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O viés majoritário na política comparada: responsabilização, desenho institucional e qualidade democrática

Quanto maior o número de jogadores com poder de veto em um sistema político, mais difícil será reduzir a pobreza e a desigualdade por meio de um sistema amplo de bem-estar social.

STEPAN (2004)

Introdução A questão da qualidade da democracia ressurgiu com grande interesse na literatura de ciência política contemporânea (Diamond e Morlino 2005; O' Donnell, Cullell e Iazetta, 2004). O debate se rejuvenesceu a partir do avanço considerável ocorrido na pesquisa empírica sobre o desenho institucional e seus impactos sobre dimensões relevantes das democracias contemporâneas. Dentre estas, destaca-se a capacidade de responsabilização (accountability) de governantes pelos eleitores ou, de forma mais ampla, o potencial de responsabilização existente em distintos arranjos institucionais.1 O conhecimento sobre os efeitos de arranjos institucionais distintos sobre a capacidade dos cidadãos de punir ou premiar ampliou-se consideravelmente a partir de contribuições informadas por modelos principal-agente (principal- agent) e de pontos de veto (veto playersou veto points analysis). Não obstante a capacidade preditiva desses modelos ser persuasiva, o mesmo não pode ser afirmado sobre o juízo normativo que muitos analistas fazem com base nos achados das pesquisas empíricas. Raras contribuições efetivamente problematizam as implicações normativas dos achados da pesquisa empírica, e aparentemente muito poucas contribuições centrais da literatura comparada consideram os pressupostos normativos da pesquisa empírica. Neste artigo, discuto essa literatura, assinalando seu viés majoritário.2 Esse viés manifesta-se de duas formas principais. Em primeiro lugar, pela redução da discussão da qualidade da democracia à questão da responsabilização (accountability) ' conceito que está enraizado profundamente no ideal normativo majoritário. Em segundo, pela assunção cada vez mais freqüente na área de política comparada de que a concentração de autoridade política é precondição para o exercício da responsabilização.

Contra Madison? As tendências que identifico no debate contemporâneo fariam estremecer Madison ' o teórico político mais instigante no tratamento das questões de desenho institucional. Suas receitas de reforma institucional ' ou mais acertadamente de terapia constitucional ' assentam-se no reconhecimento de que o poder político deve ser fragmentado devido ao potencial de tirania associado à ambição humana. Como afirmou enfaticamente "se os homens fossem anjos, não seria necessário haver governos. Se os homens fossem governados por anjos, dispensar-se-iam os controles internos e externos" (Madison, 1982 [1788], The Federalist 51, p. 337). Será que os achados empíricos da pesquisa comparada em ciência política ' parte da qual afirma que a dispersão de poder produz ineficiência política e efeitos redistributivos perversos ' devem nos levar a reconsiderar todo o edifício conceitual do ideal madisoniano de checks and balances? A capacidade ou o potencial de responsabilização de um arranjo político- institucional converteu-se em parâmetro cada vez mais privilegiado no debate sobre o desenho constitucional. Esse fenômeno traduz um processo mais amplo pelo qual a responsabilização adquiriu grande centralidade não só no léxico das ciências sociais, mas também na mídia. É significativo que, no final de 2004, no sitede buscas Google, o número de referências à responsabilização (accountability) tenha alcançado a notável marca de 115 milhões de registros.

Responsabilização efetivamente tornou-se a dimensão privilegiada no debate sobre a boa governança. Novos construtos informados por esse conceito foram propostos para a análise de domínios distintos das sociedades democráticas 'Estado, mercado e sociedade civil (Goodin, 2003). Outros valores normativos ' como, por exemplo, a congruência entre políticas de governos e cidadãos, a representatividade ou a inclusividade ' têm recebido muito menos atenção nas discussões sobre desenho institucional. Embora a responsabilização seja uma das dimensões centrais da democracia representativa seu statusconceitual nas duas últimas duas décadas é surpreendente.

Essa situação contrasta marcadamente com o statusdo conceito no período anterior. Em livro clássico escrito em meados da década de 1960, que se constitui seguramente na mais instigante discussão sobre representação na ciência política contemporânea, Pitkin (1967, cap. 3) desenvolve uma crítica devastadora da visão da representação política como responsabilização. Na realidade, foi essa a visão que prevaleceu após o intenso debate ocorrido durante o período formativo dos governos representativos modernos (Manin, 1995). A idéia de que os representantes devem ser responsabilizados pelo seu desempenho em executar instruções dos seus eleitores foi rejeitada em favor do conceito de representação como "agir em nome de outros". Mas ela perdura, como será discutido a seguir, na avaliação de cientistas políticos norte-americanos sobre seus país e em parte importante da literatura de política comparada. O mais grave, no entanto, é seu uso ' marcado por inconsistência ' na avaliação da qualidade das democracias de corte proporcionalista.

