EuPTHUHu0003-25732009000300001

O seguro social obrigatório em Portugal (1919-1928): acção e limites de um Estado previdente Este tipo de posição viria a ser assumido por outros adeptos incondicionais do movimento associativo e de mutualidade livre que viram com bons olhos a passagem a um sistema de seguros obrigatórios. Entre eles conta-se um dos principais mentores e executores da legislação de Maio de 1919, José Francisco Grilo.

No livro que dedicou à matéria específica do mutualismo rural e do crédito agrícola (Grilo, 1912) manifesta fortes reticências em relação ao interesse ou à possibilidade de o Estado poder assumir responsabilidade activa na atribuição de pensões de invalidez ou velhice. Todavia, considera que a difícil situação das classes trabalhadoras, sobretudo no sector agrícola, exigia um empenho activo do Estado e dos poderes públicos no sentido de ser dada forma legal obrigatória à mutualidade rural. Caberia aos proprietários, rendeiros e, em contribuição mais modesta, aos próprios trabalhadores rurais assegurar o financiamento das caixas de mutualidade rural. Ao Estado apenas se pedia um papel cívico activo na promoção e divulgação da obrigatoriedade de existência de tais instituições em cada freguesia do país.

As propostas de José Francisco Grilo vão ao encontro de teses semelhantes apresentadas no Congresso Nacional da Mutualidade em 19113. São quase sempre enquadradas por preocupações em garantir instrumentos eficazes de paz social e de conciliação de interesses entre o trabalho e o capital. No caso destas reflexões aplicadas ao sector agrícola surgem igualmente expressas as preocupações em se evitar o êxodo rural e o acréscimo de emigração para o Brasil, assim como a intenção de criar um sistema inovador de crédito agrícola, constituído a partir dos fundos das mutualidades, que possibilitasse um significativo incremento da produção na agricultura portuguesa.

Apesar de se declarar sempre fiel ao princípio da "mutualidade invencível", um conceito que toma de empréstimo a Proudhon, Grilo inflecte ligeiramente a sua posição ao expressar, no final da sua obra, a admiração e aplauso que lhe merecia a recentíssima legislação sobre seguros sociais aprovada em Inglaterra em 1911, de iniciativa e responsabilidade política de Lloyd George. Em declaração que alarga o âmbito das suas propostas para o conjunto dos sectores da economia portuguesa afirma:

Chegou a hora de se estudar e de se encarar resolutamente o problema mutualista português. Temos de lançar os alicerces da mutualidade obrigatória sobretudo para a inabilidade, preparando um horizonte de bem-estar às classes activas do comércio e da indústria nas suas variadas manifestações.

A Inglaterra, com o seu bill sobre seguro obrigatório, decretado este ano, lançou ao mundo trabalhador o grande exemplo a seguir na evolução do problema social [...] Os profissionais de todas as indústrias e de comércio devem estar ligados pela solidariedade mutualista_obrigatória, contribuindo o Estado, patrão e profissional numa percentagem mínima, mas assente numa base que possa fortalecer os alicerces da mutualidade [Grilo, 1912, pp. 388-389, sublinhado do autor].

A posição de José Francisco Grilo deixa antever outro tipo de receptividade face ao papel activo que poderia vir a ser desempenhado pelo Estado perante a constatação de que a dimensão dos problemas a resolver exigia a presença de instrumentos de promoção e coordenação mais eficazes. Três anos antes de apresentar publicamente este ponto de vista, o assunto tinha também sido objecto de uma atenta e minuciosa reflexão na obra que José Lobo d'Ávila Lima apresentou na Universidade de Coimbra como requisito de provas académicas dedicada ao tema dos socorros mútuos e seguros sociais (Lima, 1909). Vale a pena recordar os aspectos essenciais desta obra ainda escrita no período da monarquia e que, sem margem para dúvidas, constitui um momento alto do processo de justificação doutrinal do sistema de seguros sociais obrigatórios que viria a ser adoptado pela I República dez anos mais tarde.

Na primeira parte do livro, José Lobo d'Ávila Lima procede a uma apresentação minuciosa dos três tipos principais de organização mutualista existentes no mundo, nomeadamente o sistema de mutualidade livre prevalecente na Grã-Bretanha e nos Estados Unidos, inspirado e fundado na tradição das friendly societies inglesas, o regime de seguros obrigatórios, assente num modelo de forte intervencionismo do Estado, à luz dos preceitos ditados pela legislação de Bismarck na Alemanha nas décadas de 80 e 90 do século xix, e que também colhia adeptos na Áustria, e o regime que intitula de "liberdade subsidiada" e que corresponde à situação intermédia (entre a liberdade e o intervencionismo) vivida em países latinos, como a Itália, a França e a Bélgica. É sobre esta terceira modalidade que recai a sua escolha implícita relativamente à experiência que devia ser seguida em Portugal.

