Conferência internacional interreg cross-border management Spain-Portugal and
Sweden-Norway
Conferência internacional interreg cross-border management Spain-Portugal and
Sweden-Norway
Eduardo Medeiros*, Luís Moreno *
*Universidade de Lisboa, Centro de Estudos Geográficos (CEG), Núcleo de
Investigação Estratégias e Políticas Territoriais (NEST).
Realizada a 6 de Maio de 2009 na Universidade de Lisboa (UL), no Anfiteatro III
da FLUL, esta conferência foi organizada pelo Centro de Estudos Geográficos
desta Universidade (CEG), sendo o primeiro evento internacional realizado já no
âmbito do Instituto de Geografia e Ordenamento do Território (IGOT-UL), após a
sua criação, como nova unidade orgânica da UL, em 17 de Março de 2009. A
realização da conferência visou aprofundar o conhecimento, a reflexão, o debate
e a troca de experiências sobre o processo de cooperação transfronteiriça em
duas das regiões de fronteira mais antigas da Europa, aproveitando a presença
em Portugal de um grupo de técnicos e académicos nórdicos, incluindo
responsáveis pela implementação do Programa INTERREG-A Suécia-Noruega.
Como encontro científico e técnico, contou com cerca de 60 participantes,
provenientes de Portugal, Espanha, Suécia e Noruega, maioritariamente
representantes institucionais de organismos ligados à gestão territorial e ao
desenvolvimento regional. O painel de oradores incluiu representantes do
governo português (IFdR-MAOTdR), do Programa INTERREG-A (Sue-Nor) e da
Associação Europeia de Regiões Fronteiriças (AEBR), para além de
universitários. Entre estes inclui-se um investigador do CEG que apresentou
alguns resultados de um estudo comparativo sobre o processo de cooperação
transfronteiriça nos dois programas INTERREG-A (Portugal-Espanha e Noruega-
Suécia) nos últimos 16 anos.
A Abertura da Conferência foi efectuada por Teresa Barata Salgueiro, à data
Presidente da Comissão Instaladora do IGOT-UL. Na perspectiva da recepção aos
visitantes, em particular dos nórdicos, que mostraram antecipadamente estar
interessados no passado e presente da Universidade de Lisboa, a Professora T.
B. Salgueiro fez uma breve introdução sobre a história da Universidade,
referindo a sua fundação em Lisboa no séc. XIII, as transferências entre Lisboa
e Coimbra por parte de diferentes soberanos e o nascimento das escolas da
Universidade de Lisboa em meados do século XIX, assumidas como Faculdades com a
República, em 1911. Dos aspectos mais ligados à actualidade, começou por
abordar o surgimento dos primeiros estudos universitários de Geografia na
década de 1930, associados à disciplina de História, mas também a separação dos
dois cursos nos anos 1970, sem que o de Geografia tenha deixado de se manter na
FLUL, muito influenciado pela escola francesa. Indicou, não obstante, que o
curso teve várias reformas, que apostaram cada vez mais na aplicação da
Geografia (da formação de professores aos trabalhos para o planeamento), na
resposta às necessidades gerais do país e do mercado de trabalho. Assim, nos
últimos anos os cursos superiores de Geografia passaram a ter muito mais
estudantes, em diferentes escolas (para além de Lisboa, na UL e depois na UNL e
na Universidade Lusófona de Humanidades e Tecnologias (ULHT), também no Porto,
Évora e Minho). Concluiu referindo que a UL reconheceu recentemente a grande
importância dos estudos ligados ao território e, como consequência, foi criada
uma nova unidade autónoma: o IGOT-UL, que arranca com o departamento de
Geografia e o CEG, mas que se pretende que seja uma plataforma de saberes que
possa agregar outros cursos e outros centros de investigação.
Seguiu-se uma breve apresentação do CEG, efectuada pelo seu director, Diogo de
Abreu, referindo que esta unidade de investigação, fundada em 1943, se orienta
para a Geografia e os estudos do território, em especial de Portugal e dos
antigos territórios coloniais, mas também, desde há uns anos e no contexto de
parcerias, de diferentes territórios, europeus e não só, pelo que o CEG mantém
ligações com instituições de vários continentes. Mostrou igualmente que o CEG
possui variados meios de apoio à investigação, servindo numerosos projectos,
actividades e ligações com vários centros de investigação internacionais, pelo
que o número de investigadores tem vindo a aumentar gradualmente (62 em 2003 e
121 em 2008), trabalhando sobretudo nas áreas da Geografia Humana, Regional,
Física e Geo-ecologia. A concluir, abordou a prevista continuação do
crescimento e desenvolvimento das actividades do CEG, com a melhoria dos
recursos e a incidência em vários eixos de investigação, que foram mencionados,
pelo que apontou um futuro implicado na consolidação de dez núcleos de
pesquisa, continuando o trabalho de interdisciplinaridade com outros grupos
fora da UL e, fundamentalmente, com o estrangeiro.
