Mudanças recentes nos processos de governança territorial em Portugal
I. DESAFIOS CONTEMPORÂNEOS À GOVERNANÇA TERRITORIAL
As sociedades ocidentais têm vindo a ser confrontadas com um conjunto emergente
de fenómenos sociais, políticos e económicos. Refiram-se a título de exemplo:
1) a crise financeira do Estado, fruto do desaceleramento e instabilidade do
crescimento económico e consequente redução de receitas e do aumento de gastos
públicos estruturais; 2) o novo quadro demográfico, caracterizado por uma forte
pressão migratória, pelo envelhecimento da população e pela não renovação das
gerações; 3) as novas janelas de oportunidades trazidas pelas Tecnologias de
Informação e Comunicação; 4) a crescente complexidade das dinâmicas
territoriais, cuja análise e intervenção exigem um quadro de maior
interactividade entre as diversas disciplinas de conhecimento; 5) a crise do
modelo de democracia representativa.
Estes fenómenos, operando em conjunto, concorrem para uma new ecology(Savitch,
1998) marcada por uma profunda fragmentação, complexificação e especialização
sócio-económica, que coloca desafios importantes quer ao Estado, que se viu
forçado a repensar o seu papel na sociedade, quer à própria sociedade que se
viu impelida a auto-organizar-se de modo a dar resposta a problemas e
necessidades cuja solução era assegurada, outrora, pelo Estado e seus
organismos.
Esta new ecologytem implicações directas nos processos de desenvolvimento
urbano, que deixam de estar apenas associados ao desempenho económico-
financeiro de uma dada comunidade, mas também à sua capacidade em manter
elevados níveis de eficiência sem colocar em causa os sistemas ambiental e
social.
A gestão deste triângulo do desenvolvimento urbano (eficiência económica,
sustentabilidade ambiental e coesão social) encerra em si desafios concretos ao
sistema político urbano e às democracias representativas que o suportam,
colocando a tónica na necessidade de repensar os modelos de governança urbana,
entendida não só como o mero governo da cidade, mas como um sistema de
relações entre instituições, organizações e indivíduos, que assegura as
escolhas colectivas e a sua concretização (Ascher, 1998).
Todavia, estas mudanças de enfoque não exigem necessariamente que se criem
novas estruturas governativas. Exigem, acima de tudo, que se repensem as
relações entre as já existentes, mediante princípios de determinação,
pragmatismo e inovação ' the three main ingredients of this new urban
governance(Cavallier, 1998).
II. A POLÍTICA DE CIDADES POLIS XXI
O XVII Governo Constitucional Português reconhecendo, por um lado, a
inevitabilidade desta new ecologye dos reptos que a mesma coloca aos processos
de desenvolvimento urbano, e tendo presente, por outro lado, as fragilidades do
Sistema Urbano Nacional, assumiu, como grande desígnio nesta matéria, a
produção de um referencial político que enquadrasse estrategicamente a temática
urbana.
Para o efeito, gizou uma Política de Cidades Polis XXI que chama a si um
conjunto de instrumentos[ii]e fontes de financiamento complementares que
procura contribuir para a resolução de muitos dos problemas para o ordenamento
do território em Portugal, identificados no Programa Nacional de Política de
Ordenamento do Território (PNPOT). Dos 24 problemas aí recenseados saliento um
que considero ser transversal e condicionador da mitigação de todos os outros:
a dificuldade de coordenação entre os principais actores institucionais,
públicos e privados, responsáveis por políticas e intervenções com impacte
territorial (MAOTDR, 2007: 127). Se a esta dificuldade adicionarmos a
ausência de uma cultura cívica valorizadora do ordenamento do território [e o]
incipiente desenvolvimento da cooperação territorial supra-municipal na
programação e gestão de infra-estruturas e equipamentos colectivos (MAOTDR,
2007: 127), deparamo-nos com um quadro de governação territorial manifestamente
limitado e limitador, face às novas exigências do desenvolvimento territorial.