A segunda parte do livro é justamente dedicada a expor a evolução do sistema de socorros mútuos em Portugal e, sobretudo, a discutir no plano da ciência do direito a natureza jurídica das associações de socorros mútuos enquanto pessoas de direito privado com funções no domínio da previdência, dotadas de personalidade moral, que obrigava a considerar a especificidade do seu estatuto e modo de funcionamento. Se bem que não seja essa a perspectiva que nos interessa aqui contemplar, não podemos deixar de sublinhar o cuidado da reflexão doutrinal e a abundância da literatura jurídica estrangeira (sobretudo francesa, italiana e alemã), que Lobo d'Ávila Lima cita e utiliza na sua exposição académica.

A terceira parte do livro incide sobre o sistema de seguros sociais e sobre as possibilidades da sua aplicação em Portugal. E é aqui que o autor discute a questão da obrigatoriedade do seguro no quadro mais amplo dos atributos e funções do Estado moderno. O seu propósito é identificar as soluções mais adequadas para se resolver a questão social, ou seja, as situações de dificuldade e carência que exigiam protecção e assistência pública. Após passar em revista crítica as posições doutrinais advogadas pelas correntes de pensamento individualistas e socialistas, Ávila Lima sustenta os méritos e vantagens de uma via intermédia, conciliadora, inscrevendo os seus argumentos nas proposições da corrente de solidarismo social advogada por autores como Frédéric Le Play, Charles Gide e Paul Pic.

Esta moldura doutrinal funcionaria como justificação segura para erguer um regime de seguros obrigatórios:

Nenhuma forma de intervencionismo legal melhor se conforma com a noção e programa solidaristas, que a generalização_do_seguro obrigatório,que não só permite elevar a condição das massas proletárias, mas amplamente facilita a realização de obras de previdência social, que redundam em obras de extrema utilidade colectiva [Lima, 1909, p. 320, sublinhado do autor].

À luz deste projecto, o Estado surge investido como representante do interesse geral ou bem comum da sociedade e, de forma implícita, também como agente do progresso social e económico. A sua missão de vigilância e tutela em relação ao funcionamento do sistema de seguros obrigatórios extensivos às situações de doença, invalidez e velhice, acidentes de trabalho e desemprego não deveria impedir o livre curso da iniciativa privada e a participação directa dos principais beneficiários e responsáveis do sistema. Mas era fundamental contar com a cumplicidade da intervenção limitada do "Estado-previdência" (Lima, ibid., p. 321), cujos organismos dedicados ao desenvolvimento dos seguros obrigatórios estariam dotados dos recursos estatísticos e técnicos sem os quais o rigor e a estabilidade de todo o sistema não se poderiam sustentar.

Ávila Lima não hesita em criticar os vícios presentes na intervenção do Estado, ou na sua ausência:

A entidade colectivista orçamental, que em Portugal se chama o Estado, quando não mantém sobre os mais problemas nacionais uma nirvânica indiferença, aborda-os timidamente e, em vez de facultar os meios para uma solução franca e livre, prefere cifrar todo o seu viciado empenho em embargar as iniciativas individuais nos moldes estranguladores de uma sôfrega tutela [Lima, ibid., p. 488].

Conclui, assim, que a organização dos sistemas de mutualidade e previdência social seria precisamente uma das esferas de intervenção do Estado em que poderia ser demonstrada a razão da sua existência e as vantagens de uma actuação bem ponderada:

É em nome dessa função nobilitante e suprema [função social do Estado] que ao Estado português compete cada vez mais redimir a sua passada inacção, lançando a esta terra, agitada por um fecundo ímpeto de consciente renovação, os fundamentos indispensáveis duma obra de bem-estar e perfeição sociais [...] O sistema de seguros sociais, introduzido gradualmente, atento o seu indiscutível custo, nas colunas do orçamento social português, condensa certamente a maior parcela de felicidade e justas garantias com que se devem contemplar as classes menos favorecidas da nossa terra (Lima, ibid., p. 491).

Esta é a herança que os políticos republicanos vão procurar valorizar e prosseguir a partir de 1919. A ideia de seguro obrigatório que defenderam insere-se numa mesma visão de conjunto sobre os atributos e funções do Estado, sobre as formas de participação cívica e a sua moldura social, e enquadra-se na matriz doutrinal comum do organicismo e solidarismo social de que Ávila Lima foi acérrimo defensor. Não se tratava, portanto, de uma ideia nova, mas sim de um projecto longamente amadurecido que, no final da Primeira Guerra Mundial, conhecia, finalmente, as condições políticas indispensáveis à sua concretização.

