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Concertação social, negociações coletivas e flexibilidade: o caso italiano (1992-2002)

INTRODUÇÃO A década de 90 marcou o ressurgimento das concertações sociais na Europa, depois da fase de ostracismo e mesmo de declínio, em alguns casos, vivida pelos arranjos neocorporativos ao longo dos anos 80. Esses novos pactos sociais, que podemos denominar de segunda geração, surgiram em um quadro econômico e social bastante diverso daquele em que vicejaram os acordos neocorporativos clássicos, tendo se desenvolvido no bojo do processo de construção da união monetária européia, simbolizada no Tratado de Maastricht de 1992 (Fajertag e Pochet, 2001).

No centro dessa negociação, encontra-se ainda a moderação das demandas salariais, mas a contrapartida deixou de ser a expansão do Estado de Bem-Estar Social como no passado1. Em algumas situações recentes de negociação, a moeda de troca foi o saneamento das finanças públicas e o controle da inflação; outras vezes, as expectativas de melhoria futura do emprego e a redução de impostos sobre os salários mais baixos. Ao mesmo tempo, no caso da flexibilidade e da proteção social, as negociações tenderam a privilegiar o redimensionamento do campo da proteção e dos direitos sociais, a reorientação do gasto social, a redistribuição das garantias em favor de novos trabalhadores atípicos, segundo uma lógica de redistribuição de benefícios e não de sua ampliação.

Este artigo tem dois propósitos principais: examinar, à luz do caso italiano, as características da dinâmica e também os resultados das concertações sociais de segunda geração. Do ponto de vista analítico, tais objetivos se subdividem, de um lado, na reconstrução das principais características e dinâmica da concertação social italiana; de outro, na avaliação das suas conseqüências no que concerne à moderação das demandas salariais e à flexibilidade no novo quadro institucional das negociações coletivas criado em 1993.

No que diz respeito à dinâmica e à agenda do pacto social italiano, é importante distinguir dois momentos: antes e depois da unificação econômica européia. No período 1993-1996, a ênfase da concertação foi posta no saneamento das finanças públicas, no combate à inflação e na obtenção dos índices exigidos por Maastricht (Negrelli, 2001). A natureza do consenso alcançado nesse período foi peculiar, seja pelo caráter emergencial da situação econômica e política, seja pela especificidade italiana de uma negociação triangular entre atores fragilizados.

No período posterior ao êxito obtido com o saneamento econômico interno e a entrada da Itália na zona do euro, houve uma inflexão na agenda da concertação social, embora fossem mantidas as prescrições de controle da inflação, déficit público reduzido etc. Na fase pós-euro, as condições econômicas e políticas nas quais a concertação social operava se alteraram. Desaparece o cenário de ''crise iminente'', ''de urgência'', e os atores passam a enfrentar o desafio de construir uma agenda e uma estratégia de crescimento e de geração de emprego, agora em um espaço econômico supranacional unificado e com uma arquitetura institucional fragmentada, na qual a definição das diretrizes macroeconômicas é repartida entre, de um lado, os governos nacionais, Conselho dos Ministros de Finanças dos Estados-Membros ' ECOFINS, e, de outro, o Banco Central Europeu ' BCE.

Este trabalho está organizado em três partes. Na primeira, é feita uma reconstrução da concertação social, da sua gênese em 1992 à sua crise em 2002, tendo como referência seus objetivos, conteúdos e políticas adotadas. A ênfase é colocada nas condições econômicas e políticas peculiares do seu surgimento, assim como na evolução da sua agenda e em suas crescentes dificuldades na fase de inflexão da concertação social em direção aos temas do desenvolvimento econômico, da geração de emprego e da descentralização territorial.

Na segunda, busca-se fazer uma avaliação dos resultados obtidos pela concertação tendo em vista a nova estrutura de negociação, examinando a evolução da moderação das demandas salariais, da produtividade, da competitividade e da difusão da flexibilidade no mercado de trabalho. A hipótese sustentada é que a estrutura de negociação em dois níveis se mostrou capaz de responder aos objetivos definidos pela negociação tripartite, garantindo, ao mesmo tempo, a moderação das demandas salariais e a manutenção do poder de compra dos salários sem pressionar as margens de lucro das empresas e que, igualmente, a flexibilidade pôde ser pactuada de forma descentralizada, atendendo às ''necessidades'' das empresas, exceção feita àquela relativa às demissões.

