Novos desafios à governação democrática: o impacto da crise global e as
vantagens da democracia
O debate sobre os novos desafios para a democracia vem em bom tempo numa altura
em que testemunhamos o desenrolar de uma das mais graves crises económicas que
o mundo moderno já enfrentou.
Neste artigo, começaremos por caracterizar a actual crise global; de seguida,
mencionaremos algumas lições históricas de crises anteriores e o seu impacto na
democracia. Em terceiro lugar, passaremos em revista os resultados de alguma
investigação relativamente à relação entre democracia, processos de decisão de
política económica e desenvolvimento económico. Estes resultados são
encorajadores, apesar de se recomendar prudência na sua leitura.
A CRISE GLOBAL ACTUAL
Não é segredo para ninguém que a actual crise começou como uma crise
financeira. O aumento de incumprimentos nos financiamentos hipotecários,
especialmente no segmento baixo (subprime) colocou os bancos nos Estados Unidos
debaixo de enorme pressão financeira. O aumento da interdependência do sistema
financeiro global e o nível de alavancagem em que estava a operar, provocaram
uma queda vertiginosa da confiança neste sector crucial. Os bancos não
acreditam nas contas uns dos outros, não confiam nas exposições de risco
declaradas pelas outras instituições financeiras. O uso de instrumentos
financeiros complexos como os agora célebres mortgage-backed securities,
utilizados para libertar espaço nos balanços dos bancos e como produtos
financeiros atractivos para investidores, multiplicaram exponencialmente estes
efeitos. Os mercados monetários, onde os bancos costumam recorrer para se
financiar, estiveram à beira do colapso e ainda não recuperaram totalmente.
O que começou como uma crise financeira tornou-se rapidamente uma gigantesca
crise económica. A necessidade de limpar os balanços das instituições do sector
financeiro e diminuir o grau de alavancagem financeira secou os mercados de
crédito. Os bancos preocuparam-se mais em controlar a sua exposição de risco,
para melhorar os seus portfolios de crédito ou pura e simplesmente evitar a
falência. Sem financiamento, a actividade económica começou a desacelerar e a
diminuir. A economia entrou, a nível global, num ciclo vicioso – ausência de
financiamento, diminuição da actividade económica, desaceleração do comércio
global, mais diminuição da actividade económica, menores necessidades de
financiamento e por aí fora. Houve uma redução da procura e do emprego que
minou a confiança no consumo e no ambiente de negócios, o que provocou uma nova
contracção da procura.
Os dados e estatísticas são impressionantes
1
:
• Pela primeira vez desde a II Guerra Mundial, em 2009 a economia mundial
sofrerá uma contracção – estimativas do Fundo Monetário Internacional (FMI)
sugerem uma contracção de -0,5 a -1 por cento da economia mundial em 2009. As
previsões para 2010 sugerem a retoma do crescimento globalmente entre 1,5 por
cento e 2,5 por cento.
• As economias desenvolvidas sofrerão uma contracção de -3 a -3,5 por cento em
2009 com estagnação do crescimento económico (números entre 0 e 0,5 por cento)
projectados para 2010.
• O FMI prevê que a economia dos Estados Unidos terá um crescimento negativo de
-2,6 por cento em 2009, da Zona Euro -3,2 por cento e do Japão -5,8 por cento.
Para 2010, os Estados Unidos, a Zona Euro e o Japão terão taxas de crescimento
do PIB à volta de zero (entre -0,2 por cento para o Japão e 0,2 por cento para
os Estados Unidos). Os números para 2010 poderão ser revistos em baixa e os de
2009 foram revistos numa base mensal com uma clara e preocupante rápida
degradação. Na hermética linguagem dos economistas e do FMI: «O forte feedback
negativo circular entre a estática economia real e o ainda corrosivo sector
financeiro intensificou-se, e as previsões de recuperação para meados de 2010
regrediram». Ou seja, a situação é má e ainda pode tornar-se pior.
• As economias emergentes e em desenvolvimento deverão crescer entre 1,5 por
cento a 2,5 por cento. Estas economias tiveram até 2009 a sua melhor década de
sempre em termos de crescimento da actividade económica com uma média de taxa
de crescimento do PIB de 6,1 por cento em 2008.
