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Cooperação internacional em ciência e tecnologia: oportunidades e riscos

Introdução Este trabalho explicita diferenças entre colaboração e cooperação visando entender "as novas formas de trabalho conjunto" observadas desde a década de 80 nos países líderes mundiais em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D)1. Pretende chamar a atenção de estudiosos, planejadores e administradores de política de Ciência e Tecnologia (C&T) no Brasil para a evolução deste tipo de trabalho; a identificação dos parceiros; os motivos que os fazem cooperar, e as condições para o estabelecimento de parcerias. Razões que diferenciam projetos internacionais e parcerias bem sucedidas, de outros que têm seu desenvolvimento comprometido e os objetivos não atingidos. Além disso, a organização em cooperação favorece o setor público quanto à transparência e coordenação, e portanto, é um instrumento de política para evitar anomalias de mercado, como monopólios, que inibem o processo competitivo. Novos tipos de competidores, trabalho conjunto e restruturação industrial, via introdução de novas tecnologias e inovação, inclusive organizacionais com impacto sobre a produtividade, têm acirrado a competição.

A cooperação baseada em P&D enfatizando as alianças estratégicas constitui tema de vários estudos2 e seu conceito é crucial para se entender a atividade de P&D, por isso, constam do presente texto. Diferente do conceito de alianças em setores estratégicos, alianças ou parcerias estratégicas são novas formas de trabalho conjunto entre parceiros industriais rivais ou não, derivadas dos princípios da globalização. A aliança inaugura uma vantagem competitiva dos parceiros e passa pela inovação, tecnologia e crescimento sustentável. Representa oportunidades, mas, como muitas vezes, a distinção entre o nacional e o internacional é apenas retórica, pode representar riscos para os países em desenvolvimento3.

Narula (2001)4 discutiu a pertinência de se desenvolver P&D internamente ou no exterior e, neste último caso, sob que condições. Estudiosos se dedicaram ao exame dos benefícios de consórcios de P&D, traduzidos no compartilhamento de custos fixos e na internalização dos aspectos de P&D entre os participante. Poyago, Beath e Siegel (2002)5 analisaram o crescimento de parcerias universidade-empresa, enquanto Sakakibara (2003)6 tratou de inovação e aprendizado relacionados à P&D. Wagner (2002)7 mostrou como a ciência se imbricou com a política externa em tempos de paz, assunto enfatizado neste trabalho.

Vantagens e desvantagens em cooperar internacionalmente Por que cooperar internacionalmente? Porque cooperação é a melhor forma ou apenas o único meio para alcançar objetivos comuns no mundo globalizado. A cooperação internacional abre janelas de oportunidade para os países em desenvolvimento. Mas cooperação requer barganha para se alcançar um acordo, e neste processo, todos os parceiros tentam maximizar seus interesses. Assim, consumar um acordo e sustentá-lo até o final do projeto/programa comum é uma tarefa árdua.8 Constituem benefícios da cooperação, o compartilhamento dos custos, o acesso à experiência, tecnologia e instalações. A cooperação serve também como reforço político para o projeto/programa; cria ou estreita boas relações, exerce influência sobre os parceiros e funciona como efeito demonstração de liderança.

Por outro lado, os riscos em cooperar são a perda de liberdade de ação, com a criação de dependências, além do incremento da complexidade gerencial. Riscos políticos se a cooperação falhar; transferência "indesejada" de tecnologia sensível pela comunicação muito pessoal e, ainda, ajuda involuntária em criar ou fortalecer futuros competidores9. Por isso, os países desenvolvidos reservam uma parte de conhecimento de fronteira e inovação tecnológica ("core technologies") para seu uso exclusivo, a fim de poderem garantir liderança e receber dividendos provenientes de "copyrigths", marcas e patentes, e para tal, empregam todo o aparato legal disponível de proteção à propriedade intelectual e industrial. Tais instrumentos, os países mais desenvolvidos "fazem valer" globalmente, usando os mais diferentes métodos e meios de persuasão, como barreiras não alfandegárias, alfandegárias, comerciais e todo tipo de retaliação, política e econômica10. Até nisso, a cooperação é benéfica, pois é capaz de minimizar estes efeitos.

Colaboração e cooperação: modos diferentes de relação internacional Colaboração e cooperação têm conceitos diferentes, embora ambas signifiquem "trabalhar em conjunto" e sejam importantes. A colaboração é não eqüitativa e assimétrica, o que implica a existência de um ator principal, responsável pelo projeto/programa e proprietário dos resultados mais interessantes do ponto de vista de aplicação estratégica, industrial e comercial, enquanto os outros membros são apenas coadjuvantes. Em geral, este tipo de trabalho conjunto se limita à assistência técnico-científica, à formação de recursos humanos para a pesquisa, à utilização de equipamentos e laboratórios do membro principal em experimentos conjuntos de interesse maior dos "donos da pesquisa"; à doação de equipamentos usados para países menos desenvolvidos e à instalação temporária e supervisionada em locais privilegiados no território do participante para observação/coleta de dados do membro principal.

Critérios de preferência por parte deste último guiam a colaboração e definem, tanto os participantes, quanto o nível individual de colaboração, o tipo de projeto (piloto ou outro), além do tema do projeto/programa a ser desenvolvido.

