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A democracia no Brasil: presidencialismo, coalizão partidária e processo decisório

Para Adam Przeworski, meu professor O tema desta aula, conforme o edital, é presidencialismo de coalizão e processo decisório no Brasil contemporâneo. Creio ser esta uma boa oportunidade para ampliar o enfoque e mostrar que é um equívoco traçar linhas demarcatórias rígidas entre, por exemplo, a pesquisa empírica e a teoria, entre métodos quantitativos e qualitativos e assim por diante. Cientistas políticos têm mostrado uma tendência a se dividir em tribos e pequenos grupos, cada um deles reivindicando para si o papel de herdeiro ou arauto da verdadeira disciplina.

Não acredito que existam diferentes tradições ou idiomas em disputa. Quando trabalhadas de forma consistente, as indagações que estruturam a disciplina desrespeitam essas fronteiras. Por exemplo, questões que, à primeira vista, podem parecer meramente empíricas ou quantitativas, só podem ser respondidas de maneira adequada se e quando as dimensões teóricas envolvidas são levadas em conta. Argumentos não podem ser contestados com base em suas alegadas origens geográficas. A lógica da análise científica não tem sotaque.

O tema central desta exposição é o sistema político brasileiro, o seu modo de funcionamento e de operação, sistema este que, de uns tempos a esta parte, passou a ser nomeado pela expressão cunhada por Sérgio Abranches em 1988, isto é, como um presidencialismo de coalizão2. O termo ganhou o grande público e, hoje, é de uso corrente, freqüentando inclusive os editoriais dos jornais de ampla circulação3.

A necessidade de adjetivar ou qualificar o presidencialismo brasileiro deixa subentendido que este teria algo de peculiar, de especial. Não praticaríamos um presidencialismo normal ou corriqueiro. Teríamos um regime com características próprias. Para bem ou para o mal, o presidencialismo brasileiro funcionaria desta forma particular: como um presidencialismo de coalizão.

Um dos objetivos centrais desta exposição é examinar se existem razões que autorizam essa aspiração à originalidade. Parafraseando O'Donnel, estaríamos frente a um novo animal político? Viveríamos sob um presidencialismo de coalizão, com direito a grifo e itálico? Quando proposto por Sérgio Abranches, o uso do termo de fato comportava a reivindicação à especificidade: O Brasil é o único país que, além de combinar a proporcionalidade, o multipartidarismo e o 'presidencialismo imperial', organiza o Executivo com base em grandes coalizões. A esse traço peculiar da institucionalidade concreta brasileira chamarei, à falta de melhor nome, 'presidencialismo de coalizão'.4 Nesse texto, a especificidade é diretamente associada às dificuldades da instauração de uma ordem democrática estável no Brasil. Não é demais lembrar o subtítulo do artigo: "o dilema institucional brasileiro". O texto é repleto de referências à possibilidade de crises e juízos acerca das dificuldades enfrentadas pelo país em suas experiências com um regime democrático. Cito apenas uma: O raciocínio acima aponta para o nó górdio do presidencialismo de coalizão. É um sistema caracterizado pela instabilidade, de alto risco e cuja sustentação baseia-se, quase exclusivamente, no desempenho corrente do governo e na sua disposição de respeitar estritamente os pontos ideológicos ou programáticos considerados inegociáveis, os quais nem sempre são explícita e coerentemente fixados na fase de formação da coalizão.5 Faz-se necessário precisar qual a contribuição do autor para o debate institucional do período pré-constituinte, a saber, propor uma alteração no foco da discussão, reconhecendo que de pouco adiantaria reformar a legislação partidária e eleitoral com vistas à redução do número de partidos. Presidentes sempre seriam forçados a formar coalizões para governar, mesmo, por paradoxal que pareça, se seu partido fosse majoritário. Isso porque coalizões não seriam formadas apenas de acordo com o critério partidário. Ou melhor, esse método usual de formação de coalizões seria insuficiente para dar a sustentação política necessária ao presidente. Federalismo, o poder dos governadores e a diversidade e heterogeneidade da sociedade brasileira, mais do que o número de partidos, tornavam coalizões imperiosas. Essa característica da política brasileira é afirmada na seguinte passagem: A lógica da formação de coalizões tem, nitidamente, dois eixos: o partidário e o regional (estadual), hoje como ontem. É isso que explica a recorrência das grandes coalizões, pois o cálculo relativo à base de sustentação política do governo não é apenas partidário- parlamentar, mas também regional. 6 O que distinguiria o presidencialismo de coalizão seria esse critério particular usado para a formação da base parlamentar de apoio ao presidente, isto é, o fato de ela não poder ser estritamente partidária. A necessidade de atender ao critério regional, vale insistir, se deve à heterogeneidade social do país, ao federalismo e ao poder dos governadores.