A Política de Cidades Polis XXI procura, de forma explícita, contribuir para a
superação desta dificuldade, propondo instrumentos de política suportados por
uma abordagem descentralizada que estimula a iniciativa local (lato sensus) e
promove a emergência de modelos inovadores de articulação entre actores
urbanos. Tal objectivo é abordado através do estimular (de) novas formas de
governação, baseadas numa maior participação dos cidadãos, num envolvimento
mais empenhado dos diversos actores urbanos ' públicos, privados e associativos
' e em mecanismos flexíveis de cooperação entre cidades e entre estas e os
espaços envolventes. (MAOTDR, s.d.: 7) Esta é, na minha opinião, a grande
inovação da Política de Cidades Polis XXI.
A Política de Cidades Polis XXI define como principais instrumentos nesta área
dois modelos de colaboração (MAOTDR, s.d.):
Parcerias para a Regeneração Urbana' Correspondem a programas de acção comuns
para a regeneração de áreas intra-urbanas específicas (centros históricos,
frentes ribeirinhas, etc.), tendo como suporte uma estrutura formal de parceria
local que pode incluir os mais diversos actores urbanos públicos e privados
(Municípios, empresas, associações empresariais, serviços da administração
central, concessionários de serviços públicos, instituições de ensino,
moradores e suas associações, etc.);
Redes Urbanas para a Competitividade e Inovação' Correspondem a redes de
actores urbanos envolvidos num processo de cooperação estratégica (Municípios,
empresas, associações empresariais, instituições de ensino superior, centros de
I&D, agências e associações de desenvolvimento local e regional, serviços
da administração central, ONG, etc.) para o reforço dos factores de
competitividade, do potencial económico e da projecção internacional de uma
cidade ou de redes de cidades organizadas, quer numa relação de proximidade
quer numa base temática.
Em ambos os instrumentos é atribuída significativa importância à cooperação
institucional entre os agentes de desenvolvimento dos territórios. Dizendo de
outra forma, estes instrumentos assentam na capacidade de integrar
territorialmente políticas, medidas e acções dispersas e avulsas e na aptidão
de promover acções concertadas e coerentes de desenvolvimento territorial. Este
desafio traduz o reconhecimento de uma paisagem organizacional densificada,
onde a capacidade institucional, pública e privada, se fragmentou e
especializou, e onde nenhum agente de desenvolvimento detém toda a informação e
potencial de acção necessários para fazer face a problemas de crescente
complexidade e dinamismo. Por conseguinte, faz todo o sentido sensibilizar e
estimular os diferentes actores endógenos dos territórios a desenvolverem
interacções mais amplas, sistémicas e duradouras.
III. DESEMPENHO DAS PARCERIAS INTER-ORGANIZACIONAIS: COMO AVALIAR A COLABORAÇÃO
ENTRE AGENTES?
Tanto as Parcerias para a Regeneração Urbana como as Redes Urbanas para a
Competitividade e Inovação já entraram em fase de execução, tendo chegado o
momento de planear os seus sistemas de monitorização e avaliação.
Considerando o assinalável potencial de inovação destes instrumentos,
designada-mente ao nível dos mecanismos de colaboração inter-organizacional que
promovem, parece relevante reflectir sobre os principais critérios e dimensões
que poderão esboçar um futuro referencial de avaliação destes instrumentos
naquele domínio e, por conseguinte, de avaliação dos resultados da Política de
Cidades Polis XXI em matéria de estímulo a novas formas de governança urbana.
A proposta que se apresenta resulta de uma reflexão sobre redes e parcerias
interorganizacionais sectoriais de base territorial em geral, e não da análise
concreta dos instrumentos de política em questão, até porque o mesmo não seria
ainda cronologicamente possível. Por conseguinte, as propostas agora
apresentadas devem ser entendidas como pistas de reflexão para um futuro modelo
de avaliação e apenas enquanto tal.