Na terceira parte, discuto as visões do governo Berlusconi e das correntes socialistas da coalizão de centro-esquerda sobre o papel da concertação social no que se refere às questões da negociação coletiva, da reforma do mercado de trabalho e da flexibilidade. Como procuro demonstrar, há uma importante convergência de pontos de vista entre essas correntes políticas a despeito das suas diferenças ideológicas, que se exprime sobretudo em relação a duas idéias: de um lado, na hipótese de um certo esgotamento do ciclo virtuoso da negociação tripartite centralizada; de outro, na necessidade de um reforço do papel dirigente do governo em relação aos parceiros sociais apoiado nas diretivas emanadas da Comissão Européia.

Nas considerações finais, sublinho alguns aspectos relevantes para o futuro da estratégia de concertação social italiana. Ali, sustento que é preciso distinguir, de um lado, os limites e desafios de natureza política nacional, simbolizados pela quebra da unidade da ação sindical e, de outro, aqueles de natureza econômica, associados em boa medida ao novo quadro institucional da zona do euro, sobretudo à falta de coordenação entre as orientações do BCE e do ECOFINS.

O estudo da experiência italiana é particularmente instigante já que a Itália é considerada exemplo de uma ''desconcertante trajetória de macrocorporativismo'' (Regini, 1996), porque depois do fracasso da proposta de concertação em 1984, passou a ser vista como um país onde não existiam as condições ou os pré- requisitos considerados necessários para experimentos neocorporativos bem- sucedidos. Ao contrário de casos típicos, como os da Áustria e países escandinavos, a Itália historicamente exibiu como características marcantes um sistema de representação de interesses fragmentado e em permanente competição e um sistema de relações industriais pouco institucionalizado com forte tendência à descentralização das negociações (idem, 1984).

Esse quadro sofreu uma reviravolta ao longo dos anos 90, quando quatro acordos tripartites, em 1992, 1993, 1996 e 1998, foram firmados, marcando uma inflexão nas tendências verificadas no período anterior. Graças a esse processo de concertação foi possível incluir na agenda de negociação, em um primeiro momento, a reforma do Estado de Bem-Estar italiano e a reorganização das relações industriais. A abrangência da concertação foi se ampliando ao longo da década, nucleando-se em quatro questões fundamentais: o controle da inflação, a reorganização do sistema de negociações coletivas, a reforma do Estado de Bem- Estar e a geração de novos postos de trabalho, incluindo-se aí os pactos territoriais pelo emprego.

Para alguns autores (Carrieri, 1999; Regini, 1999), as concertações de segunda geração não chegam a reverter as tendências à descentralização e à introdução da flexibilidade. Na verdade, o que ocorre nos anos 90 é o reconhecimento de fato desses dois fenômenos como princípios estruturais do novo referencial hegemônico das relações industriais. A combinação desses dois princípios varia, no caso das concertações, em função do jogo estratégico entre os atores envolvidos, para adotar certas regras e impor, se possível, seus limites. Em grande medida, como mostram vários analistas (Compston, 1998; 1999; Regini, 1999), os novos pactos distinguem-se em função de vários mix entre coordenação centralizada e descentralização desregulada, entre flexibilidade descoordenada e flexibilidade seletiva etc. Reconhecidos os critérios da descentralização e da flexibilidade como normas que balizam as alternativas concretas, há diferentes outcomes no plano nacional que combinam algum grau de coordenação nacional com maior autonomia de negociação no plano das empresas.

O PRELÚDIO DA CONCERTAÇÃO: O GOVERNO AMATO E O FIM DA ESCALA MÓVEL Embora não seja consensual entre os analistas, creio que podemos considerar que o pacto social na Itália remonta ao acordo tripartite, firmado em 31 de julho de 1992, entre o governo, a Confindustria e as três confederações sindicais. O conteúdo básico do acordo consistiu na extinção da escala móvel de salários e no congelamento das negociações salariais até dezembro de 1993.

Essa mudança brusca no quadro das negociações entre governo, entidades sindicais e patronais ocorre em um contexto político, econômico e social muito grave. Em termos econômicos, os números da inflação e do déficit público apontam para um cenário de rápida deterioração. Vale recordar que, além da profunda crise financeira do Estado, a lira sofre uma forte desvalorização e sai, momentaneamente, do sistema monetário europeu. Como lembra Salvati (2000), a gravidade da situação econômica foi, progressivamente, sendo percebida pelos diferentes atores sociais, abrindo-se o caminho para a negociação de temas até então considerados intocáveis, especialmente o da escala móvel.