A matéria específica da Conferência, teve início com a intervenção de Dina
Ferreira, Vice-presidente do Instituto Financeiro para o desenvolvimento
Regional (IFDR) e em representação do Governo português. Começou por abordar a
Cooperação Transfronteiriça, na perspectiva da sua importância para o
desenvolvimento regional, assim como o funcionamento do IFDR, que é a
autoridade de certificação no âmbito do QREN para o FEDER e o Fundo de Coesão.
Considerou que, para o actual período de programação (2007-13), prosseguindo
uma abordagem inovadora, Portugal assumiu integrar o objectivo da cooperação
territorial europeia como parte integrante do QREN, como instrumento-chave para
a prossecução da política de coesão e do processo de integração europeia.
Salientou também a especial importância dada pelo governo português ao tema da
cooperação transfronteiriça, no sentido do fortalecimento das relações entre os
dois países ibéricos. No âmbito do Programa Operacional de Cooperação
Transfronteiriça Espanha-Portugal (POCTEP), exerce as funções de correspondente
nacional (participa no acompanhamento do programa, colabora na promoção de
projectos, faz a articulação com as CCDR e o secretariado técnico, verifica as
despesas concretizadas pelos beneficiários portugueses e funciona como
autoridade de certificação). Referiu que o POCTEP foi feito de uma forma muito
participada, tendo sido criado um grupo de trabalho conjunto (Portugal e
Espanha) para a elaboração do programa de forma inovadora, assente no princípio
da subsidiariedade, respeitando os princípios orientadores do QREN:
concentração, selectividade, viabilidade e sustentabilidade económico-
financeira, co-responsabilidade e simplificação. Valorizaram-se igualmente os
projectos que produzissem resultados e impactos significativos nas economias e
nas condições de vida das populações, deixando marcas inequívocas no
território, mesmo para além do período de programação.
As prioridades do POCTEP puderam ser sintetizadas em três componentes: (i)
competitividade territorial; (ii) sustentabilidade territorial; (iii)
fortalecimento da cooperação social e institucional. Estas prioridades estão
devidamente articuladas com os Programas Operacionais Regionais que
complementam este tipo de acções. O reforço da coesão económica e social do
espaço de fronteira entre Portugal e Espanha valoriza o capital acumulado
durante as três gerações do Programa INTERREG, que desempenhou um papel-chave
para a aproximação dos dois países ibéricos, tendo o mesmo passado por diversas
etapas evolutivas que resultaram: (i) no reforço da componente imaterial, (ii)
no alargamento do leque de agentes envolvidos no processo de cooperação, (iii)
no aprofundamento da natureza das intervenções de cooperação (tudo pensado
desde o início e gerido em parceria),
(iv) no reforço das estruturas conjuntas de cooperação. O presente Programa
representa um novo salto qualitativo, tendo os sub-programas regionais dado
lugar a áreas de cooperação e, ainda, a uma intervenção centrada nos objectivos
da cooperação e da gestão conjunta de infra-estruturas, equipamentos e serviços
que traduzam um aprofundamento considerável do carácter transfronteiriço do
programa. O papel das comunidades de trabalho dos gabinetes de iniciativas
transfronteiriças, associações de municípios e outras entidades é considerada
fundamental, seja no domínio da programação, seja em todo o processo
subsequente. Realce foi também dado à intenção de criar um Observatório de
Cooperação Transfronteiriça, de modo a estabelecer dispositivos de observação
articulados em rede, tendo em vista antecipar e acompanhar os processos de
cooperação local, regional e transfronteiriça, bem como aferir o seu impacto
sobre o desenvolvimento regional e local. Foi ainda destacado um novo
instrumento jurídico, os Agrupamentos Europeus de Cooperação Territorial
(AECT), que visam facilitar e promover a cooperação territorial. Em Portugal
foi já constituído o agrupamento Galiza-Norte de Portugal (o 3º da UE). Foi
também proposta a criação de mais 4 (AECT duero-douro; Zasnet; Alto Tâmega-
Ourense; Guadiana). Apesar de todos estes notáveis avanços persistem obstáculos
administrativos à actividade das empresas e ao bem-estar dos cidadãos. A
fronteira limita a ocupação de equipamentos estruturais, prejudica a
rentabilidade social de muitos investimentos públicos e fracciona o planeamento
territorial integrado da malha ibérica.
