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O impacto dos mecanismos de urgência no sucesso presidencial: uma análise do caso argentino à luz da experiência brasileira

INTRODUÇÃO A publicação do trabalho de Shugart e Carey (1992) levantou uma importante agenda de pesquisa, ainda não resolvida, no interior da literatura institucionalista, particularmente nos trabalhos que focalizaram o desempenho das democracias presidencialistas. Se é verdade que o presidencialismo tem desempenho distinto em virtude da combinação com as demais variáveis do arcabouço institucional de um sistema político, o que explicaria o desempenho governativo do Executivo? Grosso modo, há na literatura dois tipos de explicação para o desempenho do presidencialismo. A primeira corrente centra o foco de análise no momento eleitoral. Em outras palavras, é o processo de competição política e, particularmente, as variáveis que condicionam esse momento da dinâmica política que explicariam a dinâmica das relações Executivo-Legislativo. Nesses termos, o número de partidos (Shugart e Carey, 1992; Mainwaring e Shugart, 1997; Cox e McCubbins, 2001; Morgenstern, 2004); o calendário eleitoral (Shugart e Carey, 1992; Cox e McCubbins, 2001); e o tipo de lista eleitoral (Carey e Shugart, 1995; Cox e McCubbins, 2001) seriam as variáveis centrais para a definição da capacidade governativa do Executivo.

Em contrapartida, uma série de estudos voltou a atenção para o interior da organização do processo decisório. Essa corrente analítica destacou a importância da distribuição dos poderes de agenda no processo de formulação e discussão da produção legislativa. Aqui, o desempenho do governo está associado ao grau de centralização do processo decisório medido, basicamente, pela capacidade de iniciar o processo de alteração do status quo, bem como os controles sobre os mecanismos que permitiriam a alteração do timing do processo legislativo (Figueiredo e Limongi, 1999; 2000; Cheibub e Limongi, 2002; Cheibub, Przeworski e Saiegh, 2002; Santos, 2003) e o padrão da formação dos gabinetes ministeriais (Amorim Neto, 2006).

Minha leitura é a de que o debate acerca da performance do presidencialismo na América Latina não deu a devida importância à análise das regras que determinam os trabalhos legislativos em perspectiva comparada. Esses trabalhos seguem uma tradição iniciada pelos modelos da conexão eleitoral (Mayhew, 1974; Cain, Ferejohn e Fiorina, 1987) na qual a estrutura interna do Legislativo é tomada como variável dependente1, ou seja, é o modo como se dá a conexão eleitoral que define como serão estruturados os trabalhos legislativos. Em outros termos, as análises institucionalistas têm concentrado seus esforços principalmente nas chamadas macroinstituições do sistema político.

Este artigo pretende discutir a influência dos mecanismos de controle de agenda, particularmente o de urgência no sucesso presidencial do sistema político argentino. Pretendo mostrar que a análise das microinstituições que regulam os trabalhos legislativos oferece um diagnóstico distinto daqueles decorrentes das análises que centram seu foco na conexão eleitoral sobre a capacidade governativa das democracias presidencialistas. Meu argumento é que as baixas taxas de sucesso do governo argentino decorrem da falta de controle dos mecanismos de tramitação especial para seus projetos de lei. Dessa forma, o governo é incapaz de minimizar a atuação das comissões, o que torna mais custosa a aprovação dos seus projetos.

A estratégia aqui utilizada é entender a organização do processo Legislativo como variável independente. Esta perspectiva analítica é minoritária nos estudos sobre o funcionamento do presidencialismo em perspectiva comparada, sendo as objeções metodológicas contrárias a ela neste trabalho de natureza teórica e empírica. A crítica de natureza teórica decorre, fundamentalmente, da clássica objeção levantada por Riker sobre o suposto caráter endógeno das instituições, ou seja, regras do jogo não poderiam ter status explicativo, pois seriam epifenômenos das relações de poder entre os atores. Dessa forma, elas não teriam estabilidade no tempo e sofreriam do mesmo problema de instabilidade característicos das preferências dos atores. No interior da literatura norte- americana sobre os estudos legislativos, alguns trabalhos adotam essa perspectiva analítica. Segundo Aldrich e Rohde (2000), as regras que comandam os trabalhos legislativos são endógenas, logo, não poderiam ser tomadas como dadas, mas deveriam ser explicadas. Esta é a perspectiva analítica que sustenta o trabalho comparado acerca da natureza do Poder Legislativo nas democracias presidencialistas contemporâneas, desenvolvido pelo comparativista Scott Morgenstern (2004). Do ponto de vista empírico, quanto à objeção do autor sobre a incapacidade de os poderes de agenda explicarem as evidências empíricas sobre desempenho governamental na América Latina, veremos que, de fato, as microinstituições podem contribuir para uma leitura mais precisa do desempenho das democracias presidencialistas.

