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Uma nova política exterior depois do apartheid? Reflexões sobre as relações regionais da África do Sul, 1974 - 1998

I.

A partir de 1989, o subcontinente sul-africano, até então uma das principais regiões mundiais de conflito, passou por um processo de mudanças que o transformou em uma zona de paz entre os Estados. Com a exceção da guerra civil em Angola, todas as principais ameaças à segurança regional haviam sido eliminadas, e, conseqüentemente, a região começou a gozar de uma situação de segurança interestatal desconhecida há mais de uma geração.

Esta transformação em um ambiente regional mais pacífico se deu passo a passo.

Começou com a retirada das tropas sul-africanas de Angola e a solução do conflito sobre a Namíbia em 1988, seguida pelas eleições livres e pela independência deste país em 1990. Ao mesmo tempo, a África do Sul iniciou um processo de redefinição de sua política regional, despedindo-se efetivamente da desestabilização e da política das guerras não-declaradas contra os seus vizinhos, que tanto caracterizaram a Total National Strategy dos anos 80. A partir de 1990, a própria África do Sul realizou um processo de reformas internas, chegando a extinguir o regime do apartheid, acompanhado por um profundo realinhamento da inserção regional e mundial do país. Já em 1993, foram eliminadas quase todas as sanções contra o antigo paria da comunidade internacional.

A próxima etapa do processo de normalização das relações regionais foi a solução da guerra civil em Moçambique, que havia envolvido, direta ou indiretamente, todos os Estados vizinhos. Em outubro de 1994, eleições foram realizadas com êxito, colocando um ponto final na tradição do conflito armado que havia dominado a realidade deste país desde o início da luta armada contra o colonialismo português nos anos 60.

Os eventos em Angola destoam desta imagem geral de pacificação. No conflito angolano, mediações levaram à conclusão do Acordo de Paz de Bicesse, em 1991, entre o Governo angolano e a UNITA e às eleições multipartidárias em setembro de 1992. Mas, a recusa, por parte da UNITA, em aceitar a derrota eleitoral, bem como a sua decisão de reiniciar a guerra, reabriram este conflito, agora em uma escala muito superior. A UNITA chegou a controlar uma grande parte do território angolano, mas perdeu a iniciativa militar ao final de 1994. Com a perda da maior parte do seu apoio externo, o movimento iniciou então uma dramática retirada. O último golpe contra a capacidade militar deste movimento se deu em maio de 1997, com a queda do regime de Mobuto no Zaire, o último aliado da UNITA na África Austral. A UNITA sofreu uma série de derrotas militares e, desde o final de 1994, as hostilidades se reduziram a uma pequena escala. Ao mesmo tempo, negociações sobre uma solução pacífica do conflito foram reiniciadas e perduram até hoje em dia.

Existem duas razões interligadas que explicam esta pacificação das relações regionais na África Austral durante os últimos 10 anos: a) o fim da Guerra Fria e, subseqüentemente, do engajamento conflituoso da duas super-potências no sub-continente sul-africano e b) o fim da política de desestabilização da África do Sul.

Este artigo pretende analisar a transformação das relações regionais através da perspectiva de um dos atores principais, isto é, da África do Sul e sua política regional. Pretende demonstrar que as mudanças principais no processo de inserção regional da África do Sul aconteceram entre 1989 e 1992-3 e, assim, antes da posse, em 1994, do novo Governo de National Union, liderado pelo Congresso Nacional Africano (CNA). Em segundo lugar, será demonstrada a maneira pela qual os dois fios condutores da política exterior da África do Sul, a política oficial do Estado do apartheid e a "contra-política" do CNA se fundiram entre 1991 e 1994. Durante esta fusão, conceitos e princípios importantes do CNA foram abandonados. Apesar da garantia enfática dada por parte do CNA de que a África do Sul abandonaria todas as ambições hegemônicas sub-regionais, a política de "geo-economia" continuou a influenciar profundamente a política regional do país depois de 1994. Nesta perspectiva "geo-econômica", o sub-continente representa principalmente um mercado para a África do Sul e, conseqüentemente, as relações entre os Estados chegam a ser influenciadas, cada vez mais, por interesses econômicos conflituosos que, às vezes, têm uma longa "pré-história"anterior à Segunda Guerra Mundial.

II.

As relações internacionais da África Austral não foram sempre tão conflituosas como na década de 80. Desde a ocupação colonial da região, a subjugação da população indígena e a repressão da resistência contra a dominação estrangeira em torno do final do século XIX, a África do Sul gozou de um longo período de paz (colonial), que só foi interrompido pela Guerra Sul-Africana de 1899-1902 e pela ocupação por tropas sul-africanas da Deutsch-Südwest-Africa (Namíbia), no início da Primeira Guerra Mundial.