Não menos complexa e difícil foi a crise política originada pela Operação Mãos Limpas, cujo desfecho levou ao desaparecimento da I República e do sistema partidário que governou o país desde 1948. Ao mesmo tempo, a constituição de um governo formado por técnicos, fora do esquema tradicional do pentapartiti comandado pela Democracia Cristã e pelo Partido Socialista, sem uma base parlamentar de apoio sólida, foi outro elemento importante para a retomada da concertação na Itália.

Do ponto de vista do governo, além da necessidade de construir uma legitimidade ex post, o equacionamento dos problemas econômicos e a convergência em direção aos parâmetros de Maastricht foram essenciais para seu grande empenho para alcançar a concertação.

Também da parte da Confindustria, a negociação tripartite foi recebida como algo favorável. Afinal, ela, não só fora atingida pelos escândalos da Tangendopolis, como essa era a oportunidade de extinguir a escala móvel de salários, proposta defendida pelos empresários desde o final dos anos 80.

Do lado das confederações sindicais, Confederazione Generale Italiana del Lavoro ' CGIL, Confederazione Italiana Sindicati Lavoratori ' CISL e Unione Italiana del Lavoro ' UIL, a concertação social foi percebida como a possibilidade de recuperar sua capacidade de influência nas decisões da vida italiana, em um momento de fragilidade institucional e de grandes desafios, incluindo-se aí, além do déficit público e da inflação, as exigências de convergência macroeconômica colocadas pelo Tratado de Maastricht.

A meu ver, parece indiscutível que o elemento fundamental para a superação do impasse que perdurava há quase uma década foi a aceitação pelas confederações sindicais da extinção da indexação automática dos salários, a escala móvel.

Em síntese, a concertação social no seu prelúdio nasce da convergência de interesses entre o governo e os parceiros sociais, em um contexto político- econômico grave, no qual a fragilidade dos atores sociais favorece a aceitação da negociação.

Protocolo de 23 de Julho de 1993: O Pacto de Emergência Apesar do acordo firmado em julho de 1992, pondo fim à escala móvel, a situação econômica e política italiana deteriorou-se rapidamente. No front econômico, a desindexação salarial não impediu que a economia vivenciasse, em setembro daquele ano, um autêntico colapso financeiro, que implicou a saída temporária da lira do sistema monetário europeu e sua desvalorização em 15%. Ao mesmo tempo, a erosão definitiva do sistema político criado no pós-guerra, com o aprofundamento das investigações da Operação Mãos Limpas, fez perdurar uma situação de profunda instabilidade política, acompanhada por uma crise de legitimidade que sacudiu o sistema político como um todo. Os quatro pontos principais do chamado Protocolo de Julho de 1993 foram: * a política salarial orientada à moderação; * a reforma da estrutura das negociações coletivas, incluindo a do sistema de representação sindical nas empresas; * as políticas de emprego e do mercado de trabalho; * as políticas e ações de estímulo ao sistema produtivo (à inovação tecnológica, à educação, ao combate dos desequilíbrios regionais, à melhoria da infra-estrutura, à promoção da demanda, tarifas etc.).

A urgência da situação econômica, o consenso dos parceiros sociais e o empenho do governo em garantir a entrada da Itália na futura zona do euro definiram as prioridades da política de concertação até a entrada em vigor da união monetária. Basicamente, a moderação das demandas salariais, a reforma da estrutura de negociação coletiva e a reforma da previdência social foram os três temas prioritários da agenda. Outras tantas questões entraram na sua composição, mas sem o mesmo caráter de urgência.

O novo modelo de concertação e de coordenação das negociações coletivas introduziu uma política salarial apoiada em dois elementos: indexação à inflação programada e consulta aos parceiros sociais duas vezes ao ano para adequação entre as diretrizes de programação financeira do governo e os parâmetros econômicos das negociações coletivas.

Quanto à nova política salarial, a indexação da escala móvel foi substituída por um mecanismo que acoplou as negociações coletivas ao parâmetro da inflação futura ou prevista, que passou a servir de base para avaliar as propostas de aumento salarial. O segundo elemento estabeleceu um mecanismo de consulta entre confederações e Confindustria com duas sessões de debates anuais: maio/junho e setembro.