O controle de governos e a prevenção da tirania são peças fundamentais do conceito moderno de democracia. Daí a necessidade de controles externos. O desenho constitucional, prevendo separação de poderes e estabelecendo bicameralismo, revisão judicial e federalismo, representa um esforço para assegurar um compromisso madisoniano entre o poder de maiorias e o poder de minorias (Dahl, 1956, p. 4). O paradoxo é que quanto mais o poder é fragmentado menor será a clareza de responsabilidade e, conseqüentemente, mais limitada a capacidade dos cidadãos controlar os governos.O foco recente sobre responsabilização nas discussões a respeito do desenho institucional inscreve- se em uma preocupação mais ampla com a questão da eficiência. Todavia, esse esforço analítico é inteiramente inútil, porque não faz sentido aplicar um conceito estreito de responsabilização para se avaliar a qualidade da governança em países que exibem um desenho constitucional proporcionalista ou consociativo (Lijphart, 1984; Powell, 2000). Neste artigo apresento uma discussão sobre os nexos entre desenho institucional e responsabilização, e identifico os supostos normativos subjacentes a distintas análises destes nexos na literatura comparada. O potencial de responsabilização varia amplamente em função dos arranjos institucionais ' ou, mais acertadamente, do desenho constitucional de um país. No entanto, como argumento ao longo deste artigo, a responsabilização não é a única dimensão relevante, nem tampouco os achados empíricos das análises substantivas em política comparada comportam apenas um único juízo normativo.

A atual agenda de pesquisas na política comparada está marcada por questões normativas não explicitadas. Uma dessas questões é seguramente o viés normativo majoritário. Tal viés se manifesta especificamente nas contribuições baseadas em modelo de veto players, cujo suposto fundamental é que quanto menor o número de veto players, tanto melhor será a boa governança. O objetivo de se revisitar aqui a discussão de modelos majoritários versusproporcionalistas não é de apresentar mais uma defesa de Lijphart em face de seus críticos ou, ao contrário, de criticá-lo. Ambos os propósitos já foram objeto de analises instigantes por Roller (2005) e MacGann (2006). Pretendo desenvolver uma critica original sobre o viés majoritário da política comparada, particularmente seu suposto de que a concentração de autoridade política (e seus correlatos ' clareza de responsabilidade, "identificabilidade" pré- eleitoral, entre outros conceitos) é precondição para a boa governança. Quatro considerações de natureza empírica serviram de motivação básica para este artigo. Em primeiro lugar o hiato cada vez maior entre a prática constitucional das democracias e os supostos normativos das visões majoritárias. Nas últimas duas décadas vem ocorrendo uma "revolução constitucional" sinalizada pela expansão global do Poder Judiciário (Tate e Valinder, 1995) e pela rápida difusão da prática de controle da constitucionalidade das leis por cortes especiais ou ordinárias (Hirschl, 2004). Dessa forma, o Poder Judiciário tem se constituído cada vez mais em veto player,3 e mesmo países com desenho majoritário ' onde o Judiciário é pouco mais que um ramo especializado da burocracia ' têm crescentemente adotado tal prática. Em segundo lugar, a linguagem pública das democracias contemporâneas cada vez mais recorre à proteção de direitos como valor normativo, e tem recorrido a dispositivos cada vez mais freqüentes para a proteção de minorias e de direitos humanos. Essa judicialização crescente dos direitos, essa linguagem tem como contrapartida institucional a criação de pontos de veto antimajoritários no sistema político.

Em terceiro lugar, as democracias contemporâneas são cada vez mais heterogêneas, social e etnicamente, mas as propostas de desenhos institucionais derivadas da política comparada pressupõem sociedades homogêneas. Assume-se que quanto maior a congruência na preferência dos cidadãos, tanto maior as precondições para a concentração de autoridade política e, conseqüentemente, maiores as possibilidades de eficiência na ação de governo. A boa governança, segundo a visão prevalecente na política comparada, é alcançada pela adoção de desenhos institucionais que maximizem a clareza de responsabilidade e a capacidade de produzir decisões que tenham "resolutividade". Esses exemplos representam mecanismos para a expressão de vetos de minorias, os quais introduzem ou robustecem elementos proporcionalistas nas democracias avançadas.

Finalmente, o processo amplo de descentralização que caracterizou as democracias desde pelo menos a década de 1980 representa outro mecanismo pelo qual ocorreu a fragmentação de autoridade política. Esses quatro desenvolvimentos sugerem efetivamente uma disjunção entre, de um lado, os achados e as propostas de desenho institucional derivados da literatura de política comparada e, de outro, as práticas institucionais e as transformações ocorridas nas democracias avançadas.