Wilson-Grau e Nuñez (2007) propõem uma matriz de avaliação do desempenho das
parcerias inter-organizacionais passível de ser adaptada à temática da
cooperação inter-organizacional no âmbito da Política de Cidades Polis XXI. O
contributo destes autores assenta num modelo que combina quatro critérios de
avaliação com três dimensões operacionais relativas ao funcionamento de uma
parceria inter-organizacional. Os referidos critérios e dimensões são descritos
nos parágrafos seguintes.
1. O primeiro critério, que os autores consideram fundamental integrar no
modelo de avaliação, diz respeito aos níveis de democraciaregistados, quer no
planeamento quer na operacionalização do trabalho da parceria. Com este
critério é possível aferir as condições de equidade nas relações e no exercício
do poder no seio da parceria, assim como os níveis de conhecimento e
concordância face aos valores, objectivos, estratégias e modos de utilização
dos recursos da estrutura.
A análise deste critério poderá incidir na resposta a questões de avaliação,
tais como: O processo de tomada de decisão é considerado pelos parceiros como
justo e inclusivo (nível de participação na tomada de decisão)? Existe um
sentimento de pertença à parceria por parte dos seus membros (nível de
identificação com os valores e outros requisitos)? Os membros partilham e têm
acesso equitativo aos recursos da parceria (nível de partilha e acesso aos
recursos)? A estrutura é tendencialmente horizontal (nível de hierarquização da
estrutura)?
2. O segundo critério, a incluir na matriz de avaliação, reside na
diversidade e complementaridadeentre os actores urbanos envolvidos na parceria.
Com este critério é possível, em primeira instância, compreender o nível de
fragmentação e especialização da paisagem organizacional do território, bem
como a sua representatividade na parceria, em função dos temas abrangidos e dos
problemas a suprir. É, ainda, possível apreender os níveis de atractividade da
própria parceria e de inclusividade organizacional da mesma.
As questões de avaliação que dão corpo a este critério serão as seguintes:
Estão representadas na parceria todas as entidades cuja missão e localização
territoriais seriam pertinentes na prossecução dos objectivos (nível de
inclusividade)? As áreas de actividade e missões dos parceiros são
complementares entre si, de forma a permitir atingir os objectivos da parceria
(nível de complementaridade)? Existe diversidade quanto às competências e
recursos organizacionais dos parceiros, de forma a ser possível cumprir os
objectivos e executar as actividades (nível de diversidade)?
3. O terceiro critério, que deverá ser integrado no modelo, assenta nos
níveis de dinamismode cada parceiro e da própria parceria, como um todo. Com
este critério é possível compreender em que medida a estrutura é activa e
eficaz. Este é um factor preponderante para o cumprimento dos objectivos da
parceria, bem como para a manutenção de elevados índices de motivação e
satisfação de cada parceiro. É com base nos resultados conseguidos e na mudança
efectivamente induzida que a parceria consegue, não raras vezes, manter-se
coesa e actuante.
As três questões que se seguem ilustram a forma como a análise do critério
poderá ser concretizada: Os membros têm iniciativa e influenciam o
desenvolvimento da parceria (nível de iniciativa e de incorporação do mesmo)? O
efeito da parceria é maior do que a soma das actividades individuais dos seus
membros (valor acrescentado da parceria)? A parceria aprende com a experiência?
É uma learning organization(nível de aprendizagem colectiva)?
4. O último critério, que a matriz de avaliação do desempenho das
parcerias deverá contemplar, reside na eficácia e excelênciado trabalho
desenvolvido pelos parceiros e, por conseguinte, da parceria. A qualidade da
intervenção é, inequivocamente, resultante da excelência dos membros da
parceria. Com este critério é possível avaliar as competências organizacionais
e os capitais humano, social e relacional de cada parceiro e a forma como
contribuem para a excelência do todo. É ainda possível assimilar o nível de
interacção que a parceria mantém com a sua envolvente, assim como o grau de
coerência (interna e externa) do trabalho que desenvolve.
A análise deste critério poderá incidir na resposta a questões de avaliação,
tais como: As estratégias e linhas de acção da parceria são coerentes com as
mudanças territoriais que pretende induzir (nível de coerência)? As
qualificações do pessoal da parceria estão adequadas às suas responsabilidades
(nível de qualificação do capital humano)? A parceria é capaz de envolver
outros actores sociais (capital social)? O trabalho é planeado, monitorizado e
avaliado (planeamento e avaliação)?