Âmbito e significado da legislação de 1919 A legislação dos seguros obrigatórios promulgada em Portugal em 1919 acompanha o movimento doutrinal em matéria de política social, o qual se foi desencadeando, um pouco por toda a Europa, nos finais do século xix e primeiras décadas do século xx. Ao Estado passam a caber responsabilidades de intervenção neste domínio, sendo a sua acção desenhada para estimular e completar as formas tradicionais de assistência privada, beneficência e ajuda mútua, e não para as substituir. Por detrás desta nova motivação do Estado encontram-se diferentes factores, de que a crescente perturbação da ordem social desencadeada pelo movimento reivindicativo do operariado e as necessidades de aumento de produtividade das classes trabalhadoras reconhecidas pelo meio patronal são referências correntes na historiografia sobre o tema4. A intervenção social do Estado respondia assim, neste período concreto, à modernização das economias capitalistas, visando a criação de um clima de ordem social baseado na conciliação de interesses entre o trabalho e o capital.

Porém, ao contrário de outras experiências europeias que introduziram sistemas de seguros obrigatórios e pensões de invalidez de forma faseada, a legislação portuguesa de 1919 propôs um esquema global que integrava em simultâneo a totalidade das matérias: doença, acidentes de trabalho, invalidez, velhice e sobrevivência 5 . O ordenamento jurídico e o enquadramento legal e regulamentar do regime de seguros sociais obrigatórios foram estabelecidos num conjunto de cinco decretos com força de lei, todos datados de 10 de Maio de 1919, cada um deles abrangendo as seguintes matérias específicas: seguro social obrigatório na doença (Decreto n.º 5636); seguro social obrigatório contra desastres no trabalho (Decreto n.º 5637); seguro social obrigatório contra a invalidez, velhice e sobrevivência (Decreto n.º 5638); organização das bolsas sociais de trabalho (Decreto n.º 5639); organização do Instituto de Seguros Sociais Obrigatórios e de Previdência Geral (Decreto n.º 5640), organismo integrado no Ministério do Trabalho e responsável por toda a administração e execução do programa de seguro social obrigatório deste modo instituído 6 .

Cada um destes decretos é introduzido por um preâmbulo próprio que situa e enquadra a razão da legislação produzida. Existem traços comuns nas motivações e nas explicações políticas contempladas em cada preâmbulo, devendo ser destacados alguns aspectos que conferem um sentido global e coerente a este núcleo legislativo. Saliente-se, em primeiro lugar, o reconhecimento da influência internacional, cujo exemplo é explicitamente referido e utilizado para legitimar a intervenção estatal em Portugal. É destacado o facto de a legislação sobre os seguros sociais obrigatórios estar já em vigor noutros países europeus (nomeadamente na Alemanha, Áustria, Suíça, Dinamarca, Suécia e Noruega), enquanto se ultimavam reformas semelhantes em França e em Espanha.

Particular relevo merece a acção desenvolvida em Inglaterra e as medidas impulsionadas pelo primeiro-ministro Lloyd George, cuja figura de "valoroso estadista" é expressamente homenageada na legislação portuguesa (Decreto n.º 5636 e Decreto n.º 5638). Apontam-se ainda as condições favoráveis criadas por um ambiente europeu propício, tendo em atenção o clima de paz social no contexto do final da Primeira Guerra Mundial e o papel da Sociedade das Nações no sentido da defesa dos direitos e condições laborais das classes trabalhadoras. Finalmente, assinale-se a visão integrada de todas as medidas legislativas enquanto fundamentos de um novo estado social que corresponde aos ideais políticos republicanos e é expressão da vontade de que esse novo edifício seja "em breve o maior baluarte da aliança entre o capital e o trabalho, pois é nessa aliança que se encontra a solução de todos os problemas futuros de natureza económica e social" (Decreto n.º 5640, p.

484).

As bases para a execução prática do modelo português assentavam em dois pressupostos: o reconhecimento explícito da importância do papel anteriormente exercido pelas mutualidades livres e pelas associações de socorros mútuos, por um lado, e a dispensa de apoio financeiro directo por parte do Estado na constituição dos fundos das pensões, por outro.