Política comparada e teoria política normativa As contribuições recentes, na área de política comparada, sobre o funcionamento dos sistemas políticos democráticos têm iluminado aspectos centrais a respeito dos efeitos das instituições. Embora sejam apresentadas como teorias livres de considerações normativas, elas contêm pressupostos dessa natureza. Todavia, como já assinalado, esses pressupostos são freqüentemente ignorados e suas implicações normativas, desconsideradas. Este fato para muitos não deveria causar estranheza, uma vez que poderiam apenas expressar a divisão de trabalho cada vez maior entre pesquisadores empiricamente orientados e analistas de teoria política. Tal disjunção é, no entanto, problemática nos trabalhos sobre as chamadas novas democracias, nos quais a questão da reforma institucional está com freqüência relacionada aos achados das pesquisas empíricas. As democracias são muitas vezes avaliadas em termos da eficiência política, isto é, no sentido de produzir resultados tangíveis para a população, e também em termos da capacidade em agregar interesses e produzir decisões consistentes de natureza pública (Diamond e Morlino, 2005).

No caso das novas democracias, a conclusão típica na política comparada na década de 1980 era de que tais bens tangíveis não são produzidos em virtude, ' dentre outros fatores, da persistência do clientelismo. Por influência da abordagem neo-institucional, as análises correntes agregaram a este diagnóstico a questão do desenho constitucional. A análise desenvolvida por Tsebelis (2002) sobre veto playerstem-se constituído em uma das mais influentes no campo da ciência política comparada. É fundamentalmente positiva e busca explicar padrões de produção legislativa, bem como os determinantes da estabilidade e da mudança em políticas públicas. Inegavelmente, a análise formal de veto playerscontribuiu de forma expressiva para o entendimento das formas por meio das quais variáveis institucionais afetam a capacidade dos governos em aprovar proposições legislativas e produziu muitas hipóteses testáveis no campo da política comparada. As contribuições de Haggard e McCubbins (2001) refinaram este ponto e utilizaram um conceito similar ' de número efetivo de pontos de veto ' em várias áreas setoriais, que foi adotado em diversos estudos de caso.

Cox e McCubbins (2001) propõem um marco analítico geral para estudar a separação de poderes ' dos quais o presidencialismo é uma variante ' e a separação de objetivos. Este último conceito está ancorado na proposição madisoniana segundo a qual, ao se desenhar instituições, a "ambição deverá ser contraposta à ambição" (Madison, 1982 [1788], The Federalist 51, p. 337).

A separação de objetivos é ortogonal à separação de poderes, porque ela pode ocorrer com ou sem separação de poderes. Essa tipologia sugere dois trade offsimportantes. O primeiro refere-se àquilo que os autores denominam "resolutividade" (resoluteness) versus"decisividade" (decisiveness). Em um sistema em que o número efetivo de atores com capacidade de veto é grande, a mudança de política é difícil, mas a credibilidade e, conseqüentemente, a estabilidade da política será alta. Em outras palavras, um sistema com maior decisividade, detendo uma grande capacidade de fazer ou implementar mudanças, necessariamente será menos resoluto, mas terá menos capacidade de manter o status quo. Um sistema mais resoluto deve necessariamente ser menos capaz de produzir decisões, e dessa forma apresentar menos decisividade. Dois cenários patológicos são identificados: paralisia decisória e instabilidade de políticas. O segundo trade offrefere-se à orientação pública ou privada (private-regardedness) da política que, por sua vez, é produto de arranjos institucionais diferentes. Para Cox e McCubbins, quanto maior o número efetivo de atores com capacidade de veto, tanto mais orientada privadamente será a política. De forma inversa, quanto menor o número efetivo de atores com capacidade de veto, tanto maiores as chances de as políticas assumirem a forma de bens públicos. Argumentos semelhantes são apresentados por Mesquita et al.

(2003), para quem o tamanho da coalizão vencedora é um determinante decisivo para que as políticas assumam a forma de bens públicos. Contrariamente, mecanismos institucionais que reduzem o tamanho da coalizão vencedora ' como, por exemplo, a representação proporcional ' criam incentivos para a provisão de bens privados.

De uma perspectiva normativa, as implicações desses achados da política comparada são que atores com capacidade de veto (e que incluem, por exemplo, cortes constitucionais e governos subnacionais) têm efeitos perversos. Cox e McCubbins sustentam que [ ] várias contribuições da pesquisa comparativa argumentam que dividir ou separar o poder ' criando-se pontos de veto na estrutura do Estado ' pode levar a uma falta de capacidade decisória. Quando governos divididos surgem, como freqüentemente tem acontecido nos Estados Unidos ou na América Latina, tem-se assinalado que uma síndrome de efeitos maléficos se instala (2001, p. 29).