O questionamento desenvolvido por Morgenstern não me parece suficientemente convincente para justificar a ausência da organização legislativa como variável independente nas análises comparativas. No limite, nos termos do argumento do autor, teríamos uma regressão ao infinito e seria preciso explicar a emergência de toda e qualquer regra. Diermeier e Krehbiel (2003) argumentam que existem duas agendas de pesquisa no interior do neo-institucionalismo: teorias institucionais (instituições são variáveis independentes) e teoria das instituições (instituições são variáveis dependentes). Seguindo Diermeier e Krehbiel, não haveria qualquer objeção em tratar as variáveis relativas à organização interna do Legislativo como variáveis independentes. Trata-se de uma opção analítica.

Tal opção metodológica nos permite escapar do suposto normativo que informa o debate sobre as relações Executivo-Legislativo em sistemas presidencialistas.

Esse antagonismo entre os poderes é decorrente do foco exclusivo nas macroinstituições do processo político. De fato, estas macroinstituições importam para o desempenho dos sistemas políticos, contudo, as microinstituições que regulam o processo decisório definem incentivos e punições que importam para o padrão legislativo de um sistema político. Em outros termos, não podemos inferir o comportamento dos atores políticos exclusivamente a partir das macroinstituições (Cox e McCubbins, 1993; Figueiredo e Limongi, 1999; Cheibub e Limongi, 2002; Santos, 2003).

O objetivo central deste estudo é contribuir para a literatura comparada buscando preencher uma lacuna no que diz respeito às análises sobre a natureza do processo legislativo nas diferentes democracias presidencialistas. Como veremos posteriormente, essas variáveis não receberam, da literatura institucionalista, tratamento necessário. Meu objeto de análise será o caso argentino, e a base empírica utilizada será o processo de tramitação dos projetos convertidos em lei entre 1983 e 1998. A idéia é buscar compreender através de uma análise agregada algum elemento que permita entender o que explica a capacidade governativa do sistema político argentino. O foco estará centrado na capacidade de o Legislativo alterar os projetos de lei, bem como no controle dos mecanismos de alteração do trâmite legislativo.

A escolha de análise da tramitação dos projetos de lei na Argentina se deve aos achados da literatura brasileira acerca dos efeitos da organização do processo legislativo no desempenho governamental. Figueiredo e Limongi (1999) mostraram que a chance de um projeto de lei ser aprovado está positivamente associada à existência de alterações no ritmo da tramitação na fase de aprovação. Assim, a capacidade governativa do Executivo será mais efetiva quando ele estiver no controle dos mecanismos que regulam o processo legislativo. Nessa mesma linha de raciocínio, Santos (2003) mostrou que o mecanismo de urgência foi uma das principais alterações institucionais que permitiram explicar o desempenho do Executivo nos diferentes períodos democráticos do Brasil.

Este artigo está dividido em quatro seções. Na primeira, faço uma revisão da literatura comparada buscando mostrar os problemas analíticos advindos do foco exclusivo nas variáveis externas ao processo decisório (macroinstituições).

Afirmo que o foco exclusivo nesse tipo de variável leva a concluir que há um conflito estrutural entre os dois poderes.

A segunda seção apresenta alguns indicadores empíricos presentes na literatura sobre sucesso presidencial no caso argentino à luz da experiência brasileira.

Pretendo demonstrar empiricamente a importância da análise do processo legislativo. Os números para o caso argentino apontam para um paradoxo, a saber: as evidências empíricas mostram a coexistência de partidos altamente disciplinados com taxas de sucesso relativamente baixas, o que demonstraria a existência de mecanismos distintos na explicação da disciplina partidária e do sucesso presidencial.

A terceira seção traz os dados empíricos acerca do processo legislativo. A análise da tramitação dos projetos aprovados mostra que o Poder Legislativo tem capacidade de modificar os projetos, particularmente no interior das comissões, o que torna fundamental a existência de mecanismos para alterar o trâmite de um projeto, buscando contornar pontos de veto. Meus achados mostram que as alterações de timing não se concentram prioritariamente nos projetos de origem no Executivo, o que, por sua vez, explicaria as baixas taxas de sucesso demonstradas na segunda seção. Por fim, a conclusão resume os achados do estudo.

