Administração Escolar: Estudos
Lima, Licínio C. (2011). Administração Escolar: Estudos. Porto: Porto Editora.
Leonor Lima Torres* e António Neto-Mendes**
* Instituto de Educação, Universidade do Minho
**Departamento de Ciências da Educação, Universidade de Aveiro
Tendo sido convidados pelo autor para realizar a apresentação pública da obra
Administração Escolar: Estudos, avançamos para uma leitura crítica ao seu
conteúdo, numa perspectiva de identificar os contributos teóricos e empíricos
mais relevantes produzidos ao longo de seis capítulos. O texto que agora se
publica reproduz genericamente a apresentação que efectuámos no dia 1 de Abril
de 2011, na Universidade do Minho, integrada no Colóquio Administração Escolar:
as Políticas, as Práticas e o seu Estudo.
A obra reúne alguns dos mais importantes estudos desenvolvidos por Licínio Lima
na área da Administração Escolar. Estudos, no exacto sentido do termo, pois
resultaram de uma intensa pesquisa, acompanhada pelo exercício de
aperfeiçoamento conceptual, pelo incessante aprofundamento teórico e empírico,
revelador de uma atitude de permanente vigilância crítica sobre o conhecimento
construído. A circunstância de os seis textos terem sido previamente divulgados
sob múltiplas formas (estudos realizados sob encomenda, artigos em revistas,
conferências ) e o facto de todos terem sido objecto de revisão para esta
publicação ligeira nuns casos, mais profunda noutros só abona em favor do
que antes afirmámos.
Apesar de os seis capítulos que integram a obra terem sido originalmente
produzidos em momentos distintos, é possível sinalizar algumas marcas que os
atravessam:
i) a coerência e a complementariedade de abordagens que, percorrendo vários
patamares interpretativos, revelam, sem cerimónias, as várias faces do campo da
administração escolar;
ii) a escrita intensa, rigorosa, teórica e conceptualmente meticulosa;
iii) o exercício notável de desvendamento dos discursos político-normativos,
assumindo com convicção, militância e consistente argumentação a defesa da
escola democrática;
iv) a ênfase colocada nas dimensões organizacionais da escola no quadro de uma
sociologia das organizações educativas que o autor tem vindo persistentemente a
refundar.
A nota de apresentação incluída nas primeiras páginas é clara e elucidativa
quanto à natureza, ao conteúdo e à amplitude dos estudos seleccionados.
Inscritos no campo da Administração Escolar, os seis ensaios apresentados ao
leitor oferecem uma análise multifocalizada sobre a administração das escolas
portuguesas nas últimas quatro décadas, abordando-a nas suas múltiplas faces,
feições e contextos. Apesar dos diferentes pontos de entrada de cada capítulo
remeterem o leitor para diversos ângulos de abordagem da problemática, a
unidade da obra não se perde; pelo contrário, a sua força teórica e empírica
resulta desta persistente articulação entre escalas de observação e níveis de
análise (macro-meso-micro) e marcadores temporais (tempo da diacronia e acção
da sincronia).