Historicamente, a divisão colonial da África Austral reflete a competição entre o imperialismo britânico e o "sub-imperialismo" dos boêres, mas é também resultado das conquistas territoriais dos ingleses para conter as ambições expansionistas da Alemanha e de Portugal durante a época da "Corrida pela África". Depois da fundação da União da África do Sul em 1910, um aspecto básico da política regional deste Estado, além da penetração econômica das colônias vizinhas, foram as tentativas de incorporação do território ao norte de Limpopo. Estes esquemas incluíram o desenho do General Smuts de uma União Maior ("Greater Union"), reunindo partes da África Austral até o Norte de Moçambique e de Angola à União, a tentativa frustada de incorporar a Rodésia do Sul em 1923 e a igualmente frustrada política de anexação dos Territórios do Alto Comissário (High Commissioner's Territories)1. O imperialismo inglês conseguiu conter esta política expansionista da África do Sul, com a notável exceção do caso da Namíbia.2 Apesar da suave política de containment por parte da Grã-Bretanha, o ambiente regional da África do Sul foi amigável até a Segunda Guerra Mundial, e não representava nenhuma ameaça ao que era considerado segurança do Estado. Os vizinhos da África do Sul não só se consistiam em Estados coloniais, com os mesmos problemas de legitimidade perante a população negra, mas eles tinham também herdado muitas instituições de hegemonia dos colonos brancos, inclusive a convicção da supremacia branca como razão e justificativa principal do projeto colonial no continente negro.

Desde a chamada "revolução mineral", a África do Sul surgiu, pelo menos em termos econômicos, como potência regional hegemônica. O desenvolvimento significativo da indústria de minérios, desde o último quartel do século XIX, transformou a economia daquele país. A África do Sul, que antes sobrevivia de um setor agro-exportador atrasado, passou a ser um dos principais produtores de ouro no mundo e, subseqüentemente, estabeleceu a indústria secundária mais desenvolvida no continente africano. Atraiu, assim, expressivo investimento de capital estrangeiro e muita imigração da Europa. Respondendo às necessidades e aos interesses desta economia diversificada, a África do Sul reestruturou as relações com os seus vizinhos e, em consequência, foi o ator mais dinâmico nas relações regionais do sub-continente desde a época da fundação da União Sul- africana em 1910 até os anos 60. Surgiu assim o que os pesquisadores chamaram de um "subordinate state system"3. A África do Sul se tornou um "gigante econômico" em relação aos seus vizinhos, bem como à África negra. Em 1980, o produto nacional bruto da África do Sul foi três vezes superior ao total dos outros países da SADCC (Southern African Development Coordination Conference)4.

Em 1995, embora tivesse apenas 8% da população total, a África do Sul representava 48% do produto nacional bruto de toda a África ao sul do Saara.

A interação econômica entre a África do Sul e os seus vizinhos não aconteceu de forma igualitária. Pelo contrário: histórica e atualmente, este país domina esta relação. No discurso acadêmico, a África do Sul é caracterizada como "hegemônica"5, "sub-imperial"6 ou "potência semi-periférica"7. Grundy identifica um "imperialismo sul-africano" que visa exercer hegemonia no sub- sistema da África Austral.8 O intercâmbio na região é caracterizado como "colonial", destacando-se o fato de que a África do Sul considera os países vizinhos como "mercado natural" para os produtos de sua indústria secundária.

Por outro lado, o termo amplamente usado para caracterizar a situação dos Estados vizinhos em relação à África do Sul, é dependência.9 Nos anos 80, o grau de dependência para com a África do Sul variava muito entre os Estados individuais: de dependência e vulnerabilidade absoluta (no caso dos BSL- states10 e Namíbia), dependência média (Zimbábue, Moçambique, Zâmbia) até dependência relativamente baixa (Angola).11 É importante ressaltar que, embora a hegemonia sul-africana seja substantiva, uma dependência absoluta não é, ou era, a regra. "Much in the region works in favour of South Africa", argumenta du Pisani, "but South Africa's regional hegemony is not without limitations."12 Este ambiente regional amigável para a África do Sul começou a mudar depois de 1945, primeiramente em nível mundial e, depois, na sub-região. Enquanto, depois da Guerra, o mundo entrou no seu último ciclo de descolonização e também guardou, de certa forma, o anti-racismo da guerra contra Hitler como patrimônio ideológico, na África do Sul culminou a discriminação racial com a realização do programa de apartheid do Partido Nacional, que chegou ao poder em 1948.