Sendo compostas dessa forma, conclui-se que, a despeito de necessárias, as coalizões seriam ineficientes, incapazes de apoiar agendas consistentes de governo. A coalizão, portanto, entra na definição do conceito não como solução, mas como expressão das dificuldades enfrentadas pelo presidente para governar.

No entanto, cabe perguntar se a formulação original é resgatada quando, hoje, se emprega o termo. Afinal, o que se tem efetivamente em mente quando nosso sistema é nomeado como um presidencialismo de coalizão? Eu diria que a relação com a definição e caracterização original é vaga, quando não ambígua. Estamos diante, creio eu, do fenômeno apontado por Sartori7 muitos anos atrás: um esgarçamento conceitual que leva, irremediavelmente, à confusão.

Ainda assim, é possível apontar para alguns pontos em que o texto de Abranches, cujos juízos atuais me parecem distantes dos oferecidos em 1988, tangenciam a visão corrente sobre o sistema político brasileiro. Este tende a ser visto como original, em função da incapacidade de formar coalizões estritamente partidárias dada a fragilidade dos partidos, o que se explica em parte ou totalmente com referências à sobrevivência do poder tradicional (poder regional e local).

Minha exposição caminha na direção oposta. Do ponto de vista descritivo, o sistema político brasileiro, não há dúvidas, pode ser nomeado como um presidencialismo de coalizão. Afinal, a forma de governo adotada é o presidencialismo e governos recorrem à formação de coalizões para obter apoio para suas iniciativas. Logo, em si mesmas, essas características não implicam ou justificam a aspiração à originalidade. Mais do que isso, se recorrermos a evidências empíricas sistemáticas, como procurarei mostrar, não é possível manter quer a aspiração à originalidade, quer os juízos negativos. Ainda que trate apenas tangencialmente dos demais pontos, mostrarei também que não é possível sustentar que o partidos brasileiros não são capazes de estruturar coalizões partidárias ou que o poder tradicional regule e controle os resultados eleitorais.

Sendo mais positivo, quero mostrar que do ponto de vista da sua estrutura, da forma como efetivamente funciona, há pouco que permita distinguir o sistema político brasileiro de outras democracias ditas avançadas ou consolidadas. A forma como o processo decisório é organizado, mais especificamente, o poder de agenda conferido ao Executivo, garante que o governo brasileiro opere em bases similares às de grande parte das democracias existentes. Nesse aspecto particular, a Constituição de 1988 alterou radicalmente as bases institucionais sobre as quais se estruturam as relações entre o Poder Executivo e o Legislativo. Abranches, cabe notar, não faz qualquer referência ao processo decisório e escreve antes da elaboração da Constituição de 1988. Ou seja, ao utilizar o termos hoje, implicitamente, equiparam-se as duas experiências democráticas brasileiras. No entanto, a matriz institucional de cada uma delas está longe de ser a mesma.

O plano da apresentação, feita a longa introdução, é o seguinte. O primeiro passo é estabelecer a aproximação entre o modo em que operam as democracias atuais e a democracia brasileira. Trata-se, portanto, de introduzir elementos comparativos que permitam contextualizar nosso sistema político. A referência, claro, devem ser as democracias existentes e não as idealizadas. Por trivial e óbvio que pareça, esse não é o caminho usualmente trilhado pela maioria dos analistas.

Procurarei mostrar que o modo de operar do governo brasileiro é o mesmo da maioria das demais democracias contemporâneas. O Executivo controla a agenda legislativa, logrando aprovar a maioria de suas proposições porque ancorado por sólido e consistente apoio partidário. Por isso, esta seção pode ser nomeada, recorrendo a um linguajar burocrático-regimental, como tratando da estrutura e do funcionamento das democracias contemporâneas.

Passo em seguida a analisar as possíveis objeções. Isto é, a discutir as dificuldades em aceitar que as informações dadas possam ter o mesmo significado aqui e alhures. Sendo alhures a Europa e países parlamentaristas, entende-se o argumento de que a realidade ganha significado diverso quando atravessa o Atlântico e pousa em terras inóspitas, tropicais. Assim, nomeio a segunda parte desta exposição como tratando das objeções.

Discutirei três grupos de objeções relacionadas à interpretação dos dados apresentados. As duas primeiras tratam de questões teóricas e analíticas.

Começo pela própria possibilidade de estabelecer a comparação feita. É lícito comparar a estrutura dos governos parlamentaristas e presidencialistas? Dados relativos ao sucesso e à hegemonia legislativa do Executivo teriam, de fato, o mesmo significado nas duas formas de governo? Ou seja, a primeira objeção diz respeito à forma de governo, à distinção entre presidencialismo e parlamentarismo.

