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A agenda internacional depois da Guerra Fria: novos temas e novas percepções

Este trabalho visa analisar como e em que sentido as transformações ocorridas na estrutura das relações internacionais se refletem na agenda internacional.

Ao longo do último quarto deste século, um fenômeno tão central como a Guerra Fria deixou de existir sem que estudiosos de qualquer tendência tivessem previsto sua ocorrência e, em seu rastro, uma variada gama de temas passaram a ocupar as atenções dos analistas e formuladores de política. Hoje, está bastante claro que esse fenômeno está relacionado com mudanças complexas e inter-relacionadas entre si na tecnologia, na estrutura da produção e do comércio, nos fluxos financeiros e nas relações de poder.

A agenda internacional caracteriza-se pela mudança contínua. Essa característica é uma decorrência da própria natureza do meio internacional, composto de atores em contínua transformação, e também altamente sensível a mudanças nos padrões econômicos e sociais. Mudanças tecnológicas, por exemplo, em um curto espaço de tempo, podem alterar fluxos comerciais e financeiros tornando um grande negócio de hoje uma atividade econômica inviável amanhã.

Disponibilidade de mão de obra e de recursos naturais deixaram de ser, a médio prazo, garantias para as nações. Mesmo estruturas industriais maduras, para não serem ultrapassadas, precisam modernizar-se continuamente tanto do ponto de vista tecnológico quanto administrativo. Essas mudanças, obviamente, não ocorrem de maneira uniforme. Países e regiões não se transformam na mesma direção e quando, porventura, o sentido das mudanças pode ser considerado semelhante, a velocidade com que esse processo ocorre difere substancialmente de lugar para lugar. Além disso, fatores mais difíceis de serem percebidos e quantificados como os de base cultural e étnica podem combinar-se de muitas maneiras, em geral imprevisíveis, produzindo fatos e circunstâncias que condicionam a agenda internacional.

Na imprensa dos anos 60, a corrida armamentista entre a OTAN e o Pacto de Varsóvia ocupava lugar de destaque, ao lado de focos de tensão condicionados pela Guerra Fria nos vários continentes. Esse condicionamento também era visível no processo de descolonização onde, geralmente, os "movimentos de libertação" recebiam a ajuda soviética enquanto, por outro lado, apesar da luta pela independência ser travada contra as tradicionais potências coloniais européias, invariavelmente, as manifestações públicas favoráveis à descolonização incluíam a queima da bandeira dos Estados Unidos. Nessa época, questões desse tipo constituíam o que os analistas denominavam de "alta política" ou "grande política" (high politics), que definia o jogo de forças e as grandes estratégias de segurança internacional. As iniciativas e instâncias representadas por instituições como o GATT ou o FMI e as questões sociais eram classificadas como "baixa política" (low politics) indicando, claramente, que ocupavam posição secundária na agenda internacional.

Neste final de século, a agenda internacional se apresenta muito diferente. A separação entre high politics e low politics deixou de existir e novos itens passaram a ocupar lugar de destaque: meio ambiente, narcotráfico, as novas bases da competitividade internacional, direitos humanos, conflitos étnico- religiosos, entre outros. Na verdade, as questões relativas à segurança estratégica não deixaram de ocupar posição de destaque, mas passaram a ser vistas de modo cada vez mais integrado a esses novos temas da agenda internacional.

A maioria das análises produzidas nos anos 90 sobre as relações internacionais inicia destacando a importância central do fim da Guerra Fria como condicionante da política internacional. As razões são muitas, pois, sem dúvida, constituiu um evento central deste final de século e marcou mudanças importantes na maneira de se ver e conduzir a política internacional. No entanto, o fim da Guerra Fria não deve ser interpretado como um episódio e sim como parte de um amplo processo de mudança. Eventos como a queda do muro de Berlim e o colapso da União Soviética devem ser vistos por seu sentido emblemático, como um referencial importante, que deixa claro o fato de que o mundo passava a viver uma nova época.

Na condição de processo histórico, os eventos associados ao fim da Guerra Fria formaram, na verdade, o epílogo de uma longa sucessão de fatos. De um lado, porque, tanto a queda do muro de Berlim quanto o colapso da União Soviética, não teriam acontecido se as bases políticas e econômicas que davam sustentação ao bloco socialista não estivessem já deterioradas a ponto de tornarem inócuas quaisquer tentativas de reforma do sistema. Enquanto, por outro lado, também a disputa por áreas de influência pelos dois pólos de poder já vinha perdendo impulso desde a segunda metade dos anos 70 quando, não apenas a détente passou a marcar a política externa das grandes potências, mas também, visivelmente, muitos eventos de destaque no cenário internacional passaram a ter cada vez menos relação direta com a disputa bipolarizada, típica da Guerra Fria. Assim sendo, a análise das mudanças ocorridas no sistema internacional deve considerar vários desenvolvimentos que ocorreram ao longo de, pelo menos, duas décadas. Esses desenvolvimentos estavam associados a mudanças tecnológicas e econômicas e, até mesmo, a transformações no quadro de valores sociais, que faziam emergir um novo conjunto de referenciais para a política exterior dos países.