O controle e a gestão da colaboração ficam por conta do membro principal. Não há confiança mútua. O participante "mais forte", que pode ser individual ou representante de grupos de interesse utiliza os resultados da pesquisa em seu benefício, pois tem um sistema de apropriação e valorização do conhecimento mais ágil e eficiente. Além disso, toma a iniciativa de criar programas intergovernamentais em assunto de interesse geral, como meio ambiente. Muitas das colaborações e projetos em andamento Norte-Sul11 na América Latina apresentam este perfil e estas características.

A cooperação surgiu no final da Guerra-Fria com a efetivação dos princípios da détente e da globalização. Houve necessidade de inimigos militares tradicionais, Rússia e Estados Unidos (EUA) trabalharem juntos, tanto para evitar a transferência de tecnologia sensível (nuclear e espacial) dos russos para países "indesejados" pelos americanos, como o Iran, por exemplo, quanto para contribuir para o aumento da competência dos aliados militares dos EUA, que são simultaneamente seus competidores comerciais, em especial, a Europa Ocidental e o Japão.

Monitorar estas atividades mundialmente, bem como manter sigilo industrial e estratégico intramuros ficou muito difícil para os EUA, graças à difusão da informação e comunicação de alta tecnologia em escala global. A mudança foi também influenciada pela chegada em cena de novos atores, países não-alinhados, com intenção de desenvolver atividades nucleares, além do crescimento exponencial de não-estados. Ademais, organizações do terceiro setor em geral passaram a ter um papel ativo em C&T.

Como resultado, a colaboração teve que evoluir para parceria mais eqüitativa, privilegiando o diálogo, a negociação, a decisão conjunta, a definição de projetos em comum acordo e o compartilhando dos custos, sobretudo os de P&D.

O grande diferencial entre as duas formas de "trabalhar junto" coloca à disposição da cooperação, o que cada parceiro tem de melhor, e de maneira complementar, mas sempre garantindo a independência de cada membro. Coordenação substituiu controle, e o exercício da confiança passou a ser o princípio básico em prol da parceria. Os resultados da cooperação pertencem aos parceiros, segundo definição previamente acordada, proporcional ao esforço de cada um, pois há confiança entre eles.

Os arranjos legais tornaram-se gradativamente menos formais, e com isso, permitem maior flexibilização das organizações envolvidas. Cada parceiro traz para a cooperação o que sabe fazer de melhor. Por este motivo, entram em cooperação. O processo cooperativo põe em evidência a ausência direta de disputa em termos de apropriação do conhecimento e de tecnologias entre os parceiros. Para isso, os acordos e convênios trazem cláusulas de propriedade intelectual e industrial e todos respeitam porque confiam uns nos outros. Este é o principal motivo para se entrar em parceria: todos ganham. Cooperar para competir com outros fora da parceria é a meta.

A colaboração bem sucedida pode evoluir para cooperação. Um ponto essencial na cooperação é que ela agrega funções e age transversalmente, assim, não se limita à segmentação setorial. Reúne conhecimento tácito12, "kow-how" e financiamento próprio. Cada parceiro é co-responsável pelo sucesso do empreendimento. Este procedimento facilita o aprendizado organizacional. A parceria é uma sociedade em que as regras são conhecidas, aceitas e respeitadas pelos seus membros. Os conhecimentos multidisciplinar e multisetorial enriquecem as alianças, tornando-as atraentes em termos de competitividade.

Vários anos de aprendizagem em trabalhar conjuntamente sob estas novas bases foram necessários, sobretudo nas parcerias de gerência/gestão compartilhada de programas e projeto13. Cooperação significa decisão conjunta, desde o planejamento até a execução e avaliação final, bem como correção de rota para projetos de médio e longo prazos.

As chances de sucesso da parceria aumentam com os esforços em absorver conhecimentos anteriores de cada parceiro e os adquiridos na parceria.

Parcerias bem sucedidas motivam a realização de outras, mais audaciosas, exigindo mais conhecimento, confecção de trabalhos mais elaborados; compartilhamento mais eqüitativo em termos de financiamento de cada um, e às vezes, conquista de fatias de mercado que as parcerias internacionais promovem e facilitam.

Origens e características das alianças estratégicas Desde quando as parcerias começaram a se desenvolver, passaram por várias fases. Isto permitiu adaptações dos países que perceberam, de início, as mudanças provocadas internamente, que ocorreram como resposta ao contexto externo, cujas mutações, eles próprios produziram. Como conseqüência maior destas transformações, as firmas destes países não mais se apóiam na sua P&D para se manterem tecnologicamente competitivas. Este aspecto diferenciou o modo de agir das empresas multinacionais que, anteriormente, retinham os seus laboratórios de P&D na sede, e, conservavam os rivais à distância.

A partir de meados dos anos 80, o desenvolvimento tecnológico e econômico mundial foi guiado pela globalização e seus corolários, a détente (aspecto político) e a desnacionalização e internalização (componentes econômicos) que se somaram para influenciar o modo de produzir e de comercializar em escala planetária.

Em resposta a tais mudanças e com o acirramento da competição, essas firmas passaram a se agrupar em alianças estratégicas, associando-se, não raro, com concorrentes, nacionais e internacionais, para sobreviverem no mercado globalizado. Foi um período marcante de fusões e aquisições de firmas, bem como da reestruturação de setores industriais tradicionais, através de rearranjos organizacionais.