Já o segundo conjunto de objeções questiona a interpretação dos dados.

Paralisia e incapacidade do Executivo em implementar sua agenda são compatíveis com altas taxas de aprovação das matérias legislativas. Bastaria, para tanto, que o Executivo reconhecesse sua fraqueza e submetesse à apreciação do Congresso apenas as matérias consensuais. Reúno essas objeções sob o subtítulo da agenda e da antecipação das reações.

A terceira objeção trata mais diretamente do debate nacional, mais precisamente, das arraigadas desconfianças quanto à qualidade de nosso corpo representativo. Pretender equiparar o Brasil, digamos, à Inglaterra seria desconsiderar as diferenças qualitativas entre o corpo representativo dos dois países. A natureza das maiorias seria radicalmente diversa. Sendo assim, a objeção remete diretamente à arena eleitoral e, em última análise, trata-se de discutir uma variação do velho diagnóstico segundo o qual o sistema político brasileiro poderia ser caracterizado pelo conflito entre um Executivo progressista e um Congresso conservador. Assim, o terceiro grupo de objeções pode ser intitulado das falhas do governo representativo no Brasil.

DA ESTRUTURA E DO FUNCIONAMENTO DOS GOVERNOS DEMOCRÁTICOS Alguns poucos dados são suficientes para caracterizar os governos parlamentaristas contemporâneos. Dois indicadores bastante simples servem para apontar traços essenciais da forma como operam: a taxa de sucesso das iniciativas do Executivo, que nada mais é do que a proporção do que é aprovado sobre o total enviado por este poder, e a taxa de dominância sobre a produção legal, a simples divisão das leis cuja proposição se deve ao Executivo pelo total de leis aprovadas no período. Estudos comparativos e sobre países tendem a confirmar o que, em 1979, Loewenberg e Petterson8, em estudo comparativo pioneiro, chamaram da regra dos 90%. Isto é: tanto a taxa de sucesso como a de dominância tendem a se concentrar em torno dos 90%.

Os dados compilados pelo Inter Parliamentary Union9, o levantamento comparativo mais confiável a esse respeito, não deixam margem a dúvidas. Alguns poucos exemplos bastam. O governo inglês, paradigma de governo parlamentarista, teve aprovada 93% das propostas que submeteu ao parlamento entre 1971 e 1976. Entre 1978 e 1982, a taxa caiu um ponto percentual. Quanto à dominância, ela foi de 83% e 84% em cada um desses períodos. Os valores variam muito pouco. Um outro exemplo: a Dinamarca. No primeiro período coberto pelo levantamento, as taxas de sucesso e dominância foram respectivamente 89% e 99%. Na pesquisa mais recente, os números caíram levemente, ficando em 88% e 97%. A Finlândia, país que, como o Brasil, adota a representação proporcional com lista aberta, registra valores altos em ambos os quesitos nos dois períodos: 84% tanto de sucesso quanto de hegemonia entre 1971 e 1976, subindo para 88% e 99% respectivamente no segundo período.

Os exemplos podem ser multiplicados. Contudo, registra-se, há países parlamentaristas incluídos na pesquisa que mostram comportamento atípico. Dois casos chamam a atenção, incluídos apenas na segunda edição: Portugal (13,7% e 39,9%) e Itália (51,3% e 69,9%). As exceções são importantes para chamar a atenção para dois pontos. Primeiro: a esfera de abrangência das normas legais pode afetar o comportamento do índice, como é o caso de Portugal em função da inclusão das "bagatelas", leis que alteram o status de vilas e freguesias no cômputo da produção legal. A Itália alerta para a possibilidade de que o predomínio do Executivo sobre a produção legal não seja um traço constitutivo do parlamentarismo. Primeiros-ministros tendem a controlar a agenda legislativa, mas não é necessário que assim seja.

A tendência geral contida nesses dados não é razão para soar sinais de alarme, isto é, não são interpretados como sinais da falência do Poder Legislativo ou de seu abastardamento diante do Executivo. Isso porque na origem da supremacia do Executivo estaria uma delegação expressa da maioria. As altas taxas de disciplina do partido ou da coalizão partidária que apóia o Executivo seriam a comprovação dessa delegação.

O complemento necessário para a compreensão das taxas de sucesso e dominância do Executivo em governos parlamentaristas, portanto, é a existência da disciplina partidária, dado que se toma como inconteste e indisputável para a maioria dos governos parlamentaristas. Tal suposição é de tal forma arraigada que é difícil encontrar trabalhos empíricos comparativos sobre o tema. Os poucos estudos dedicados a países específicos, por exemplo, tendem a contar votações em que um ou mais votos indisciplinados foram registrados10.