Apesar de tudo, a Guerra Fria foi, ao longo de quatro décadas, ao mesmo tempo, produto de uma época e também justificativa para a ação política. Estratégias de segurança, programas internacionais de cooperação técnica e econômica e até mesmo disputas políticas dentro dos países geralmente eram consideradas a partir do entendimento da Guerra Fria como um referencial importante, às vezes central, nos processos de tomada de decisão. Em conseqüência, o seu desaparecimento trouxe também, para os analistas, a tarefa de encontrar novas explicações para as possíveis forças que moveriam a política internacional.

Mudanças nas percepções acerca do meio internacional O contexto ideológico, apesar de ser uma noção bastante fluida, não há nenhuma dúvida de que é muito real, sendo uma condicionante central para qualquer avaliação de estratégias de ação tanto no contexto interno quanto externo. O ambiente ideológico define a maneira pela qual a realidade é percebida servindo, por essa razão, de orientação para as ações. O homem primitivo olhava as nuvens no céu, sentia a brisa na pele e fazia conjecturas sobre a colheita; outras vezes consultava o oráculo que o aconselhava sobre a guerra, a paz e o futuro. Na modernidade, o avanço da razão e dos conhecimentos tem feito os homens tentarem compreender possíveis relações de causa e efeito ocultas sob fatos e números que mostram fenômenos como o tamanho das populações, o movimento das trocas comerciais, ou a eleição de governantes liberais, conservadores ou socialistas.

O século XIX, por exemplo, foi um período em que o liberalismo parecia oferecer as melhores respostas para as questões da riqueza, do emprego e da renda. Não foi acidental que Adam Smith intitulou sua obra Uma Investigação sobre a Natureza e a Causa da Riqueza das Nações. A visão contida em sua obra, apesar das variadas interpretações e dos desdobramentos que se seguiram, em sua essência, predominou ao longo de todo o século XIX. A ordem econômica internacional, definida pela busca do livre comércio, pela liberdade na movimentação dos recursos financeiros e por um sistema monetário baseado na segurança da libra esterlina e na livre movimentação do ouro, refletia amplamente essa fé liberal. Aqueles que argumentavam em outra direção, como Alexander Hamilton, nos Estados Unidos, e Friedrich List, na Alemanha, que diziam que o livre comércio não era uma receita eficaz para todas as nações, permaneceram na penumbra.1 A idéia de que o comércio se constituía no "motor do crescimento" era uma percepção generalizada e tão indiscutível a ponto de Alfred Marshall, em seu Principles of Economics, escrever que "...crescimento econômico é uma questão afeita ao comércio internacional" sem ter que sustentar essa afirmação com argumentos de qualquer natureza.

Agora sabemos que as idéias de Hamilton e List, embora em desacordo com a visão predominante, estavam em sintonia com os esforços de industrialização de seus países. Por outro lado, é curioso observar que a Grã-Bretanha, a partir de 1919, vai liderar os esforços de retomada do padrão ouro, muito embora, nas condições da época, essa nação haveria de ser uma das mais prejudicadas com a volta desse sistema. Quer seja pelo fato de refletir a fé liberal, que renascia vigorosamente no pós-guerra imediato, ou pelo seu fato de ter se transformado em um símbolo da estabilidade internacional e da supremacia britânica, o fato é que a volta ao padrão ouro passou a ser defendido com entusiasmo apaixonado por estadistas e estudiosos.

No início dos anos 20, entre as raras vozes que discordavam do entusiasmo pelo padrão ouro, estava John Maynard Keynes, um economista relativamente pouco conhecido à época.2 A grande maioria dos estadistas, conservadores ou liberais, e economistas das mais variadas tendências, entendiam que o padrão ouro trazia, implicitamente, a ordem e a disciplina necessárias à recuperação e à volta do crescimento da economia internacional.