Na verdade, as funções exercidas pelo mutualismo livre são exaltadas, representando estas "um organismo de solidariedade que prestou, através dos tempos, os mais humanitários serviços à causa dos simples e dos humildes, minorando muitas dores e infortúnios" (Decreto n.º 5636, p. 427). O seu importante papel não impedia, contudo, a constatação da insuficiência dos esforços desenvolvidos por estas instituições. Verificava-se a existência de um número elevado da população activa (cerca de 2 milhões de indivíduos) não abrangido por nenhuma forma de previdência ou assistência social e vivendo em situação próxima da pobreza e miséria, pelo que as soluções para esta situação teriam de ser enquadradas numa base institucional estável e com plenas garantias de êxito. Segundo o entendimento do legislador, tal só poderia ser concebido no âmbito dos seguros sociais de carácter obrigatório, cabendo ao Estado a administração dos fundos de pensão. A sua criação contava com o movimento mutualista já existente, ao qual era concedido lugar de destaque na transição para o novo regime obrigatório, uma vez que se esperava que estas associações se transformassem por livre vontade em sociedades de seguro obrigatório. Em contraste com outras experiências europeias, o modelo português isentava o Estado de uma contribuição financeira significativa, sendo os fundos dos seguros constituídos exclusivamente pelas quotizações dos interessados, consagrando a singularidade do caso nacional.

Vejamos agora, em linhas gerais, aspectos específicos do conteúdo de cada um dos decretos promulgados em 10 de Maio de 1919, procurando deste modo esclarecer problemas relacionados com a sua execução que não têm sido devidamente elucidados.

O Decreto n.º5636, relativo ao seguro social obrigatório na doença, estabelece o carácter universal do seu âmbito de aplicação mediante a obrigatoriedade de inscrição de todos os indivíduos dos 15 aos 75 anos de ambos os sexos. Tal obrigatoriedade decorreria da criação de mutualidades privativas de socorro na doença, prevendo-se a existência de pelo menos uma mutualidade em cada concelho; naqueles onde já existiam associações de socorros mútuos, estas podiam, após alteração estatutária, transformar-se em sociedades compostas por todos os indivíduos obrigados por lei à inscrição como sócios; nos concelhos onde estas associações não existiam seriam formadas comissões a partir das quais, após a promulgação dos respectivos estatutos, se instituiriam mutualidades. Assim, algumas das mutualidades livres já existentes transformar- se-iam, por vontade própria ou, na prática, por cedência à persuasão do legislador, em mutualidades obrigatórias. O texto legal que estipula os benefícios define também os tipos de sócios das mutualidades obrigatórias: "sócios efectivos", com rendimento anual inferior a 900 escudos, pagando uma quota mensal variável entre 30 e 50 centavos e que seriam os únicos beneficiários do seguro de doença, e "sócios natos", com rendimento anual superior a 900 escudos e que pagariam uma quota mensal entre 50 centavos e 3 escudos, conforme o seu escalão de rendimento, e que não teriam direito a beneficiar do seguro ou de qualquer subsídio. Tratava-se, portanto, de uma fórmula de financiamento que impunha às classes de maior rendimento a obrigatoriedade de proporcionarem de forma directa apoio social aos mais desfavorecidos. Das quotas pagas ou subsídios recebidos seria efectuado o respectivo registo em cadernetas próprias que constituíam título de inscrição e de participação no sistema de seguros sociais. Uma das medidas porventura mais polémicas e de mais difícil execução era a obrigatoriedade de prestação de serviços pelos médicos municipais. Esta atitude de pressão ditada pelo Estado enquadra-se num pressuposto geral de intervenção baseado na auto-sustentação financeira do fundo necessário ao funcionamento deste seguro constituído a partir das quotizações definidas. Ao Estado caberiam as despesas gerais inerentes à administração e à fiscalização, no âmbito mais alargado das actividades do ISSOPG, assim como a cedência gratuita de instalações para funcionamento dos serviços a prestar pelas mutualidades obrigatórias.

O Decreto n.º 5637, referente ao seguro social obrigatório contra desastres no trabalho, sustenta-se no princípio básico da responsabilidade dos patrões em assumir os riscos inerentes ao exercício de actividade dos trabalhadores sob a sua direcção. Com o objectivo de tornar extensivo a todas as actividades profissionais tal princípio de responsabilidade patronal, procura-se contribuir para o reforço da aliança entre o capital e o trabalho e para o fortalecimento do espírito de justiça e de equidade nos processos de organização do trabalho.