Essas informações, de certa forma, revelam a estrutura dos governos parlamentaristas, as bases sobre as quais seu funcionamento ordinário repousa: supremacia do Executivo amparada por apoio partidário consistente. Pois muito bem, e o Brasil? As referências constantes a problemas de governabilidade, à fragilidade do quadro partidário e o apelo permanente a uma reforma política apontariam ou nos fariam supor que o quadro a ser revelado pelo exame de dados similares seria radicalmente diverso. Estaríamos diante de problemas de governabilidade se o governo se mostrasse incapaz de governar. Partidos seriam frágeis se incapazes de dar sustentação política às propostas do governo. No entanto, o exame dos dados revela quadro radicalmente diverso. O Brasil não é tão diferente dos países parlamentaristas. Senão, vejamos.

Comecemos pelas taxas de sucesso e dominância. Elas são elevadas, comparáveis às observadas nos países que analisamos momentos atrás. O sucesso do Executivo para o período pós-promulgação da Constituição de 1988 é de 70,7%11. Cabe notar que a definição de sucesso adotada é exigente, pois pede que a matéria seja aprovada ao longo do mandato do presidente que submeteu a medida. As variações por presidentes são pequenas e independem da sua base de apoio. É certo que Fernando Collor, o único presidente do período a formar coalizões minoritárias, teve o pior desempenho nesse quesito entre todos os presidentes, aprovando 65% dos projetos que submeteu. Mas a variação é menor que a estabilidade. A taxa de sucesso para Itamar foi um ponto superior à de Collor e os demais presidentes ficaram um pouco acima dos 70%.

A taxa de dominância para o mesmo período também é expressiva: 85,6%. Uma vez mais, não há variações significativas entre os mandatos. Collor e Sarney têm os valores mais baixos, em torno dos 77%. Itamar e Lula estão acima dos 90%, enquanto Fernando Henrique teve taxa similar em seus dois mandatos: 85%.

É interessante comparar esses dados não apenas com países parlamentaristas.

Compará-los ao período democrático anterior também é revelador. O contraste não poderia ser mais completo. O sucesso do Executivo no período para o qual há dados disponíveis (1949-1964) foi um magro 29,5 %. Vargas, o mais bem sucedido presidente do período logrou aprovar apenas 45% do que enviou. Quanto às taxas de dominância, as diferenças soam igualmente palpáveis. O Executivo foi responsável pela apresentação de 39% das leis aprovadas naquele período. Uma vez mais, o presidente com a taxa mais alta na primeira experiência democrática está bem inferior ao presidente que teve piores resultados no período atual: a diferença que os separa é de 30%.

Ou seja, as relações Executivo-Legislativo mudaram da água para o vinho. E mudaram por força das diferenças entre os dois textos constitucionais. Visto pelo ângulo da produção legislativa, o mais bem sucedido presidente do período anterior não é sequer uma pálida imagem dos presidentes atuais. Estamos diante de características que decorrem da estrutura institucional adotada e não das qualidades pessoais deste ou daquele líder.

Para resumir: o que o Executivo submete ao Legislativo é, em geral, aprovado.

E, por definição, as matérias só podem ser aprovadas se contam com o apoio da maioria. Para evitar mal entendidos, cabe notar que a afirmação se estende às Medidas Provisórias. Estas necessitam ser aprovadas pelo Congresso para que se tornem leis.

O passo seguinte posto para a análise é investigar o comportamento da maioria, isto é, saber como o Executivo obtém apoio para suas propostas. Uma vez mais, a análise empírica revela um quadro inesperado. O governo brasileiro é bem sucedido na arena legislativa porque conta com o apoio sólido de uma coalizão partidária.

Disciplina é a norma. Deputados filiados aos partidos que fazem parte da coalizão de apoio ao presidente seguem a recomendação de voto do líder do governo. A disciplina média da base do governo proporção de deputados filiados a partidos que receberam pastas ministeriais que votaram em acordo com a indicação expressa do líder do governo é de 87,4% nas 842 votações ocorridas no período12. A variação entre presidentes é pequena: a menor média foi registrada sob Sarney, com 78,4%, e a maior, 90,7%, no segundo governo de Fernando Henrique. O governo Lula, para dissipar falsas imagens, contou com apoio médio de 89,1% dos deputados da base do governo em 164 votações.

Na realidade, a bancada do governo perde consistência quando um dos partidos da base não segue a liderança do governo, quando a taxa de apoio cai para 70,1%13.