No segundo pós-guerra deste século, o quadro das percepções havia se alterado de modo dramático. A dolorosa experiência da crise dos anos 30 havia mostrado as limitações da ordem liberal, que havia predominado no século XIX. Ao contrário do que havia ocorrido em 1919, na Conferência de Bretton Woods não se pensava em "reconstruir" a ordem econômica. Keynes e White tinham pontos de vista diferentes a respeito de como estruturar a nova ordem econômica internacional, mas ambos, assim como praticamente todos os demais participantes da Conferência, concordavam em que essa ordem deveria ser substancialmente diferente daquela que havia fracassado nos anos 30. O comércio de commodities deveria ser administrado e as finanças internacionais deveriam ser manejadas pelas autoridades nacionais e agências internacionais que, dessa forma, evitariam as oscilações danosas dos preços nos mercados de commodities e a volatilidade dos capitais, que haviam estado no âmago do processo de desencadeamento da crise dos anos 30.

Os primeiros anos do segundo pós-guerra presenciaram também a emergência de outro elemento condicionante das percepções que iriam influenciar fortemente as relações internacionais: a Guerra Fria. Os argumentos de Keynes, economicamente consistentes, a respeito da falta de liquidez internacional não foram aceitos em Bretton Woods, mas foram amplamente atendidos a partir de 1947, depois que as disputas e rivalidades da Guerra Fria foram transformadas em prioridades na agenda internacional por parte dos Estados Unidos. Com efeito, as expressivas somas transferidas para a Europa pelo Plano Marshall praticamente resolveram a carência de liquidez internacional, à sombra de uma doutrina de segurança estratégica internacional voltada para a contenção do avanço soviético.

Nesse contexto, a América Latina em geral, e o Brasil em particular, ficaram à margem das prioridades da política externa americana, significando também que ficaram à margem da única fonte de recursos financeiros para o desenvolvimento na época. Entre outras razões, essa circunstância decorria, paradoxalmente, do fato de não se constituírem em regiões problemáticas para os Estados Unidos no mapa das possíveis zonas de confrontação leste-oeste. Programas como a Aliança para o Progresso, com vistas à promoção do desenvolvimento econômico na região, somente passaram a ocupar posição de prioridade na agenda da política exterior dos Estados Unidos no início dos anos 60, depois dos violentos protestos contra o então Vice-Presidente Nixon em visita a algumas capitais da América do Sul e, mais particularmente, depois da ascensão de Fidel Castro. Desde então, ficava claro que a América Latina poderia, perfeitamente, derivar para área de influência soviética. Assim sendo, passava a ser adequado aplicar, nessa região, fórmulas semelhantes àquelas que haviam produzido, com sucesso, a reconstrução econômica da Europa e assegurado a sua manutenção dentro da aliança estratégica ocidental.

O fim da Guerra Fria teve um papel importante na mudança da agenda internacional. A mudança não apareceu de modo tão evidente na composição dessa agenda, mas sim no grau de importância atribuída às diversas questões. Isto é, a maioria das questões integrantes dessa agenda já existia, no entanto, a maneira pela qual essas questões passaram a ser percebidas é que sofreu transformações significativas com o fim da Guerra Fria. Com efeito, a promoção dos direitos humanos constitui tema tradicional da ONU (a Declaração Universal dos Direitos Humanos foi adotada pela Assembléia Geral em 1948), o tema do meio ambiente já havia sido objeto de uma conferência mundial em 1972 (Estocolmo) e a globalização é um fenômeno cujas raízes se assentam no próprio conceito de modernidade. Até mesmo a "desregulação" dos mercados financeiros, considerada um verdadeiro símbolo da globalização, já ganhava impulso com a expansão dos mercados de eurodólares nos anos 60 e 70. O fim da Guerra Fria, no entanto, fez com que as preocupações e as abordagens de questões como essas deixassem de ser matizadas ou mesmo distorcidas pela disputa leste-oeste. Nesse sentido, uma organização de defesa dos direitos humanos não deveria mais ser encarada como parte de uma ação concertada para desestabilizar governos simpatizantes de um dos lados e a promoção das questões ambientais, comerciais e financeiras passavam a ser, nas mesas de negociação, objeto de novas alianças, deixando de lado considerações de segurança estratégica internacional típicas do jogo de poder da Guerra Fria.

Segurança estratégica e relações econômicas na agenda internacional O abandono da dicotomia high politics e low politics foi um desenvolvimento importante, que reflete as novas percepções contidas na nova agenda internacional. A distinção entre as questões relativas à segurança estratégica e as questões econômicas e sociais, que caracterizava a agenda internacional, na realidade, não resultava de diferenças na natureza dos fenômenos dessas duas áreas. A interconexão entre recursos de poder militar e vitalidade econômica das nações sempre foi considerada muito importante pelos estudiosos. Eventuais discussões surgidas quanto à primazia de um campo em relação a outro, quando vistas sob uma ótica mais precisa, assumiram sempre o caráter do velho dilema "do ovo e da galinha".