O termo aliança ou parceria estratégica foi introduzido nesta ocasião. De um modo geral, aliança ou parceria estratégica se refere a acordos em que dois ou mais parceiros compartilham o compromisso de alcançar um objetivo comum, reunindo seus recursos e coordenando suas atividades. Alianças denotam um certo grau de estratégia e de coordenação operacional e devem envolver investimentos de cada uma das partes. Não há repasse de recursos financeiros entre os parceiros.

Nem todas as parcerias são alianças estratégicas na concepção de Yoshino14, adotada pelas Nações Unidas e neste trabalho. As excluídas, como fusões e aquisições, contratos de subsidiárias externas de firmas multinacionais e acordos de "franchising" não são alianças estratégicas porque não envolvem firmas independentes, com objetivos separados, ou que apelem para contribuição continuada de firmas participantes quanto à transferência de tecnologia ou a habilidades dos parceiros.

No esforço de explicar as mutações então observadas, conceitos novos e correlatos passaram a compor a literatura sobre as "novas formas de trabalho conjunto" das firmas.

Redes são as organizações cooperativas interligadas que criam, adquirem e integram os diversos conhecimentos e capacidades necessárias para inovar tecnologias complexas. Exemplos destas ligações organizacionais em redes são as alianças estratégicas. Consórcios, utilizando alianças estratégicas, apresentam também esta estrutura e são largamente empregados em cooperação internacional com vários membros. As alianças estratégicas provêem as unidades onde elas são empregadas com flexibilidade, deixando-as aptas a responderem às mudanças que ocorrem no mercado, e a reagirem ao aparecimento de novos competidores.

A tecnologia é a engrenagem das economias poderosas das sociedades pós- industriais. As inovações tecnológicas caracterizam-se por processos auto- organizáveis nas firmas e nos atores. Não há um controle central para arranjar as capacidades tecnológicas e recombinar as antigas. As redes de inovação são auto-organizáveis e estão vinculadas ao processo de globalização, na medida em que as mudanças organizacionais e tecnológicas ajudam a criar os mercados e a viabilizar a participação de outras instituições. Tais redes são capazes de aprender por interação. Para isso, desenvolvem relações de confiança entre as partes.

Correspondentemente, as instituições políticas e econômicas modificam as novas organizações e, também, as inovações tecnológicas. A organização/administração das instituições é tão importante quanto as atividades de P&D, pois delas depende a efetividade da inovação, até a sua chegada ao mercado. A flexibilidade das redes e sua renovação são essenciais para as mudanças nas demandas do mercado. Tais redes precisam responder de maneira competitiva, mas devem ser capazes de se adaptar de forma a influenciar o meio a que têm acesso.

Há uma auto-organização quando firmas tentam diversificar sua capacidade e aumentar seus recursos, e para isto, buscam parceria.

As alianças estratégias são orientadas pelas demandas do mercado globalizado, custos da sua rápida inovação e pelas oportunidades que se abrem pela regulamentação e as iniciativas de liberalização. Seguindo este padrão, mais de 10.000 alianças estratégicas internacionais em tecnologia foram formadas nos anos 90. Os EUA contribuíram com 80% das alianças estratégicas, nacionais (maioria) e internacionais. Projetos cooperativos foram intensamente usados pelo Japão e o governo coreano lançou uma série de programas cooperativos de P&D desde 1982.15 Uma reação a tal movimento ocorreu na Europa Ocidental associada à questão do emprego. As barreiras para mudar foram muitas, pois exigiam alto investimento16. Foi um período de transformações organizacionais profundas no setor industrial de vários países que se prepararam para uma nova etapa, com a intervenção decisiva dos respectivos poderes públicos, mesmo por parte dos adeptos do livre-comércio. O que estava em jogo, na ocasião, era a competitividade das indústrias e a sua sobrevivência, inclusive as americanas que apontavam deficiências em relação à japonesa que introduzira inovação organizacional no seu setor produtivo anos antes.

Conselheiros em política de C&T dos EUA alertaram o governo sobre a necessidade de as políticas tecnológica e industrial serem renovadas para tratarem com as complexidades tecnológica e organizacional para manter a liderança do seu país17. Estudos acadêmicos e, também, de organismos internacionais, visando a criação de políticas públicas se dedicaram, a partir de então, a orientar os governos para tirarem o máximo proveito da "nova ordem econômica" que se formava. O objetivo para os países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico e para as nações em desenvolvimento, era no sentido de os governos incentivarem a indústria nacional a se engajarem em processos inovativos, utilizando a nova maneira de organização. Dunning (1998)18, por exemplo, se dedicou ao exame do efeito que alianças estratégicas tiveram sobre o desempenho industrial.

O Brasil se engajou neste movimento para responder a demandas tecnológicas, mas sem se dar conta do processo global de difusão em curso e do impacto que teriam nos anos seguintes. A crise econômica que se abateu sobre o Brasil, aliada à necessária democratização naquele momento (anos 80), desviaram a atenção e o esforço nacionais sobre as questões tecnológicas e as implicações que as parcerias vinham provocando mundialmente.

Ora, os países que geram inovação são os que produzem e detém tecnologia. São também os que mais rapidamente criam ou adaptam suas estruturas industriais e organizacionais para facilitar a adoção e difusão de novas formas de produzir.