A análise destes quatro critérios de avaliação do desempenho da parceria deverá
contemplar o cruzamento com três dimensões operacionais: 1) uma dimensão de
cariz mais estratégico, relacionada com os objectivos e estratégiasde
intervenção da própria parceria; 2) uma outra de índole mais operacional,
referente à organização e gestãoda estrutura; 3) e uma última, de natureza
relacional, respeitante à liderança e participaçãona parceria.
O Quadro I sintetiza esta proposta de matriz de avaliação das parcerias em
geral, e das parcerias da Política de Cidades Polis XXI em particular,
apresentando uma proposta mais alargada de questões de avaliação.
Quadro_I ' Grelha de avaliação do desempenho das parcerias inter-
organizacionais enquadradas pela política de cidades
Table_I ' Performance assessment matrix: inter-organisational partnerships
supported by urban policy
Todas as dimensões e critérios referidos devem ser avaliados segundo uma
perspectiva contextual, na medida em que a new ecologymencionada no primeiro
ponto deste texto, afecta, de modo diferenciado, os territórios e as suas
paisagens organizacionais. Tal situação acontece na medida em que os filtros,
ou seja, os sistemas socioculturais e valorativos de cada território determinam
a forma como os efeitos se fazem sentir e como as organizações lhes dão
resposta.
Por conseguinte, a avaliação do desempenho das parcerias inter-organizacionais
de base territorial deverá ter em consideração um conjunto de factores
contextuais que balizam a actuação destas estruturas e que, por essa
circunstância, condicionam os resultados da avaliação. Não se pretende
apresentar uma lista exaustiva desses factores contextuais; no entanto, existem
alguns que são claros e que é útil recensear, enquanto ponto de partida para um
aprofundamento da reflexão em torno do modelo de avaliação das parcerias inter-
organizacionais no âmbito da Política de Cidades Polis XXI.
Factor contextual 1 ' Qualificação do capital institucional e político dos
territórios' O bom desempenho de uma parceria depende da qualidade, em termos
de dinamismo e de poder de iniciativa, da paisagem organizacional pública e
privada dos territórios. Ou seja, é difícil pensar em novos modelos de
governança urbana, nomeadamente os mais colaborativos, quando o número de
instituições presentes no território é reduzido e a sua capacidade de acção é
frágil. Construir e fortalecer a capacidade institucional dos territórios é um
factor crítico para o sucesso das parcerias. Um outro factor prende-se com o
capital político dos territórios, ou seja, com as lideranças das entidades
públicas, que se pretendem cada vez mais democráticas, transparentes,
descentralizadoras e capazes de estabelecer visões de futuro para as suas
próprias organizações e para os territórios que gerem.
Factor contextual 2 ' Grau de ampliação da iniciativa local' No estabelecimento
daquelas visões de futuro é premente o reconhecimento, por parte da
administração local, da importância central de outros actores urbanos nos
processos de governança e de desenvolvimento territorial. O sucesso de uma
parceria depende, também, de uma diferente divisão do trabalho entre sector
público e privado, e do reconhecimento da importância deste último no garante
de elevados níveis de satisfação por parte dos munícipes face aos serviços
municipais. Depende, ainda, da forma como se assume, afirma e aplica, também ao
nível local, o conceito de subsidiariedade, permitindo que as organizações
presentes no território, com missões e vocações específicas, clarifiquem o seu
lugar e o seu papel na definição, implementação e avaliação das políticas
públicas locais.
Factor contextual 3 ' Democratização do tecido organizacional dos territórios'
A ampliação da iniciativa local depende, como foi referido no ponto anterior,
do entendimento que os governos locais têm da forma como podem colaborar com os
demais agentes de desenvolvimento, mas depende, igualmente, do entendimento que
estes últimos têm desses processos colaborativos e dos níveis de autonomia de
cada agente nessa colaboração. A existência de uma sociedade civil e de um
tecido empresarial local, efectivamente livres e autónomos, com poder e
independência na argumentação e intervenção, constituem factores incontornáveis
para o bom desempenho de uma parceria.