UM BALANÇO DA LITERATURA COMPARADA Minha intenção em revisitar o debate institucionalista é demonstrar que as discussões sobre o funcionalismo dos sistemas presidencialistas estão baseadas no suposto de que são as variáveis no momento eleitoral que definiriam a natureza das relações Executivo-Legislativo e, por conseqüência, a capacidade legislativa dos governos. O foco nas variáveis externas do processo decisório leva a uma noção de contradição estrutural entre os poderes no presidencialismo, esse antagonismo necessário é o fator determinante para a paralisia decisória.

Essa tensão aparece no pioneiro trabalho de Shugart e Carey, expressa na forma Executivo, "nacional", versus Legislativo "local". O antagonismo está na base do segredo ineficiente. Trata-se de um conceito que expressaria a forma menos adequada de conjugar dois dilemas típicos da democracia: a eficiência e a representatividade, conforme definidos por Shugart e Carey (1992:3-4).

"O dilema central em regimes democráticos está relacionado com a divergência entre o que as assembléias representativas têm de melhor e o que o Executivo deve fazer para a democracia funcionar bem.

Assembléias, ou pelo menos as câmaras baixas, pretendem ser representativas de toda a população. Uma típica assembléia democrática é eleita com o propósito de 'dar voz' aos interesses das localidades, das diversidades ideológicas ou divisões partidárias na polity e na sociedade. Ou seja, elas são, por natureza, paroquiais. O Executivo, em contrapartida, fica encarregado das políticas que afetam amplos interesses sociais, articulando objetivos nacionais" (ênfases e tradução do autor).

O argumento acerca da tensão entre os problemas é pensado com referências à conexão eleitoral. Assim, há uma associação entre balança horizontal e sistema eleitoral utilizado. O Executivo seria representante da totalidade da comunidade política, visto que o processo eleitoral ocorre em distrito nacional. Em contrapartida, os legisladores seriam representantes de localidades específicas (estados ou distritos). Assim, o Executivo aparece como defensor de políticas públicas que expressariam o "interesse nacional", ao passo que os legisladores teriam interesses em políticas públicas distributivistas, visando ao atendimento às bases particularistas. O lócus da efetividade seria o Poder Executivo, ao passo que o Poder Legislativo, a expressão da representatividade do sistema político nas democracias presidencialistas.

O conflito entre os poderes seria agravado ainda mais em decorrência do tipo de lista utilizada no pleito eleitoral. Nos sistemas de lista aberta, a conexão eleitoral se dá em bases pessoais, seja pelo estabelecimento de políticas locais, seja pelos atributos pessoais dos representantes. A conexão eleitoral partidária, via lista fechada, seria uma tentativa de conter esse freio localista inerente à atividade legislativa. Nota-se, contudo, que os partidos políticos não aparecem como pontes entre os poderes, mas como um mecanismo centralizador das barganhas do Legislativo, e que as preferências dos atores são exógenas ao processo de decisão das políticas, isto é, elas se formariam no momento anterior ao processo legislativo. Um sistema político, então, deveria combinar de maneira mais eficaz os princípios de eficiência legislativa e simetria na representação.

A diferença de performance dos sistemas presidencialistas advém da forma como tais princípios estão relacionados. Todavia, não fizemos referência aos instrumentos utilizados pelos analistas para mensurar o grau de representatividade e eficiência dos poderes. Shugart e Carey resolvem essa questão recorrendo ao número efetivo de partidos como o indicador mais favorável para resolver o problema de quantificação. Em suas palavras: "A utilização desse indicador [número efetivo de partidos] é justificada porque é a maneira mais simples de expressar, em um único número, tanto a eficiência eleitoral como o grau de representatividade" (1992:179, tradução do autor).