O decreto procede a uma definição rigorosa da tipologia de pensões e indemnizações que deveriam ser pagas em caso de acidente, tendo em atenção a sua gravidade, o valor do salário do trabalhador vitimado e a dimensão do agregado familiar. A administração e exploração deste ramo de seguros seriam feitas através de sociedades mútuas de patrões ou através de companhias de seguros nacionais ou estrangeiras, as quais deveriam fazer o depósito antecipado das garantias e das reservas matemáticas das pensões (à taxa de 4,5% sobre o valor do salário) na tesouraria do ISSOPG. Deste modo, o Estado limitava-se a tutelar e fiscalizar a gestão deste seguro obrigatório integralmente suportado pelas entidades patronais.

O Decreto n.º 5638, que regula o seguro social obrigatório contra a invalidez, velhice e sobrevivência, acentua no seu preâmbulo a mensagem política de que se trata de aprovar medidas da maior relevância para minorar situações de miséria social. Concebido como complemento dos seguros de doença e acidentes de trabalho, a sua aplicação englobava todos os indivíduos entre os 15 e os 65 anos com salário anual inferior a 900$, independentemente do seu estatuto profissional ou funcional. O fundo para a manutenção deste seguro seria constituído por quotas pagas pelas entidades patronais, correspondentes a 6% do valor dos salários do pessoal ao seu serviço, e pelas contribuições dos trabalhadores assalariados, correspondentes a 1,5% do seu salário. Também aqui o Estado não possuía qualquer encargo de despesa ou responsabilidade directa na constituição do capital necessário à manutenção deste seguro, competindo-lhe, porém, a respectiva gestão. Para tal efeito, o ISSOPG ficava expressamente autorizado a "celebrar operações de seguros contra a invalidez com um consortium de sociedades de seguros nacionais legalmente constituídas no ramo vida, ficando a seu cargo o pagamento da renda dos pensionistas".

O Decreto n.º 5639 refere-se à organização de bolsas sociais de trabalho, designação que corresponde ao que modernamente se chama "centros de emprego". Eram concebidas como instrumentos destinados a promover o recenseamento e produção de informação sobre "desocupados" com vista à sua contratação futura e, de um modo geral, a fomentar a proximidade e intermediação entre a procura e a oferta de trabalho, isto é, seriam "organismos destinados a desempenhar uma altíssima função para o ressurgimento das forças produtivas da economia nacional". Apesar de o decreto não o referir expressamente, estas bolsas terão sido inspiradas em modelo semelhante criado na Bélgica no início do século (Lima, 1909, p. 101). A estes organismos eram atribuídas funções de três tipos: de componente estatística, através da publicação regular de informações sobre o estado do mercado de trabalho por sector e profissão, promovendo um efectivo conhecimento da oferta e da procura; de investigação, mediante a organização de conferências e promoção de estudos sobre as causas das crises no mercado de trabalho; de natureza formativa, associada à organização de cursos nocturnos para analfabetos e à colaboração noutras iniciativas diversas de formação profissional. Num tom que é bem revelador do enquadramento doutrinal subjacente à sua criação, visando uma aliança mais duradoura entre o capital e o trabalho, afirma-se:

As Bolsas Sociais de Trabalho serão os modernos templos do direito e da educação das populações activas, para as orientar, instruir e guiar perante a fase social, emancipadora, que se está esboçando em toda a Humanidade, sem ódios, sem lutas violentas para a conquista das aspirações generosas que a justiça assegura aos que, num trabalho constante, dão o seu mais poderoso concurso para a criação de todas as fontes de riqueza [Decreto n.º 5639, p. 476].

O mesmo decreto prevê a constituição de 100 bolsas, organizadas regionalmente ao nível concelhio e integradas no ISSOPG (de quem dependiam financeiramente), constituídas por uma comissão de cinco membros remunerados pelo Estado através de verba orçamental inscrita no ISSOPG. Do conjunto das iniciativas legislativas que definem o sistema de seguros sociais obrigatórias, a criação de bolsas sociais de trabalho surge como aquela em que o Estado é chamado a desempenhar uma intervenção e responsabilidade directas.

Ao Estado competia também uma acção de enquadramento geral e de tutela, o que fica expresso no Decreto n.º 5640, relativo ao processo de organização interna do ISSOPG. A justificação sobre a necessidade de se criar um organismo responsável por todo o sistema de seguros sociais obrigatórios é feita nos seguintes termos:

Os seguros sociais obrigatórios na doença, desastres de trabalho, invalidez, velhice e sobrevivência são inadaptáveis sem um organismo especial que execute, dê forma, faça enfim caminhar dentro da órbita traçada todo o complexo maquinismo em que assenta a base inicial do seu movimento. Uma obra desta natureza que se apresentasse isoladamente seria repelida pelo meio e não passaria jamais dos domínios de uma generosa iniciativa [Decreto n.º 5640, p. 486].