Com efeito, a primazia atribuída à segurança internacional ou ao progresso econômico dependia das circunstâncias e da agenda internacional em pauta e também, obviamente, da posição ocupada pelo país no cenário internacional.

Muitas iniciativas do Governo Americano, a começar pelo Plano Marshall, tiveram por premissa a necessidade de fomentar a recuperação e o crescimento econômico como base de sustentação de uma estratégia de segurança internacional. De modo semelhante, mas por razões diferentes, muitas das ações de política externa de países do então chamado Terceiro Mundo insistiam na inadequação do condicionamento do meio internacional ao conflito Leste-Oeste. No início dos anos 60, a chamada "Política Externa Independente" do Governo Brasileiro já refletia com notável clareza essa percepção.

A razão porque, até meados dos anos 70, essa distinção entre high politics e low politics tinha importância relevante derivava do quadro político internacional fortemente condicionado pelas percepções geradas pela Segunda Guerra Mundial e pela sucessão de crises associadas à Guerra Fria. A Segunda Guerra Mundial, além de suas dimensões trágicas, foi também percebida, por muito tempo, como um capítulo que apenas dava continuidade à tradição imemorial das nações, especialmente das grandes potências, de recorrer ao uso da força para resolver disputas por fronteiras, direitos de sucessão, domínios coloniais, rotas comerciais, etc. A novidade que surgia no século XX era a ampliação dessa noção de conflito para uma escala virtualmente global, à qual se somava o desenvolvimento da tecnologia das armas de destruição em massa.

Nada de novo havia surgido que pudesse fazer supor que o relacionamento entre povos houvesse mudado em sua essência. Ao contrário, as duas guerras mundiais haviam apenas servido para mostrar que o meio internacional continuava essencialmente conflituoso e que, em razão da crescente interdependência entre os países, esse potencial havia se tornado ainda maior. Diferentemente do que ocorrera com a Primeira Guerra Mundial, a Segunda Guerra, apesar de suas dimensões muito mais trágicas, em momento algum foi entendida como "uma guerra para por fim a todas as guerras".

De fato, a frustração produzida pela Liga das Nações reforçava essas percepções acerca da natureza intrinsecamente conflitiva do meio internacional. No entreguerras, em torno da Liga das Nações, pensadores e estadistas construíram um imenso edifício de esperança e fé na razão, na democracia e em valores morais que, a partir de então, deveriam passar a alicerçar a sociedade mundial.

No entanto, a crise econômica dos anos 30, a ascensão de regimes anti- democráticos e, por fim, o trágico balanço da Segunda Guerra Mundial produziram uma enorme reversão nessas percepções. Nesse ambiente, tornava-se difícil, tanto para governantes quanto para a opinião pública, acreditar que a política internacional, algum dia, poderia deixar de ser uma arena onde, mais cedo ou mais tarde, a política de poder não acaba, invariavelmente, resultando em conflito armado entre as nações.

Analistas do porte de Morgenthau3 traduziam as percepções dominantes do realismo político, caracteristicamente cético em relação a uma possível ordem internacional estavelmente sustentada sobre instituições e ordenamentos jurídicos supra-nacionais. Pode-se dizer que a famosa assertiva de Clausewitz de que "a guerra é a continuação da política por outros meios"4 era entendida não como uma forma possível de condução da política exterior das nações, mas como uma forma de ação política provável das nações face à insegurança predominante na política internacional.

Efetivamente, depois da Segunda Guerra Mundial, ao longo de um quarto de século, o cenário internacional foi marcado por tensões e conflitos sucessivos originados a partir de razões variadas, mas sempre apoiados pelas grandes potências, que viam nesses conflitos manifestações da disputa sem quartel por áreas de influência entre as duas ideologias, assentadas sobre duas alianças estratégicas antagônicas. Assim, a percepção era a de que, potencialmente, a qualquer momento, esses conflitos poderiam se degenerar, transformando-se em uma confrontação direta entre as grandes potências. Além disso, no plano doméstico, o fator ideológico servia para justificar regimes autoritários e medidas de exceção. Esse ambiente fazia com que muitas questões econômicas e disputas políticas triviais fossem transformadas em focos de tensão que transcendiam os limites locais e regionais. Todo o processo de descolonização, por exemplo, foi fortemente condicionado por esse fator ideológico. A Guerra Fria, desse modo, era percebida como o conjunto de motivos e justificativas peculiares ao mundo de meados do século XX, sobre os quais a velha política de poder entre as nações continuava a ser praticada.