Ora, o que se depreende desta passagem é que, no limite, a variável explicativa da performance do Poder Legislativo é o número de partidos2. Assim sendo, assume-se que instituições legislativas com maior número de partidos serão necessariamente mais paroquialistas do que sistemas com menor fragmentação. Se os legisladores buscam necessariamente atividades particularistas e o número de partidos mensura o número de grupos sociais que barganham recursos, então, sistemas com maior número de grupos sociais representados teriam o Poder Legislativo voltado para preocupações locais. Há, contudo, diversos supostos implícitos para que seja verdade que o número de partidos implique no número de "grupos sociais que barganham recursos". Não é o caso, aqui, de reconstruir os passos necessários para que essa relação se estabeleça. Cabe, no entanto, salientar que os autores "resolvem" de forma pouco fundamentada um ponto essencial do argumento acerca das relações Executivo e Legislativo, a ausência de explicações sobre o comportamento e os interesses específicos dos legisladores vis-à-vis o Executivo. Na verdade, essas lacunas analíticas decorrem do suposto básico que orienta a análise: o Executivo e os legisladores necessariamente possuem interesses diversos. Qual é o problema com essa variável explicativa? O número de partidos efetivos põe o foco sobre a demanda, isto é, consegue captar o número de forças políticas que barganham recursos para um determinado grupo ou localidade; entretanto, nada nos diz sobre a oferta de recursos disponíveis, ou seja, não consegue definir a distribuição de poder entre os atores no processo de alocação de recursos que condiciona quem e em quais situações terão acesso a eles. Não há por que inferir, a priori, que todas as forças políticas terão seus pedidos atendidos. É necessário, então, buscar outras variáveis para entender os determinantes institucionais dessa barganha política. Trata-se da organização da estrutura legislativa tomada como variável independente (Cox, 1987; Huber, 1996; Figueiredo e Limongi, 1999). Um olhar estritamente externalista possui um limite explicativo para o entendimento da natureza do Poder Legislativo.

Esse argumento, presente em Shugart e Carey (1992), foi revisitado e modificado em alguns estudos posteriores sobre presidencialismo em perspectiva comparada.

Cox e McCubbins (2001) procuram estabelecer uma distinção entre separação de poderes e separação de propósitos. No primeiro caso, trata-se de um mecanismo institucional inerente às democracias constitucionais, que não seria exclusividade dos sistemas presidencialistas. A separação de propósitos seria o determinante estrutural da tendência à paralisia decisória em regimes democráticos presidenciais. Ela resultaria de três fatores centrais: o calendário eleitoral, os incentivos do sistema eleitoral e a congruência de constituency (base eleitoral). Mais uma vez, a natureza das relações Executivo- Legislativo seria definida no momento anterior ao processo político.

Argumento de natureza semelhante está na base da tipologia dos legislativos na América Latina, desenvolvida por Cox e Morgenstern (2002). Os autores buscam mostrar que o Poder Legislativo não seria "disfuncional" para a efetividade política, mas assumiria um caráter eminentemente reativo. A variação encontrada seria decorrente das estratégias da ação presidencial, definidas a partir de uma leitura sobre o grau de cooperação do Legislativo. A variável fundamental, nesse diagnóstico, é a porcentagem de apoio do partido presidencial (idem:457).

Em suma, a natureza do argumento não sofreu modificações. As variáveis externas ao processo decisório são tomadas como determinantes das relações entre Executivo e Legislativo.

A noção de um antagonismo estrutural entre os poderes tem suas origens nos federalistas e é a expressão do mecanismo de freios e contrapesos proposto pelos "pais fundadores". A lógica é que não deveria haver cooperação entre eles, mas, sim, competição, para que os perigos da tirania da maioria fossem evitados. Na versão moderna, a tensão institucional derivada dos modos de representação e, por conseguinte, da "vontade própria" de cada poder assumiu a forma do conflito Nacional versus Paroquial (Shugart e Carey, 1992). O foco exclusivamente nas macrorregiões não permitiria avaliações desamarradas desse princípio orientador do presidencialismo norte-americano.

O PARADOXO ARGENTINO: LIÇÕES DA EXPERIÊNCIA BRASILEIRA Do ponto de vista da engenharia institucional, a literatura comparada (Shugart e Carey, 1992; Mainwaring e Shugart, 1997; Cox e Morgenstern, 2002) ressalta que, comparativamente ao caso brasileiro, o sistema político argentino possuiria os mecanismos necessários para garantir a eficiência da produção legislativa e, por conseguinte, da sua governabilidade. Se examinarmos essa literatura, veremos que a Argentina fez a lição de casa. Presidentes relativamente fracos (do ponto de vista constitucional), conexão eleitoral partidária, partidos institucionalizados e poucos partidos com representação congressual possibilitariam o bom funcionamento do presidencialismo argentino.

O caso brasileiro aparece na literatura como o pior dos mundos. A combinação de presidencialismo com representação proporcional de lista aberta, partidos fracos e a fragmentação parlamentar impossibilitaria ao Executivo formar maioria congressual estável, forçando-o a utilizar mecanismos unilaterais de governo (medidas provisórias ' MPs), colocando em risco a estabilidade democrática. A tensão entre os poderes seria estrutural ao sistema presidencialista brasileiro. O quadro a seguir mostra a comparação entre as macrovariáveis institucionais que seriam determinantes na performance das democracias presidencialistas.