Esta conferência teve lugar num momento propício, pois ocorre numa altura
caracterizada por avanços significativos no processo de cooperação
transfronteiriça entre Portugal e Espanha: (i) reunião da comissão mista Luso-
espanhola (Ayamonte – Novembro 2008), (ii) reunião ministerial Luso-espanhola
(Viana do Castelo – 20 de Dezembro 2008); (iii) 24ª cimeira Luso-espanhola
(Zamora – 22 de Janeiro 2009); (iv) 1ª reunião ministerial de cooperação
transfronteiriça (Zamora – 30 de Maio 2009). A estratégia a seguir passa pelo
(i) desenvolvimento de projectos-âncora, (ii) o encorajamento das autoridades
regionais para coordenarem a abertura de concursos em prol do desenvolvimento
regional integrado nos espaços de fronteira, (iii) o estabelecimento de
princípios a que os AECT devem obedecer, (iv) a necessidade de eliminar custos
públicos de contexto, (v) o reconhecimento da conveniência em estabelecer uma
posição negocial conjunta tendo em vista a discussão na UE sobre o futuro da
política de coesão. Por fim, foi afirmado que a actual situação de crise
económica internacional exige respostas articuladas que potenciem a alavancagem
de recursos financeiros e a indução do crescimento do emprego, favorecendo a
promoção de iniciativas complementares nas NUTS III portuguesas e espanholas
transfronteiriças. Assim, concluiu-se que “o que formos capazes de realizar
neste contexto, provavelmente com carácter pioneiro na Europa, poderá revelar-
se numa excelente mais-valia negocial, para o pilar da cooperação
transfronteiriça e o futuro da política de coesão”.
O representante da Associação Europeia de Regiões Fronteiriças (AEBR), Paulo
Silva, fez uma intervenção sobre a importância desta associação para a promoção
da cooperação transfronteiriça na UE. Deste modo, começou por dar relevo ao
facto de a AEBR ser uma entidade com mais de 50 anos, com um número crescente
de associados (10 em 1971 e 100 em 2009, na mesma linha de que “a tradição da
cooperação europeia é muito antiga e tem vindo a crescer”), e que tem
funcionado como um laboratório para a integração europeia, tendo a intenção de
“exportar a sua experiência” para outros pontos do globo (América Central e
África). Assim, na sua opinião, a AEBR tem sido muito importante para promover
o desenvolvimento das regiões de fronteira, estando envolvida em muitos dos
projectos emblemáticos da cooperação territorial europeia (Agenda Territorial
Europeia, AECT, etc.), e tendo relações privilegiadas com o Parlamento Europeu,
o Comité das Regiões, a Comissão Europeia, o Comité Económico e Social, etc.
Havendo “inúmeras formas de promover a cooperação transfronteiriça”, sendo as
regiões fronteiriças muito diversas, referiu o Alentejo quanto a dois exemplos
de protocolos assinados, um com a Extremadura (1992) e outro com a Andaluzia
(2001), visando integrar as regiões e as populações, promover a integração
europeia e atenuar as grandes diferenças ainda existentes. Isto apesar de as
diferenças político-administrativas entre o Alentejo e a Extremadura “sempre
terem criado barreiras à cooperação transfronteiriça”. Esta, podendo não ser
uma prioridade nacional, é contudo fundamental para a integração europeia,
criando valores acrescentados do ponto de vista institucional e socioeconómico.
Sendo o período 2007-2013 uma das últimas oportunidades para a cooperação
assistida, é previsível que, com o todo o esforço que tem vindo a ser feito,
com estruturas e os instrumentos entretanto criados, deixará de existir a
necessidade de se canalizarem verbas para manter esta cooperação.