Eles são os maiores usuários das parcerias formais, das quais uma faixa estreita contempla inovação, pois o mapa da inovação é muito restrito a alguns países desenvolvidos. Os países em desenvolvimento utilizam parcerias estratégicas, mas representam menos de 5% do total mundial19. Este percentual indicou para vários estudiosos que os países em desenvolvimento estavam ficando para trás nos setores emergentes. Parcerias baseadas em P&D são importantes pois impactam sobre a capacidade industrial dos participantes. Um grande número de parcerias se destina a atividades como marketing ou somente P&D, refletindo o papel crescente de firmas de serviço em parcerias internacionais.

Mudanças conceituais envolvendo inovação e reforçando o papel de parcerias O que mais distingue o período contemporâneo dos anteriores é que inovações a custos competitivos resultam da organização de pessoas comuns, com treinamento avançado em trabalho em grupo, e que consideram a inovação como propósito coletivo. Parcerias podem ocorrer verticalmente através das cadeias de valor, desde os fornecedores de matérias-primas, passando pela pesquisa, design, produção e montagem de partes, até a distribuição de produtos e serviços.

Parcerias horizontais envolvem competidores no mesmo nível da cadeia de valor20. Parceiros podem ter suas bases em um ou mais países, no último caso, criando cooperação internacional. Enfim, estudos foram dedicados a classificar os vários tipos de parceria como o de Hagedoorn (2002)21 usando diferentes níveis de interdependência organizacional entre os parceiros desde 1960.

Há alguns anos, os sistemas nacionais de inovação se organizam para favorecer o aparecimento e facilitar a utilização e difusão de inovação. Embora sistemas nacionais de inovação existam em vários países há anos22, no Brasil, ele não foi implantado, e isto, por vários motivos discutidos, com detalhe por Meyer- Stamer (1995)23 e cujos argumentos continuam válidos. Nos EUA, no âmbito do sistema de inovação, as mudanças políticas incluíram a expansão de programas para apoiar parcerias tecnológicas público-privadas, a relaxação da lei "antitruste" para promover a pesquisa cooperativa, e a adoção de várias iniciativas para proporcionar uma difusão mais rápida de tecnologias das universidades e laboratórios federais para as firmas. O mecanismo usado foi o de parcerias estratégicas de pesquisa24.

Muitas vezes, entidades públicas e privadas que realizam P&D necessitam apenas do nome de instituições para legitimarem sua ação. É a marca de produtos/projetos de pesquisa, ou de instituições que lhes conferem status e legitimam suas ações conferindo-lhes aval. O processo de desnacionalização promoveu esta atividade em nível industrial. Como a obtenção de uma marca é dispendiosa, um parceiro pode usar a marca de outro legitimado no mercado, para fabricar produtos fora do país de origem da marca. Isso é fruto de colaboração entre os diversos atores do Sistema Nacional de C&T, os sistemas político, econômico, e quando existente, com o de inovação.

Dificuldades de adaptação abaixo do Equador Tirar o máximo proveito de parcerias foi o objetivo de vários países. Para isto, tiveram que se preparar e, consequentemente, investir nas suas estruturas industriais, de C&T e em novos conhecimentos, o que provocou o avanço da fronteira da ciência, propiciou a criação de novos produtos e promoveu a inovação tecnológica. Ora, os anos 80 e 90 foram marcados por crises financeiras e econômicas em nível mundial e que demonstraram o nível de globalização das nações, com impacto extremamente negativo sobre as economias da América Latina. Porém, sabe-se que é em épocas de crise que as oportunidades aparecem, e assim, alguns países em desenvolvimento conseguiram resolver seus problemas internos, pois gozavam de alguns escudos de proteção contra a especulação financeira, e lograram prosperar moderadamente25. Isto pode ser observado nas estatísticas deste período.

As Nações Unidas26, usando a base de dados Merit-Cati, listou as 25 firmas mais ativas em parcerias tecnológicas nos países em desenvolvimento no período 1980- 1994, nos setores eletro-eletrônico, automobilístico, aviação, químico, aeroespacial, telecomunicações e petroquímico. De um total de 217 projetos de parceria, o Brasil está representado apenas pela Embraer e com 3 parcerias, enquanto que a Coréia do Sul, liderando o grupo, comparece com 10 empresas e 100 parcerias, e a Arábia Saudita com 16 parcerias e uma única empresa, sendo que este país investe pesadamente nos EUA.

Estes dados sugerem que, ao invés de os analistas brasileiros de C&T compararem somente o número de patentes de países, como o fazem sistematicamente com o Brasil e a Coréia, um outro indicador interessante de desempenho tecnológico e industrial é o do número de empresas e de suas parcerias estratégicas, nacionais e internacionais. Nem sempre empresas patenteiam seus resultados, por segurança e/ou segredo industrial. Pouco ou nada, porém, tem sido feito para incluir nos estudos desses analistas, parcerias estratégicas ou outras formas cooperativas que traduzem as atividades de P&D nas empresas. Enquanto patente é indicador de "output" de uma parte da atividade de P&D, o número de parcerias estratégicas por empresa é indicador de "input" da mesma atividade, guardando relação de dependência com o desempenho final. A propósito, a Embraer e a Petrobrás dispõem de poucas patentes se comparadas com empresas de outros países, mas têm alianças estratégicas, e são empresas líderes no Brasil com mercado internacional para seus produtos.