As evidências empíricas utilizadas pela literatura para mensurar a dinâmica da produção legislativa de um sistema político são: a dominância legislativa ' que se refere ao controle da atividade legislativa entre os poderes, visualizada a partir da origem do total das medidas aprovadas; a taxa de sucesso ' encontrada através da proporção dos projetos aprovados em relação ao total de projetos enviados pelo governo, o indicador ideal da capacidade governativa do Executivo; e o grau de disciplina partidária ' a capacidade dos partidos em coordenar e controlar o comportamento dos legisladores individuais, usualmente medida pelo índice de Rice4.

Do ponto de vista da literatura institucionalista comparada, o cotejo dos dados da Argentina com os números para o caso brasileiro deveria apontar para a maior capacidade governativa do Executivo na Argentina. Não é isso que os dados mostram. A produção legislativa na Argentina está dividida entre os dois poderes. Os dados apresentados por Molinelli, Palanza e Sin (1999:438) indicam que cerca de 50% da legislação aprovada entre 1983 e 1997 é originária do Executivo. Durante o governo Carlos Menem, o Legislativo aprovou mais medidas do que o Executivo (56,5% contra 44,5%). Este quadro não se altera se incluirmos os decretos de necessidade e urgência ' DNUs5. Negretto6 (2004:553) mostrou que, entre 1983 e 1999, a produção legislativa esteve equilibrada entre os dois poderes. A inclusão dos DNUs torna o Executivo o ator com mais preponderância legislativa, ainda que o Legislativo tenha sido um ator competitivo durante todo o período. O Executivo conseguiu seu nível máximo durante o primeiro governo Menem (58% contra 44%).

Vejamos as evidências do caso brasileiro. De acordo com o levantamento da produção legislativa desenvolvido pelo Centro Brasileiro de Análise e Planejamento ' Cebrap, o Executivo é o grande legislador do sistema político brasileiro. A capacidade de iniciar legislação do Legislativo é irrisória, não havendo espaço para que os interesses institucionais (leia-se defesa de interesses paroquiais) do Congresso se materializem na produção legal, afinal, 86% das leis aprovadas no período foram de iniciativa do Executivo, e somente 14% das leis aprovadas tiveram origem no Legislativo.

No que diz respeito às taxas de sucesso do Executivo, as evidências empíricas também sinalizam para um quadro contrário ao esperado pela literatura. No período entre 1983 e 1997, a taxa média de sucesso do governo no sistema político argentino foi de 60% (Molinelli, Palanza e Sin, 1999:434). O contraste com o caso brasileiro, ainda que de menor magnitude do que nos índices de dominância, é claro. O banco de dados legislativos do Cebrap indica que a taxa de sucesso do governo entre 1989 e 2000 foi de 72,7%. O menor índice do governo foi 65,6%, alcançado no período Fernando Collor, número maior que a média do governo na Argentina. Os números mais relevantes, todavia, dizem respeito ao paradoxo argentino. Trata-se da coexistência de altas taxas de disciplina partidária e sucesso relativamente fraco do Executivo7. Esse é o dilema a ser explicado. As baixas taxas de sucesso do governo não se devem à baixa disciplina partidária do seu partido no Legislativo. Vejamos os números para o governo Menem.

As variáveis explicativas encontradas na literatura associam o desempenho do governo a dois fatores essenciais: o tamanho do partido (base) do presidente e a capacidade das lideranças partidárias de garantir a cooperação dos legisladores individuais. Assim, há uma associação esperada entre partidos disciplinados e presidentes com altas taxas de sucesso legislativo. Em minha leitura, a combinação de partidos altamente disciplinados e baixa taxa de sucesso que caracterizam a produção legislativa mostra que a influência das variáveis externas ao processo decisório não necessariamente atua no sentido de garantir maior sucesso ao governo. Em outras palavras, as macrovariáveis institucionais do sistema político argentino incentivam o comportamento disciplinado dos partidos políticos. Assim, a relativa baixa capacidade de sucesso do Executivo argentino não se deve a fatores exógenos ao processo decisório, mas está relacionada, como veremos na seção seguinte, com a incapacidade do Executivo argentino de controlar os mecanismos de alteração do timing do processo legislativo.

Em suma, a comparação da produção legislativa entre Argentina e Brasil, bem como o paradoxo argentino, sugerem a necessidade de observarmos a organização interna do processo decisório para um melhor entendimento dos determinantes do sucesso presidencial. A distribuição do poder de agenda parece ser uma importante variável tanto no entendimento da comparação da produção legislativa entre Argentina e Brasil, como da relativa baixa taxa de sucesso presidencial na Argentina, a despeito dos partidos políticos disciplinados.