Factor contextual 4 ' Autonomia/independência institucional' Se a independência
política das organizações é vital para a existência de uma parceria efectiva,
também o é a independência financeira. O Estado tem estimulado a criação de uma
série de entidades não públicas de base local, por via do apoio subsidiário,
que asseguram a prestação de muitos serviços públicos. Também o poder local tem
estimulado o surgimento de entidades não públicas por via da atribuição de
subsídios. Em qualquer dos casos verifica-se uma dependência excessiva, em
matéria de recursos financeiros, a qual limita a participação destas
organizações nos processos colectivos de tomada de decisão. Também em Portugal
a lei do mecenato tem pouca expressão e as organizações não públicas apresentam
pouca criatividade na busca de novas fontes de financiamento, registando-se
ainda um forte sentimento de paternalismo em relação ao Estado e ao poder
local. Se a este propósito podemos dar como exemplo as colectividades
desportivas e culturais, ou as instituições de solidariedade social, há que não
esquecer que muito do tecido económico do país depende de apoios financeiros
públicos ou da aquisição de bens e serviços por parte dos organismos públicos;
são eles, em muitos casos, os seus principais clientes, o que também aqui não
permite uma independência e autonomia financeiras totais.
Factor contextual 5 ' Qualificação do capital humano e das lideranças' Um
último factor contextual que importa ter em conta quando se procura analisar o
desempenho de parcerias reside na forma como se garante um trabalho de maior
qualidade e uma participação na tomada de decisão suportada por instrumentos de
maior reflexão técnica. Se existem organizações não públicas, como as entidades
de investigação e ensino, cuja qualificação do capital humano é indiscutível,
existem outras cujo quadro de pessoal é manifestamente deficitário nesta
matéria. Se a esta circunstância acrescentarmos o facto de o défice de
liderança ser ainda uma realidade em diversas organizações, fruto do próprio
enquadramento legal das associações em Portugal, deparamo-nos com um cenário
contextual muito complexo, que importa considerar na avaliação do desempenho
das parcerias inter-organizacionais.
Sintetizando: há manifesta actualidade e relevância nos novos modelos de
colaboração inter-organizacional que a Política de Cidades Polis XXI pretende
estimular junto dos agentes responsáveis pela governança dos territórios.
Trata-se, de facto, de um entendimento bastante lúcido dos desafios que se
colocam aos processos de desenvolvimento territorial em Portugal.
Pese embora a concordância generalizada em torno da necessidade daqueles
modelos de colaboração, importa destacar a importância da avaliação de
desempenho das estruturas que os materializam ' as parcerias inter-
organizacionais ', enquanto etapa imprescindível do ciclo da operacionalização
da Política de Cidades Polis XXI.
Neste sentido, há que ter em conta que o bom desempenho de uma parceria
interorganizacional não é líquido, requerendo um esforço avaliativo que
acautele o conhecimento concreto das causas e consequências do seu sucesso ou
insucesso, e que, por essa via, contribua para uma aprendizagem colectiva e
consequente melhoria dos instrumentos de promoção do desenvolvimento
territorial em Portugal.
Aquele conhecimento só é relevante e útil se enquadrado num novo entendimento
da avaliação de políticas públicas, que enfatize os contextos territorial,
temporal e relacional em que se desenvolvem, e que não se cinja a análises
meramente quantitativas e financeiras, que se esgotam no horizonte temporal de
operacionalização dos instrumentos de política.
É neste sentido que uma avaliação sistematizada da componente colaborativa da
Política de Cidades Polis XXI, pode constituir, efectivamente, um marco nos
processos de avaliação de políticas públicas em Portugal.
AGRADECIMENTOS
Agradeço as leituras e sugestões dos refereesda revista Finisterra ' Revista
Portuguesa de Geografiaque tiveram um papel imprescindível na reformulação do
texto original.