Uma explicação possível para este comportamento e a metodologia usada nos estudos mencionados é que a análise da política tecnológica no Brasil tem um viés conceitual. Trata-se da sua ligação com o debate da política industrial, realizada por especialistas em política científica. O motivo é que o Brasil ficou os últimos 25 anos sem uma política industrial, recriada em 2004. Neste período, entretanto, se organizou uma comunidade em política de C&T no País, que usou intensivamente o modelo linear de mudança técnica. Neste modelo, o desenvolvimento da tecnologia é "input" necessário para a indústria, cujo desempenho é medido pelo número de patentes. Os setores de aviação e aeroespacial são os maiores contra-exemplos desta "lógica". A propósito, redes de cooperação só começaram a ser estudadas no Brasil bem mais recentemente, e, não necessariamente, com o mesmo enfoque e os mesmos conceitos internacionais, uma vez que no exterior, elas se desenvolveram como teorias da firma, e no Brasil, como atividades de C&T em geral, com ênfase na pesquisa ou ligadas à análise de blocos regionais, como por exemplo, em Velho (2001)27.

Os novos países industrializados contam, entretanto, com um diferencial nas suas políticas tecnológicas e industriais representados pelas alianças ou parcerias estratégicas por setor industrial, pelo menos desde a década de 80 (Tabela_1).

Um outro indicador para medir essas atividades diz respeito às remessas brasileiras ao exterior de contratos de transferência de tecnologia. Conforme a Tabela_2, há uma tendência de diminuição destas remessas a partir de 1999, em relação a marcas e patentes licenciadas no exterior.

Isto sugere que o Brasil pode estar substituindo ou modificando o perfil dos bens e serviços que produzia sob licença internacional, graças ao incremento de P&D desenvolvido internamente, talvez por meio de parcerias estratégicas.

Isto pode, consequentemente, ser resultado de políticas públicas setoriais aplicadas à indústria, apesar da ausência de política industrial explícita no período. Em se comprovando esta hipótese, com a tendência se confirmando no longo prazo, este comportamento é muito positivo para a política industrial brasileira. Franquia e assistência técnica que apontam crescimento mais recentemente não são parcerias estratégicas mas sim as marcas e patentes, que diminuíram a partir de 1999.

Cooperação internacional e seus pré-requisitos Por que algumas parcerias internacionais dão certo e outras não? Estudos sobre o assunto apontam para a existência de pré-requisitos para que parcerias sejam bem sucedidas. As principais são: a escolha dos parceiros, a definição conjunta do tema da pesquisa ou do projeto; a divisão de trabalho; os objetivos a serem alcançados; as condições materiais e intangíveis de cada membro. Isto define o grau e a natureza do trabalho conjunto, que pode ser, desde uma assistência técnica à uma genuína cooperação, passando pela colaboração. Manter a cooperação internacional exige condições como comprometimento, algumas de Chefes de Estado, confiança e respeito dos parceiros, cumprimento dos objetivos comuns e de tudo que foi acordado entre eles.

O Brasil integra com mais 15 países, o programa da Estação Espacial Internacional (ISS). Para implementá-lo, a agência espacial americana (NASA) firmou acordos bilaterais com as suas congêneres na Europa, Japão, Canadá e Brasil e o presidente americano assinou um Acordo Intergovernamental com os chefes de Estado de cada país-membro. Isto só foi possível para o Brasil após a inclusão de um adendo sobre a participação brasileira na ISS no Acordo-Quadro sobre o Uso Pacífico do Espaço Exterior assinado entre o Brasil e os EUA em 1996. A contribuição do Brasil se deu a convite do presidente americano para a realização de uma parcela da tarefa da NASA que detém cerca de 50% do consórcio, com barganha comandando a negociação que viabilizou a participação do Brasil como colaboração (participante), enquanto a participação dos outros 15 membros (parceiros) configura cooperação horizontal Norte-Norte29.

Mesmo quando se trata de parceiros de C&T dentro de um bloco comercial, é necessário distinguí-los. Argentina, Paraguai e Uruguai não têm a mesma história de cooperação com o Brasil.

Grandes temas com forte apelo político, como espaço, nuclear, e energia, mudanças globais exigem uma intervenção diferente dos temas menos "sensíveis".

Entretanto, historicamente, têm servido de carro-chefe para alavancar outros setores de interesse para a sociedade, utilizando cooperação internacional.

O tratamento e a prática da cooperação internacional demandam um conhecimento prévio dos elementos que lhe são intrínsecos. Identificar o interlocutor/ parceiro é uma tarefa fundamental para as etapas seguintes. Assim, se o projeto/programa diz respeito à parceria formal, entre Estados, a metodologia aplicável é analisar os interesses mútuos e áreas nas quais a colaboração ou cooperação é desejável. Esta metodologia se justifica, pois, geralmente, parceria deste tipo começa com a definição de áreas de interesse mútuo, seguida de missões exploratórias cujas recomendações subsidiam acordos bilaterais posteriormente.

Para isto, há procedimentos padrão e arranjos legais específicos, como memorandos de entendimento, visitas técnicas e científicas, seguidas de "workshops" fundamentais para a definição dos termos de referência que comporão os documentos básicos de formalização da cooperação. Neles ficarão explicitados os papéis de cada parceiro, os objetivos; recursos empregados, fonte de investimento, formas de avaliação, enfim, tudo que for necessário ser acordado na aliança, sendo que a atualização periódica dos acordos é fundamental.