O PROCESSO DECISÓRIO NA ARGENTINA O sistema político argentino combina presidencialismo com representação proporcional pré-ordenada pelos partidos políticos, usualmente chamada de lista fechada. De acordo com Jones et alii (2002), os líderes partidários locais seriam os principais atores na definição da ordem dos candidatos no interior de cada lista. Os distritos eleitorais nas eleições proporcionais em âmbito federal confundem-se com os territórios dos estados (23 províncias mais a capital federal). Há um número fixo de deputados por províncias (cinco deputados), delimitado constitucionalmente. Os deputados são eleitos para um mandato de quatro anos; porém, a renovação para a Câmara dos Deputados (metade das cadeiras) ocorre a cada dois anos, o que significa dizer que a renovação parcial da bancada legislativa não coincide com as eleições presidenciais.

A Constituição argentina, no art. 77, estabelece a faculdade para as duas casas legislativas e para o Executivo iniciarem o processo da produção legal do país.

A transformação de um projeto em lei deve necessariamente passar pelo crivo desses três atores (art. 78). Um projeto de lei, quando aprovado pela casa inicial, passa à Câmara revisora, que possui três opções: rejeitar todo o projeto, aprovar com a redação proposta pela Câmara que iniciou o processo ou aprovar com modificações. No primeiro caso, o projeto rejeitado será engavetado, não podendo ser reapresentado no mesmo ano legislativo (art. 81).

Se a Câmara revisora aprovar o projeto em sua redação original, ele segue para a sanção do Executivo, que pode aprová-lo e, nesse caso, o projeto está pronto para ser convertido em lei, ou vetá-lo e enviá-lo com observações de volta para a Câmara que iniciou a tramitação. A Constituição estabelece maioria qualificada (dois terços dos membros) para que o projeto reinicie o processo de tramitação. Se ambas as câmaras aprovam a mesma versão, o projeto segue para o Executivo sancioná-lo sem direito a veto. Nos casos em que a Câmara revisora modifica a versão oriunda da Câmara inicial, o projeto retorna à primeira casa, que delibera em cima das modificações introduzidas. Se estas forem introduzidas por maioria qualificada (dois terços dos membros), a Câmara inicial pode insistir na redação original somente com maioria qualificada ou aceitar as modificações mediante a aprovação de projeto por maioria absoluta dos membros (art. 81). É importante ressaltar que a casa que iniciou a tramitação não poderá engavetar um projeto que tenha sido alterado pela Câmara revisora (art.

81). Isto insere no sistema uma lógica mais consensual, na medida em que força a cooperação entre as duas casas.

A Carta Constitucional argentina confere ao Executivo o poder de alterar o status quo de maneira unilateral. De acordo com o art. 99, terceiro parágrafo: "somente quando circunstâncias excepcionais tornarem impossível seguir o trâmite ordinário previsto pela Constituição para a sanção de leis e não tratarem de normas que regulem matéria penal, tributária, eleitoral ou regime dos partidos políticos poderá emitir decretos de necessidade e urgência [...]" (tradução do autor).

As regras de aprovação dos DNUs estabelecem que o Executivo (chefe de gabinete) deve submeter o decreto ao Congresso, que analisará seu mérito através de uma comissão bicameral. A comissão tem 10 dias para enviar o projeto à votação do plenário. O Poder Legislativo não tem capacidade de emendar os DNUs, a votação em plenário é para aprovação ou rejeição do decreto de forma integral. As possíveis modificações em matérias reguladas pelos DNUs são feitas por projetos de lei que seguem o ritual ordinário de aprovação9. Contudo, a regulamentação em caso do não-cumprimento desse prazo não está prevista na Constituição.

Assim, o que prevalece é a prática anterior à incorporação dos DNUs ao texto constitucional. Se o Congresso não se pronunciar nesse período, está implícita sua aprovação; trata-se de um mecanismo de aprovação tácita (Negretto, 2004).

A Constituição argentina, diferentemente do caso brasileiro, não prevê nenhum monopólio de legislação para o Executivo em nenhuma área (art. 61)10. De acordo com Figueiredo e Limongi (1999; 2000), áreas de iniciativa exclusiva são importantes instrumentos do Executivo no controle da agenda, pois não é possível alteração no status quo que não seja da preferência do presidente.

Ainda, não há no caso argentino previsão constitucional sobre alteração no ritmo de tramitação de um projeto de lei, diversamente do caso brasileiro, que prevê a faculdade do Executivo em pedir tramitação urgente para seus projetos; em circunstâncias assim, o Legislativo deverá se manifestar sobre a proposição no prazo de 45 dias (art. 64), reforçando seu poder de agenda setting.