Entre 1948 e 1960, a África do Sul surgiu como "paria internacional".13 Durante este período, a preservação e a defesa do sistema de apartheid representavam o objetivo principal e quase único da política exterior da África do Sul. Na arena internacional, a África do Sul tentou, inicialmente com grande sucesso, vincular sua ordem interna às divisões da Guerra Fria e se projetou como defensora não somente dos supostos valores da civilização branca no continente negro, mas também como fiel bastião contra o comunismo e a suposta expansão soviética. Em termos regionais, "...successive South African Governments made the creation of a stable regional milieu favorable to South Africa's economic and security interests a priority goal of foreign policy".14 Desde os anos 50, a política regional da África do Sul é reativa e defensiva, apesar do seu caráter ofensivo e dos seus, às vezes espetaculares, sucessos a curto prazo.

Ela reagiu a desafios que, na perspectiva do regime governante, tornavam-se cada vez mais ameaçadores.15 A resposta inicial ao ambiente internacional crescentemente hostil e ao nacionalismo africano cada vez mais forte consistiu internamente na intensificação da política do apartheid. Regionalmente, a política da África do Sul caracterizou-se pelas tentativas bem determinadas de incorporação dos Territórios do Alto Comissário Britânico e da Namíbia. Todavia, embora somente tenha obtido sucesso temporário no último caso, as independências de Suazilândia, Lesoto e Botsuana, nos anos 60, não se transformaram numa ameaça à segurança do regime do apartheid como era temido pelo etablissement branco. Do início dos anos 60 até a metade dos anos 70, a África do Sul seguiu uma política regional que du Pisani chamou de "assertive incorporation". A África do Sul buscou um rapprochementcom os países africanos independentes, usando seu potencial econômico para mantê-los dóceis e estabelecer relações mais próximas.

A variante mais conceituada deste outward movement foi o conceito do Primeiro Ministro Vorster de um mercado comum dos Estados da África Austral.16 O colapso do colonialismo português na África, seguindo a derrubada do regime salazarista em abril de 1974, afetou dramaticamente o balanço de poder na África Austral. A reação inicial da África do Sul à destruição do seu cordon sanitaire contra a África negra foi "cooly statemanlike"17, pelo menos em relação à indendência de Moçambique. A exposição das fronteiras da África do Sul e da Namíbia a Estados que adotavam potencialmente políticas anti- apartheid, e o quase encercamento da Rodésia do Sul por Estados da Linha de Frente18, provocou Pretória a apresentar uma nova iniciativa na política regional, a chamada détente, que governou as relações internacionais na África Austral entre meados de abril de 1974 e o final de 1975.

O raciocínio central desta abordagem foi o de que a nova situação de segurança da África do Sul necessitava uma resolução pacífica dos conflitos correntes na África Austral (Namíbia e Rodésia do Sul), senão os conflitos iriam se escalar.

Conseqüentemente, os movimentos anti-coloniais poderiam se radicalizar e a maioria dos africanos chegaria a apoiar estes movimentos radicais e "comunistas". Iniciou-se, assim, uma intensa diplomacia em torno do impasse constitucional na Rodésia, envolvendo principalmente a África do Sul e a Zâmbia. Reagiram também positivamente ao rapprochement do regime do apartheid a Costa do Marfim e a Libéria. Pretória exerceu certa pressão sob o regime branco de Ian Smith para que um governo majoritário africano fosse aceito, mas mostrou menos determinação no caso do Estado da Namíbia, ilegalmente por ela mesma ocupado. O apogeu da diplomacia de détente foi o memorável encontro, no dia 25 de agosto de 1975, na ponte sob o rio Zambezi em Victoria Falls, entre Ian Smith, os líderes dos movimentos guerrilheiros de Zimbábue, o Presidente Vorster e o Presidente de Zâmbia, Kenneth Kaunda. A détente falhou dramaticamente, sobretudo em função da recusa de Ian Smith em considerar a participação africana no processo político na Rodésia, por causa das divisões graves e das rivalidades entre os movimentos de libertação de Zimbábue, e dentro deles, por causa da inflexibilidade da África do Sul na questão da Namíbia e da discreção das potências ocidentais em assumir um papel mais determinado nas negociações. Mas a détente recebeu o golpe mortal da própria África do Sul, devido ao envolvimento do país na guerra civil em Angola, que culminou com a invasão sul-africana maciça e aberta entre setembro/outubro de 1975 e janeiro de 1976.19 A intervenção militar na guerra civil em Angola provocou uma virada na política regional da África do Sul.20 Embora, antes da invasão, a África do Sul houvesse clandestinamente cooperado com Portugal no combate a movimentos guerrilheiros, atravessado a fronteira com Angola na perseguição a combatentes da SWAPO21 e, ainda, na Rodésia, tivesse também auxiliado Ian Smith com o envio de uma tropa de polícia para-militar, até então nunca havia abertamente intervido com força militar na política interna dos seus vizinhos. A intervenção em Angola fundou, pois, uma tradição de interferência repressiva no sub-continente que, durante a era de desestabilização da Total National Strategy nos anos 80, assumiu caráter sistemático.