No entanto, essas dissensões no interior da base são relativamente raras, tiveram lugar em 18% das 786 votações consideradas.

Comparados à disciplina quase absoluta registrada na maioria dos países parlamentaristas, esses números podem até ser considerados baixos. Contudo, o que realmente importa não é a magnitude da disciplina, mas a previsibilidade, isto é, se líderes têm como prever os resultados, se podem garantir vitórias contando apenas com suas bancadas. E isso ocorre no Brasil. O plenário é extremamente previsível.

O fato é que o presidente raramente é derrotado. O governo saiu-se vitorioso em nada mais nada menos que 769 das 842 votações consideradas: 91,3% das vezes.

Não há grande variação se distinguimos tipos de votação, dado o quorum exigido ou se a votação se referia ou não a matéria substantiva. No caso das matérias constitucionais, em que se exige 3/5 dos votos favoráveis para aprovação da emenda, a porcentagem de vitórias está exatamente na média, foram 242 vitórias em 265 votações. Em seu segundo governo, Fernando Henrique obteve apoio do plenário em 31 das 32 votações e Lula, em 31 das 32.

Com base nessas informações, parece difícil sustentar que a base de apoio do governo careça de solidez. Vale observar que na maioria das derrotas, a indisciplina da base não foi o problema, mas sua divisão interna, isto é, pelo menos um partido não seguiu a orientação do líder do governo.

Por último, antes de prosseguir, cabe notar que presidentes podem correr riscos que, por vezes, primeiros-ministros não podem, uma vez que derrotas não implicam perda do cargo. Logo, é de esperar que o governo, sob presidencialismo, sofra maior número de derrotas sem que isso signifique paralisia ou conflito insuperável com o Legislativo14.

Analisados dessa forma, os dados permitem concluir que estamos diante de negociações partidárias, levadas a cabo pelas lideranças dos partidos que formam a base do governo. Dissensões na base são raras, como indicam os poucos casos em que a coalizão se divide. Dito de maneira inversa: nada indica que o sucesso do Executivo seja obtido caso a caso, matéria a matéria, com maiorias formadas a partir de negociações individuais.

O governo controla a produção legislativa e esse controle é resultado da interação entre poder de agenda e apoio da maioria. Maioria reunida por uma coalizão partidária pura e simples. Nada muito diverso do que se passa nos governos parlamentaristas. Ou seja, não há bases para tratar o sistema político brasileiro como singular. Muito menos, para dizer que estaríamos diante de uma democracia com sérios problemas, ameaçada por alguma síndrome ou patologia causada quer pela separação de poderes, quer pela fragilidade de seus partidos.

Ainda assim, impera a desconfiança e a visão negativa. Há enormes dificuldades em aceitar que vivamos sob uma democracia normal. O nosso sistema político simplesmente não poderia ser equiparado às demais democracias. Passemos, então, às objeções. Porque objeções há. E não são poucas.

DAS OBJEÇÕES Obviamente, é impossível, dados os limites desta exposição, tratar de todas as objeções que podem ser levantadas às proposições feitas na seção anterior.

Creio ter selecionado as mais representativas. Tratarei de três objeções, as relativas à forma de governo, à seleção estratégica das propostas e à natureza da maioria. Quanto à primeira delas, a que se refere à forma de governo, seu cerne toma a seguinte forma: o sucesso e a dominância do Executivo seriam traços normais sob o parlamentarismo; sob o presidencialismo, seriam evidências de anomalias, de uma clara deturpação do princípio da separação dos poderes, uma vez que a tarefa de legislar deveria caber ao Legislativo. Sob presidencialismo, caberia ao Executivo executar as leis cuja elaboração estaria a cargo do Poder Legislativo. Assim, se o Executivo é o principal legislador, teríamos uma usurpação do Poder Legislativo pelo Poder Executivo.

Para dar início à discussão, é importante ressaltar quão inadequado é identificar o funcionamento virtuoso do presidencialismo seja à sua concepção original, seja ao modelo norte-americano contemporâneo. Ambos os erros, creio, são cometidos pela literatura comparada atual15.

Nos debates acerca do presidencialismo, é usual a referência aos Federalistas.

Na maioria das vezes, não passa de uma reverência: uma consulta ao oráculo, para relembrar a ironia com que Madison trata as referências a Montesquieu pelos anti-federalistas. Consulta, no entanto, que perde de vista, de acordo com Bernard Manin, o essencial da contribuição original dos Federalistas: a de criar mecanismos endógenos para o controle e a limitação do exercício do poder pela maioria, dificultando a sua ação, tornando-a mais lenta16. Quero ressaltar esse ponto porque o entendimento das relações entre maioria e minoria em desenhos institucionais específicos é uma referência constante nesta exposição.