Em linhas gerais, o processo legislativo no interior da Câmara dos Deputados na Argentina está organizado em torno dos blocos parlamentares. Cada bloco é composto por pelo menos três legisladores, e seus presidentes possuem uma série de recursos, tais como: indicação de deputados para as comissões especializadas, recursos orçamentários e de assessoria e participação na definição da agenda. Fundamentalmente, os dois principais lócus de decisão do processo legislativo na Argentina são a Comisión de Labor Parlamentaria ' CLP e as comissões especializadas. É a CLP, composta pelo presidente da Câmara, os vice-presidentes e os líderes dos blocos partidários, que definirá os temas a serem tratados no plenário. Em relação ao processo de formação das comissões, do ponto de vista legal, quem faz a distribuição dos assentos é o presidente da Casa; contudo, essa indicação respeita sempre as preferências dos líderes partidários, representando o tamanho da bancada de cada bloco. O presidente, em consulta com os líderes partidários, define como ficarão distribuídos os postos de lideranças das comissões, não havendo restrição à participação dos deputados em mais de uma comissão simultaneamente.

Gostaria de chamar atenção para dois elementos fundamentais à compreensão do processo de definição da agenda no sistema político argentino. No meu entender, as regras do jogo estão desenhadas de maneira a permitir o conflito entre os dois poderes na iniciativa da produção legal. A Constituição não estabelece com clareza qual poder é o agenda setter, ou seja, é contraditória na definição do ator responsável pelo controle da atividade legislativa. Se, por um lado, ela garante ao Executivo tanto poderes pró-ativos (poder de emitir decretos com força de lei) quanto reativos (poder de veto com maioria de dois terços para que seja derrubado) ' o que deixaria o Executivo em posição privilegiada vis-à- vis o Legislativo ', ela não determina o mecanismo de urgência constitucional que garantiria privilégios na tramitação dos projetos enviados pelo Executivo, tampouco atribui prerrogativas exclusivas. Assim, tanto o Executivo como o Legislativo não conseguem ser os atores preponderantes na definição do timing e da natureza das matérias a serem discutidas.

De forma geral, os modelos teóricos encontrados na literatura fazem a contraposição entre processo decisório descentralizado, isto é, sistemas nos quais as comissões são os atores preponderantes na definição da agenda, e sistemas centralizados nos quais a agenda é definida por um agente central, representante da maioria, seja ela do plenário ou do partido majoritário (Krehbiel, 1991; Cox e McCubbins, 1993; 1995).

Na dicotomia presente nessa literatura (Cox, 1987; Figueiredo e Limongi, 1999; 2000; Cheibub e Limongi, 2002), a disciplina partidária e o sucesso legislativo caminham na mesma direção. Nos sistemas centralizados, os líderes partidários teriam recursos disponíveis para punir o comportamento não-cooperativo dos parlamentares rank and file. O espaço para atuação indisciplinada dos parlamentares é mínimo. A estratégia de não-cooperação implicaria na incapacidade de os parlamentares obter recursos necessários para sua reeleição.

Além disso, o controle da agenda permitiria ao Executivo e aos líderes partidários controlarem o timing do processo legislativo, colocando em pauta apenas os assuntos consensuais entre os membros da base (partido) governista, garantindo assim a coesão partidária e apoio ao Executivo. Nesses sistemas, o Executivo aparece como o legislador efetivo, pois a tramitação de seus projetos contaria com privilégios, sendo sua aprovação muito menos custosa se comparada às iniciativas individuais dos parlamentares.

Em contrapartida, nos processos decisórios descentralizados, as comissões seriam atores autônomos na definição dos temas passíveis de modificação, funcionando com poderes de veto, bem como no timing do processo. O processo de auto-seleção na composição das comissões permitiria aos legisladores construírem sua relação com os eleitores à margem da atuação partidária. Os parlamentares escolheriam a comissão que serviria aos interesses de sua base eleitoral, moldando seu vínculo pessoal. Assim, os cargos e recursos no interior do Legislativo não seriam monopólios dos líderes partidários.

Nesses casos, os líderes partidários e o Executivo não teriam os instrumentos necessários para recompensarem o comportamento partidário dos parlamentares. Em outras palavras, faltariam mecanismos que garantissem tanto a coesão (através do controle da agenda) como a disciplina (controle dos benefícios intralegislativos) dos parlamentares. Haveria, então, uma associação entre sistema descentralizado e participação efetiva do Poder Legislativo na produção de políticas públicas, já que o Executivo não contaria com nenhum privilégio na aprovação das matérias. O resultado desse processo seria indisciplina partidária e falta de suporte legislativo às medidas do Executivo (Cain, Ferejohn e Fiorina, 1987).

