Políticas Públicas de Apoio à Fileira Florestal em Portugal
Introdução
Apesar da sua importância económica, ambiental e social, a Floresta nem sempre
foi encarada como uma prioridade nacional efetiva, embora lhe tenham sido
alocados substanciais recursos públicos (Resolução do Conselho de Ministros
114/2006). Em anos mais recentes, o desenvolvimento da atividade florestal tem
sido apontado como um desígnio nacional (DIRECÇÃO-GERAL DOS RECURSOS
FLORESTAIS, 2006; MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, DO DESENVOLVIMENTO RURAL E DAS
PESCAS, 2010 e 2007; RESOLUÇÃO DO CONSELHO DE MINISTROS 114/2006; RESOLUÇÃO DA
ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA 26/2007), a par da revitalização do setor agrícola e
agropecuário, fundamentais para a recuperação da competitividade do espaço
rural. Em 2011, ano internacional das Florestas, foi reiterada a importância
estratégica do setor florestal para o desenvolvimento regional, para o
crescimento das exportações e para o crescimento económico.
O contributo da Floresta para o desenvolvimento rural e para a apropriação
sustentável do território é igualmente fundamental para a concretização dos
objetivos nacionais e europeus de coesão social e territorial, que não podem
ser dissociados dos princípios expressos na Estratégia de Acesso aos Mercados e
da Estratégia 2020, dos desenvolvimentos em torno da definição do futuro da
Política Comercial Comum, nem dos debates em torno dos dois Livros Verdes sobre
a informação e a promoção dos produtos agrícolas e sobre a proteção das
Florestas na União Europeia (COMISSÃO EUROPEIA, 2011 e 2010a).
Este estudo encontra-se dividido em 3 secções principais. Na primeira secção
introduz-se o tema e seguidamente introduzem-se as políticas públicas focadas
na fileira Florestal, com destaque aos programas de apoio ao investimento e as
principais medidas legislativas. A terceira parte sumariza as principais
conclusões. Em anexo fornece-se uma descrição mais detalhada das medidas mais
relevantes.
Políticas públicas
Desde sempre que o poder político reconheceu os benefícios ambientais da
Floresta. Atualmente, o setor Florestal português continua a ser apontado como
uma riqueza estratégica, cuja necessidade de preservação e de desenvolvimento
acolhe unanimidade nacional. Não obstante o reconhecimento da sua enorme
importância ambiental, económica e social, a Floresta portuguesa nunca foi
encarada como uma efetiva prioridade nacional, muito embora lhe tenham sido
destinados substanciais recursos públicos ao longo dos últimos anos.
Apesar de existir desde 1998 uma estratégia europeia para a Floresta, que
culminou em 2005 com o Plano de Acção da Gestão Florestal (COMISSÃO EUROPEIA,
2010b e 2006), não existe formalmente a nível europeu uma Política Florestal
Comum (ROYAL SWEDISH ACADEMY OF AGRICULTURE AND FORESTRY, 2010). A Política
Florestal permanece essencialmente da competência de cada Estado-Membro,
enquadrada nos desenvolvimentos da Política Agrícola Comum (PAC) e de uma ou
outra iniciativa avulsa. Contudo, a União Europeia (UE) tem vindo a contribuir
e a influenciar o policy-making, através de políticas comuns baseadas no
princípio da subsidiariedade e no conceito de responsabilidade partilhada.
Assim sendo, a gestão sustentável das Florestas tem-se baseado na coordenação
de políticas dos Estados-Membros com as políticas e iniciativas comunitárias.
Estas têm permitido a existência de medidas de apoio à Floresta no âmbito dos
diversos Quadros Comunitários de Apoio, dos quais Portugal tem vindo a
beneficiar.
De seguida, descrevem-se os principais programas de apoio ao investimento e as
principais medidas legislativas da última década.
Programas de Apoio ao Investimento
Nesta secção, apresentam-se os projetos aprovados entre 2000 e 2010 e os
montantes investidos, de acordo com os diferentes programas de apoio ao
desenvolvimento da Fileira Florestal.