Tomando como fio condutor vários trabalhos desenvolvidos sobre os processos de
democratização da escola pública, nomeadamente a sua tese de doutoramento
(1992), Licínio Lima abre o primeiro capítulo com uma abordagem diacrónica ao
processo de construção da autonomia das escolas dos ensino básico e secundário,
nas suas múltiplas vertentes (políticas, organizacionais, administrativas,
pedagógicas). Ao longo desta viagem genealógica, o autor explora as variações e
ressemantizações a que a categoria "autonomia da escola" foi sendo
submetida ao longo dos vários estádios histórico-sociais, sustentando a sua
argumentação numa ampla base de pesquisas empíricas sobre a realidade escolar
portuguesa. Para tanto, o autor estabelece um pertinente e vivo diálogo entre
teoria e empiria, cruzando e complementando os seus próprios resultados de
investigação com outros dados empíricos recolhidos por diversos autores
(sobretudo portugueses) ao longo dos últimos anos. Deste confronto sistemático
entre o plano da retórica política e o plano das práticas e da acção
organizacional, podem deduzir-se alguns traços significativos, designados pelo
autor de "invariantes estruturais", fundamentais para a compreensão
actual da autonomia da escola. Sobrevoando as principais ideias contidas neste
primeiro texto, é possível identificar pelo menos duas regularidades político-
culturais do sistema educativo português. A primeira reside na capacidade
impressionante de auto-regeneração, sofisticação e reinvenção do sistema
centralizador e burocrático: mesmo em conjunturas permeáveis à mudança
democrática, o aparelho tende estrategicamente a retrair-se para, logo de
seguida, se distender e expandir com maior intensidade e extensão. A segunda
regularidade, consequência natural da primeira, aponta para a inabalável
configuração estrutural da escola, representada por mais ou menos órgãos de
governação, mais ou menos competências de execução, mas que sobrevive e resiste
sempre a qualquer arranjo morfológico sem consequências maiores ao nível do seu
desenvolvimento democrático.
No segundo capítulo, o autor retoma o tema genérico da democratização da
educação e aprofunda de forma integrada os modelos de governo das escolas
básicas e secundárias e das instituições do ensino superior. A abordagem
recupera algumas linhas de força desenvolvidas no texto precedente, para agora
se debruçar mais detalhadamente sobre o processo de "erosão da gestão
democrática", marcado pela progressiva substituição das estruturas e
práticas de democracia directa por formas e processos de democracia
representativa, cada vez mais limitadora da participação substantiva dos
actores. Apesar das diferenças de percurso identificadas nos dois níveis de
ensino, mais visíveis a partir da década de oitenta do século XX, é possível
concluir pela sua similitude crescente no que respeita à natureza da
democratização das estruturas, dos poderes e das formas de governo. Uma vez
mais se destaca a hegemonia de uma agenda transnacional com poderosos
mecanismos de difusão de uma cultura de matriz gerencialista capaz de quase
tudo condicionar no quotidiano das instituições. Nesta linha, o autor analisa e
interpela criticamente o actual contexto universitário, marcado por tensões
inéditas induzidas pelo Regime Jurídico das Instituições do Ensino Superior
(Lei nº 62/2007, RJIES) e pelo paradigma governativo de inspiração mercantil
presente no modelo da "fundação pública com regime de direito
privado", adoptado por algumas instituições nacionais. De entre variados
factores, o autor assinala o regresso das lideranças individuais (às escolas e
às universidades), dos novos executivos eficazes, uma das principais marcas dos
modelos gerencialistas. E, também neste texto, volta a destacar-se como
regularidade cultural a omnipresença cada vez mais sofisticada da galáxia
burocrática, agora ainda mais radicalizada e, por isso mesmo, constituindo-se
como obstáculo à democratização do governo das escolas.
Complementando a leitura crítica de uma extensa malha de medidas normativas, às
quais as escolas tendem a adaptar-se e a ajustar-se, o autor prossegue, no
terceiro capítulo, o seu ofício de desconstrução e indagação científica,
repousando agora o olhar sobre o sinuoso processo de construção dos
agrupamentos de escolas. Inscrito de novo num plano diacrónico, o estudo parte
à descoberta dos antecedentes, da génese e das linhas de desenvolvimento do
processo de expansão da rede escolar pública, percorrendo vários ciclos
histórico-governativos e diversas configurações e soluções organizacionais,
atravessadas por agendas políticas quase sempre desarticuladas das realidades
escolares concretas. Um dos pontos mais altos deste texto reside, na nossa
opinião, na discussão de duas lógicas em confronto, presentes na forma de
entender os agrupamentos de escolas: a lógica associativa-autonómica e a lógica
racionalizadora-centralizadora. Esta última, historicamente hegemónica e
impositiva, tem vindo a transformar o agrupamento no "[...] novo escalão
da administração desconcentrada, desta feita ainda mais próximo das escolas do
que os anteriores CAE e que os agora anunciados Coordenadores Educativos"
(pp. 97-98), acrescentando mais adiante, tratar-se de uma desconcentração de
"terceiro nível", remetendo a escola para um "[...] estatuto
ultraperiférico, inscrito no conceito de subunidade de gestão'" (p. 112;
aspas no original). Mas importa entretanto destacar que esta análise não
dispensou o recurso a um extenso corpus empírico mobilizado pelo autor para
apoiar e estimular a reflexividade sociológica, sem nunca deixar de abrir
promissoramente as portas a inúmeras questões e pistas a investigações futuras.