O primeiro encontro, que antecedeu à apresentação do documento de planejamento econômico e financeiro do governo, teve como objetivo discutir elementos para a elaboração da política orçamentária para o triênio, levando em conta a dinâmica das despesas públicas, a taxa de inflação, o crescimento do PIB e do emprego.

Esse encontro serviu também para a troca de informações entre os parceiros sociais e o governo antes da discussão pública da proposta orçamentária.

A segunda sessão, em setembro, ocorreu quando o Documento de Programação Financeira estava prestes a se transformar em Lei Orçamentária. Neste artigo, o objetivo é examinar quais medidas foram implementadas e verificar a coerência do comportamento dos parceiros sociais nas negociações salariais tendo em vista os parâmetros e as metas da Legge Finanziaria. Embora a política de renda seja definida lançando-se mão de consultas e troca de informações, a decisão final é de responsabilidade exclusiva do governo.

A reforma da estrutura de negociação coletiva e da representação sindical foi também fruto do Protocolo de Julho de 1993, que criou as condições para a substituição dos mecanismos informais vigentes e de uma série de níveis fragmentados por um novo arranjo institucional baseado em dois níveis.

O primeiro diz respeito às convenções nacionais com validade de quatro anos em termos normativos e dois anos em termos salariais. Os principais elementos são o Conttrato Colletivo Nazionale di Lavoro ' CCNL, por setor ou ramo de atividade, e os contratos territoriais ou por empresas. É nesse nível que os parceiros sociais negociam as diretrizes gerais para orientar os acordos descentralizados, levando em conta os parâmetros macroeconômicos discutidos com o governo, como, por exemplo, as metas de inflação. É previsto um mecanismo de ''ajuste'' ex post nas situações em que há discrepância entre a inflação prevista e a real; tal correção pode ocorrer quando há renovação do acordo coletivo nacional a cada dois anos. Esse mecanismo contratual visava garantir que a moderação das demandas salariais não implicasse perda do poder de compra e contribuísse para o controle bem-sucedido da inflação (Ricciardi, 1999).

Ficou também estabelecido que os aumentos salariais na esfera das empresas estariam relacionados à evolução da produtividade. É também nesse nível centralizado, interconfederativo, que se negociam itens gerais de caráter comum às categorias ' como as que regulamentam as condições de trabalho e as questões redistributivas de um setor inteiro (por exemplo, metal-mecânico).

O segundo nível corresponde às negociações descentralizadas por empresa ou por território, sendo esses acordos válidos também por quatro anos. Aqui a novidade é que há uma agenda específica ao espaço das negociações descentralizadas relativas tanto à parte variável dos salários em função da produtividade quanto às questões não salariais ligadas às condições gerais de competitividade das empresas.

Essa modalidade, que combina coordenação no plano nacional com graus expressivos de descentralização, foi conceituada como ''descentralização coordenada'' (Traxler, 1995). Dessa maneira, esse quadro de negociação coletiva a partir do plano nacional institui, integra e institucionaliza a negociação descentralizada que se desenvolveu nos anos 80.

A principal novidade do Protocolo de 1993 foi priorizar a reforma da estrutura de negociação, em vez de centrar-se apenas na questão do custo do trabalho. A nova estrutura em dois níveis, que deu considerável autonomia de negociação às empresas, significou uma reversão da tendência dominante nos anos 80 de descentralização sem coordenação das negociações coletivas.

O Protocolo de 1993 também incluiu importantes inovações no que tange à representação sindical no âmbito das empresas. Mediante o acordo firmado entre as três confederações sindicais ' CGIL, CISL e UIL ', foi reconhecida a Rappresentanze Sindacali Unitarie ' RSU, que significou uma inovação na esfera da representação sindical. Os membros da RSU passaram a ser escolhidos em eleições, nas quais podiam candidatar-se tanto filiados como não filiados aos sindicatos e confederações e votavam todos os trabalhadores inscritos ou não nas confederações e nos sindicatos. A composição dos representantes da RSU era de 2/3 de eleitos diretamente e 1/3 escolhido ou eleito pelas confederações sindicais. Vale notar que, pela primeira vez, as regras de constituição da representação sindical foram tratadas mediante um acordo entre as confederações sindicais e a Confindustria.

Finalmente, o Protocolo previa a criação de instrumentos legislativos para enfrentar os problemas oriundos da crise de emprego, principalmente entre os jovens, trabalhadores de menor qualificação etc. Entretanto, a exemplo dos temas ligados à competividade das empresas e às disparidades regionais, esses tiveram uma implementação desigual ou mesmo ficaram em nítido retardo em relação aos temas da moderação das demandas salariais e da reforma da estrutura de negociação coletiva.