Mudanças nessa percepção começaram a aparecer ainda nos anos 60 e, curiosamente, as armas nucleares, por seu potencial de destruição e pela impossibilidade de conter seus efeitos dentro de limites geográficos administráveis, acabaram por ajudar a questionar o uso da força como instrumento de solução de conflitos entre as grandes potências. A crise dos mísseis de Cuba, em fins de 1962, pusera em evidência essa questão, dando início às primeiras conversações entre as superpotências para tentar limitar o ímpeto da corrida armamentista.

Sob certos aspectos, as doutrinas estratégicas formuladas nesse contexto também refletiam essa atitude. Mesmo a doutrina da retaliação maciça (massive retaliation), cujo sentido era o de deter o rival por meio da posse de capacidade de destruição maciça, implicitamente significava criar desestímulos ao uso da força. Era uma espécie de versão extremada do antigo adágio si vis pacem, para bellum. Posteriormente, com o poderio nuclear estratégico das superpotências relativamente equilibrado, a doutrina que ficou conhecida como second strike deixava ainda mais clara essa idéia de conter possíveis iniciativas do adversário por meio da posse de superioridade estratégica: o receio dos efeitos destrutivos das armas atômicas conduzira à crença de que a única forma de evitar que o adversário tomasse a iniciativa do ataque e, assim, provocasse a sua aniquilação, seria dispor de recursos tecnológicos para revidar esse ataque, ainda que a nação atingida por armas atômicas já estivesse completamente destruída.

O fato é que as armas atômicas não foram empregadas, nem na guerra da Coréia, onde dezenas de milhares de soldados americanos foram mortos em uma época em que os Estados Unidos detinham enorme superioridade estratégica. A crise dos mísseis de Cuba, por sua vez, pode ser considerada um marco importante na mudança de percepções sobre as noções de segurança estratégica internacional.

Ao colocar pela primeira vez, desde a criação da OTAN, as duas superpotências em uma situação de confrontação direta e ao se chegar a considerar publicamente a possibilidade do emprego de armas atômicas, serviu para pôr em evidência a insensatez da corrida armamentista na era nuclear.

Nesse quadro, a doutrina da coexistência pacífica do lado soviético vai ter, em seguida, sua correspondência na détente do lado americano e, assim, a busca de padrões de convivência entre os blocos rivais surge como solução natural. Essa nova percepção tomou forma definitiva com o fracasso americano no Vietnã onde, apesar da inequívoca superioridade estratégica, os Estados Unidos não conseguiram submeter uma nação pobre, situada em um lugar longínquo. Por outro lado, em geral, atribui-se importância central ao fracasso no Afeganistão para que a União Soviética também adotasse uma política mais tolerante de convivência com o Ocidente, mas os estudos mais recentes têm mostrado que, nos vinte anos que precederam a queda do muro de Berlim, os problemas econômicos já eram uma fonte de dificuldades crescentes para a sustentação de uma política de ações externas mais amplas e ousadas por parte da União Soviética.

Esses fatos, obviamente, não significam que os conflitos armados tivessem deixado a agenda da política internacional. Significam apenas que esses conflitos deixaram de ser percebidos como inexoravelmente ligados à confrontação entre as duas alianças estratégicas. A Guerra dos "Seis Dias", o conflito Irã/Iraque e o fracasso soviético no Afeganistão foram apenas alguns entre os muitos conflitos armados que tiveram lugar depois da crise dos mísseis de Cuba. Evan Luard lista duas dezenas de conflitos internacionais, que resultaram em ações militares em todos os continentes nos vinte anos que se seguiram à crise dos mísseis de Cuba.5 Esse número, sem dúvida alguma, seria muito maior se fossem incluídas as guerras civis. Mesmo agora, na última década deste século, o mundo vem assistindo a uma sucessão de guerras localizadas em diferentes partes do mundo, inclusive na Europa. O que, no entanto, claramente se tornava uma possibilidade cada vez mais remota, era uma confrontação direta entre as grandes potências, com o emprego de armas nucleares. Como esse fato tem sido interpretado e como seus possíveis desdobramentos têm sido entendidos têm assumido muitas direções, todas elas, no entanto, desenvolvidas dentro da perspectiva de um novo quadro das relações internacionais.