É interessante notar a assimetria no tratamento dedicado aos governos parlamentaristas e presidencialistas. O parlamentarismo moderno, cuja expressão clássica se encontra no governo inglês, não foi o resultado de um desenho institucional previamente concebido. Antes o contrário. A fusão de poderes Executivo e Legislativo apontada por Bagehot, o que denominou como seu segredo eficiente, ia contra a separação de poderes louvada e recomendada pela teoria vigente.17 Como mostra Gary Cox18, a concentração de poderes nas mãos do gabinete foi o resultado não intencional de uma série de transformações iniciadas com a ampliação do eleitorado em 1832. Como todos queriam aprovar propostas para agradar seu eleitorado, cresceu a pressão sobre o tempo escasso.

Posteriormente, a reação à estratégia obstrucionista da bancada irlandesa reforçou o controle do primeiro-ministro sobre os trabalhos. Do ponto de vista do processo decisório, teve lugar uma verdadeira expropriação dos direitos legislativos individuais dos parlamentares. Minorias tiveram seu poder imensamente reduzido, quando não anulado. A maioria, de sua parte, passou a governar por meio da delegação ao gabinete. Processo análogo teve lugar em muitos regimes presidenciais. No entanto, o retorno constante ao "oráculo" acaba por condenar essa evolução, vendo-a como ilegítima ou como um atentado contra os venerados princípios da separação dos poderes. O mais paradoxal dessa insistência é que não se trata de uma discussão que dependa da exegese e interpretação de textos escritos por autores consagrados. Basta ler os próprios textos constitucionais. Estes mudaram, afastando-se da matriz norte-americana.

A literatura comparada, sob forte influência dos estudos legislativos norte- americanos, minimiza o poder do presidente, insistindo, como sublinha Terry Moe19, em colocar o congresso no centro daquele sistema político. É inegável que do ponto de vista de seus poderes legislativos, o presidente norte- americano é fraco. Seu poder se limita ao veto total. Mas isso não o reduz à insignificância, a um mero ponto no espaço com poder similar ou inferior a um senador20. E notem que não é preciso considerar o verdadeiro poder de decreto com que contam os presidentes norte-americanos, as recentemente "descobertas" Excutive Orders, para criticar essa visão21.

As dificuldades para compreender o presidencialismo contemporâneo decorrem da tendência a equiparar separação a conflito entre os poderes. Na origem desse equívoco, como argumentei em outra oportunidade22, está a premissa de que políticos se importariam apenas com obter mandatos. Políticos, para usar o jargão e seguindo a proposta original de Downs, seriam office seeking. E como presidentes e legisladores respondem a eleitorados diversos, segue que têm interesses distintos, isto é, que procurarão enviesar as políticas públicas para eleitorados diversos. Portanto, inevitavelmente, entrarão em conflito.

Cabe observar que a conhecida e sempre citada definição de presidencialismo proposta por Shugart e Carey se baseia, sobretudo, na separação eleitoral dos mandatos23. O que tornaria presidencialismo e parlamentarismo diversos, o que impediria a cooperação dos poderes, seria a diferença quanto à origem e término dos mandatos. Da independência dos mandatos seria possível derivar a impossibilidade da cooperação entre os poderes. Vale notar de passagem que neste argumento, dada a premissa que o que realmente importa é obter e assegurar mandatos, legisladores são tratados como tendo interesse comum e único. O conflito intra-legislativo, os partidos, saem de cena.

O fato é que o presidente brasileiro é poderoso do ponto de vista legislativo não porque usurpe o poder legislativo, mas porque a Constituição de 1988 assim o estabeleceu. O presidente tem a prerrogativa exclusiva de iniciar legislação nas principais áreas de política: tributação, orçamento e fixação dos quadros do funcionalismo, para citar as áreas fundamentais24. Logo, o presidente não é um legislador qualquer.

Cabe notar: o presidente brasileiro não é o único a assumir essa posição. A maioria das constituições presidencialistas estabelece esses mesmos princípios.

Constituições presidencialistas adotadas mais recentemente não seguem o padrão norte-americano. Conferir ao presidente a prerrogativa exclusiva de iniciar as matérias legislativas mais relevantes tende a ser a norma. Sobretudo, limita-se a esfera de ação possível dos legisladores à definição do orçamento público.

Essa ação é circunscrita de forma clara e expressa. Por exemplo, no Brasil, a Constituição de 1988 disciplina a apresentação de emendas à proposta orçamentária, restringindo-as, praticamente, ao remanejamento de dotações destinadas a investimentos25. Várias outras constituições presidencialistas fazem o mesmo. Ironicamente, a caracterização do funcionamento e dos problemas enfrentados pelo presidencialismo oferecida por Juan Linz26 parece saída das páginas de Bagehot.