Observadores argumentam que a intervenção sul-africana, ao lado da FNLA e da UNITA22, representava uma decisão ad-hoce não seguia um claro e estrito planejamento político e estratégico.23 A decisão se baseou na percepção, principalmente por parte da inteligência militar, de que um governo angolano do MPLA ameaçaria os interesses de segurança da África do Sul na Namíbia, porque certamente apoiaria o movimento de libertação daquele país, a SWAPO. Nesta invasão, a África do Sul não utilizou o seu inteiro potencial militar, obviamente em função de suposições equivocadas sobre a fragilidade do MPLA, e o poderio da FNLA e da UNITA. Além disto, a África do Sul gravemente subestimou a determinação por parte da União Soviética e de Cuba de ajudar o MPLA. Segundo Grundy, o engajamento militar somente moderado refletia também uma disputa de orientação na política regional no centro do poder na África do Sul e mostrava "the compromise character of the decision and the conduct of the intervention, by which the hawks [principalmente o SADF, W.D.] secured the decision to attack provided the doves [os "políticos" e o DFA, W.D.] were mollified by a less intensive and extensive SADF deployment."24 A África do Sul parecia esperar por um envolvimento maçico e solidário por parte dos EUA, como muitos observadores alegam. Marte e outros argumentam convincentemente que o objetivo principal teria sido "to forge a formal Cold War alliance with the US, which was to serve as a smoke screen for maintaining white dominance in southern Africa."25 Tudo indica que os EUA tinham conhecimento anterior da invasão e talvez tenham até participado ativamente na preparação, embora o então Secretário de Estado, Henry Kissinger, sempre, e firmemente, tenha negado ser verdadeira esta alegação.26 Entretanto, ficou demonstrado que a avaliação sul-africana sobre o relativo poder de cada lado na guerra civil angolana, e sobre a disposição dos EUA de arriscar mais um aberto engajamento num conflito no Terceiro Mundo, logo depois do desastre da Guerra do Vietnam, era equivocada. Diante da possibilidade de ter que enfrentar uma guerra semi-convencional prolongada, apenas com as enfraquecidas UNITA e FNLA como aliadas, e, provavelmente, contra soldados cubanos equipados com tecnologia militar soviética, a África do Sul optou por uma rápida retirada em janeiro de 1976. A África do Sul sofreu uma experiência traumática em Angola, lutando pela primeira vez numa guerra africana e não conseguindo alcançar nenhum dos seus objetivos. Sentiu-se então profundamente traída pelo Ocidente, cuja "batalha contra o comunismo" a África do Sul proclamava estar lutando.

Em 1980, o cordon sanitaire de colônias brancas, protegendo a África do Sul da "onda negra", finalmente se despedaçou. Depois de Angola e Moçambique, a Rodésia do Sul "caiu" e se tornou independente, com o governo do "marxista" Robert Mugabe, sob o nome de Zimbábue. A vitória nas eleições de fevereiro- março de 1980 de R. Mugabe, e do seu partido ZANU-PF27, mostrou, mais uma vez, um erro de cálculo por parte da assessoria estratégica da África do Sul. A guerra de libertação de Zimbábue ganhou enorme fôlego com a independência de Moçambique em 1975, expondo, assim, a Rodésia do Sul à infiltração de guerrilheiros ao longo de mais de 1.000 quilômetros de fronteira com Moçambique. A África do Sul investiu pesadamente na chamada "solução interna" e no seu candidato, Bishoph Abel Muzorewa, que foi inventado por Ian Smith como último salvaguarda na tentativa de exclusão do poder no país dos dois movimentos de libertação (ZANU e ZAPU). Quando as eleições "internas" em 1979 nem satisfizeram a comunidade internacional, nem pacificaram o país, e a reunião da cúpula dos países do Commonwealth obrigou a Primeira Ministra da Grã-Bretanha, M. Thatcher, a concordar com a convocação de uma conferência constitucional, incluindo os dois movimentos, a África do Sul jogou o seu peso, sobretudo financeiro (mais clandestina do que abertamente), novamente atrás de Muzorewa. Nas eleições livres de 1980, finalmente, o Bishoph ganhou 3 das 100 cadeiras do parlamento e o encercamento da África do Sul, por Estados hostis à política do apartheid e simpáticos aos objetivos do CNA, se completou na sua fronteira ao norte.