Visões acerca do sistema internacional depois da Guerra Fria Em meados dos anos 80, a obra de Richard Rosecrance intitulada The Rise of the Trading State6 despertou grande interesse entre os estudiosos das relações internacionais. Seu argumento central consistia na idéia de que o mundo político-estratégico estaria cedendo lugar ao mundo do comércio, isto é, a satisfação das demandas essenciais das sociedades estava passando a depender, cada vez mais, da qualidade das relações econômicas internacionais mantidas pelas nações e cada vez menos da capacidade estratégico-militar. O mundo político-estratégico, assentado sobre as noções de segurança de base territorial, argumenta Rosecrance, estava, rapidamente, cedendo espaço para o mundo do comércio, que permite às sociedades obter, por via pacífica, todas as matérias-primas e bens de que necessitam para assegurar a satisfação de suas necessidades de bem-estar e de progresso. Nesse quadro, a satisfação das necessidades materiais das nações passava, portanto, a depender muito mais de bons portos e de uma economia bem administrada do que dos tradicionais recursos de poder militar.

A experiência de quatro décadas, após a Segunda Guerra Mundial, revelava dados que corroboravam fortemente essas percepções. Entre as nações consideradas bem sucedidas, havia uma lista crescente de países com escassos recursos naturais.

Alemanha e Japão eram apenas os casos mais notáveis. Na Europa, a partir do núcleo constituído pelos seis países que originaram a Comunidade Econômica Européia - CEE, o dinamismo econômico não se verificava apenas no campo da indústria e das finanças, mas passava a se estender até mesmo para o campo da agricultura, atividade que, tradicionalmente, era entendida como típica de países com grandes extensões de terra. Além disso, em que pese a comprovação de acusações de forte protecionismo contido na Política Agrícola Comum feitas pelos Estados Unidos e pelos países em desenvolvimento contra os países da CEE, a médio e longo prazos, não seria possível sustentar essa política a menos que as economias dos países da CEE possuíssem dinamismo suficiente para arcar com seus custos. Esses custos poderiam ser transferidos para a economia desses países na forma de preços domésticos mais elevados ou de subsídios governamentais que, naturalmente, teriam de ser alimentados por impostos e taxas cobrados de outras atividades econômicas, onerando, de qualquer modo, a sociedade e seu sistema econômico.

O fato é que a Europa industrial passava a apresentar consideráveis superávits na agricultura e o que tornava o argumento de Rosecrance mais plausível era o fato de que, comparativamente, os grandes países do Terceiro Mundo conseguiam resultados muito modestos e, além disso, no âmbito dessa categoria de países, as economias que mais se destacavam em termos de progresso econômico eram justamente aqueles notavelmente pobres em recursos naturais: os chamados Tigres Asiáticos. Outro argumento era o fato de que Japão e Alemanha, totalmente dependentes das importações no que tange às suas enormes necessidades de petróleo, não sofreram abalos significativos, ao longo da crise energética dos anos 70, enquanto os grandes países do Terceiro Mundo, mesmo os exportadores de petróleo, se viram imersos em um longo período de estagnação econômica e de endividamento que se estende até nossos dias. A conclusão geral é a de que os fatores tradicionais de produção (terra e mão-de-obra) deixavam de ser considerados estratégicos para a realidade emergente.

Uma linha de explicação para essa redução da importância relativa dos tradicionais fatores de produção era oferecida por Peter Drucker que, também em meados da década de 80, escrevia um artigo na revista Foreign Affairs sobre as mudanças na economia mundial.7 Drucker argumentava que, entre os aspectos que caracterizavam essa nova economia destacavam-se alguns "desacoplamentos", gerando conseqüências para o comércio, para as finanças e para a distribuição dos empregos no mundo. Entre esses desacoplamentos, três seriam especialmente relevantes para a explicação da perda de importância relativa dos fatores tipicamente de base territorial: a) a mão-de-obra deixara de ser fator determinante dos custos de produção; b) o aumento da produção industrial havia se "desacoplado" das necessidades de matérias primas; c) os fluxos financeiros e o mercado de divisas deixaram de estar atrelados ao comércio internacional.

Essas mudanças seriam uma decorrência de mudanças tecnológicas que alteraram, em um curto espaço de tempo, os padrões de produção e de competitividade. Outra conseqüência inevitável foi o alargamento da distância entre os países industrializados e as economias do então chamado Terceiro Mundo, que se assentavam fortemente sobre as exportações de uns poucos bens primários e produtos manufaturados de baixo valor agregado.