Acordo-quadro e convenção-quadro de cooperação em C&T entre nações assinados pelos seus mandatários dão respaldo legal e político às parcerias.

Estabelecem os princípios e regras gerais, mas não estipulam prazos nem obrigações específicas. Têm força de lei nos países que os ratificam, porém não garantem o cumprimento das suas determinações. Alguns setores, envolvendo questões estratégicas e complexas como espaço e nuclear (não existe acordo de transferência de tecnologia de bens sensíveis) necessitam de tratados ratificados pelo Congresso Nacional, conforme rege a Constituição Federal.

Existe uma hierarquia entre esses acordos dependendo da sua natureza, do grau de avanço das negociações e do número de nações signatárias. Por exemplo, Protocolos podem avançar para Tratados, como o de Kyoto, em vigor, após a ratificação pela Rússia, embora os EUA não tenham aderido e dificilmente o farão pois utilizam como fonte de energia, preponderantemente, o carvão mineral (~80%).

Outro exemplo de funcionamento de negociação internacional complexa é o acordo de salvaguardas para o uso da base de lançamentos de Alcântara por satélites comerciais (80% americanos) assinado entre o Brasil e os EUA em 2000 e que necessita ser ratificado pelo Congresso Nacional, com pendência até hoje. Casos especiais são autorizados pela Advocacia Geral da União, como o estabelecimento recente da empresa binacional Brasil-Ucrânia na área espacial.

A reboque do compromisso político vem o comprometimento financeiro para que acordos ou convênios não passem de meros exercícios coletivos sem possibilidade de realização e de alcance dos objetivos propostos. Acordos internacionais com o Brasil precisam de "aval" político, pois a credibilidade nacional ainda está sendo testada por parceiros externos em projetos de longo prazo e garantia de fluxo de caixa. Parcerias internacionais com o Brasil bem sucedidas tiveram o apoio mencionado, como a do programa CBERS (China Brazil Earth Resources Satellites).

Por que C&T está na agenda de política externa? C&T é uma componente transversal de várias atividades econômicas e sociais.

Assim existe uma tendência de os parceiros de P&D se congregarem em torno de idéias e de projetos comuns tendo como objetivo final essas e outras atividades. A finalidade é minimizar gastos em infra-estrutura e valorizar a fertilização cruzada de conhecimentos, ou seja, com retroalimentação, e não de maneira linear. Este é um ponto comum à cooperação, que tem a mesma característica: é também transversal e rompe com os setores, agregando funções.

Não é sem motivos que redes e "clusters", alimentados por alianças estratégicas e outras formas de arranjos cooperativos, apresentaram crescimento explosivo nos últimos anos, e se tornaram instrumentos poderosos na estratégia de firmas, governos e comunidades científico-tecnológicas dos países avançados, rompendo e ultrapassando barreiras geográficas.

Uma pequena parcela das atividades de P&D fica protegida dentro dos países desenvolvidos, por motivos de segurança nacional ou proteção à propriedade intelectual e industrial. Outras atividades, mesmo as que geram inovação, porém de itens que demandam menos recursos financeiros, tempo de pesquisa e maturação tecnológica são entregues à parceria internacional sob várias formas, como alianças estratégicas e terceirização (outsourcing que tem a Índia como recordista em Tecnologia da Informação). Estas são maneiras de cooperar menos formais, mais ágeis, sem necessidade de os parceiros criarem uma empresa nova como nas joint-ventures. Como o marco legal é flexível, o compromisso maior volta-se para criar, promover e conservar laços de confiança entre os parceiros.

Além disso, a transversalidade da C&T facilita o diálogo entre os atores políticos e a retomada de negociações entre nações. Consequentemente, é útil para compor agenda de política externa. A propósito: "A viagem a Washington se insere, assim, na estratégia de construção de uma agenda positiva entre Brasil e Estados Unidos, pela via científico-tecnológica.", afirmou o ex-Ministro da C&T em 200230.

As comunidades científicas têm experiência em trabalho conjunto sob várias formas, e por isso, têm servido de facilitadores para abrir canais de diálogo com outros atores, sobretudo os governamentais e industriais, mesmo em setores protegidos. Enquanto representantes suprapartidárias, a Academia Brasileira de Ciências e a Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência atuam como interlocutores com instâncias políticas. Peças-chave dentro de embaixadas, adidos científicos desempenham papel primordial em criar oportunidades de parceria com instituições de C&T nos países onde estão credenciados.

Ciência, tecnologia e política externa se somam, mais do que nunca, mas de forma diferente da que fizeram durante e logo após a Segunda Guerra Mundial31.