O Pacto pelo Trabalho: 1996 A prioridade concedida no governo Dini aos temas da moderação das demandas salariais, do controle da inflação, do combate ao déficit público, incluindo-se aí a reforma da previdência, deixou em plano secundário aqueles do emprego e da reforma do mercado de trabalho. A questão do emprego só foi tratada de maneira ampla e sistemática em 1996, quando da assinatura do Pacto pelo Trabalho. Do ponto de vista do seu conteúdo, o Pacto pelo Trabalho contemplava quatro temas principais: * programas de treinamento; * medidas de flexibilização do mercado de trabalho e do emprego; * promoção de emprego para os jovens; * incentivo à concertação descentralizada e aos contratos de área ou territoriais.

Os programas de treinamento representavam o compromisso do governo e dos parceiros sociais com a reforma do sistema educacional, visando integrar a educação formal e a vocacional, aproximando a instrução formal e o trabalho.

Particularmente, os job stages eram considerados prioritários. A formação profissional e o trabalho eram tidos como elementos cruciais para assegurar um acesso mais rápido e fácil dos jovens ao mercado de trabalho.

No caso da flexibilização, destacam-se a introdução das agências de intermediação de mão-de-obra temporária, a reorganização e a redução negociadas da jornada de trabalho e a criação do banco de horas.

A promoção de emprego para os jovens era incentivada pela criação de um instrumento chamado ''bolsa-trabalho'', cujo público-alvo eram pessoas desempregadas há pelo menos trinta meses, entre 21 e 32 anos, residentes em zonas com altas taxas de desemprego. A expectativa era de que esse tipo de mecanismo estimulasse as pequenas e médias empresas a recrutarem trabalhadores jovens. Adicionalmente, havia incentivos financeiros a empresas que transformassem a bolsa-trabalho em um contrato de trabalho permanente.

Finalmente, os contratos de área visavam promover novos investimentos em regiões menos desenvolvidas e com taxas elevadas de desemprego, por exemplo, no mezzogiorno. Eles podiam ser firmados pelas autoridades locais, sindicatos, organizações patronais, empresas, bancos ou mesmo outros atores interessados.

Esses contratos contemplavam financiamentos ad hoc para projetos específicos e estavam sob a responsabilidade de uma agência de promoção do desenvolvimento local.

A exemplo de outros países europeus, as medidas contidas no ''Pacote Treu'' (Lei 196/972, aprovada pelo parlamento italiano em 1998) para a reforma do mercado de trabalho italiano têm uma clara inspiração nas diretrizes européias e, especialmente, no Livre Blanc sur La Croissance, Compétitivité, Emploi (Commissión des Communautés Européennes, 1993).

O ''Pacote Treu'' retoma vários pontos negociados no Pacto pelo Trabalho e propõe-se a estimular políticas ativas de emprego e, ao mesmo tempo, modificar aquelas ditas passivas. Quanto às primeiras, as principais medidas do Pacote Treu foram: a introdução do trabalho temporário3 e do contrato por tempo determinado; o incentivo à flexibilidade do horário de trabalho e à adoção do part time; medidas de estímulo à inserção dos jovens ' bolsa de trabalho, formação profissional, estágios e aprendizado. Além disso, a nova Lei acenava com a ''racionalização'' e a modificação dos instrumentos tradicionais utilizados pelos trabalhadores adultos desempregados ' cassa integrazione , prepensionamenti4; com a formação profissional contínua e integrada escola/ trabalho5; além do reordenamento da legislação sobre o trabalho socialmente útil e de novas regras para facilitar a constituição de sociedades mistas (Caravella, 1998).

A maior novidade da Lei 196/97 foi a introdução do trabalho temporário, que significou a possibilidade de se trabalhar em uma empresa por tempo determinado, depois de ser recrutado por uma agência de emprego privada (empresa fornecedora), com a qual se estabelece um vínculo formal de emprego.

As agências de emprego são, para efeitos da legislação, fornecedoras de prestadores de serviços profissionais. Essa modalidade de emprego envolve uma relação triangular, fundada em dois contratos distintos: aquele de fornecimento de trabalho temporário, assinado entre a agência e a empresa demandante, e o contrato de trabalho propriamente dito entre agência, empresa contratante e o trabalhador, no qual a relação entre trabalhador e empresa demandante não tem autonomia contratual.