Embora houvesse algum otimismo em relação à possibilidade de que os avanços tecnológicos não significassem redução nos níveis de emprego, dados históricos, muito anteriores à crise do sistema Bretton Woods, mostravam que, depois da crise dos anos 30, era possível observar a existência de um "resíduo tecnológico" que explicava pelo menos 1/3 dos aumentos da produção nos Estados Unidos, isto é, o aumento da força de trabalho e os investimentos de capital explicavam apenas 2/3 e não a totalidade dos aumentos da produção.8 Com os avanços tecnológicos dos anos 70 e 80 essa tendência apenas tornou-se mais acentuada seja com o uso cada vez mais intensivo da automação, seja com a introdução de novas técnicas gerenciais, inicialmente pelo Japão e, depois, por todos os principais centros dinâmicos da economia internacional.

No que se refere ao "desacoplamento" entre a produção industrial e o consumo de matérias primas, um estudo publicado na revista Scientific American, em 1986, com o título de Beyond the Era of Materials, analisava, entre outros itens, o emprego do aço na economia americana mostrando que de 1880 a 1930 o consumo de aço crescera de 70 kg para 200 kg para cada US$ 1.000 do PNB e que, no entanto, a partir de 1930 essa quantidade de aço consumida para cada US$ 1.000 do produto passa a declinar até voltar, em 1980, aos mesmos níveis de cem anos atrás.9 A importância dos fluxos financeiros para o comércio sempre foi reconhecida. A visão tradicional da análise econômica, todavia, considerava o comércio como um estimulador desses fluxos a ponto de muitos economistas considerarem o comércio como "motor do crescimento". Em seu artigo, Drucker, no entanto, mostrava que as transferências de fundos entre os mercados financeiros do mundo ultrapassavam em dezenas de vezes o valor do comércio internacional. Esse fato significava que, em última instância, esses fluxos não dependiam do comércio, sendo mais plausível entender que, ao contrário, a movimentação de fundos passava a ter capacidade de influenciar os mercados de bens e serviços internacionais. Desse modo, os principais centros financeiros do mundo, e não os países territorialmente bem aquinhoados, cada vez mais, aumentavam seu poder de orientar os fluxos de comércio internacional.

Na verdade, desde os primórdios da modernidade, o argumento de que o comércio (e por extensão, o mundo das transações econômicas) poderia substituir a pilhagem e a conquista pela força vem recebendo a atenção de pensadores diversos. De acordo com a chamada tese do "suave comércio", isto é, do comércio como atividade moral que, no dizer de Montesquieu, pelo seu poder civilizador, suaviza os costumes tornando as pessoas e os povos menos belicosos. Essa tese foi incluída por Kant em seu Projeto de Paz Perpétua, escrito em 1795, como um dos pré-requisitos para que essa paz perpétua pudesse ser alcançada. Em conseqüência, o desenvolvimento do comércio, na formulação de Kant, desfruta de importância semelhante àquela atribuída à democracia, à consciência de cidadania universal e ao respeito a códigos de conduta na guerra em termos humanitários.

No início dos anos 90, indubitavelmente, O Fim da História de Francis Fukuyama produziu enorme impacto sobre a reflexão política em todo o mundo.10 Suas observações partiam da constatação de que as chamadas sociedades pós-históricas (que o sociólogo Daniel Bell chamava de pós-industrial) se caracterizam por compartilhar um conjunto comum de valores e aspirações baseados na democracia e na liberdade individual e, por essa razão, estariam fadadas a eliminar o uso da força militar como forma de resolver suas divergências. Conflitos continuariam a aparecer, mas estariam restritas ao âmbito de instâncias como o G-7 e o GATT (na época em que escreveu o livro, a Organização Mundial do Comércio - OMC ainda não existia).

Além do título, extremamente provocante para a reflexão acadêmica, talvez o que mais tenha motivado respostas quase indignadas às suas formulações é a visão bastante pessimista a respeito do destino humano contida em seus argumentos. De acordo com Fukuyama, a vida do "último homem" terá o tédio por característica.

No mundo pós-histórico, o homem está fadado a ter uma vida sem privações e de relativa fartura, onde todos possuem mais do que o necessário para suas necessidades de sobrevivência, mas também será uma vida sem sonhos, sem ideais.

Nas sociedades pós-históricas, os homens não estarão mais fazendo história, mas simplesmente se ocupando de cuidar dos museus, onde são guardadas as memórias da história construída e acabada. Ao lado desse mundo, sem privações, mas enfadonho, continuaria a existir um mundo histórico, mais numeroso, repleto de religiões e ideologias muitas vezes excludentes e violentas, e também cheio de privações, focos de doenças endêmicas e bolsões de pobreza. O mundo pós- histórico, contudo, argumenta Fukuyama, de posse da maior parte da riqueza, da tecnologia e dos recursos de poder, perpetuará seu predomínio sobre o mundo histórico.