Este colapso das colônias brancas em torno da África do Sul foi seguido por uma explosão da resistência interna, iniciando-se com a revolta de SOWETO em 1976, provocando assim uma severa crise no país e uma reação externa drástica na forma de um embargo de armas, pronunciado pelas Nações Unidas. Esta dupla crise, interna e externa, levou a uma profunda reformulação da política e ao surgimento da chamada "Total National Strategy". O conceito de "estratégia total" origina-se de um documento do Ministério da Defesa de 1977, mas somente foi posto em prática pela primeira vez no início dos anos 80, quando a política do "Constructive Engagement" do Presidente Reagan criou um ambiente mais favorável à coerção militar e econômica na África Austral.28 A chegada ao poder nos EUA de R. Reagan em janeiro de 1981, e o seu "Constructive Engagement" como "presente de casamento"29 para a África do Sul, foi pré-condição necessária para o pleno desdobramento da política sul-africana de guerras não-declaradas contra os seus vizinhos. Ao contrário do seu predecessor, J. Carter que, durante boa parte do seu governo seguiu uma abordagem regionalista em relação à África Austral, Ronald Reagan e seu Assistant Secretary for African Affairs, Chester Crocker, não só minimizaram a questão dos direitos humanos, mas também inseriram a política relativa ao sub- continente numa visão globalista de combate mundial ao comunismo. Nesta regressão ao fundamentalismo da Guerra Fria, as elites brancas da África do Sul gozaram, assim, de uma nova apreciação como co-combatentes no confronto global contra a União Soviética. O "Constructive Engagement", que, através de um diálogo associado e construtivo com a minoria branca, deveria criar incentivos para a abertura e mudança democrática da África do Sul, articulou de facto uma postura passiva em relação ao apartheid e deu uma carte blanche para a política sul-africana de desestabilização dos países vizinhos. Regionalmente, como de facto permitiu a inserção coerciva sul-africana, inibiu assim uma solução dos conflitos inter-estatais por quase uma década.30 Em Angola, pelo menos depois da revogação da Emenda de Clark em 1985, que proibia ajuda americana à UNITA, os Estados Unidos cooperaram no combate militar e terrorista do governo do MPLA e, assim, prolongaram durante muitos anos o sofrimento da população.

Sem a tácita tolerância dos EUA, que desde a metade dos anos 70 substituíram a Grã-Bretanha e Portugal como principal potência ocidental na região, e ainda sem o anti-comunismo firme e a predileção pela dominação branca ou governos africanos "moderados" da Primeira Ministra da Grã-Bretanha, M. Thatcher, a política sul-africana de "Total Strategy" não teria condições de ser realizada com tal amplitude. Dentro da percepção clássica de "zero-sum"31, o pensamento de "Estratégia Total" atribuiu todas as principais ameaças à segurança da África do Sul branca (o "encercamento" por Estados africanos radicais, as campanhas políticas e armadas da SWAPO e do CNA e a resistência popular interna) a um único fator: ao ataque total ("total onslaught") do marxismo e da União Soviética. Este "ataque total" teria que ser combatido com uma "estratégia total" (total strategy), interna e externamente. Na política regional, a total strategy combinou os seguintes elementos: a) Desestabilização_militar_direta, através de intervenção em larga escala, combate às tropas regulares e ocupação de território sem formal declaração de guerra, como no caso de Angola. A retirada precipitada de Angola em 1976 não livrou o país da presença militar sul-africana. Desde 1976, a SADF e a força aérea realizaram ataques ao sul de Angola, contra, segundo se diz, alvos da SWAPO. Em novembro de 1979, escalaram os ataques terrestres, ocupando-se território ao sul do país e estabelecendo-se uma presença militar permanente nas Províncias de Cunene e Cuando Cubango. A partir destas áreas, intensificaram-se os ataques terrestres e aéreos contra cidades, infraestrutura e instalações militares angolanas. Por exemplo, entre janeiro e novembro de 1982, 53 ataques terrestres e mais do que 100 ataques aéreos foram computados.32 Em agosto de 1981, deu-se a, então, maior invasão, a chamada Operation Protea, usando mais do que 5.000 tropas terrestres. O exército angolano conseguiu parar o avanço somente em 110 quilômetros dentro do país.