No quarto capítulo, o autor procura contribuir, desde o início, para
ultrapassar as ambiguidades várias do conceito de assessoria, contrariando
nomeadamente a tendência para "ignorar a sua politicidade" (p. 118),
colocando-o ao serviço de uma suposta superioridade técnico-científica que
despreza "outros quadros de racionalidade e valores concorrentes" (p.
118). Por outras palavras, como afirma o autor, à luz de certos quadros a
assessoria seria a detentora do saber mas não do poder, o que não resiste ao
confronto suscitado por uma criteriosa revisão da literatura, denunciando a
artificialidade da separação radical entre as questões do saber e as questões
do poder. Discute de seguida o papel reservado à tecnoestrutura, constituída
por um cada vez mais indispensável grupo de "funcionários
profissionais" que tendencialmente usurpam o espaço dos
"políticos" nas tomadas de decisão. Merece natural destaque o papel
da assessoria nas reformas organizacionais, abrindo constantes necessidades de
reformas bem sucedidas baseadas na "crença racionalista de que é possível
alcançá-las através de meios organizacionais e administrativos" (p. 121).
Não é esquecido o protagonismo que a assessoria tem conhecido nos processos de
prestação de contas, sobretudo naqueles que assumem uma feição contábil ao
serviço de uma profunda recomposição do Estado e da administração pública. É
sobretudo o papel da assessoria externa, com recurso ao outsourcing, que o
autor escalpeliza, recusando a sua falsa neutralidade e denunciando o seu papel
enquanto "fonte de animação, promoção e legitimação de reformas" (p.
122).
A contextualização no universo da educação é antecedida de uma reflexão sobre
as origens militares e bélicas da assessoria, numa clara referência ao seu
desenvolvimento em situação de aumento da complexidade da tomada de decisão, em
que autoridade hierárquica e autoridade dos especialistas se complementam como
resposta aos ambientes cada vez mais exigentes e especializados das
organizações.
Sobre a assessoria numa administração escolar centralizada, o pensamento do
autor não é de descodificação difícil ou arriscada, pois são sobejamente
conhecidas as suas críticas a uma relativa incapacidade de reformar a
administração do sistema. Através de um curto mas incisivo historial das
principais medidas com impacto na administração educativa (leis orgânicas do
Ministério da Educação, criação das DRE, CNE, Conselho das Escolas, entre
outros), o autor ilustra o processo de reforço de um "sofisticado aparelho
assessorial, de tipo interno" (p. 129) que tem sido construído e posto ao
serviço da administração central. Mas nem os presidentes dos Conselhos
Executivos nem os agora designados directores de agrupamentos e de escolas não
agrupadas escapam a esta função assessorial.
O papel dos especialistas e a apetência crescente dos governos pela encomenda
de estudos e pareceres académicos é outra vertente deste trabalho, que assim
coloca o dedo sobre uma ferida nem sempre devidamente tratada: as relações
entre conhecimento científico e decisão política.
As escolas vêem o acesso à assessoria externa altamente condicionado devido à
sua "condição atópica", isto é, o facto de a sua direcção estar
situada no exterior e não no interior. Para Lima, o recurso às assessorias
externas reforçaria ainda mais a perda da sua autonomia, na medida em que, além
do poder central, veriam também as instâncias externas exercer sobre elas uma
forte influência. A assessoria interna é já um recurso tradicional, pelo menos
em termos informais, ainda que num quadro de forte regulamentação.