Ou seja, ao Estado, através de um organismo criado para o efeito, cabia promover esta iniciativa, estimular e orientar as mutualidades livres para que se tornassem obrigatórias e fomentar a formação de novas mutualidades numa base concelhia. A direcção e coordenação do ISSOPG eram asseguradas por um conselho de administração composto por onze vogais, sob a presidência do ministro do Trabalho7, e a sua orgânica interna correspondia aos serviços associados a cada tipo de seguro (doença, desastres, invalidez e velhice), às bolsas sociais de trabalho, ao acompanhamento das actividades de mutualidades livres e organizações não integradas, ao funcionamento dos tribunais de desastres de trabalho e demais serviços de inspecção e fiscalização relacionados com a assistência e previdência social. Para além das dotações orçamentais em vigor, transferidas dos serviços das Direcções-Gerais de Previdência Social e de Assistência Pública entretanto extintas, o funcionamento do ISSOPG seria assegurado através de receitas próprias provenientes das seguintes quotizações: 2% do valor dos prémios cobrados pelas companhias de seguro nacionais; 3,5% do valor dos prémios cobrados pelas companhias de seguro estrangeiras e 1,5% do valor do capital emitido pelas sociedades bancárias. O decreto apresenta ainda estimativas detalhadas sobre o valor das receitas e despesas anuais (prevendo um saldo positivo anual de 360.000$00) e define a estrutura do quadro de pessoal previsto, que englobaria um total de 310 pessoas, das quais 42 provenientes das estruturas do Ministério do Trabalho já existentes. Previa ainda a contratação de 600 agentes auxiliares para operações de recenseamento e recolha de informação, o que revela, sem dúvida, uma pesada estrutura de custos fixos com o pessoal.

A finalizar esta breve resenha do conteúdo da legislação de 1919, refira-se que a estrutura do ISSOPG viria a ser profundamente alterada com a aprovação do Decreto n.º 11 267, de 25 de Novembro de 1925, o qual extingue o Ministério do Trabalho e integra o ISSOPG no Ministério das Finanças. As funções de investigação e análise do funcionamento do mercado de trabalho, de previsão e prospectiva e difusão e promoção de ideias relativas à organização do trabalho e da vida económica e social passam para a dependência de um novo organismo, designado Instituto Social do Trabalho. O tom geral do preâmbulo apresenta de forma muito negativa a experiência de funcionamento do Ministério do Trabalho, muito especialmente do ISSOPG, do qual apenas é destacado algum sucesso no desenvolvimento do sistema de seguros contra os desastres no trabalho, interrogando-se mesmo o legislador sobre qual terá sido a acção desenvolvida em relação aos outros seguros na criação das bolsas de trabalho e nas acções de recenseamento e divulgação. Por isso se escreve, lapidarmente:

Não se carece de pôr em dúvida a honorabilidade dos funcionários para se justificar o fracasso daquela ideia generosa. Apenas convém advertir que outros resultados havia a esperar de uma instituição evidentemente criada com o fim de melhor se administrar [Decreto n.º 11 267, p. 1620].

Assim, e como veremos na próxima secção, os problemas relacionados com o deficiente funcionamento do ISSOPG eram conhecidos e enfrentados pelos seus mentores e promotores iniciais, numa clara revelação da incapacidade de se gerir uma máquina demasiado pesada para se alcançarem os fins desejados.

A actuação do ISSOPG: ambições e bloqueios Quinze dias após a publicação dos decretos que instituíram os seguros obrigatórios e criaram o ISSOPG realizou-se a primeira reunião do conselho de administração, ao qual pertenciam dois dos mais destacados nomes do movimento mutualista 8 . A rapidez com que se formou este organismo e a frequência inicial das reuniões dos seus dirigentes9 são sinais do empenho colocado na concretização do sistema de previdência preconizado directamente por alguns dos seus membros.

As primeiras preocupações dirigiram-se, para além da inevitável montagem da estrutura administrativa e logística do Instituto, para a divulgação dos seguros obrigatórios. As acções de propaganda eram consideradas essenciais e, nesse sentido, o Instituto actuou rapidamente e de forma intensa. Foram distribuídas milhares de circulares, publicados editais e impressos cartazes enviados para todo o país. A ideia era patentear "de forma acessível [...] e ao mesmo tempo com elevado espírito patriótico o que é o seguro na doença, na invalidez e velhice, os desastres no trabalho e, enfim, toda a obra social do Instituto a fim de levar a todos os pontos do país o conhecimento da melhor obra da República em favor das classes menos abastadas" [acta n.º 2 de 30 de Maio de 1919]10.

