Decifrar a potência Russa
Decifrar a potência Russa
Sandra Dias Fernandes
*
Os últimos três anos foram marcados por um regresso notável da Federação Russa
à arena global. Esse fenómeno é influenciado por disputas sérias, que afectam a
segurança internacional. Moscovo tem concretizado oposições à ordem definida
pelos actores ocidentais, nomeadamente pela NATO. Avaliamos o poder russo e as
suas capacidades em influenciar resultados em função das suas preferências.
Concluímos acerca da existência de vários paradoxos nessa avaliação e
salientamos que a União Europeia oferece as melhores perspectivas para encetar
um relacionamento positivo com a nova Rússia.
Palavras-chave: Federação Russa, NATO, União Europeia, política externa
Decode the Russian power
The last three years have been marked by a noticeable return of the Russian
Federation in the global arena. This phenomenon has been informed by the
emergence of serious disputes, impacting on international security. Moscow has
been opposing the state-of-play defined by Western actors, namely by NATO. We
assess the Russian power and its capacity to shape outcomes in its own most
favorable terms. We conclude that several paradoxes inform this evaluation and
that the European Union offers the best prospects to engage positively with the
new Russia.
Keywords: Russian Federation, NATO, European Union, foreign policy analysis
En Effet, Depuis La Chute De L’empire Sovietique, Le Pays A Connu Une Mutation
Vertigineuse. A Tel Point Qu’il Est Plus Facile De Dire Ce Qui N’a Pas Changé
Dans Ce Pays que De Faire Un Récapitulatif De Ce Qui A Eté Transformé.
Pourtant, Parmi Les Constantes De Son Histoire Subsiste Ce Désir Viscéral De
L’élite Politique De Remplir "La Mission De Défendre L’intérêt De La
Russie".[1]
A crise despoletada pelo conflito russo-georgiano de Agosto último levanta
desafios de segurança sérios porque ultrapassa as relações bilaterias entre
esses dois estados. As implicações da crise têm dimensões especificamente
europeias, nas quais as relações entre os dois maiores vizinhos europeus
desempenham um papel de relevo. Em particular, a União Europeia (UE) enfrenta a
necessidade premente de repensar o seu modelo de cooperação com a Rússia. A
solução para a actual situação de crise passa por dois níveis complementares.
Se, por um lado, a implementação do plano de paz (Plano Medvedev-Sarkozy, de 12
de Agosto) é o guião para o processo negocial, por outro, a estabilização do
Cáucaso (assim como da Ucrânia e da Moldova) só pode ser alcançada através de
um novo modelo de interacção com o Kremlin.
Desde 2006, a procura de um relacionamento mais construtivo tem sofrido uma
degradação notória. As causas encontram-se, nomeadamente, na recuperação
económica russa acoplada a uma nova assertividade internacional, nas
estratégias energéticas nacionalistas, na mudança de atitude de Bruxelas face a
Moscovo após o último alargamento a Leste, em 2004, e na competição para
redefinir o antigo espaço soviético. A questão à qual os europeus precisam de
responder para enfrentar os desafios colocados não só pela crise georgiana, mas
também pela transformação global da Rússia, é a seguinte: qual é a natureza da
potência russa? A procura da resposta poderá elucidar se ela representa uma
ameaça e a maneira como devemos lidar com essa nova realidade.
Para os Estados Unidos e à escala global, os acontecimentos de 11 de Setembro
foram um marco histórico que cunhou o fim da era de transição nomeada
"pós-Guerra Fria". Do mesmo modo, o uso unilateral da força armada
pelo Kremlin contra a Geórgia, na guerra relâmpago de cinco dias em Agosto de
2008, marcou uma nova fase da era pós-bipolar na Europa. Dois status quo foram
quebrados por Moscovo. Em primeiro lugar, a noção de conflitos
"gelados" já não é aplicável à Abcásia e à Ossétia do Sul. O
impasse criado pelas independências factuais das entidades separatistas,
gozando do apoio informal dos russos, face a Tbilissi, já não é viável. Aliás,
o retorno a uma situação pré-conflito não se apresenta como uma opção. Pelo
contrário, a perda desses dois territórios pela Geórgia parece, hoje,
irreversível. Em segundo lugar, a nível sistémico, o Kremlin manifestou o fim
da aceitação do seu estatuto e papel na ordem pós-bipolar. Essa mudança é
visível desde o início do segundo mandato do Presidente Putin, em 2004. Assim,
podemos identificar uma linha de continuidade na política externa russa desde
então. Propomos a seguir elementos que nos permitem decifrar a potência russa
hodierna, em comparação com a era de Ieltsine.