Em resumo, a Constituição brasileira, de par com outras tantas constituições presidencialistas, impede que as carreiras parlamentares sejam construídas recorrendo ao distributivismo. Os Estados Unidos dos anos cinqüenta e sessenta é que são a exceção. Deputados em governos presidencialistas tiveram, da mesma forma que no parlamentarismo, circunscritos seus direitos parlamentares de apresentar propostas27.

Sendo assim, o referencial analítico usado para compreender as relações entre o Executivo e o Legislativo sob parlamentarismo podem ser usados no estudo do funcionamento do presidencialismo. O processo decisório favorece o Executivo, que, contando com esses recursos, é capaz de estruturar e preservar sua base de apoio legislativa. Em ambos os casos, o Executivo governa amparado pela delegação da maioria. A distância entre governos presidencialistas e parlamentaristas é menor do que normalmente se supõe.

O exame dessas questões nos leva assim à segunda objeção, ao entendimento do significado das taxas de sucesso e hegemonia legislativa do presidente. De acordo com essa objeção, os indicadores de sucesso e hegemonia legislativa do presidente não seriam suficientes para provar a capacidade do presidente em aprovar sua agenda legislativa. Se o presidente fosse capaz de antecipar as reações, ou melhor, as objeções do Congresso, só proporia legislação que teria certeza de ser aprovada. Dessa possibilidade à conclusão de que isto de fato ocorre com a parte substantiva e que realmente importa da agenda presidencial é apenas um passo.

A objeção não é nova e ocupa posição central no interior da disciplina.

Impossível não referi-la ao debate acerca das manifestações do poder, suas diferentes faces, para usar as expressões que se cristalizaram nos anos sessenta. Mais importante, a objeção nos força a ser rigorosos do ponto de vista analítico e, como mostrarei, se considerada desta forma, seu efeito é menor do que pode parecer à primeira vista.

Para que a objeção fique mais clara, recorro a uma citação, a uma de suas formulações mais completas, apresentada por Alfred Stepan ao questionar as conclusões de trabalhos que apresentam dados sobre o sucesso e a dominância legislativa do presidente brasileiro. A passagem relevante é a seguinte: Nessas condições entra em jogo o que Karl Friedrich chamou de lei da resposta antecipada (...): dado que todos os jogadores conhecem o potencial de obstrução de uma pequena minoria, muitas medidas que poderiam contar com o apoio de uma maioria do Congresso e da opinião pública são retiradas da agenda. 28 Deixemos de lado uma saída fácil: a ressalva, em se tratando de uma lei, se aplicaria igualmente aos países parlamentaristas citados anteriormente. O tipo de questionamento invocado é mais amplo e geral. Trata-se de um problema a ser enfrentado sempre que relações de poder são discutidas. No interior da disciplina, uma de suas mais famosas e conhecidas encarnações se deu no conhecido debate entre os pluralistas e a teoria das elites. Como comprovar que o poder está disperso ou concentrado em poucas mãos? No desenrolar desse debate, como é sempre recordado em qualquer revisão do tema, Brachrach e Baratz29, em 1962, chegaram justamente à lei da antecipação das reações, apontando para a existência de uma segunda face do poder. O poder que se exerce sem se manifestar, isto é, quando um ator impede que temas cujas decisões possam vir a contrariar seus interesses sejam incluídos na agenda decisória. Teríamos, então, não-decisões. No que se refere a esta apresentação, teríamos questões não submetidas ao Congresso, uma agenda presidencial não proposta pela antecipação da obstrução do Congresso.

O problema é conhecido. Enunciá-lo não chega a ser propriamente uma objeção conseqüente. Seria preciso ir adiante para transformar o problema analítico em um questionamento com conseqüências empíricas e substantivas. Mas, mesmo no campo analítico, estamos hoje em melhores condições para enfrentar o problema posto pela possível antecipação das reações. Stepan aponta a direção. O uso do termo jogadores não é, por certo, gratuito.

O trecho citado é precedido por uma série de referências à literatura sobre o Congresso norte-americano, mais especificamente, à que adota a perspectiva da escola da escolha racional. Algumas questões envolvidas pela objeção levantada podem ser mais bem compreendidas quando referidas a essa literatura. Sendo mais preciso, cabe recuperar o debate substantivo e metodológico que tem lugar na literatura norte-americana. Quanto ao primeiro aspecto, o que está em jogo é o poder institucional das comissões, a capacidade das minorias encasteladas nas comissões terem suas propostas aprovadas pelo plenário. A visão estabelecida sobre o congresso norte-americano, The Textbook Congress30, para parafrasear o título do conhecido artigo de Shepsle, frisa a descentralização do processo decisório e a importância que as comissões assumem nesse contexto. Nessa estrutura institucional, minorias com preferências em desacordo com a maioria acabariam por governar. Essa é uma visão estabelecida na literatura e que, cabe notar, antecede a aplicação de modelos da escolha social aos estudos legislativos.