Assim, através das actas do conselho de administração que assinalam a evolução das actividades do Instituto, percebe-se o desenrolar de uma fase de arranque que se terá prolongado até ao final de 1920, ao longo da qual o Instituto procurou dar início e sequência às tarefas que a lei lhe impunha. Para facilitar o processo de criação de estatutos por parte das futuras mutualidades obrigatórias, o ISSOPG procedeu à redacção e divulgação de modelos de estatutos que as mutualidades poderiam adaptar. Iniciaram-se ainda os trabalhos para o recenseamento geral da população a ser sujeita aos seguros obrigatórios, instrumento considerado de absoluta necessidade e prévio à implementação dos seguros. Na verdade, note-se que se ignorava a dimensão da população que estaria sujeita aos seguros obrigatórios, pois, dos 2 milhões de trabalhadores que se estimava não estarem abrangidos por qualquer forma de assistência, desconhecia-se a distribuição dos seus rendimentos e era, portanto, impossível apurar quantos integravam os escalões definidos pela lei para beneficiarem do sistema. Visando o desenvolvimento deste trabalho, procedeu-se a uma consulta às entidades que estariam em condições de dispensar funcionários para o recenseamento e elaboraram-se ainda os modelos de cadernetas, selos e respectivas instruções sobre os procedimentos a concretizar aquando da execução dos seguros.

As actas do conselho de administração permitem observar os resultados destas acções. Refira-se, em primeiro lugar, que foram goradas as expectativas dos promotores do sistema preconizado na lei de 1919, os quais acreditavam numa rápida capacidade de mobilização do mutualismo livre no sentido de se transformar no núcleo inicial do movimento de seguros obrigatórios. Que essa adesão era esperada, demonstra-se com o debate ocorrido no conselho de administração logo um mês e meio após a sua primeira reunião. Aí se constata o reduzido número de mutualidades livres que espontaneamente se haviam dirigido ao Instituto para requerer a sua passagem a associações de seguro obrigatório, o que levou este conselho a decidir a prorrogação do prazo que a lei estabelecera para este fim e a optar por proceder a visitas directas às mutualidades com o objectivo de demonstrar as vantagens da sua transformação em associações de seguro obrigatório (acta de 16-7-1919). Merece reparo a convicção do Instituto de que seria possível obter resultados da legislação num tão curto espaço de tempo e a sua preocupação em fazer avançar o processo de forma mais célere. Esta atitude voluntariosa foi surtindo alguns frutos, conforme se constata no relatório de finais de 1920 sobre o seguro na doença.

As mutualidades livres foram mostrando sinais do seu interesse no novo sistema à medida que o Instituto procedia ao esclarecimento de dúvidas acerca dos dispositivos legais que enquadravam esta reforma (Boletim de Previdência Social, n.º 10, Janeiro-Dezembro de 1920, p. 118).

Uma questão que parece ter assumido particular relevo prendia-se com o destino dos fundos das mutualidades livres que se viessem a integrar ou a converter em obrigatórias. Dado que a interpretação da legislação suscitava dúvidas, o conselho de administração adiantou a sua opinião, segundo a qual tais fundos nunca deveriam reverter para o Estado, sendo restituídos às mutualidades livres no caso de dissolução das respectivas mutualidades obrigatórias (acta de 5-2- 1920).

A acção do Instituto no sentido de dinamizar o seguro de doença foi particularmente visível nesta primeira fase da sua actividade. Em Fevereiro de 1920 foi criada uma estrutura mais leve do que o conselho de administração, composta pelos vogais dos vários tipos de seguros, ficando cada vogal responsável por uma das zonas em que o país se dividiu no sentido de incrementar a constituição de comissões locais que dessem início à implementação do sistema. O resultado deste esforço relativo ao seguro de doença, tema frequentenas actas da administração11, permitia constatar a constituição efectiva no final desse ano de 17 mutualidades obrigatórias, das quais 7 eram antigas mutualidades livres (Pereira, 1999). Estavam ainda em fase de formação 255 outras associações.

No final de 1920, o balanço feito pelo Instituto era positivo quanto ao cumprimento das tarefas que fora chamado a desempenhar12. Para além do seguro de doença, o ISSOPG ocupara-se dos seguros de invalidez, velhice e sobrevivência, estando em fase de impressão 600 mil cadernetas e 60 milhões de selos comprovativos das prestações pagas, estimando-se que em Março de 1921 estivesse concluída esta tarefa prévia à execução efectiva dos seguros.