O texto encerra com uma reflexão sobre as relações entre saberes, poderes e
decisão política, de que são exemplo feliz as práticas de organizações
internacionais (UE, UNESCO, OCDE, Banco Mundial, etc.) e o papel reservado aos
académicos cujo potencial de legitimação de políticas deve ser seriamente
ponderado. E, a concluir, a ideia de que estamos perante "novas e mais
complexas conexões entre saberes e poderes" (p. 142) só inteligíveis no
quadro do "estudo dos processos de reconfiguração do Estado, da acção [ ]
de poderosas agências internacionais" e da produção de "novas formas
de regulação e meta-regulação de tipo transnacional" (p. 142).
O capítulo quinto é muito útil para quem se inicia na investigação e até mesmo
para os já iniciados, ao propor-se abordar a "escola" como categoria
de investigação. A partir da constatação de que "a escola, numa boa parte
dos trabalhos académicos, surge como uma categoria omnipresente e de tipo
aparentemente universal" (p. 148), que o autor contesta e problematiza,
propõe-nos um/a guião/tipologia que oriente o "exercício
hermenêutico" de que fala e facilitador das análises de tipo micro, meso e
macro (mega ) presentes nos estudos sobre a escola. Como o autor adverte,
"um objecto de estudo complexo e polifacetado, como é o caso da escola,
exige [ ] uma abordagem teórica de tipo plural e multifocalizado, seja em
termos de abordagem analítica e de escala de observação, seja ainda em termos
de interpretação teoricamente sustentada" (p. 151).
A categoria "escola" presente nos trabalhos académicos é, pois, como
afirma o autor, objecto de diversidade de representações e de concepções em
torno da escola. Eis os cinco tipos identificados:
i. Escola como categoria jurídico-formal: abordagem de tipo jurídico,
apresenta uma visão de escola assente no "deve ser";
ii. Escola como reflexo: as instâncias de direcção estão situadas
externamente, a uma escala superior, reservando a escola como locus de
reprodução. Resultam (as escolas-reflexo) de abordagens teóricas de feição
estruturalista, formalista e racional-burocrática, havendo pouco espaço para o
estudo da acção e dos actores.
iii. Escola como invólucro: o contexto escolar é descrito de forma genérica e
superficial quanto às suas características mais evidentes. As relações mais
complexas, como são as relações de poder, são geralmente ignoradas, dando-se um
retrato simplificado da realidade.
iv. Escola como colecção: a escola é o resultado de um processo de mera
adição, de soma de certos atributos. Os objectos de estudo são "insulares
e atomizados, relativamente independentes e desligados uns dos outros" (p.
154), ao serviço de um individualismo metodológico. Ignora-se que a escola
"não é uma mera colecção de indivíduos e de grupos, de departamentos ou
unidades organizacionais, de objectivos e de estratégias, de meios e de fins,
de alunos e professores" (p. 154).
v. Escola como mediação: a escola intervém na relação entre meios e fins,
revelando-se um locus de produção de orientações e de regras, e não apenas um
locus de reprodução. É esta mediação que permite o estudo da escola como
organização em acção, valorizando-se a "meso-abordagem".
O capítulo termina com uma reflexão sobre "outras formas organizacionais
emergentes", de que sobressai o agrupamento de escolas, a par de outras,
como os centros de formação de associações de escolas, as EBI, os TEIP, entre
outras formas mais clássicas.
O agrupamento de escolas como nova forma organizacional escolar tem sido
objecto de múltiplas abordagens, mas sublinha-se a sua emergência como
"locus de controlo administrativo sobre cada escola agrupada, em mais uma
variação, desconcentrada, do poder central" (p. 162), tema, aliás, do
capítulo terceiro.