O afamado modelo proposto por Shepsle não prova que comissões governem e que a descentralização do processo decisório leve ao governo por minorias, ainda que essa seja uma interpretação comum do seu trabalho31. A questão que Shepsle procura responder é outra. Seu problema é de ordem teórica e analítica. Ele recorre a uma versão estilizada do Congresso norte-americano para provar a existência de equilíbrio em decisões tomadas de acordo com a regra da maioria.

Shepsle está procurando uma resposta para o problema da instabilidade e imprevisibilidade das maiorias. Decisões por maioria não seriam estáveis, não teriam equilíbrio. Para qualquer decisão tomada por uma maioria, seria possível formar uma coalizão majoritária alternativa que a derrotaria.

A impossibilidade de encontrar uma decisão social única, no entanto, ocorreria num suposto estado de natureza, num processo decisório não regulado por instituições, em que a vontade da maioria seria revelada pela mera agregação das preferências32. O modelo de Shepsle impõe estrutura a esse processo decisório, uma estrutura que espelha o sistema de comissões adotado pelo Congresso norte-americano. No entanto, em última análise, a solução proposta por Shepsle depende do parcelamento do processo decisório, da transformação de uma decisão multidimensional em uma série de decisões unidimensionais tomadas de forma independente pelas comissões.

Demonstrar a existência do equilíbrio não é o mesmo que mostrar que será alcançado. Equilíbrio neste texto significa que não há uma maioria que vote em favor de uma decisão alternativa. A definição de equilíbrio usada core não se pergunta como esta decisão seria obtida. Examina-se todo o espaço decisório em busca de um ponto com esta propriedade: não ser derrotada por qualquer maioria hipoteticamente formada. Nesta tradição, como e por que a maioria convergiria para este ponto não é uma questão investigada. No entanto, para que este ponto viesse a ser a decisão social, como mostra Krehbiel, seria necessário que o plenário acatasse as propostas das comissões que contrariam seus interesses.33 No cerne do argumento, está o problema da antecipação das reações e a seqüência em que atores são chamados a participar do processo decisório.

Tal objeção levou a um intenso debate sobre as bases institucionais do poder das comissões legislativas que acabou por desmentir a interpretação substantiva atribuída ao modelo proposto por Shepsle.34 Somente a deferência à expertise da comissão seria capaz de explicar por que o plenário acataria as propostas feitas pelas comissões. Do ponto de vista institucional e assumindo-se atores racionais, a comissão não tem como impor a sua vontade ao plenário.

Ao longo desse debate, Krehbiel introduziu uma distinção aparentemente banal, mas crucial para as questões substantivas envolvidas ao observar a diferença entre o poder de veto (o poder negativo, na sua linguagem) e o poder de aprovar propostas contrárias aos demais atores (o poder positivo). Nas duas situações, apesar do significado diverso que possuem, dizemos que um ator (no caso da discussão, a minoria representada pela comissão) impõe a sua vontade ao outro (a maioria, representada pelo plenário). Mas há uma diferença crucial entre as duas situações.

Krehbiel sustenta que comissões teriam, no máximo, um poder negativo, o poder de bloquear. Como são rotas obrigatórias para a tramitação das matérias, a comissão fecharia as portas às propostas que sabe seriam decididas contrariamente a seu interesse pelo plenário. A comissão prefere deixar as coisas como estão, o status quo, às mudanças que seriam introduzidas pelo plenário. Nas demais situações, o poder das comissões depende das restrições impostas ao direito do plenário emendar as propostas que faz.

Obviamente, não é meu interesse reconstituir ou mesmo precisar o poder das comissões legislativas norte-americanas. Estou recorrendo a esse debate para frisar a importância das relações entre o desenho institucional e o poder conferido às maiorias e minorias em sistemas políticos democráticos. O modelo original do governo por comissões é um modelo em que a minoria governa. No modelo revisado, levada em conta as críticas feitas por Krehbiel, minorias deteriam um poder conservador, seriam capazes de deter a maioria. Ainda assim, cabe notar, terão esse poder sob um desenho institucional específico. No caso, desde que não seja possível a maioria contornar o poder de veto das preferências minoritárias encasteladas na comissão35.