De certo modo, a indignação com que as teses do "fim da história" foram recebidas se assemelham ao que aconteceu com Malthus dois séculos atrás, quando seus contemporâneos (e, de certa forma, até hoje) passaram a vê-lo como um mensageiro de más notícias e, pior, entendendo que o cenário traçado, no fundo, refletiria, de alguma forma, o desejo do autor e não constituiria simplesmente uma interpretação de possíveis desdobramentos das forças econômicas e sociais em ação. De qualquer modo, independentemente de se aceitar ou não os argumentos de Fukuyama, seu trabalho também pressupõe, implicitamente, a filosofia contida na tese do "suave comércio" de pensadores como Montesquieu e Kant, ou do "estado mercador" de Rosecrance.

Logo após a publicação do Fim da História, de Fukuyama, Samuel Huntington sugeria que seria um equívoco imaginar que as disputas entre unidades políticas possam ser limitadas ao campo do comércio e à busca do bem estar material em bases universais. Na visão de Huntington, especialmente depois do fim da Guerra Fria, com as ideologias que a sustentavam perdendo importância, as diferenças culturais entre os muitos povos do mundo teriam passado a ser centrais para a política internacional.

Com efeito, muitas dessas diferenças vêm assumindo feições tragicamente conflituosas, sendo o fundamentalismo islâmico apenas uma entre as muitas manifestações possíveis. Na visão de Huntington, fatores que permaneceram reprimidos ou camuflados por muito tempo, tais como heranças ancestrais, tradições, língua e religião, tendem a desempenhar papel cada vez mais decisivo para a redefinição das identidades nacionais e também para a formulação de objetivos e metas de política externa. Em unidades políticas multi-étnicas essa redefinição pode resultar em conflitos separatistas com grande potencial para se estenderem regionalmente, envolvendo outros países onde as etnias em choque se façam presente.

Em The Clash of Civilizations, esse autor argumenta que há no mundo sete ou oito grupos de culturas ou civilizações de maior expressão e que as grandes potências da atualidade pertencem a diferentes grupos. "A questão chave na agenda internacional, argumenta Huntington, envolve diferenças entre civilizações. O poder está se transferindo, depois de muito tempo, do Ocidente para as civilizações não-ocidentais. A política mundial tornou-se multipolar e multi-civilizacional".11 Ao longo da história, sempre que ocorreu o fenômeno da transferência de poder, invariavelmente, o meio internacional se tornou mais instável, face ao inevitável surgimento de políticas revisionistas a respeito de fronteiras, direitos sobre regiões e fontes de recursos naturais, e outras demandas potencialmente geradoras de conflitos. Huntington argumenta que o meio mais eficaz de trazer mais estabilidade ao sistema internacional seria uma combinação de políticas não intervencionistas, por parte das potências, com um arranjo "inter-civilizacional" que congregasse as nações líderes daqueles sete ou oito grupos mais expressivos de culturas ou civilizações. Na sua avaliação, as instâncias internacionais, hoje existentes, foram concebidas dentro de uma outra época e não contemplam a multipolaridade e muito menos a variedade multi- civilizacional identificadas em The Clash of Civilizations.

Uma outra linha de interpretação a respeito dessas mudanças é aquela que entende que o sistema internacional não está mudando, mas está chegando ao seu fim. Segundo essa interpretação, o estado nacional, nascido a partir do colapso da ordem medieval, está em franca decadência e fadado a ser substituído por uma sociedade global. O sistema internacional que nos é familiar, em sua essência, é a projeção política de categorias tradicionais como estado, classe social e nação e, por essa razão, não é capaz de assimilar a dimensão planetária que os processos sociais vêm assumindo em praticamente todos os campos. Dessa maneira, a tradicional associação entre povo, território e governo soberano, no entendimento desses novos globalistas, perde continuamente seu significado na medida em que mercados se interligam de modo crescente, corporações industriais e financeiras têm seu raio de ação definido em termos de mercados globais, questões como meio ambiente e narcotráfico não podem ser tratados nos limites territoriais de um estado, e redes de comunicação interativa se estendem por todo o planeta. Nesse quadro, as fronteiras definidas pela geografia política tornam-se cada vez mais porosas, os governos nacionais perdem sua eficácia e novos atores têm se tornado cada vez mais importantes na definição do relacionamento entre povos e regiões. Essa nova realidade, de acordo com essa visão, precisa estar refletida nas instituições políticas.