Em linhas gerais, esse novo acordo tripartite introduziu um mix de medidas favoráveis à flexibilização do acesso ao mercado de trabalho (principalmente ao trabalho temporário) e de incentivos à formação profissional dos trabalhadores e à renovação tecnológica das empresas. Ao mesmo tempo, houve tímidos avanços para a redução da jornada de trabalho e para a ampliação das linhas de financiamento visando a geração de emprego em áreas de maior incidência de desempregados (Ricciardi, 1999).

O Pacto de Natal: A Inflexão Incompleta Na última fase da concertação social, sob um governo de centro-esquerda, foi assinado o chamado Pacto de Natal de dezembro de 1998. O ponto essencial da nova proposta de concertação apresentada pelo governo, por via do ministro das Finanças Azelio Ciampi e do Trabalho Tiziano Treu, era promover uma inflexão nos objetivos da concertação: daqueles ligados à estabilidade para os do crescimento econômico e do emprego. O governo propunha uma negociação fundada no compromisso dos empresários de aumentar a taxa de investimento, mantendo a rentabilidade estável, ensejando assim o aumento do emprego, em troca da aceitação pelos sindicatos de uma maior flexibilização nas relações trabalhistas (Censis, 1999).

Firmado em 22 de dezembro de 1998, o Pacto de Natal, em suas diretrizes básicas, retomava as propostas contidas em um documento escrito pelo ministro Treu (Documento Treu, 1998). O novo pacto estava ancorado em quatro pontos principais: método da concertação, procedimentos institucionais para a descentralização da concertação, desenvolvimento econômico e aumento do emprego.

Quanto ao método da concertação, o governo propunha dar maior peso à consulta de maio/junho quando da discussão do Documento de Programação Econômico- Financeira ' DPEF, assim como mudar o modo de cálculo da inflação futura, considerando a inflação média vigente na comunidade européia.

Do ponto de vista institucional, além de preservar as regras e as respectivas atribuições de cada nível da negociação coletiva, a concertação foi estendida à esfera territorial, com os protocolos entre as regiões e as municipalidades seguindo de perto as orientações comunitárias. O Pacto de Natal sugeria uma estrutura de negociação complexa e aberta que, ao incorporar os atores territoriais, internalizava a problemática federativa e apontava para um movimento de descentralização da própria concertação.

O estímulo ao desenvolvimento econômico e à geração de empregos viria da consolidação das relações entre as políticas macroeconômicas e as políticas para o mercado de trabalho e geração de emprego, e do reforço das negociações entre os parceiros sociais sobre as políticas de renda tanto no nível centralizado quanto descentralizado.

No que se refere ao tema do emprego, o governo destacou a questão da formação profissional, o Pacto de Natal subentendia a formação obrigatória até os 18 anos, envolvendo estágios e aprendizado, de acordo com a Lei 196/97, e previa a constituição do Fondo Interprofessionale per la Formazione Continua. Diversos mecanismos foram apresentados para permitir ao trabalhador usar 150 horas de seu banco de horas anuais para atividades de formação profissional.

O Pacto de Natal pode ser interpretado como uma tentativa do governo de centro- esquerda de Massimo D'Alema de conciliar os imperativos do rigor econômico com os do desenvolvimento e crescimento do emprego (Carrieri, 2002).

As propostas do Pacto de Natal enfrentaram sérios déficits de implementação, associados à falta de capacidade administrativa (Bordogna e Pedersini, 2000) e a razões políticas e ideológicas (Treu, 2001). A ampliação do número de atores incluídos no Pacto de Natal aumentou a complexidade das decisões e a heterogeneidade dos interesses a serem geridos, sobretudo aqueles no âmbito dos entes subnacionais. Os contratos de área e os investimentos em infra-estrutura, em particular, foram afetados por esse déficit operativo da concertação social.

A essas dificuldades foi se somando a própria redução gradativa do envolvimento dos grandes fiadores do Pacto de Natal (Salvati, 2000). Cabe lembrar que, ainda durante o governo de centro-esquerda, os analistas (Regini, 2000; Ricciardi, 1999; Carrieri, 1999) concordavam que a experiência de concertação ainda estava distante de sua consolidação. Entre os vários fatores que poderiam influenciar decisivamente seu futuro, dois pareciam especialmente importantes: a evolução do sistema político e a capacidade de os atores sociais responderem com sucesso ao grande desafio de dar soluções positivas ao desemprego, sobretudo àquele que atingia os jovens.