Os programas de apoio ao investimento à Fileira Florestal, repartidos pelos
programas AGRO, AGRIS, RURIS, AIBT e PRODER, totalizaram, aproximadamente, um
investimento (aprovado) de 2.327 milhões de Euros, entre 2000 e 2010. O PRODER
é um instrumento estratégico e financeiro de apoio ao desenvolvimento rural do
continente para o período 2007-2013 e contempla para a Floresta portuguesa, no
âmbito das medidas do eixo 1 ("Promoção da competitividade florestal") e eixo 2
("Gestão do espaço florestal e agroflorestal"), um investimento superior a 400
milhões de euros de fundos públicos até 2013.
Os programas de apoio ao investimento direto à produção florestal entre 2000 e
2010 totalizaram um investimento global aprovado de 569.400 milhares de Euros
(Quadro_1). A proporção média do investimento privado destes projetos
representou cerca de um quarto desse valor (22%). Os investimentos deste
programa foram essencialmente dirigidos para a intervenção direta nos espaços
florestais e para a rentabilidade económica florestal.
Os programas de apoio ao investimento à indústria da Fileira Florestal
totalizaram entre 2000 e 2010 um investimento global de, aproximadamente, 1.648
milhões de Euros, sendo esta constituída em mais de metade do seu valor por
investimento privado (Quadro_2). A subfileira da Pasta e Papel foi responsável
pelo maior volume de investimento total aprovado, seguindo-se a subfileira
Cortiça e, finalmente, a de Madeira e do Mobiliário.
Também os programas de apoio ao investimento dos prestadores de serviços
florestais totalizaram entre 2000 e 2010 um investimento global de 109.609
milhares de Euros, distribuído por 310 projetos (Quadro_3). De destacar o apoio
à modernização e capacitação das empresas florestais, cuja ação apresenta o
maior volume de investimento total aprovado.
Medidas legislativas
Nesta secção, abordam-se as principais medidas legislativas aprovadas entre
1996 e 2011 que incidem sobre a Fileira Florestal. Desde a Lei de Bases da
Política Florestal, datada de 1996, que definiu as bases da Política Florestal
Nacional num quadro de ordenamento do território, até à aprovação pelo Governo,
dez anos mais tarde, de um novo documento estratégico sobre o setor, a
Estratégia Nacional para as Florestas, que pretendia implementar um conjunto
alargado de reformas, inovações legislativas e de reorganizações estruturais
centradas em seis eixos de ação principais, foram várias as Portarias e
Decretos-Leis cuja publicação enquadra a atuação do poder público nesta matéria
(Figura_1). Em 2008, foi criada a Autoridade Florestal Nacional (AFN), que
sucedeu à Direção-Geral dos Recursos Florestais. A AFN, como entidade
reguladora, promotora e prestadora, aplicou as orientações da Estratégia
Nacional para as Florestas, centrando a sua atuação na gestão florestal, na
defesa da floresta e na promoção do universo dos produtos e recursos
silvestres.
Foi também criado um regime jurídico das Zonas de Intervenção Florestal (ZIF),
para a gestão dos territórios florestais, previsto na Lei de Bases de Política
Florestal. Este é considerado um instrumento de sobeja importância para o
futuro do espaço agrossilvopastoril português. Em 2008, foram criadas 36 ZIF
correspondentes a uma área de 230.804,73 hectares (AUTORIDADE FLORESTAL
NACIONAL, 2009). Em 2009, foi publicado o Decreto-Lei nº 15/2009 que aprova o
regime de criação das ZIF e regula os princípios do seu funcionamento e
extinção.
Em 2008, a doença do Nemátodo da Madeira do Pinheiro alastrou consideravelmente
no território continental. O aumento da incidência da doença e as suas
consequências não só a nível da envolvente florestal, mas também a nível
económico e social, conduziram à adoção de medidas de resposta excecionais.
Estas reuniram um conjunto alargado de parceiros e tiveram uma grande
abrangência. Foi publicada a Portaria n.º 553-B/2008, de 27 de junho, que
alterou a Portaria n.º 103/2006, de 6 de fevereiro, identificando como zona
afetada todo o território continental, de forma a tentar eliminar uma eventual
distorção de preços da madeira entre diferentes regiões. Foi igualmente criado
o Programa de Ação Nacional para Controlo do Nemátodo da Madeira do Pinheiro,
integrando um conjunto de ações específicas, baseadas num conhecimento
científico mais profundo quanto à sua forma de controlo. Salientam-se também
medidas adicionais patentes no Despacho n.º 15752/2008 de 12 de maio, nas
Portarias n.º 358/2008 de 12 de maio, n.º 1339-A/2008 de 20 de novembro e no
Decreto-Lei n.º 4/2009 de 5 de janeiro.