A conferência prosseguiu com a intervenção de Eduardo Medeiros, investigador do
CEG (núcleo NEST), comparando dois Programas INTERREG-A da UE: Portugal-Espanha
e Suécia-Noruega, matéria que tem vindo a estudar no âmbito da sua tese de
doutoramento. Começando essa comparação pelo enquadramento territorial, fez
notar as semelhanças que ambos os Programas apresentam (cerca de ¼ do
território e de 11% da população das respectivas penínsulas). Também no domínio
dos indicadores demográficos, ambas as regiões caracterizam-se, em geral, pela
existência de baixas densidades populacionais, elevadas taxas de mortalidade e
baixas taxas de natalidade, embora a Região de Fronteira entre Portugal e
Espanha (RFPE) apresente valores mais preocupantes, à semelhança, aliás, do que
acontece na comparação entre os indicadores de coesão socioeconómica, visto que
esta região apresenta um rendimento percapitamuito inferior ao da Região de
Fronteira entre a Suécia e a Noruega (RFSN), além de taxas de desemprego mais
elevadas, uma elevada percentagem de população no sector primário (10%) e uma
baixa percentagem de população com ensino superior (18,7%). A grande diferença
dos dois Programas está na alocação de recursos financeiros, que foi 10 vezes
superior na RFPE (até 2006) e na gestão dos projectos, que teve um peso muito
superior quanto à participação da sociedade civil e das universidades na RFSN,
em contraste com o forte peso das entidades estatais na RFPE (municípios –
Portugal; entidades regionais – Espanha). Esta situação revela, desde logo, a
maior maturidade do programa escandinavo (e das estruturas socioterritoriais
nesta península), onde o processo de cooperação é muito anterior ao
estabelecimento da iniciativa comunitária INTERREG-A, justificando assim a
maior percentagem de projectos que tiveram mais de uma fase nesse Programa
(11,7% vs3,5% na RFPE).
O mesmo investigador realçou também que os projectos âncora no Programa Ibérico
direccionaram-se essencialmente para a melhoria das acessibilidades rodoviárias
transfronteiriças, enquanto na RFSN estes foram muito mais heterogéneos e
tiveram um financiamento muito inferior. Uma questão colocada foi: “todos estes
investimentos conseguiram inverter o cenário crescente de exclusão territorial
das duas regiões de fronteira estudadas?” Para responder, foi apresentado um
índice sintético, construído a partir de indicadores socioeconómicos e
posteriormente aplicado a todo o espaço peninsular, a fim de medir a evolução
dos mesmos no período de vigência do INTERREG-A (19902006). Os resultados
mostraram que, infelizmente, em ambas as regiões de fronteira estudadas
continua a verificar-se, em geral, um afastamento em relação à média do
crescimento peninsular. Não obstante, E. Medeiros considerou que o INTERREG-
A tem vindo a contribuir para que esse panorama não seja tão negro e, também,
que tem sido muito importante para o reforço da articulação territorial,
nomeadamente na dimensão relacional (estabelecimento de redes de contactos), e
ainda na dimensão morfológica (melhoria da articulação física), que foi
particularmente visada no Programa Ibérico (42% do investimento foi destinado à
melhoria da rede rodoviária transfronteiriça, contra os 10% do Programa
Escandinavo). De facto, também neste domínio o Programa Escandinavo mostrou um
grau de maturidade mais elevado, com 37% dos recursos financeiros orientados
para a competitividade económica.
Outra comparação dos dois programas, com base nos vários parâmetros que
suportam um modelo proposto de cooperação transfronteiriça, mostrou igualmente
que o Programa Escandinavo apresenta uma intensidade de cooperação muito mais
forte que o Ibérico, que resulta essencialmente do facto da cooperação
transfronteiriça entre Portugal e Espanha ter sido iniciada praticamente com o
lançamento to INTERREG-A, em 1990. Mesmo assim, em alguns domínios este parece
mostrar uma evolução mais rápida que o seu congénere escandinavo, o que pode
ser testemunhado pela constituição de dois AECT e a proposta para a
constituição de mais três, além de outros projectos emblemáticos, como a
partilha de um hospital por parte das populações fronteiriças em algumas
valências (Badajoz) e da aposta em projectos estruturantes como o Laboratório
Ibérico Internacional de Nanotecnologia (Braga) e o Centro Ibérico para as
Energias Renováveis (Badajoz). Finalmente,
E. Medeiros alertou para os desafios futuros da Cooperação Transfronteiriça,
devendo-se ter presentes as mudanças climáticas, o aproveitamento crescente das
fontes de energia renováveis, o crescente despovoamento de alguns espaços
fronteiriços menos dinâmicos e, ainda, os desafios inerentes ao processo de
globalização.
Na intervenção que se seguiu, Erik Hagen, co-responsável pela Gestão do
Programa INTERREG-A Suécia-Noruega, fez uma breve apresentação deste, além de
uma referência ao trabalho de Eduardo Medeiros, que motivou a recente visita ao
território de fronteira Ibérico e a realização desta conferência. Apontou que o
objectivo da visita passou essencialmente pela aprendizagem de boas práticas
que estão a ser levadas a cabo no Programa Ibérico. Realçou também que, apesar
da Noruega não ser um membro de pleno direito da UE, isso não tem impedido que
70% das importações e exportações deste país passem pela UE. Assim, apesar de
não participarem no debate político deste espaço político, participam em
algumas das suas entidades regionais, como a AEBR.