Como resultado, a maior parte da Província de Cunene ficou ocupada pelos sul- africanos até 1988. De lá, a SADF forneceu assistência maciça de combate à UNITA e realizou ataques aéreos ao norte.

b) Assistência_aberta_de_combate_a_grupos_anti-governamentais, como no caso da FNLA (1975) e da UNITA (apartir 1975) em Angola.

c) Assistência financeira e logística, no armamento e no treinamento, bem como a oferta do seu território nacional como área segura de retirada a guerrilheiros_e_terroristas que lutavam contra os governos dos Estados da Linha de Frente: UNITA em Angola, RENAMO33 em Moçambique, a milícia de Muzurewa e Sithole e os dissidentes da ZAPU em Zimbábue, a chamada Lesotho Liberation Army. Na maioria dos casos, as operações e até a existência destes grupos dependiam inteiramente do engajamento sul-africano.

d) Sabotagem a alvos econômicos e militares nos Estados da Linha de Frente, realizada por comandos sul-africanos. Estes atos de sabotagem eram inúmeros; a destruição de armazéns petrolíferos em Beira (Moçambique), freqüentes ataques a instalações militares e a destruição de grande quantidade de material, inclusive de uma grande parte da força aérea de Zimbábue, além dos diversos ataques às instalações petrolíferas de empresas norte-americanas em Cabinda (Angola), foram os mais espetaculares.

e) Coerção_econômica contra aqueles Estados da Linha de Frente que eram dependentes da África do Sul e da sua rede de transporte, especialmente Zimbábue, Moçambique e Lesoto.

f) Envolvimento_em_golpes militares e tentativas de golpe, como no caso de Lesoto e das Seychelles.

g) A chamada "forward_defense": ataques militares, assassinatos e atentados contra o CNA e a SWAPO, suas bases, escritórios, representantes e militantes comuns, e, também, contra campos de refugiados e membros da polícia e do militar local, simpáticos aos dois movimentos, em quase todos os Estados da Linha de Frente.34 Os objetivos principais da política sul-africana de desestabilização eram a "neutralização" dos Estados da Linha de Frente (com respeito à política e postura anti-apartheid) e a eliminação da ameaça à dominação branca, representada pelas atividades do CNA, da SWAPO e, em menor grau, do CPA (Congresso Pan-Africano). A implementação desta estratégia transformou a década de 80 em um período de guerra não-declarada na África Austral e trouxe extrema insegurança e grande hostilidade às relações sub-regionais. As perdas humanas e materiais são estimadas em 1.500,000 mortos e US $ 60 bilhões. Complementando as ofensivas militares, foi lançado um novo esquema de cooperação formal regional, a chamada "Constelação de Estados da África Austral" (CONSAS). A CONSAS representava mais uma tentativa por parte da África do Sul de explorar sua hegemonia econômica na região, aproveitando-se também do suposto medo dos governos africanos mais moderados perante o "comunismo", para construir um novo tipo de cordon sanitaire, desta vez, reunindo os últimos Estados com governo branco (Namíbia), Estados possivelmente moderados (o candidato à Presidência do Zimbábue, Bishoph Abel Muzorewa aprovou o esquema) e conservadores (Malawi), além dos BLS-states e os Bantutões. Mas, a recusa categórica mesmo daqueles Estados que dependiam economicamente da África do Sul, como os BLS-states, e a fundação da Southern African Development Coordination Conference (SADCC), em 1980, como contra-esquema de integração por parte dos Estados da Linha de Frente, rapidamente frustou o novo regionalismo dominado pela África do Sul.

Com a SADCC, surgiu uma proposta de cooperação econômica que se dirigiu explicitamente contra a dominação econômica do sub-continente pela África do Sul, e cujos objetivos de cooperação e coordenação de desenvolvimento foram vistos como parte integral da luta contra o regime do apartheid.