Analisando os dados por região:
• A Europa de Leste e Central e a Comunidade de Estados Independentes são as
zonas mais adversamente afectadas. A agitação financeira global afectou
severamente a Europa Central e de Leste em particular, devido aos enormes
défices de balança de pagamentos. Vários países enfrentam uma contracção severa
das entradas de capital. Os países mais afectados incluem os Países Bálticos,
Hungria, Croácia, Roménia, Ucrânia e a Bulgária. As situações específicas de
cada um destes países são diferentes entre si e o facto de estarem a ser
tratados de forma agrupada e indistinta chegou a criar alguma tensão entre a
Comissão Europeia, o FMI, a Europa e os Estados Unidos.
• Na América Latina, condições financeiras mais restritivas e uma procura
externa mais fraca são uma limitação ao crescimento económico na região, com o
crescimento económico no Brasil a desacelerar e as previsões económicas para o
México prevendo uma recessão.
• Os países emergentes da Ásia estão a ser afectados através da sua dependência
de exportações de produtos manufacturados. A actividade de manufactura na
região foi particularmente afectada pelo colapso das exportações de tecnologias
de informação. O crescimento na China também irá diminuir, apesar da taxa de
crescimento de 2007 ter sido bastante alta (13 por cento), e a procura
doméstica está a ser suportada por uma forte política de estímulo. Apesar
disso, o Banco Mundial continua a prever uma taxa de crescimento do PIB de 6,5
por cento na China – desaceleração mas ainda a superar outros países e outras
regiões. No entanto, esta taxa de crescimento não será suficiente para parar o
êxodo massivo da população das cidades para as zonas rurais, à medida que o
desemprego cresce.
• Em África e no Médio Oriente, o crescimento está projectado para diminuir,
mas de forma menos violenta que em outras regiões. Em África, o crescimento
económico deverá diminuir particularmente nos países que exportam commodities,
e vários países enfrentarão uma redução da procura das suas exportações,
menores transferências de emigrantes e queda do investimento directo
estrangeiro, ao mesmo tempo que os fluxos de ajuda ao desenvolvimento estão sob
ameaça. No Médio Oriente, os efeitos da crise financeira têm, até agora, sido
mais limitados. Apesar da queda abrupta do preço do petróleo, as despesas
públicas têm conseguido suster problemas maiores na actividade económica.
A maior parte dos países de rendimento baixo foi poupada ao impacto directo da
paragem súbita dos fluxos de capitais privados porque o seu acesso a estes
fluxos era, já à partida, menor e mais difícil. Na África subsariana, por
exemplo, os bancos são, na sua maioria, financiados em mercados domésticos ou
regionais e não dependem em termos significativos de financiamentos externos
para financiar operações. Mas apesar deste cenário, o impacto da crise nestes
países não tem sido menos significativo à medida que os seus efeitos se
propagam por outros canais. Podem identificar-se sobretudo três fontes de
contaminação: diminuição do preço de commodities, menor nível de transferências
de emigrantes e uma diminuição do investimento directo estrangeiro. Muitas das
finanças públicas destes países dependem desproporcionadamente das receitas de
exportação de commodities, cujos preços diminuirão sensivelmente, juntamente
com a procura global. As transferências de emigrantes, uma importante fonte de
rendimento, estão a diminuir como resultado da desaceleração económica dos
países desenvolvidos e o aumento do desemprego. O investimento directo
estrangeiro esfumou-se, particularmente nos sectores dos recursos naturais, à
medida que o financiamento escasso e os cada vez menores preços de commodities
levam ao adiamento e cancelamento dos principais projectos.
Diversas estatísticas do Banco Mundial
2
sugerem que os países em desenvolvimento enfrentam uma insuficiência
financeira de 270 mil a 700 mil milhões de dólares, dependendo da severidade,
do tempo da crise económica e financeira e da eficiência e timing das respostas
de política económica. Estes países estão debaixo de uma enorme pressão fiscal,
particularmente aqueles sem acesso aos mercados de capital privado que devem,
se quiserem proteger o núcleo das suas despesas, recorrer à ajuda pública ao
desenvolvimento (APD) e a empréstimos concessionais para cobrir as suas
necessidades de financiamento. A dependência da ajuda financeira externa
seguramente que aumentará. Este aumento da dependência surge numa altura em que
as opiniões públicas dos países da OCDE não estão particularmente abertas para
apoiar este tipo de esforço financeiro. De igual modo, para financiar os seus
gigantescos planos de estímulo fiscal, os países da OCDE terão de recorrer aos
mercados financeiros – as quantias estimadas são enormes (algumas estimativas
falam de montantes em torno dos seis mil milhões de dólares). Estes valores,
inevitavelmente, colocarão enorme pressão sob os montantes disponíveis para
financiar o mundo em desenvolvimento, quer seja através de APD, investimento
directo estrangeiro ou de outros fluxos financeiros do mundo rico para o resto
do mundo.