Entre tais efeitos estão os conflitos interinstitucionais, unilateralismo, formas diversas de obstrução, comportamentos rentistas e oportunistas, clientelismo e deficitsorçamentários (as implicações mais gerais desses achados serão discutidas nas seções subseqüentes).

Naquilo que se convencionou chamar de filosofia pública americana, há uma tradição enraizada de considerar os checks and balancesuma salvaguarda contra a tirania. Como Dahl assinala, [ ] a despeito de seus defeitos de lógica, definição e utilidade científica, a ideologia madisoniana tornar-se-á muito provavelmente um dos mais prevalentes e arraigados de todos os estilos de pensamento que se poderia rotular de americano (1956, p. 30).4 No entanto, a agenda da chamada ciência política positiva tem sido marcada há várias décadas por uma preocupação com os efeitos negativos da separação de poderes. Períodos prolongados de governos divididos nos Estados Unidos levaram duas gerações de pesquisadores a se debruçar sobre suas conseqüências para a formação de políticas, no que muitos conceitos foram propostos a partir de análise formal e/ou empírica.5 A agenda de pesquisa da ciência política norte- americana passou então a valorizar fortemente a idéia de "decisividade" de governos. Esse atributo está associado fundamentalmente a governos de partido único que contam tipicamente com uma maioria relativa de eleitores e/ou de cadeiras no Legislativo, e que deles recebem um mandato para executar mudanças.

A responsabilização seria alcançada pela alternância no poder de partidos responsáveis. Como assinala Powell, [ ] a idéia de mandatos para formular políticas tem tido muito apelo para os cientistas políticos americanos, os quais tem se frustrado com a fraqueza de seus partidos políticos e a difusão geral de poder no seu governo (2000, pp. 69-70).

A agenda da política comparada é marcada, assim, pela agenda política ordinária nos Estados Unidos. O famoso relatório que postula o governo de partidos políticos responsáveis, preparado por um comitê ad hocda Associação Americana de Ciência Política e liderado por E. E. Schattsneider (American Political Science Association Committee on Political Parties, 1950) é a peça canônica dessa visão, tendo marcado fortemente a disciplina na sua avaliação sobre a qualidade da democracia. O apelo normativo era, portanto, relativo à concentração de autoridade política, neste caso em partidos responsáveis que pudessem ser responsabilizados nas urnas pelo seu desempenho. Recentemente, este apelo normativo foi reiterado por Sundquist e Fiorina. Sundquist (1992, p.

12) reconstituindo o debate norte-americano sobre os efeitos perversos do desenho institucional de separação de poderes desde Woodrow. Sundquist assinala que "as expressões stalematee deadlock' ou em sua última variante,gridlock, são o tema recorrente na crítica do reformadores". Fiorina, por sua vez, afirma que "o federalismo, a separação de poderes, checks and balances' as instituições fundamentais dos Estados Unidos ' operam para inibir a coerência e obscurecer a responsabilidade na ação dos governos" (2002, p. 521).

Enquanto a linha de pesquisa referida anteriormente é fundamentalmente positiva, muitos dos analistas envolvidos não o são.6 Strom (2003) é um dos analistas que tem cuidado na apresentação de suas conclusões, assinalando a presença de trade offsnormativos. Strom argumenta que os sistemas de separação de poderes são superiores em termos de transparência dos governos e em controlar o risco moral (moral hazard) dos representantes e dos governos, ao passo que os regimes parlamentaristas, em particular os modelos tipo Westminster, o são no controle dos problemas resultantes de seleção adversa (adverse selection) na escolha de candidatos. Isso ocorre porque neste último caso os partidos políticos têm mais incentivos para exercer maior controle no recrutamento. Em conclusão, a "democracia parlamentarista é mais eficiente, mas lhe falta freqüentemente transparência" (Strom, 2003, p. 56). Partidos mais fortes e institucionalizados incorrem em um maior ônus político nos casos de desvios de representantes, embora tenham fortes desincentivos a exercer um controle horizontal sobre o Executivo. Por sua vez, os sistemas de separação de poderes apresentam incentivos para gerar uma maior transparência, porque há competição entre os agentes (presidentes e Legislativo) em responder às demandas dos seus "principais" ou mandatários. Esses trade offsentre tipos de perdas de delegação (agency losses) devem ser avaliados em função de valores normativos e da natureza da sociedade (Strom, 2003, p. 97; Persson, Roland e Tabellini, 1997).

Como assinalado, poucos analistas seguem Strom na explicitação das questões normativas envolvidas e oferecem suas conclusões de forma acrítica.7 O programa de pesquisa de Stepan sobre democracia e desenho institucional comparado é bastante exemplar nesse sentido, e neste artigo recorrerei aos seus textos como ilustração do argumento principal. Stepan (2001) é bastante crítico do funcionamento de várias democracias federalistas porque restringem a vontade majoritária de seus cidadãos (demos-constraining, em sua terminologia).