Nos relatórios produzidos sobre a actividade desenvolvida até ao final de 1920 é ainda salientada de forma positiva a intervenção do Instituto ao nível dos desastres de trabalho. Desde a criação do ISSOPG e até ao termo do referido ano algumas dezenas de entidades patronais, nas quais se incluíam várias empresas de grande dimensão, responsáveis por cerca de 50 000 indivíduos, assumiram a responsabilidade directa dos sinistros. Para além destas empresas, outras haviam contratado o seguro dos seus trabalhadores com mutualidades e companhias de seguros, tendo estas últimas emitido 12 758 apólices, ascendendo o valor dos salários e ordenados seguros a cerca de 50 000 contos. Também os tribunais de desastres de trabalho mostravam desenvolvimento. Antes da criação do Instituto existiam apenas 3 tribunais, mas no final de 1920 estavam já 18 em funcionamento. A concretização dos objectivos visados pela legislação neste domínio é perceptível através do número crescente de participações de acidentes 13 e de processos entrados em tribunal. Era em Lisboa e no Porto que estes tribunais registavam maior actividade, sendo evidente o seu incremento após a legislação de 1919. Durante o ano de 1918 o tribunal de Lisboa havia registado a entrada de 2310 processos; em 1920 os processos entrados ascendiam a 5631, número superior ao que se havia registado durante os quatro anos decorridos entre 1914 e o 1.º semestre de 1919 (4042 processos). No Porto, durante estes mesmos quatro anos, haviam entrado 1161 processos; apenas entre os meses de Maio a Dezembro de 1919 registaram-se 5136 entradas.

Outra área de intervenção do ISSOPG era, como sabemos, o desenvolvimento das bolsas de trabalho. Apesar da criação formal destes organismos até ao final de 1920 estavam formalmente criadas 36 bolsas , a sua efectiva instalação não se concretizou devido às dificuldades de obtenção de edifícios e mobiliário.

Sublinhe-se que as despesas inerentes ao funcionamento das bolsas não constituíam uma prioridade para o ISSOPG, que via nos seguros sociais "a pedra angular da grande obra do Instituto" (acta de 26-7-1919). Quando foi proposta uma afectação de despesas para o pessoal dos serviços das bolsas sociais, o conselho de administração não hesitou em rejeitá-la, argumentando que "a criação das bolsas é uma experiência que se faz, e, se corresponderem ao fim que se visou, então se tratará do seu desenvolvimento» (ibid.).

A acção do Instituto foi relevante numa outra área das suas competências: a elaboração de estatísticas, quer no domínio do custo de vida, das condições económicas do operariado, dos valores dos salários, quer no movimento de cooperativas, mutualidades e seguradoras. A demonstrar a permanente actividade desta secção do Instituto estão as informações publicadas de forma contínua ao longo dos vários números do Boletim da Previdência Social.

Por fim, há que sublinhar o trabalho do Instituto no âmbito da assistência pública e beneficência privada. Durante o ano de 1920 foram criadas quatro novas instituições de assistência (escolas maternais, profissionais e colónias agrícolas), sendo também patente a preocupação da direcção do Instituto face às dificuldades financeiras sentidas pelas instituições de assistência em geral (actas de 28-6-1919, 5-7-1919, 26-1-1920, 8-7-1920 e 15-7-1920). Num período fortemente inflacionista, a manutenção dos serviços destas instituições tornava-se particularmente difícil, pelo que o Instituto diligenciou junto do governo para a concessão de diversos subsídios.

À medida que avançava o ano de 1921, as actas do conselho de administração deixavam perceber que se ia ultrapassando a fase inicial de maior preocupação com a propaganda dos seguros obrigatórios e a montagem do sistema. Depois deste arranque, em que toda a atenção se tinha voltado para a promoção de uma nova atitude em relação aos problemas da economia social, segue-se uma fase intermédia, de cruzeiro, que decorre sensivelmente até meados de 1923. Nas actas das reuniões do conselho de administração o relevo é assumido por questões de natureza técnica (com destaque para o acompanhamento das reservas matemáticas) e processuais (integração institucional, análise de irregularidades, situação financeira de instituições dependentes, estatutos, fiscalização de funcionários, subsídios e cobranças). Os seguros obrigatórios não dominam o discurso, mas permanecem nas preocupações da direcção. Neste domínio reitera-se a necessidade urgente de finalizar o recenseamento geral para a aplicação do seguro na invalidez e velhice e discutem-se novos regulamentos para os seguros em geral (acta de 12-1-1922) e para a lei dos desastres de trabalho (actas de 3-3-1923, 12-5-1923, 17-5-1923 e 24-5-1923).