O processo de definição da agenda nos sistemas políticos decorre, fundamentalmente, de duas variáveis: as preferências dos atores e as regras institucionais (Shepsle, 1979). A idéia, neste artigo, é analisar os mecanismos de alteração no ritmo do processo legislativo. A escassez de tempo é uma grande arma nas mãos do órgão central para controlar a agenda (Cox e McCubbins, 1993).

A literatura sobre o caso brasileiro (Figueiredo e Limongi, 1999) mostrou que o regime especial de tramitação é fundamental para agilizar a aprovação de um projeto de lei, pois esvazia os trabalhos das comissões que são o principal espaço de participação dos parlamentares no processo de formulação de políticas.

Do ponto de vista formal, o principal mecanismo para o caso argentino é o tratamiento sobretablas. Este expediente funciona como um importante atalho do processo legislativo, pois leva à votação, na mesma sessão, qualquer matéria, tenha ou não a comissão emitido um dictamén. De acordo com o art. 134 do regimento da Câmara: "é moção sobretablas toda proposição que tenha por objetivo um assunto na mesma seção tenha ou não um relatório da comissão" (tradução do autor). Os deputados podem requerer esse tipo de tratamento durante meia hora no início das sessões legislativas. A aprovação do requerimento requer o suporte de dois terços dos parlamentares, nesses casos, o projeto será o primeiro a ser tratado na ordem do dia.

Outro expediente importante na definição do ritmo do trâmite legislativo é a moção de preferência. Ele permite o tratamento do tema em uma data definida ou na sessão seguinte como o primeiro assunto da ordem do dia sem haver necessariamente o pronunciamento da comissão. Se o projeto tiver o parecer das comissões, é necessária maioria absoluta dos membros para aprovação, caso contrário, o pedido de urgência é aprovado somente mediante o apoio de dois terços dos membros.

Nossa base de dados consiste na tramitação dos projetos de lei aprovados na Argentina, excluindo-se a aprovação dos DNUs, entre dezembro de 1983 e outubro de 1998. Foram levantados 1.834 projetos de lei. A análise empírica aqui desenvolvida deverá dar evidências a duas questões, quais sejam, o principal lócus de negociações políticas e alterações nos projetos de lei no sistema político argentino e em que medida os recursos de tramitação especial são utilizados. Qual a origem desses projetos? Afirmo que se a maioria das alterações de um projeto se dão na comissão, os mecanismos de tramitação especial são fundamentais no entendimento do sucesso legislativo do governo.

Vejamos o que acontece com um projeto no interior do Legislativo. Em primeiro lugar, concentrar-me-ei na relação entre comissão e plenário, para verificar a semelhança nas preferências entre esses dois momentos do processo legislativo.

Quando as comissões têm suas preferências respeitadas pelo plenário, tem-se um dos componentes de uma estrutura descentralizada dos trabalhos legislativos. Os números estão na Tabela_2.

Os dados mostram que a participação do Poder Legislativo na definição das políticas públicas é relativamente pequena. A maioria (59,9%) da produção legislativa no período passou no Legislativo sem sofrer nenhum tipo de alteração. Os números mostram que as comissões, à primeira vista, são o principal lócus das discussões e resoluções dos conflitos intrapartidários. Do total aprovado, um quarto dos projetos sofreu alterações, ao passo que a participação do plenário foi irrisória (8,3%). Se excluirmos os projetos referentes a acordos internacionais (n=536), a porcentagem de projetos aprovados com modificações nas comissões sobe para 35,5% (n=464). Se considerarmos os projetos que sofreram alterações na comissão e no plenário, veremos que o total de projetos aprovados que foram alterados representa 45,7%, um número não desprezível.

Entretanto, não é possível, a partir desses números, verificar se as preferências das comissões estão sendo respeitadas no plenário. Para resolver essa questão, examinarei mais de perto os projetos aprovados com alterações.

Os números mostram que o sistema de comissões não é apenas o espaço no qual os projetos são mais modificados, mas também tem suas preferências respeitadas pelo plenário. A maioria expressiva dos projetos foi modificada somente nas comissões (63,2%), o que demonstra que o plenário aceita as modificações introduzidas nas comissões. A alta taxa de concordância com o plenário revela que o sistema de comissões é o principal lócus de negociação entre os partidos.