O comércio global entrou em colapso. A queda da procura nas economias avançadas
teve sérias implicações para o comércio global – previsões para 2009 indicam o
primeiro declínio anual dos volumes de comércio global desde 1982 e a maior
queda em oitenta anos. As importações dos países avançados deverão, segundo o
FMI, contrair em 3,1 por cento em termos reais. A contraparte desta evolução é
a expectativa de um inédito declínio (de perto de um por cento) nas exportações
das economias emergentes e em desenvolvimento. Antes desta crise, os países
emergentes e em desenvolvimento, como um grupo, haviam experimentado um aumento
das exportações em todos os anos
3
.
A desaceleração do crescimento do comércio global tinha vindo a verificarse por
algum tempo. No último trimestre de 2008, o crescimento do comércio global foi
negativo, aumentando os receios de uma reacção proteccionista. Das 51 economias
que reportaram dados no último trimestre de 2008, 36 declararam quedas de dois
dígitos das exportações em termos nominais relativamente ao ano anterior.
Muitos países europeus, incluindo o Reino Unido e a Espanha, bem como países em
desenvolvimento como a Indonésia, as Filipinas e a Turquia registaram uma queda
nas exportações de 20 por cento ou mais. Em Outubro, a Índia registou o seu
primeiro declínio ano a ano de exportações (de 15 por cento) após crescimento
de 35 por cento nos cinco meses anteriores. Em Dezembro, o Brasil reportou o
seu primeiro défice comercial em oito anos, quando as exportações caíram 29 por
cento. Valores estatísticos para Janeiro apenas estão disponíveis para meia
dúzia de países mas mostram uma queda abrupta nas exportações relativamente aos
níveis do ano anterior. A ausência de dados mais recentes torna difícil avaliar
o que está a acontecer às exportações dos países de rendimento mais baixo, mas
um retrato parcial pode ser obtido lendo os dados de importações das economias
avançadas. As importações dos Estados Unidos, dos países de rendimento mais
baixo, em Outubro e Novembro de 2008, tinham caído quase seis por cento
relativamente ao ano anterior
4
.
Mesmo antes desta crise, a maior parte dos Objectivos do Milénio relativa ao
desenvolvimento humano seria de difícil alcance – especialmente os relativos à
mortalidade infantil e maternal mas também à finalização da escolaridade
primária, nutrição e saneamento. O Objectivo do Milénio relativo à redução da
pobreza estava bem encaminhado mas as recentes más notícias levantam algumas
dúvidas. Apesar da magnitude deste retrocesso ser de difícil avaliação nesta
altura, países que sofreram contracções económicas de 10 por cento ou mais
entre 1980 e 2004 sofreram um aumento de mortes infantis em mais de um milhão.
Os dados sugerem que colapsos no crescimento económico têm custos para os
resultados de desenvolvimento humano, uma vez que eles se deterioram de forma
mais rápida durante as desacelerações de crescimento do que melhoram durante as
acelerações.
A taxa de crescimento média do PIB dos países em desenvolvimento está agora
projectada para cair em 2009 para menos de metade da taxa anterior à crise.
Este crescimento menor impedirá a manutenção do ritmo de redução da mortalidade
infantil. Análises preliminares mostram que a mortalidade infantil nos países
em desenvolvimento poderá ser em média, e por ano, 200 mil a 400 mil mais alta
entre 2009 e o ano-alvo dos Objectivos do Milénio, 2015, do que seria sem esta
crise actual. Se esta situação não for invertida, isto corresponde a um total
em excesso de 1,4 a 2,8 mortes infantis durante este período. O progresso para
os Objectivos do Milénio deverá ser retomado quando o crescimento económico
reaparecer mas a crise deverá adiar a obtenção destes desideratos
5
.