Utilizando um índice de desigualdade na representação para medir este fenômeno, Stepan critica a alocação de poder sobre a decisão e implementação de políticas públicas a entidades subnacionais. Por outro lado, argumenta que "o princípio de igual representação dos estados na câmara alta não é democraticamente necessário" (democratically necessary) (1999, p. 25). Esse tipo de argumentação está fortemente deslocado da prática democrática em muitos países ' e também dos debates que são travados na teoria democrática '; ele reflete o tom majoritário que caracteriza hoje parte da área de política comparada.8 A pesquisa empírica realizada atualmente sobre a América Latina tem se debruçado sobre os fatores institucionais que comprometem a governabilidade política na região.9 Como resultado destas características, muitos países teriam supostamente dificuldades em garantir o surgimento de coalizões estáveis e implementar o mandato concedido pelos eleitores. Brasil, Equador e Argentina são descritos como casos extremos de sistemas políticos fragmentados devido à existência de muitos pontos de veto (Ames, 2002b; Levitsky e Murillo, 2005).

Para Ames (2002a), o Brasil é uma democracia bloqueada.10 Um sistema partidário fragmentado produz coalizões pós-eleitorais voláteis, as quais não garantem uma base de sustentação estável para o Executivo. Parlamentares demandam políticas clientelistas para suas bases, produzindo um quadro de "balcanização" do Estado. Ames conclui que a qualidade da democracia é baixa devido ao fato de que os governos não podem ser responsabilizados dada a existência de muitos atores de veto. Patologias do desenho institucional ' representação proporcional com lista aberta, federalismo, presidencialismo e revisão judicial ', portanto, são responsáveis pela baixa capacidade de responsabilização. Como será discutido mais adiante, estes são atributos essenciais de desenhos constitucionais proporcionalistas. Como já assinalado, esse argumento fora aplicado para a análise do sistema político norte-americano. A visão prevalecente na ciência política norte-americana é que o sistema está fadado à paralisia, e a extensão desse argumento à América Latina é um passo.

Diagnósticos de ineficiência política ou patologias institucionais são muitas vezes baseados em conceitos e instrumentos ancorados em valores normativos que são inconsistentes com a arquitetura constitucional de um país. Mais importante: tais diagnósticos informam propostas de reforma política. As conclusões normativas desses diagnósticos estão marcadas por um viés majoritário, e por subsumirem outros valores normativos e ignorarem a constituição social de um país devem ser vistas com suspeita.

Modelos majoritários e proporcionalistas: supostos normativos A responsabilização ocupa lugar privilegiado no quadro conceitual do majoritarismo como modelo ideal de desenho institucional, mas não no proporcionalista. Isso decorre do papel que as eleições ocupam na estrutura conceitual desses dois modelos. Nos governos representativos modernos, o momento estruturante do contrato entre cidadãos e representantes consiste nas eleições. Mas as expectativas em torno delas são distintas nos dois modelos normativos, como discutido de forma sistemática a seguir.

O confronto entre as bases normativas dos modelos normativos majoritários e proporcionalistas não é uma questão nova na ciência política. Muitas dos debates iniciais sobre a representação proporcional ilustram bem esta assertiva. Nos debates atuais sobre o multiculturalismo, há uma reatualização das vantagens e desvantagens relativas do majoritarismo como princípio político. A crítica multiculturalista persegue, na realidade, uma linha de argumentação de que ele falha em garantir a diversidade de valores na sociedade. Como o objeto deste artigo são os nexos entre desenho institucional e responsabilização, muitos aspectos do confronto entre os dois modelos não serão explorados. O trabalho pioneiro de Liphart explora as características institucionais dos modelos majoritário ou de Westminster e o contrasta com o modelo consensual ou consociativo.11 Vale enfatizar primeiramente que o majoritarismo como regra da maioria é um princípio democrático básico e, portanto, constitutivo da democracia. Ele permite distinguir entre democracias e não-democracias. Não é necessário reiterar neste ponto que, como tal, ele está presente em ambos os modelos.

O ponto básico distintivo dos modelos proporcionais é que seu ideal normativo está encapsulado na idéia de que as preferências do maior número de pessoas devem estar refletidas no processo político. Em outras palavras, o governo deve ser responsivo não a uma maioria, mas ao maior número de pessoas possível (Lijphart, 1984, p. 4). O requisito da maioria é considerado apenas como um requisito mínimo. A visão proporcionalista afirma que as regras institucionais devem promover a participação e o alargamento das maiorias. Em contraste, no ideal majoritário buscase assegurar que a vontade da maioria prevaleça sobre minorias. Nesse sentido, o majoritarismo representa um ideal e não apenas a regra eleitoral ou de método de agregação de interesses. Como Shugart (2001) assinala, mesmo no sentido eleitoral mais restrito, o termo é ambíguo. A assunção implícita é que o sistema representa uma maioria de votantes, mas, na prática, este princípio é violado, porque nos sistemas majoritários o que se requer é uma maioria relativa de cadeiras parlamentares. De fato, os dados revelam que as maiorias parlamentares em governos de partido único são tipicamente baseadas nas maiores minorias, freqüentemente no intervalo entre 38% e 45% (Idem, p. 30).