Cooperação Internacional: instrumento de economia e geopolítica Dada a importância da cooperação internacional para a aproximação entre os povos, mas regida por interesses políticos e econômicos, o papel principal desta atividade tem sido conduzido pelos próprios chefes de Estado e suas altas administrações. Governos utilizam-se de colaboração internacional por vários motivos, que desde o final da Guerra-Fria, combinam C&T com geopolítica e economia. As visitas de governantes a países com os quais mantém relações de amizade são sempre uma ocasião propícia para incluírem na pauta de negociação, itens relacionados à C&T, como meio de reforçar suas economias e posições comerciais e geopolíticas ao redor do mundo. Em geral, tais itens compõem a agenda maior de política externa de cada país. A propósito, não há dúvidas quanto à importância da visita do presidente Nixon à China em 1972, inaugurando uma nova era no relacionamento internacional em escala planetária, enquanto que apenas um século antes, a frota americana sob comando do Comodoro Perry havia obrigado o Japão a se abrir para o comércio ocidental e a assinar tratados à força. A aproximação com a China resultou em intensa parceria através de alianças estratégicas utilizando, desde então, conhecimento científico e tecnológico entre os dois países.32 No início, os EUA prestaram assistência técnico-científica devido ao estado de deficiência em que se encontrava a C&T resultante de anos de isolamento, principalmente em termos institucionais. Na mesma linha, a visita do Presidente Sarney à China em 1988 e a negociação de um projeto conjunto de satélites de sensoriamento remoto CBERS rendeu seus frutos.33 Em 1985, compartilhando projetos comuns, os Presidentes Raul Alfonsin e José Sarney assinaram a Ata de Iguaçu, dando início à histórica aproximação Brasil-Argentina que resultou na criação do Mercosul em 1991. Com os países do Mercosul, a cooperação representa a sobrevivência deste mercado regional.34 Dadas as condições econômico'financeiras da maioria dos países da América do Sul, tem cabido ao Brasil a maior parte do financiamento das atividades de C&T do bloco, como o Programa Sul Americano de Apoio às Atividades de Cooperação em Ciência e Tecnologia do Brasil com os Países da América do Sul (Prosul)35. A cooperação Sul-Sul tem sido muito fraca, desconsiderando-se as instituições científicas em países em desenvolvimento, capazes de transferir conhecimentos, que atuando de maneira coordenada e cooperativa, poderiam reforçar sua capacidade científica e de negociação36.

A política externa adotada pelo atual governo brasileiro é a de procurar parceiros fora do eixo tradicional, ou seja, da tríade EUA-Europa Ocidental e Japão, expandindo a sua atuação internacional e abrindo novos mercados para a sua economia, embora a diferença em relação ao governo anterior seja mais de estilo do que na substância, de acordo com Almeida37. Entretanto, parcerias com a tríade, significam para o Brasil, a constante e necessária renovação de conhecimentos fundamentais para manter-se atualizado e participante em projetos conjuntos com os produtores de conhecimento de ponta, de tecnologia e de inovação tecnológica38.

Com países de economia em transição e novos parceiros, o relacionamento é interessante e estratégico para o Brasil, como o BRIC (Brasil, Rússia, Índia e China)39, grupo estimado em ter uma posição de liderança mundial por volta de 2025, segundo Riess40 e o IBAS (Índia, Brasil, África do Sul) cujos ministros de C&T se reuniram em setembro/2006 para fomentar a cooperação no setor41, além de países do Mundo Árabe, parceiros em potencial. Esses grupos possuem nichos e experiências bem sucedidas em alguns setores da economia, ou ainda dispõem de muitos recursos financeiros para investir (Arábia Saudita) e são os mais importantes para cooperação efetiva com o Brasil. Com a África portuguesa, a prioridade em colaboração em C&T se dá por meio de assistência técnica em setores como agricultura,42 saúde e cultura e esta colaboração tem recebido atenção especial da parte do atual governo brasileiro.

Para parceiros tão variados, o que o Brasil tem para oferecer para participar de alianças?

Parcerias: troca de experiências e complementaridade O Brasil é uma nação com muito a oferecer a outras, e para receber delas também, portanto, "trocar". O País não tem litígios com vizinhos. Atua até de mediador em conflitos localizados (Equador com Peru Haiti, e Colômbia com Venezuela). Avançou em temas como defesa dos direitos humanos e meio ambiente.

Contribui com a Organização das Nações Unidas para o retorno da paz no Timor Leste e Haiti. Progrediu reconhecidamente em democracia e respeito às leis internacionais. Estabilizou e cresceu sua economia chegando recentemente ao 11º lugar em PIB no ranking mundial, na frente da Rússia e da Índia43. Moderniza suas instituições e diversifica seu parque industrial, além de participar do comércio global. Assim, passou a ser um país mais confiável, com liderança na América do Sul.

O Brasil está organizado institucionalmente em termos de C&T há mais de cinco décadas, dispondo de interlocutores em vários níveis, desde o planejamento até instâncias decisórias. País continental, possui uma classe média de umas 75 milhões de pessoas (~1/3 da população total), representando um mercado das dimensões do mercado de um país consumidor da Europa. Enquanto isso, a China constrói a sua classe média, os "capitalistas vermelhos", dada à sua forte vinculação com o Partido Comunista.

Dificilmente o Brasil já não assinou acordo de colaboração científica, técnica ou tecnológica com alguma nação. Somente o CNPq tem acordos chamados de "cooperação" mas que são colaborações, segundo as definições adotadas no presente texto, com mais de 29 delas, envolvendo 53 instituições e organizações internacionais, muitos sendo apenas intercâmbio científico44. Mesmo assim, nem todas as colaborações prosperaram, principalmente as multilateriais, ou avançam muito lentamente.45 Algumas ficam adiadas, como a Cooperação Bi-regional ALCUE (com a União Européia) que exibe muito mais características de colaboração do que de cooperação, apresentando dificuldades para ser implementada, como aponta Schmied46.