DEMOCRACIA E O PROCESSO DE TOMADA DE DECISÕES DE POLÍTICA ECONÓMICA
Oscar Wilde afirmou um dia que «a experiência é apenas o nome que damos aos
nossos erros». Houve um imenso progresso no pensamento económico desde a Grande
Depressão. O mundo tem hoje muito mais experiência sobre como lidar com uma
crise económica. Reconhecemos, graças a Keynes e aos seus seguidores, o papel
que os governos têm de desempenhar para estimular a procura, combater uma
recessão e a busca pelo pleno emprego. Compreendemos os mecanismos da política
monetária e o comportamento prejudicial da Reserva Federal nos anos de 1930
devido aos trabalhos de Milton Friedman e outros. Sabemos também que a
democracia se espalhou pelo mundo desde aqueles tempos pouco afortunados. A
democracia tornou-se um imperativo ético-moral não negociável para uma parte
crescente e cada vez maior da Humanidade.
No seu livro de 1981, Poverty and Famines
6
, Amartya Sen mostrou-nos que as epidemias de fome acontecem não por falta de
mantimentos mas por desigualdades e iniquidades na sua distribuição. O
corolário lógico mais impressionante do trabalho de Sen é que em sociedades
onde as pessoas são livres para se organizar e para perseguirem as suas
ambições de forma livre, mecanismos como uma distribuição ineficiente de comida
não se desenvolvem. De uma forma simples, epidemias de fome não ocorrem em
sociedades democráticas. A fome é uma consequência do poder autocrático.
Investigação muito recente por parte da equipa do Banco Mundial que publica
anualmente o relatório sobre a facilidade de fazer negócios em quase todos os
países do mundo (The Doing Business report
7
), encontrou argumentos robustos para sustentar que as democracias são melhores
para promover reformas microeconómicas. Estas reformas têm normalmente como
objectivo facilitar a vida de investidores, simplificar a burocracia na
abertura, fecho e operação de uma empresa. Estas reformas são conhecidas no
jargão económico como growth-enhancing reforms. Os autores começam por
considerar duas hipóteses. A democracia pode ser mais conducente a reformas
porque os políticos têm o incentivo de promover reformas que induzam o
crescimento económico para ganhar eleições. Por outro lado, os regimes
autoritários não precisam preocupar-se tanto com a opinião pública e podem
efectuar reformas que são dolorosas no curto prazo mas que trarão prosperidade
futura. A sua conclusão é clara e significativa: a regra democrática fornece
maior incentivo para este tipo de reforma, a melhoria do ambiente de negócios,
do que o poder autocrático.
Crescimento económico e democracia também parecem alimentar-se um ao outro. O
livro de Benjamin Friedman, The Moral Consequences of Economic Growth
8
, apresenta um argumento muito persuasivo – demonstra que os alargamentos de
direitos sociais e políticos, como o estabelecimento de salário mínimo,
direitos laborais, direito ao voto das mulheres e de populações não brancas,
aconteceram na Europa e nos Estados Unidos em períodos de crescimento
económico. Esta conclusão é consistente com a experiência da Grande Depressão
quando uma grande parte da humanidade viu os seus direitos políticos e sociais
reduzidos e debaixo de ataque.
Contudo, quando falamos de desenvolvimento económico e democracia, devemos
sempre ter presente que estas expressões genéricas cobrem realidades muito
diferentes. Alguns economistas sustentariam que desenvolvimento económico não
consiste apenas em crescimento económico – este é uma condição necessária mas
não o único indicador relevante. Quando pensamos sobre democracia, ocorre-nos
muito mais do que apenas processos eleitorais – uma democracia saudável implica
liberdade de expressão e associação, instituições politicamente independentes,
pesos e contrapesos entre os diversos poderes, boa governação. A democracia não
é apenas o voto, é a sua contagem e a discussão livre.
É por isso que a maioria da investigação que trata a relação entre democracia e
desenvolvimento económico apresenta resultados contraditórios. Conclui a favor
das democracias quando estamos na presença de instituições sólidas e a boa
governação é a regra. Mas democracias «capturadas» onde uma pequena elite tem
uma capacidade desproporcionada para influenciar os acontecimentos políticos
mostram resultados decepcionantes em termos de crescimento económico e da
provisão de serviços pelo Estado às suas populações. Um pequeno número de
autocracias bem-sucedidas economicamente apenas contribui para estes resultados
contraditórios.