A implementação da Total National Strategy como orientação política coerente é inseparável da ascensão de P.W. Botha ao poder como Primeiro-Ministro/ Presidente e da centralização das decisões estratégicas nas mãos de uma pequena elite, predominantemente de militares, realizada sob seu governo. O próprio Botha foi instrumental na formulação da "estratégia total", quando ainda era Ministro de Defesa em 1977. Elementos-chave desta "militarização"35 da política sul-africana são a elevação da South African Defence Force (SADF) da condição de instrumento de implementação de decisão para a de participante ativo no processo de formulação de política e, vinculado a isto, o surgimento dosecurity establishment, dos "securocratas", no centro do poder no Estado. Claro vencedor desta transposição de poder foi o State Security Council (SCC), no qual os militares tinham controle, embora talvez não absoluto. Quem perdeu foi, especialmente, o tradicional locus de afrikaaner poder, o Partido Nacional, o Parlamento (branco) e aqueles ministérios que não estiveram tão estreitamente associados à opção militar nas arenas doméstica e regional. A burocracia diplomática, o Department of Foreign Affairs (DFA), foi um dos principais perdedores e ficou crescentemente marginalizado pelos "securocratas" na formulação e implementação da política exterior. Este processo já começou sob o governo de Vorster, com o crescimento em importância da agência de segurança (BOSS).36 Inicialmente, a política sul-africana de desestabilização obteve um sucesso impressionante. "South Africa's position as the dominant power in all of southern Africa increased dramatically", argumenta R. Rotberg. "By mid-decade, South Africa had no local or global rivals for preeminence in the region south of Zaire and Tanzania. Despite its own profoundly unstable core, the extend of its newly accomplished hegemony had exceeded even the expectations of South Africa's most optimistic strategic planners."37 Como consequência da desestabilização, a África do Sul teve condições de forçar os seus vizinhos a celebrar tratados de "não-agressão" com o regime de apartheid, nos quais os governos africanos se comprometeram a negar bases e outros auxílios para os movimentos de libertação (CNA e SWAPO), em troca da promessa sul-africana de terminar com as guerras não-declaradas (Acordo com Suazilândia de 1982, Acordo de Lusaka entre a África do Sul e Angola em 1984 e o mal-afamado Nkomati Accord do mesmo ano com Moçambique, que estava virtualmente à beira de um colapso em função do terrorismo de braço longo da África do Sul na forma da RENAMO. Mas esta humilhação dos movimentos de libertação e dos seus Estados vizinhos não inibiu a África do Sul a continuar com a desestabilização, mesmo contra Moçambique, violando sem escrúpulos os próprios tratados que foram celebrados com espetacular orgulho pela diplomacia sul-africana.

Foi, portanto, neste climax de hegemonia sul-africana na região na metade dos anos 80, que o terreno estava preparado para o colapso interno do sistema do apartheid e o fim da sua política regional agressiva. As razões complexas do desmoronamento do apartheid não podem aqui ser discutidas.38 Basta ressaltar que as repercussões da resistência interna (que ressurgiu depois de setembro de 1984 e que forçou o governo a declarar o Estado de Emergência em 1985), a decepção em relação à recusa do governo a realizar mudanças significantes na constituição (especialmente seguindo a famosa Rubicon Speech de Presidente P.W.

Botha), interagiram com as conseqüências da transformação do ambiente internacional (fim da Guerra Fria), e com a postura mais determinada por parte das maiores sociedades ocidentais (elemento chave neste contexto foi a celebração do compreensivo Anti-Apartheid Act do Congresso Norte-Americano em 1986, que colocou os Estados Unidos no caminho de sanções, apesar da política conciliatória da Administração americana).39 Os distúrbios, que chegaram à beira de uma guerra civil, a retirada dos investimentos, especialmente por empresas americanas; sanções cada vez mais severas, e a perda de confiança na África do Sul por parte do mercado financeiro internacional, provocaram uma profunda crise interna que representa o background da saída do poder de P.W.

Botha e da instalação de F.W. de Klerk como Presidente do Partido Nacional e do Estado sul-africano no final de 1989. Foi de Klerk quem percebeu que reformas fundamentais e até mesmo a abolição do regime do apartheid representavam a única saída para a África do Sul.