Mera ritualização do Protocolo de 1993, como afirma Salvati (2000), ou uma tentativa ambiciosa, demasiadamente inclusiva do ponto de vista social, mas ainda assim incapaz de incorporar os novos atores do mundo do trabalho em mutação e carente de capacidade de implementação como sugere Carrieri (2002), o desfecho do Pacto de Natal confunde-se com o declínio da coalizão de centro- esquerda e a volta da direita ao poder menos de três anos após a sua assinatura.

Das Dificuldades do Pacto de Natal à Crise e Ruptura do Pacto pela Itália Esse cenário de crescentes dificuldades no frontda concertação foi reforçado pela vitória da coalizão de centro-direita denominada Casa della Libertá, que abriga um conjunto de forças relativamente heterogêneo ' de representantes do capitalismo financeiro como Silvio Berlusconi, aos líderes do partido neofascista Gianfranco Fini e da Liga Lombarda Umberto Bossi ', no pleito de 13 de maio de 2001, que derrotou o candidato de centro-esquerda Ulivo Rutelli.

Após a posse do governo, as estratégias das confederações sindicais revelaram- se contrastantes e contraditórias. De um lado, a CISL e a UIL defenderam o diálogo social como forma de evitar a marginalização dos trabalhadores das decisões sobre temas de interesse do mundo do trabalho e reiteraram a importância de mostrar à sociedade que as confederações eram parceiras sociais responsáveis. Segundo o secretário da CISL Savino Pezzota, o dilema das confederações era: mostrarem-se interlocutoras relevantes ou ficarem confinadas a uma posição que minimizava seu papel (Il Sole 24 Ore, 6/7/2001). De outro, a CGIL discordava dessa posição, afirmando ser o projeto político do governo Berlusconi, no essencial, anti-social e anti-sindical com fortes laços com as propostas defendidas pela Confindustria. Sergio Cofferati, secretário da CGIL à época, acusou o governo de adotar uma estratégia política visando isolar e excluir a CGIL das negociações.

Depois de quase dez anos, a estratégia de ação conjunta entre as confederações sindicais foi abandonada. O acordo assinado em separado pela CISL e a UIL, quando da convenção coletiva do setor metalúrgico, e a transposição ao direito italiano das diretivas européias relativas ao trabalho por tempo determinado marcaram a ruptura da unidade interconfederativa.

É nesse quadro de fortes divergências e disputas entre as confederações sindicais que o governo Berlusconi propôs a reforma do mercado de trabalho.

Apesar de ser um tema muito complexo, por razões de espaço vou tratá-lo de maneira bastante específica, dando alguns exemplos dos possíveis efeitos da reforma acenada pelo governo sobre a dinâmica das negociações entre os parceiros sociais e o seu conteúdo mais geral.

De acordo com o que vimos acima, seria ingenuidade atribuir à ascensão da coalizão de centro-direita o reinício das hostilidades entre governo e algumas das confederações sindicais, especialmente a CGIL. Porém, inegavelmente, a decisão do governo sobre encetar medidas concretas de reforma do mercado de trabalho mediante a modificação do artigo 18 do Statuto dei Lavoratori serviu de estopim para um conflito intersindical e político só equivalente à ruptura de San Valentino em 1984.

No centro das divergências entre as confederações sindicais sobre o Libro Bianco(Libro Bianco/Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, 2001) da reforma do mercado de trabalho estavam diferentes interpretações de suas implicações. Para a CGIL, a proposta de reforma teria uma lógica de estímulo à individualização das relações salariais em detrimento do caráter coletivo da regulação e da própria representação confederativa. Diversamente, a CISL considerava que a proposta governamental tinha pontos positivos que poderiam melhorar as possibilidades de obtenção de emprego daqueles que estavam desempregados.

A proposta de reforma anunciada pelo governo, em novembro de 2001, dizia respeito não só ao mercado de trabalho, mas também ao sistema de aposentadorias e à tributação. O projeto do governo sugeria, fazendo eco às reivindicações da Confindustria, a redução dos custos do trabalho, ou seja, uma diminuição entre 3 e 5 pontos percentuais das contribuições sociais do regime de aposentadoria pagas pelos trabalhadores com contratos por tempo indeterminado admitidos a partir da aprovação da lei. Essa proposta foi criticada pelas três confederações sindicais, que interpretaram tal redução como uma penalização tanto das gerações mais jovens devido à possibilidade de redução de suas pensões como das pessoas mais velhas, que teriam seus direitos sociais ameaçados. As confederações sindicais manifestaram temor também ao risco de novas distorções no mercado de trabalho em função da coexistência de diferentes custos da mão-de-obra para uma mesma modalidade de contrato de trabalho.