Prosseguiu, referindo que o governo e as regiões da Noruega têm apoiado
fortemente a cooperação com a Suécia. O programa escandinavo tem também apoiado
projectos âncora, que têm demonstrado ser mais-valias para o desenvolvimento do
território. As regiões de fronteira da Noruega são centrais no país mas na
Suécia essas regiões são mais remotas. Uma das principais tarefas do Programa
INTERREG-A Swe-Nor é a de reforçar o desenvolvimento socioeconómico das áreas
mais deprimidas. Tal como a RFPE, a RFSN apresenta muitas áreas pouco povoadas;
assim, um dos principais objectivos estratégicos do Programa é a promoção da
atractividade e uma boa qualidade de vida, para estimular a entrada de
população na região de fronteira. No INTERREG-IV registaram-se alguns
desencontros na definição da estrutura do programa, tendo em conta a
localização da sua administração. Foram tomadas algumas medidas inovadoras: (i)
parcerias regionais; (ii) aumento substancial do volume financeiro de cada
projecto (de 400.000 e a 1.200.000 e, em média). Os responsáveis pelo Programa
acompanham de perto os outros programas europeus, para assim poderem “copiar”
algumas das melhores ideias (também da AEBR), e dão muita importância ao valor
acrescentado que os programas podem ter em várias dimensões (social, económica,
cultural, etc.). Da mesma forma, o Programa recorre ao conhecimento de vários
académicos de valor reconhecido no desenvolvimento de estratégias inovadoras.
Foi também mostrado um projecto relacionado com a promoção das energias
renováveis, a ser criado no clustertecnológico de Lillestrøm (um automóvel
movido a hidrogénio), que segue os pressupostos da Agenda de Lisboa. Outro
projecto emblemático relaciona-se com a promoção da música rock na região de
Hedmark (Noruega). Para finalizar, referiu também que a integração dos dois
estados escandinavos é forte e que têm sido levados a cabo projectos inovadores
com a articulação de perspectivas top-downe bottom-up.
A intervenção final coube a Peter de Souza, professor e investigador da
Universidade de Hedmark, Noruega. Na sua apresentação referiu que trabalha na
região RFSN e que recebeu Eduardo Medeiros no seu local de trabalho, com quem
teve uma discussão bastante proveitosa. Foi um dos gestores dos programas
INTERREG-A, o que lhe deu muita experiência e conhecimento do INTERREG.
Participou também num projecto para a elaboração de um manual de boas práticas
para a cooperação transfronteiriça. Desse projecto resultaram inúmeras
entrevistas a gestores de projectos, das quais foi possível retirar algumas
ideias interessantes: (i) foi constantemente referida a importância da criação
de redes; (ii) a necessidade de preparar bem o terreno para a implementação dos
projectos; (iii) a maior parte dos projectos teve imenso sucesso, pelo que não
se detectaram muitos problemas;
(iv) conhecer as dificuldades na região é muito importante; (v) os projectos
“têm de ter uma alma” para agregar as populações e os políticos; (vi) os
projectos devem ser levados a cabo pelas pessoas certas e com a preparação
adequada. Existem dois tipos de promotores de projectos: (i) querem tudo de
acordo com regras bem estabelecidas, (ii) querem uma maior flexibilidade do
processo. Uma das características do INTERREG III-A foi a quantificação de
quase tudo o que existe em relação aos projectos, o que tanto permite compará-
los como constituir, também, mais um factor burocrático adicional, com
inconvenientes... Apesar de não se terem registado problemas de maior,
existiram alguns constrangimentos de pequena monta relacionados com: (i) o
marketingdos projectos (excesso de vaidade na apresentação dos mesmos); (ii) o
excesso de tempo que leva a aprovação de alguns projectos; (iii) a falta de
atravessamentos rodoviários em condições; (iv) a ideia de que os dois povos
escandinavos são muito parecidos pode causar problemas (por exemplo, falta de
cuidado com pequenas diferenças culturais, relacionadas com a língua). Sobre
este último preconceito, fez notar que a ideia de que os suecos “são mais
formais e burocráticos e os noruegueses mais caóticos” tem alguma verdade, mas
nem sempre é assim. A terminar a sua intervenção salientou que a “vida depois
dos projectos” é muito importante e deve ser tida em conta pelos promotores dos
mesmos, juntamente com a criação de redes de contactos.