Países com maior experiência em firmar parcerias costumam oferecer janelas de oportunidade, via acordos bilaterais, em grandes projetos definidos e controlados por eles47 e que são colaborações e não cooperações. Outra forma, é colaborar sob a modalidade de assistência técnica e científica, mesmo em setores como espaço e nuclear; ou quanto ao uso compartilhado de grandes equipamentos, pagando uma quota, mais uma forma de colaboração apenas.

Atualmente, as parcerias com empresas brasileiras são mais eqüitativas, embora poucas ainda possam ser classificadas como tal. Os exemplos citados são sempre os mesmos, Petrobrás e Embraer, por estarem em patamar diferenciado de negociação internacional, com forte vinculação com o mercado externo, altamente competitivo e cíclico, e por isso, diversificação e flexibilização são aspectos cruciais nas suas estratégias. A propósito, alianças internacionais, portanto cooperação internacional efetiva, foram decisivas para a Petrobrás dominar a tecnologia de águas profundas. Para extrair hidrocarbonetos em grande profundidade, a empresa investiu em tecnologias associadas, como Tecnologia da Informação e novos materiais. Parceria estratégica e cooperação foram efetivamente empregadas para decrescer custos, partilhar riscos, aprender e dar um salto tecnológico. Cada uma das 3 etapas do projeto com 3 tecnologias diferentes representou posições competitivas distintas em cooperação com companhias estrangeiras de petróleo e engenharia e que são: Subsea Multiphase Flow Pumping System (SBMS); Subsea Separation System (SSS) e Electrical Submersible Pumps in Subsea Wells (EPRS). A Petrobrás tomou posição mais de frente quanto à tecnologia mais desenvolvida (ESPS) para a qual a empresa liderou o consórcio. Assumiu posição mais diversificada na tecnologia mais intermediária (SSS) e mais conservadora quanto à tecnologia menos desenvolvida (SBMS)48.

Conhecimento científico e tácito favorecem a cooperação No universo científico é bem mais fácil e comum o estabelecimento de confiança entre os parceiros, pois a concorrência ocorre em originalidade de publicação e no reconhecimento social, sob forma de citações nominais, prêmios, e resultados em benefício da sociedade. Quando a pesquisa é realizada em laboratórios industriais ou em institutos tecnológicos de P&D, as parcerias obedecem lógica diferente. Entretanto, cooperações com competidores e rivais existem, e são as mais interessantes para examinar pois expõem o conceito de complementaridade e flexibilização. A maioria das cooperações internacionais apresentam este perfil.

O fluxo de conhecimento internacional é intenso quando se trata de pesquisa básica. O interessante dessas iniciativas é que elas criam as oportunidades (fase inicial) e raízes mais profundas que podem gerar cooperações posteriormente. Da mesma forma, o conhecimento tácito é fundamental quando equipes internacionais cooperam, pois existem cláusulas restritivas de transferência de tecnologia em algumas áreas. A aproximação física dos parceiros facilita a transferência de conhecimento por interação, fator de valorização nas cooperações internacionais.

Aos países em desenvolvimento interessa participar de projetos de pesquisa conjunto com países em desenvolvimento para aprender com eles. Mas a recíproca é verdadeira, pois a cooperação só ocorre quando todos ganham, o que favorece o trabalho em bases mais eqüitativas, quando as negociações são bem conduzidas.

Neste tipo de relação, o foco dos países desenvolvidos, em particular no Brasil, é no conhecimento tácito e na coleta de material sujeita à legislação local, como a lei brasileira contra a biopirataria, e de laboratórios naturais, como ecossistemas e o Atlântico Sul.

Oportunidades e riscos para parcerias internacionais e a política externa O relacionamento dos países avançados com o Brasil quando apenas técnico, científico e cultural foi sempre bom. Reduzido algumas vezes, mas nunca interrompido, mesmo sob governos militares e regime ditatorial. Os problemas surgiram no plano tecnológico para o Brasil quando pretendeu ter autonomia em setores que podiam comprometer países militarmente aliados, EUA e Europa Ocidental, buscando colaboração com os Soviéticos nas áreas nuclear49 e de veículos espaciais50.

A falta de adesão do Brasil ao sistema internacional de proteção à propriedade industrial até 1997, quando foi assinada a lei de patentes, provocou turbulências na relação EUA-Brasil, com prejuízo sobre vários outros setores da economia. O Brasil, de fato, sofreu embargos tecnológicos e "resfriamento diplomático"51 dos EUA até assinar essa lei e adotar mecanismos de disciplina e controle nuclear no mesmo ano.

Levantando a bandeira de "isenção quanto à ideologia política", desde o pós- guerra, a ciência brasileira avançou, usando intercâmbios, projetos comuns de interesse da sociedade; trocou idéias em congressos; muita parceria e ganhou legitimidade perante a comunidade internacional. A partir de 2001 ocupa 17º lugar em publicações científicas internacionais, segundo o "Institute of Scientific Information". Cientistas brasileiros participam de projetos internacionais multilaterias de impacto. A lista é qualitativamente importante e uma medida da atividade de colaboração internacional mantida pelo Brasil, membro de mais de 30 organismos científicos internacionais52.

Representação brasileira em fóruns internacionais Acordos-quadro e convenções-quadro são discutidos e memorandos de entendimento, protocolos e tratados internacionais são assinados entre nações para formalizar as suas participações. Funcionam como orientadores de princípios e regras gerais, mas não estipulam prazos nem obrigações específicas. Têm força de lei nos países que os ratificam, mas não asseguram as condições de fazer valer suas determinações53.