Acolhendo as reivindicações da Confindustria por uma maior flexibilidade do mercado de trabalho, o governo propôs a suspensão por quatro anos do artigo 18 do Statuto dei Lavoratori, que garante a reintegração pela Justiça do Trabalho dos trabalhadores demitidos sem justa causa. Para a Confindustria, esse artigo enrijeceria as relações trabalhistas e criaria privilégios para os trabalhadores. As confederações sindicais, no entanto, contestaram tais críticas, uma vez que o artigo 18 era uma barreira real à arbitrariedade patronal e sua revogação implicaria um retrocesso em termos das relações capital/trabalho.

As confederações sindicais, sob o lema ''No artigo não se toca'', mobilizaram- se para enfrentar a tentativa de reforma pretendida pelo governo. Depois de vencerem o ceticismo e, principalmente, as resistências da CISL e da UIL, elas, sob a liderança da CGIL, realizaram com inegável êxito uma greve geral de 8 horas em defesa do artigo 18, no dia 1o de abril de 2002. Em Roma, a manifestação reuniu cerca de 3 milhões de pessoas. Pela primeira vez, desde 1982, as confederações sindicais realizaram uma greve geral no país.

Apesar do sucesso da greve geral, as divergências entre as confederações sindicais não diminuíram e tampouco o governo desistiu de levar adiante sua estratégia de reforma. A resposta deste último veio pelos ministros da Economia Giulio Tremonti e do Trabalho Roberto Maroni, que definiram a atitude do secretário da CGIL como sendo de ''pura contestação'' movida por interesses políticos ''pessoais''.

O frontpatronal também tornou claras suas divergências. De um lado, a posição da presidência da Confindustria representativa dos interesses das pequenas e médias empresas; de outro, aquela ligada ao comércio e aos grandes empresários do norte do país. Essas divergências se explicitaram no caso do artigo 18: de um lado, a posição do presidente D'Amato alinhada com a estratégia e as propostas do governo; de outro, a de Sergio Billè, presidente da Confcommercio, associação patronal do comércio, a do advogado Agnelli, sócio majoritário da FIAT, e a do diretor da Pirelli, defendendo o retorno do diálogo social (Hege, 2002a).

De maneira emblemática, o ministro do Trabalho e da Política Social, Roberto Maroni, declarou, ainda em outubro de 2001, que a concertação social seria substituída pelo diálogo social. ''Basta com o rito da concertação. Nós propomos o método do diálogo social, um método que é seguramente menos ritualístico que aquele da concertação. Esta se tinha tornado, na verdade, um rito litúrgico pouco eficaz e pouco concreto'' (Corriere della Sera, 3/10/ 2001).

A ruptura definitiva da unidade sindical e a ofensiva do governo e da Confindustria decretaram o abandono da concertação social. Porém, isto não significou o retorno imediato a uma lógica de ação unilateral da parte do governo, pois este se mostrou disposto a ouvir os sindicatos e a Confindustria, reservando-se todavia o direito de tomar decisões respaldado na legitimidade obtida nas urnas.

Dentro dessa lógica política, o governo negociou com a CISL, a UIL e a Confindustria 6 algumas modificações no projeto inicial. A proposta de suspensão por três anos do artigo 18 seria aplicada às empresas com mais de quinze empregados e àquelas que contratassem trabalhadores em regime de part time ou em contratos de formação no trabalho. Ao final do terceiro ano, os parceiros sociais fariam uma avaliação dos resultados em termos de gestão do emprego. A principal concessão feita pelo governo Berlusconi foi abandonar a proposta de suspender o artigo 18 no caso da transformação do CDD em CDI (Hege, 2002b).

A propósito do ''seguro-desemprego'', o governo Berlusconi, igualmente, recuou em relação às suas intenções iniciais. Assim, ele aceitou estender de seis para doze meses a duração do seguro-desemprego e também elevar, durante um semestre, o percentual de indenização inicialmente proposto em 40% do último salário para 60%, que posteriormente se reduziria, respectivamente, para 40% e 30%.