Powell (2000) recorre a uma terminologia similar em sua análise dos sistemas majoritários e proporcionalistas. No entanto, ele está fundamentalmente interessado na distinção normativa entre os dois e como a variação no desenho institucional influencia o potencial de responsabilização eleitoral (electoral accountability). Para este autor, no ideal majoritário a concentração de poder em poucos agentes é um pré-requisito para o exercício do controle pelos cidadãos. Isso se deve fundamentalmente ao fato de que a concentração de poder é necessária para garantir clareza de responsabilidades. O objeto d responsabilização nesse modelo são os tomadores de decisões autoritativas que ocupam posições no governo (em contraste, por exemplo, com agentes que não ocuparão posições no governo, mas que agirão no sentido de barganhar as políticas que afetam suas bases. Em outras palavras, que agirão no melhor interesse dos seus representantes). De forma distinta, a dispersão de poder implica que o policymakingé resultado de barganha pós-eleitoral no âmbito da coalizão vencedora. A responsabilidade difusa resultante dificulta o voto retrospectivo voltado para a responsabilização. A visão majoritária supõe o objetivo de controledemocrático ex poste não de influênciasobre o processo decisório, como é o caso da visão proporcionalista. Ela também está associada à idéia de representação como investidura de um mandato. Os cidadãos exercem controle ao aprovar propostas de futuros candidatos ao governo durante o processo eleitoral. Durante as eleições, tais candidatos recebem um mandato para implementar as preferências dos eleitores.

Duas visões do processo eleitoral podem ser identificadas, considerando-se a dimensão temporal da orientação do eleitor. Na primeira, os cidadãos votam com base no desempenho dos governantes, punindo ou premiando com um voto retrospectivo. Numa visão complementar, o controle é exercido ao se investir os candidatos de um mandato pelo voto prospectivo. A despeito do contraste entre as dimensões temporais da avaliação, a rigor, ambas as descrições do mecanismo eleitoral ' a de responsabilização pelo desempenho e a de mandato ' são consistentes com o ideal majoritário, embora a idéia de mandato reflita mais claramente o ideal majoritário em sua formulação originária, (pré-rikeriana).

Ambas exigem concentração de autoridade política para sua efetivação plena. A primeira delas é majoritária e está canonicamente exposta por Riker (1983).

Nela, o papel do eleitorado é de apenas exercer um "veto popular" a governantes com mau desempenho. Como argumenta Riker, ela é consistente com a teoria da escolha social (social choice theory), na medida em que não se identifica nas eleições nenhuma possibilidade de expressão de interesses gerais (que segundo a teoria seriam impossíveis de serem revelados por quaisquer mecanismos de agregação de preferências individuais). Como será discutido adiante, salta aos olhos que esta concepção apenas faz sentido em um contexto institucional específico.

No ideal proporcionalista, a representação e as eleições são concebidas de forma marcadamente distinta. A dispersão de autoridade política é vista como precondição para a representação efetiva de interesses sociais variados. O objetivo básico é aumentar a influência dos cidadãos sobre os governos. Porque o poder é fragmentado, a representação assume a forma de representação autorizadacomo veículo para a expressão dos interesses do eleitorado no processo de governo. De forma diversa do ideal majoritário, o eleitorado não premia ou pune ocupantes de cargos públicos por seu desempenho. Pelo contrário, eles são eleitos na expectativa de agir no melhor interesse de parcelas do eleitorado, não sendo responsabilizados pelos resultados que produziram como governo, mas pela sua capacidade de influenciar os governos, mesmo estando fora deles. Os representantes são delegados ou agentes dos cidadãos, os quais acreditam que aqueles agiriam como eles próprios (Pitkin, 1967; Manin, Przeworski e Stokes, 1999). O ideal de fragmentação da autoridade política assume que os cidadãos têm preferências heterogêneas e que o ideal democrático se realiza quando essa heterogeneidade se reflete na tomada de decisões públicas.