Na política regional, o início das mudanças ligeiramente antecede a posse de de Klerk, embora muitos observadores associem a transformação fundamental, isto é, o abandono por princípio da política de desestabilização, à de Klerk e à sua nova administração. O ponto de virada teria sido, nesta perspectiva, o famoso discurso no Parlamento no dia 2 de fevereiro de 1990, no qual de Klerk anunciou o fim do banimento dos grupos principais de oposição e a libertação de Nelson Mandela.40 A indicação mais visível das mudanças na política regional foram as negociações bem sucedidas em torno da independência de Namíbia e da retirada das tropas cubanas de Angola. Desde a formulação, em 1982, pela política americana, do linkage entre a independência de Namíbia e a presença dos Cubanos em Angola, estes dois conflitos eram ligados diplomática e politicamente (no campo de batalha, esta ligação existia desde 1975, com a invasão sul-africana de Angola). Durante os anos 80, este linkage servia para a África do Sul como mais um pretexto conveniente para sabotar as negociações sobre a Namíbia e terminar com a ilegal ocupação deste país, como foi prescrito pela Resolução 435 das Nações Unidas. A etapa decisiva para a solução do conflito começou no dia 5 de agosto de 1988, com a assinatura do Protocolo de Genebra, que estabeleceu um cessar-fogo entre os sul-africanos e angolanos em Angola e previu a retirada das tropas sul-africanas do território angolano. Já no dia 1 de setembro, este acordo foi implementado. Depois de uma série de negociações, o Acordo de Nova Iorque foi assinado entre Angola, África do Sul e Cuba (22.12.1988), estipulando os prazos para a retirada das tropas cubanas de Angola e da maioria das tropas sul-africanas da Namíbia, e, também, para a realização das eleições e da independência deste país. Em novembro de 1989, as eleições foram realizadas e, no dia 21 de março de 1990, a Namíbia conseguiu a sua independência sob o governo da SWAPO, tendo assim um final que a África do Sul durante tanto tempo havia considerado como um cenário inpensável.41 O que causou esta transformação dramática da política regional da África do Sul? Scholars identificam, via de regra, um conjunto de razões, embora com ênfase diferenciada acerca dos fatores individuais.42 No centro das explicações, encontra-se a transformação do ambiente internacional (o fim da Guerra Fria), e, como conseqüência, tanto o colapso da figura ideológica, que servia como justificativa para as agressões sul-africanas (o anti-comunismo), quanto as pressões das super-potências sobre os seus clientes no sentido de resolverem os conflitos regionais pacificamente. A transposição do poder militar no sul de Angola teria sido outro fator decisivo para a retirada sul- africana. O impacto causado pelo número elevado de soldados brancos mortos na guerra em Angola sob a sociedade branca sul-africana, as campanhas contra o serviço militar obrigatório e os imensos custos da guerra, num momento em que a África do Sul chegou a sofrer, crescentemente, sanções e vivia uma crise econômica, igualmente exerceram grande peso. Contribuiu, também, a ampla resistência de grande parte da sociedade namibiana contra a ocupação pela África do Sul.43 De importância central parece ter sido a derrota militar e as perdas significantes da África do Sul nas batalhas de Cuito Cuanavale em 1987-8 (o "Stalingrado da África do Sul"), a perda de superioridade aérea no sul de Angola e o avanço de tropas angolanas e cubanas até curta distância da fronteira entre Angola e Namíbia. Enquanto as operações anteriores em Angola foram de muito baixo risco, os confrontos que aconteceram entre a metade de 1987 e a primavera de 1988 mostraram uma guerra radicalmente transformada e os limites do poder militar sul-africano. Perante o enfraquecimento da opção militar, de um lado, o detente entre as super-potências, de outro, e com a necessidade de mostrar boa vontade junto à comunidade internacional para evitar sanções mais duras, a África do Sul optou trocar a independência da Namíbia pela retirada das tropas cubanas da África. Com esta troca, a África do Sul não perdeu a pose. Ao mesmo tempo, ela permitiu a Cuba celebrar o seu engajamento militar como fator decisivo na derrota da agressão do regime do apartheid em Angola e na proteção da "revolução angolana".44 A depreciação da opção militar em Angola (e, conseqüentemente, também na Namíbia) tiveram repercussões importantes para o processo político e decisório no governo da África do Sul. Os observadores perceberam um realinhamento de poder e influência, fortalecendo, ainda no governo Botha, os "pombas" e "diplomatas" em detrimento dos "securocratas". Tudo indica que, em termos de formulação da política externa, o DFA, com sua abordagem mais diplomática em relação às supostas ameaças de segurança, voltou à preeminência. Acompanhando a solução do conflito da Namíbia, o Presidente Botha iniciou uma nova iniciativa diplomática, com o fim de romper com o isolamento do seu país, visitando países europeus e africanos. Quando F.W. de Klerk assumiu o poder em 1989, completou esta tendência e depreciou o papel do State Security Council e do security establishment no processo de decisão do governo.45 Alguns analistas acadêmicos vêem a solução do conflito Namíbia/Angola e a nova ofensiva diplomática dentro de um contexto de uma mudança paradigmática mais profunda da política exterior sul-africana, reagindo, principalmente, ao fim da bipolaridade mundial e ao latente colapso da União Soviética. Esta "New Diplomacy" nasceu no último ano do governo Botha, ganhou enorme folêgo nos anos de transição entre 1990 e 1994 sob o comando de de Klerk, e se transformou, sem graves modificações, na principal orientação da política externa do Government of National Unity, liderado pelo CNA.46 Os princípios-chave da "New Diplomacy" foram primeiramente formulados em 1989 por Neil van Herden, Diretor Geral do MFA, o, então, mais senior diplomata sul-africano.47 Estes princípios destacam que a África do Sul deve fazer parte da África (e que não é uma extensão da Europa ao sul do globo), que problemas africanos devem ser resolvidos por africanos, que a África do Sul deve ser uma potência na região mas que seu poder tem limites, que ela depende de relações amigáveis com os seus vizinhos e que a sua política regional deve ser implementada com instrumentos não- coercivos. Ewans argumenta que a "New Diplomacy" não foi uma política regional nova e que ela representava mais uma mudança de estilo do que de substância. A noção da África do Sul como potência dominante permanecia intacta, só que a definição desta hegemonia mudou de "geo-política" para "geo-econômica".48 D.