Destacam-se também diversas medidas introduzidas no ano de 2009, nomeadamente
com a aprovação do Código Florestal, do novo regime de arrendamento rural e da
introdução de alterações ao enquadramento dos sistemas de incentivos ao
investimento empresarial no âmbito do QREN 2007-2013. O Decreto-Lei nº 16/2009
aprovou o regime jurídico dos planos de ordenamento, gestão e intervenção de
âmbito florestal. De salientar ainda, o Plano de Apoio à Indústria da Cortiça e
o Plano de Apoio ao Setor das Indústrias de Madeira e Mobiliário (PASIMM). O
primeiro, elaborado em conjunto pelo Ministério da Economia e da Inovação, pela
APCOR e diversas empresas do setor da cortiça e assinado em 26 de março de
2009, contemplava um apoio superior a 180 Milhões de Euros, dispostos em quatro
eixos principais. No que se refere à inovação, a medida 12 destinava-se a
apoiar projetos de inovação produtiva no setor da cortiça. O PASIMM, aprovado
em 2009, contemplava um conjunto de 32 medidas, divididas em quatro eixos de
intervenção: apoio ao financiamento, apoio às exportações e promoção externa,
ajustamento ao perfil industrial e tecnológico do setor e estímulo ao emprego e
à sua qualificação. Mais recentemente, as Portarias 287 de 2010, e a 13 de
2011, aprovam e regulam o regime de administração do Fundo Florestal
Permanente. Estas poderão ser consultadas com maior detalhe no Anexo.
O documento "European forest setor outlook studies" (NAÇÕES UNIDAS e FAO, 2005)
antevê que serão cinco os grandes "pacotes" de medidas de política que irão
influenciar o desenvolvimento futuro do setor florestal. Entre estes, destaca-
se a influência da "globalização, inovação e a estrutura de mercado". Neste
âmbito, o estudo das Nações Unidas e da FAO identifica duas tendências de
futuro. A primeira é o impacto da globalização na competitividade do setor
florestal a nível europeu, que conduzirá à movimentação acrescida de fluxos de
capital, ao aumento do número de fusões e aquisições transnacionais e à
realocação de empresas entre diferentes países. A segunda prende-se com a
intensificação da inovação e com alterações na competitividade dos produtos
derivados da madeira, referindo-se designadamente às capacidades e técnicas de
recolha da madeira, às tecnologias relativas ao seu processamento e também a
tecnologias de informação. Considera igualmente o desenvolvimento de novos
produtos (produtos de madeira transformados, novos produtos com outras origens
que não a floresta) e novos campos de aplicação de produtos existentes,
mencionando igualmente efeitos nas áreas do transporte e da logística.
Conclusões
Portugal sofre de alguma burocracia e morosidade nas exigências regulamentares,
tão determinantes numa atividade eminentemente exportadora. Ao contrário do que
sucede no sector agrícola com a Política Agrícola Comum, na área florestal, os
decisores políticos nacionais, a quem cabe a exclusiva formulação das adequadas
medidas de desenvolvimento da Floresta e dos seus produtos, encontram-se
bastante mais libertos para agir. Apesar dos estímulos à atividade exportadora
dos últimos anos, a atividade florestal tem no entanto vindo a sofrer, desde há
muito, de reformas de política agrícolas desfragmentadas e cíclicas, e por
vezes retardadas, onde está patente a ausência de um rumo estruturante de
longo-prazo.
Com efeitos óbvios ao nível da competitividade, está a racionalização e
simplificação do quadro legislativo. Este é um fator incontornável, não só ao
nível fiscal, mas também no processo de facilitação de processos-chave, como a
gestão de fundos estruturais, que acrescem morosidade e burocracia na
tramitação das exigências regulamentares e que se traduzem igualmente no
consequente acesso atempado a propostas de intervenção legislativa,
especialmente nas que incidem na remoção de obstáculos e custos de contexto
relativos ao mercado interno. A atuação pública pode providenciar um uso mais
eficaz dos Planos Diretores Municipais, como repositório das orientações
formais, ao criar novas formas de parceria entre o Estado e os órgãos de gestão
e associações no terreno, de forma a garantir a flexibilização dos modelos de
gestão e a sustentabilidade económica desta atividade.