Distinções mais finas podem ser traçadas entre os dois ideais normativos. Em primeiro lugar, a visão de dispersão do poder confere grande importância para as minorias. Ao atribuir um papel importante à oposição no processo de governo, espera-se que os interesses de muitos grupos sejam representados, e não apenas a maioria que governa. Em segundo lugar, uma esfera de discrição e autonomia é esperada do representante. De forma contrária, na visão majoritarista espera-se que os representantes executem instruções dos eleitores e sejam responsabilizados por estes. Essas concepções de representação política, portanto, estão subjacentes aos ideais normativos discutidos acima. O ideal de concentração de poder pressupõe uma concepção de responsabilização (accountability view) na terminologia de Pitkin, na qual nenhuma autonomia é esperada do representante. Para esta autora, "a concepção de representação como responsabilização (accountability view) é uma hipótese prática ou empírica disfarçada de concepção teórica" (1967, p. 55). Defendendo uma visão de representação que pressupõe agir substantivamente em nome de outrem, Pitkin argumenta que "a concepção de representação como responsabilização (accountability view) não nos diz nada sobre o que acontece durante a representação, sobre como um representante deveria agir, ou o que se espera que ele faça, ou como julgar se ele representou bem ou mal" (Idem, p. 58).

Vale registrar, no entanto, que na concepção de responsabilização informando visões majoritárias pré-schumpeterianas freqüentemente se assumia que os interesses coletivos dos cidadãos existem e podem ser identificados. As questões associadas à agregação de interesses individuais em uma função de bem- estar social (ciclicidade de preferências, existência de maiorias distintas segundo a matéria em discussão, entre outros) não eram problematizadas. Nas discussões dedesenho institucional correntes na literatura de política comparada, há uma visão implícita de que os cidadãos sancionam ou recompensam incumbentes, sem que se faça nenhum juízo normativo sobre a existência de interesse público ou coletivo. A democracia é entendida como um mecanismo competitivo schumpeteriano por meio do qual elites adquirem ou não o suporte do eleitorado para propostas de políticas. A concepção de representação como responsabilização, portanto, não requer a noção de interesse coletivo.

Para que as eleições cumpram o papel de instrumentos da democracia, é necessário que os incentivos associados ao voto retrospectivo e usados pelo eleitorado sejam internalizados (Powell, 2000; McDonald e Budge, 2005). Em outras palavras, espera-se que os incumbentes, antecipando a possibilidade de sanção, alinhem seu comportamento com as preferências do eleitorado. A teoria da escolha social iluminou os problemas de identificação de um pacote de políticas que refletissem as preferências dos eleitores. Independentemente da congruência entre este pacote e as preferências sociais, o processo tem início na mobilização do eleitorado pelas elites políticas. Os partidos cumprem papel fundamental nesse processo ao permitir a escolha de "tipos políticos" pelos cidadãos. Como mecanismo de redução dos custos de transação, os partidos fornecem um "marca" para os eleitores. Ao selecionar potenciais representantes, o eleitorado confere um mandato com base em expectativas de resultados de políticas. Por outro lado, quando selecionam incumbentes, os eleitores responsabilizamnos pelo seu desempenho. Tudo que precisam saber para afastar os incumbentes de baixo desempenho é quem é o responsável, e isso depende da clareza de responsabilidade, e para que ela esteja assegurada dois pré- requisitos essenciais são necessários. Primeiro, a identificabilidade12 de governos futuros, na expressão de Powell (2002) ' os cidadãos devem ter condições de identificar, no momento das eleições, quem formará o governo. Se eles não esperam que seu voto afetará a formação do governo, eles não têm nenhum incentivo para votar estrategicamente. Segundo, o partido ou a coalizão vencedora deverá formar o governo e implementar as políticas anunciadas em seu programa. Se as regras constitucionais em um sistema impõem a necessidade do partido ou da coalizão se engajar em barganha pós-eleitoral ou em interagir com outros atores institucionais com capacidade de veto, o impacto do comportamento do eleitor será fortemente afetado.

Enquanto a responsabilização (voto retrospectivo) e os mandatos são fundamentais para o modelo majoritário, o princípio constitutivo do modelo proporcionalista é da inclusividade no processo de governo. Nele, responsabilização, em sentido restrito, e mandatos não cumprem papel algum ' o que está efetivamente em jogo é a congruência representacional entre interesses sociais e exercício do poder político. A representação proporcional torna possível para os governos a tradução, em termos de políticas de governo, da diversidade de interesses sociais segundo cada questão ou dimensão específica da política. Como Powell e Vanberg (2000) demonstraram, os sistemas proporcionais asseguram mais congruência representacional do que os modelos majoritários.13. Em outras palavras, as políticas públicas em sistemas proporcionais mantêm uma maior consistência com as preferências do eleitor mediano. Na introdução deste artigo, referime a esta congruência como um valor democrático crucial que, no entanto, não é considerado de forma adequada pelas concepções majoritárias de responsabilização (Powell, 2005). A insistência na questão da clareza de responsabilidade como precondição para a existência de governos "responsabilizáveis" leva grande parte da literatura de política comparada a desconsiderá-la como valor normativo importante, e como um mecanismo indireto de accountability. A congruência representacional expressa um mecanismo macrossocial de responsabilização, uma vez que permite o alinhamento de preferências ' não, como costuma acontecer, entre a "maior minoria" e o governo, mas entre o governo e o conjunto dos representantes ' o eleitor mediano.14