No capítulo sexto, o autor aborda a complexidade das mudanças em Educação e o
papel que, para o investigador, têm os textos orientadores da acção, quer os de
natureza jurídico-normativa quer outros. Desoculta ainda a tentação
nomeadamente num país como o nosso, cuja cultura administrativa, marcada pela
centralização, se caracteriza pela "excessiva normativização" de
reduzir a compreensão das mudanças ao plano das orientações para a acção. O
autor sublinha, igualmente, a importância do conhecimento histórico das
propostas de reforma e das mudanças decretadas, desde logo para desinstalar a
ideia feita de que os problemas contemporâneos são exclusivos deste tempo que é
o nosso. Em síntese, pode-se depreender a apologia da diversificação das fontes
em nome da procura da compreensão da complexidade também no plano das
orientações para a acção.
Referindo-se ao estudo das organizações escolares, o autor reforça a
"distinção analítica", em articulação de dois planos: o "plano
das orientações para a acção" e o "plano da acção", de acordo
com o seu pensamento já publicado (Lima, 1992, 2006). A consideração da
organização enquanto estrutura e enquanto acção reclama o questionamento, quer
no plano teórico quer no empírico, da escola como locus de reprodução e como
locus de produção. Assim, a compreensão das mudanças em educação coloca ao
ofício do investigador desafios exigentes que passam por admitir a existência
de distintos modelos organizacionais: modelos consagrados e modelos decretados,
modelos interpretados e modelos recriados, no plano das orientações; e modelos
organizacionais praticados, no plano da acção. Como sintetiza, "Nem todo o
discurso nas organizações se transforma em acção organizacional e esta inclui,
certamente, a acção organizada de tipo não-discursivo" (p. 171). Termina
com referências a outros textos e contextos de mudança, convocando a
importância das tensões entre fidelidades e infidelidades normativas, entre
outras, para a compreensão de um conjunto de fenómenos escolares, assim
submetidos a uma focalização sociológica, e não meramente jurídica e
normativista, das mudanças educativas. Entre os casos pedagogicamente abordados
contam-se: a avaliação dos alunos, o conselho de turma, a gestão democrática
das escolas e a avaliação do desempenho dos professores.
A breve síntese que acabamos de efectuar apenas sinaliza algumas das linhas do
pensamento do autor sobre a administração escolar. Como em qualquer texto desta
natureza, privilegiou-se uma leitura em torno dos pontos diferenciadores de
cada abordagem, evitando a repetição dos argumentos, dos contextos e dos
objectos de estudo. Talvez por esta razão, não achamos pertinente sublinhar
alguns aspectos menos lineares que perpassam os vários capítulos,
designadamente aqueles que derivam da justaposição de escritos produzidos em
momentos distintos, mas que acabam por revelar a insistência do autor na
consolidação de um corpus argumentativo omnipresente ao longo do livro. Por
exemplo, a contextualização histórica efectuada em cada capítulo a propósito do
estudo da autonomia, da gestão democrática, dos agrupamentos escolares, entre
outros aspectos, aparece desenvolvida em vários momentos, oferecendo ao leitor
várias narrativas sobre o mesmo período, apesar de as mesmas não divergirem na
sua essência. Se bem que tal repetição se compreenda por referência à
especificidade histórico-sociológica de cada texto, numa leitura mais global e
sequencial da obra tal facto pode suscitar no leitor uma sensação de déjà vu.
Não obstante tal reparo, entendemos este livro como um contributo indispensável
para se repensar o campo da administração escolar em Portugal, ainda que
tenhamos ficado com a sensação de que constitui um desafio preliminar à
redacção de uma obra posterior que consolide as bases epistemológicas, teóricas
e metodológicas de uma sociologia das organizações educativas.
Para além desse desafio, que só o autor poderá concretizar, é inequívoco que
estamos perante uma obra que permite revisitar o pensamento de Licínio Lima,
com a grande vantagem que só a organização antológica permite: dar corpo e
unidade possível ao que antes estava disperso e nem sempre disponível. O
carácter "revisto e aumentado" dos seis textos transforma o livro
agora dado à estampa num instrumento de trabalho indispensável para estudantes
universitários e investigadores, professores, administradores da educação e
decisores em geral.