Este argumento é sustentado pelos resultados dos trabalhos dos economistas da
chamada nova economia institucional. E é também reforçado pelas conclusões
retiradas por Paul Collier no seu mais recente livro, Wars, Guns and Votes
9
, devotado em parte ao estudo do impacto da competição eleitoral nos países
mais pobres do mundo. Collier demonstra que nas sociedades do chamado bottom
billion, as mais pobres do mundo, a competição eleitoral, quando não
acompanhada por outras instituições democráticas, tende a aumentar a violência
política e a prejudicar o desenvolvimento económico. Conclui que o tipo de
experiência democrática promovida pelas democracias ricas e liberais em África
é por vezes uma experiência democrática limitada – restringida à existência de
eleições. E isto é apenas meio caminho entre ditadura e democracia – muitos
destes países não dispõem de um sistema de pesos e contrapesos, boa governação,
e a capacidade institucional para resolver problemas políticos de forma
pacífica. Estas conclusões reforçam a ideia de que a democracia promove
desenvolvimento económico apenas quando é saudável e robusta. Instituições
democráticas frágeis conduzem a um desenvolvimento económico frágil. A
qualidade da democracia está ligada à qualidade do desenvolvimento económico.
CONCLUSÃO
Não tenhamos nenhuma dúvida que a presente crise gerará instabilidade social em
várias partes do globo. Será a causa de enorme sofrimento humano e um
retrocesso no que tinham sido várias décadas de crescimento económico e redução
da pobreza e de indignidades. Em muitas partes do mundo os ideais democráticos
serão desafiados pelo nacionalismo económico e por retracção do comércio livre,
do livre mercado e dos ideais de liberdade.
Esperamos ter demonstrado que a História nos ensina que uma retirada para
dentro das muralhas do proteccionismo arrisca ameaçar a democracia. A
democracia é também uma garantia de que a crise económica global não se
traduzirá em tragédias humanas massivas como epidemias de fome. Mas democracia
limitada sem fortes instituições e boa governação não é suficiente para
garantir o desenvolvimento económico. Estamos a entrar num tempo em que aqueles
que valorizam a liberdade devem estar vigilantes.
A disseminação da informação e suas tecnologias e o poder da comunicação são
instrumentos poderosos e meios para mitigar e combater qualquer tendência para
o isolamento e a autocracia. As crises económicas aparecem e desaparecem. O
mundo já superou crises anteriores e fará o mesmo novamente. Demorará algum
tempo mas o crescimento económico, o progresso e o desenvolvimento voltarão a
ocupar as primeiras páginas dos jornais.
Entretanto, devemos valorizar a democracia, a liberdade de expressão e de
associação que com ela estão associadas. Mais do que um meio eficiente ou
ineficiente para o crescimento, a democracia é um modo de vida que não pode ser
negociável. Estamos num tempo em que é importante reter que demasiadas pessoas
esperam maravilhas da democracia quando a maior maravilha de todas é apenas tê-
la.
NOTAS
* Este texto tem como base uma comunicação efectuada aos participantes num
seminário preparatório da Cimeira da Comunidade das Democracias, organizado
pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros, com a supervisão científica conjunta
do Instituto Português de Relações Internacionais da Universidade Nova e do
Instituto de Estudos Políticos da Universidade Católica.
1
A maior parte destes dados foi retirada do World Economic Outlook Update
(International Monetary Fund) de 28 de Janeiro de 2009. Já houve, entretanto, a
divulgação de dados mais recentes que, grosso modo, traçam um cenário ainda
mais negro e não alteram portanto os argumentos apresentados.
2
WORLD BANK – Swimming against the Tide: How Developing Countries Are Coping
with the Global Crises – Background Paper for the G20 March Meeting in London.
3
Ibidem.
4
Ibidem.
5
Ibidem.
6
SEN, Amartya – Poverty and Famine: An Essay on Entitlement and Deprivation.
Nova York: Oxford University Press, 1981.
7
Esta e outras investigações, bem como relatórios passados e classificações dos
países em termos de facilidade de ambiente de negócios, podem ser consultados
no website do Doing Business: http://www.doingbusiness.org
8
FRIEDMAN, Benjamin A. – The Moral Consequences of Economic Growth. Nova York:
Random House, 2005.
9
COLLIER, Paul – Wars, Guns and Votes. Harper Collins Publishers, 2009.
** Responsável executivo no Banco Mundial para Itália, Portugal, Grécia,
Albânia, Malta, San Marino e Timor-Leste.
Rua Dona Estefânia, 195, 5 D
1000-155 Lisboa
Portugal
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