Escolhas constitucionais e modelos de democracia A pesquisa neo-institucionalista recente tem insistido que as instituições são endógenas ' ou seja, são escolhidas por atores participantes do jogo político pelas suas conseqüências redistributivas ' ou podem ser também, não raro, resultados não antecipados de escolhas randômicas ou emulativas. É razoável supor que na maior parte dos casos elas representam escolhas que refletem o equilíbrio entre jogadores.15 Quaisquer avaliações sobre a qualidade da democracia em um determinado país deve considerar em que medida arranjos institucionais poderiam funcionar dadas as preferências sociais e sua distribuição. Este ponto é freqüentemente desconsiderado na literatura de política comparada. Suas conseqüências para a análise normativa são previsíveis. E quando esse problema se articula com o viés majoritário desta última, a análise torna-se bastante problemática.

Dois tipos de regras institucionais são fundamentais para se entender a visão normativa que informa os desenhos constitucionais: as regras que governam a representação e as que especificam o processo decisório. As regras eleitorais são decisivas na determinação de como as maiorias legislativas são formadas ' parte essencial do desenho majoritário ' e do grau de inclusividade do sistema de representação ' algo que, por sua vez, é fundamental para a concepção proporcionalista. Por outro lado, as regras constitucionais definem também o grau de concentração dos poderes em relação às decisões de política. Como demonstra Lijphart (1984, 1999), nos países com desenho constitucional majoritário há forte concentração desses poderes.

Como discutido na ampla literatura sobre o assunto, as regras eleitorais são preditores importantes do número efetivo de partidos e do limiar eleitoral (a parcela de votos para um partido político obter representação). A análise empírica revela que via de regra as maiorias legislativas são manufaturadas pelos sistemas eleitorais. Os governos majoritários de partido único são raras, e freqüentemente o que se observa são maiorias relativas. As regras constitucionais, dessa forma, expressam um trade offentre representação ou inclusividade e governabilidade. Regras inclusivas como as vigentes em sistemas proporcionais multinominais, de elevada magnitude dos distritos e baixos limiares para a representação, permitem uma maior inclusividade de representação e levam ao multipartidarismo. Por sua vez, essa participação ampliada produz ceteris paribusmais custos políticos de transação. Em contrapartida, as regras típicas de sistemas majoritários ' distrito uninominal e formula first past the post' implicam em menos representação de minorias ou grupos, embora produzam mais eficiência governativa pela maior facilidade de formação de maiorias.

O desenho constitucional implica também um trade offentre arranjos que permitem a escolha de um futuro governoantes de eleições ou de partidospredominantes depois de eleições (Shugart, 2001, p. 29). Esse trade offconsiste fundamentalmente numa escolha entre identificabilidade e clareza de responsabilidade, de um lado, e representatividade e congruência representacional, de outro. Com a inclusividade maximizada, os cidadãos defrontam-se com uma ampla gama de partidos em dimensões relevantes distintas, mas, em compensação, como os governos provavelmente só serão formados em processos de barganha pós-eleitoral, a identificabilidade dos governantes futuros fica comprometida (Idem, pp. 29-30). Ao oferecer aos eleitores uma escolha clara sobre alternativas para o futuro governo, os desenhos majoritários permitem maior identificabilidade no sistema eleitoral, possibilitando, assim, que o eleitor faça uma escolha.16 Como assinalado anteriormente, a identificabilidade é um dos pré-requisitos do modelo de responsabilização típica do majoritarismo. Ela produz clareza de responsabilidade, possibilitando que cidadãos sancionem ou recompensem os governos conforme seu desempenho.17 A maior clareza de responsabilidade, todavia, tem um custo. Sistemas majoritários do tipo Westminster exibem um déficit democrático produzido pelo fato de que as maiorias, na realidade, são as "maiores minorias", sem mencionar os casos de "ganhador errado", que ocorrem quando as regras eleitorais manufaturam maiorias legislativas para partidos que não obtiveram uma maioria de votos. Afora essas patologias extremas, sistemas com poucos pontos de veto concentram poderes de agenda no Executivo e, portanto, são mais suscetíveis de apresentar desvios entre as políticas do governo e as preferências dos cidadãos. Em sistemas majoritários, os gabinetes utilizam seu poder de agenda para aprovar políticas incongruentes com as preferências do eleitor mediano.

Isto ocorre sobretudo em situações estratégicas em que o "ponto de reversão" da política ' ou seja o status quo' é rejeitado pelo eleitor mediano (Strom, 2003, pp. 81-83).