De modo geral, o sentimento de humilhação caracteriza a percepção que os russos
têm do seu relacionamento com o Ocidente, até à primeira liderança de Putin. A
fraqueza russa materializou-se na imposição de políticas económicas mal
sucedidas. Até ao final da década de 1990, a Federação Russa teve um desempenho
negativo da sua taxa de crescimento e sofreu várias crises económicas e
financeiras. O crash do Verão de 1998 alimentou a frustração em relação à
transição caótica que visava aproximar o país da economia de mercado, da
democracia, e reencontrar a sua identidade nacional, assim como um lugar de
potência mundial.
A humilhação também foi alimentada pela sua irrelevância política, sendo
incapaz de se opor aos alargamentos da NATO e não conseguindo atrair os países
do ex-espaço soviético para a sua órbita de influência. Nessa matéria, o
bombardeamento da Sérvia pela Aliança Atlântica em 1999, sem o aval das Nações
Unidas, e contra a vontade russa, é ainda hoje um paradigma das frustrações
russas durante esse período. Na actualidade, existe na Europa uma equação
duradoura em que a UE é vista como uma alternativa desejável à Aliança
Atlântica e a Washington. As opções de Moscovo foram limitadas pela transição
sofrida e a aceitação da nova ordem pós-bipolar foi não só relutante mas também
transitória. O status quo no qual o Kremlin orientava as suas políticas é agora
posto em cheque em vários domínios
[2]
. O aspecto mais visível é porventura a recusa da arquitectura europeia de
segurança, na qual a NATO tem um papel estruturante. O facto de a UE ter um
papel cada vez mais definidor na ordem europeia e apoiar as perspectivas
europeias na "vizinhança comum" também afecta Moscovo. Esse
elemento poderá igualmente alterar a geometria variável na qual os russos
percepcionam a UE e a NATO, no sentido de reavaliar as suas opções europeias.
Isso poderá implicar uma diminuição do interesse em cooperar com Bruxelas e
favorecer uma atitude russa mais isolacionista.
Moscovo é, hoje, o terceiro maior parceiro comercial da UE, sendo a União o
maior parceiro da Rússia. Em 2005, a taxa de crescimento rondava os 6,4 por
cento, contra 1,7 por cento para a UE. No mesmo ano, os estados-membros da UE
importavam 32 por cento de crude da Rússia e 42 por cento de gás. O preço do
petróleo em alta é um factor transversal que tem potenciado o crescimento russo
mas a descida actual lembra a fragilidade desse trunfo. Segundo analistas,
abaixo dos 70 dólares por baril, o orçamento da Federação para 2009 ficará
desequilibrado. No entanto, outros indicadores mitigam também uma avaliação
demasiado positiva da performance económica.
Os indicadores humanos são, por sua vez, preocupantes. A população russa
representa 2,2 por cento da população mundial, contra 11,3 por cento para a UE,
e a taxa de fertilidade é de 1,29 por cento, contra 1,52 por cento na UE. A
esperança de vida para um homem é de cerca de 59 anos, contra 76 anos na UE, e
a mortalidade infantil atinge valores elevados superiores a 10 por mil
nascimentos, semelhantes às taxas romena e búlgara. As causas violentas de
morte atingem também valores muito mais elevados do que na UE. As infra-
estruturas de transporte precisam de ser desenvolvidas. Este panorama sucinto
evidencia os pés de barro do gigante, produtor de matérias-primas
[3]
. As discrepâncias de desenvolvimento coexistem com as ligações económicas
estreitas com a UE. Nessa matéria, a interdependência energética ocupa um lugar
de destaque, de facto, e na agenda de cooperação multilateral e bilateral. Em
que medida a dependência europeia face aos abastecimentos russos funciona em
sentido único?
A resposta a essa pergunta é elucidada pelo impacto da actual crise financeira
mundial na empresa Gazprom. As ambições desse gigante (o maior produtor de gás
e terceira maior empresa, a nível mundial) são proporcionais aos seus enormes
lucros, sempre em crescimento. No entanto, as suas necessidades de investimento
provocam dívidas elevadas
[4]
. A crise financeira veio revelar as restrições sofridas, uma vez que a Gazprom
necessita de recorrer ao crédito para financiar investimentos. Existe, de
facto, uma grande procura nessa matéria, nomeadamente porque é necessário
honrar os volumes garantidos aos consumidores e porque novos campos de
exploração devem ser desenvolvidos para esse fim. Tecnicamente, são projectos
difíceis porque se situam em zonas polares ou siberianas. Assim, apesar de a
companhia gozar do apoio governamental e das rendas das exportações, o seu
recurso ao crédito também é reduzido pela crise actual. Compreende-se, desta
forma, o grande interesse russo pelo gás azeri e a relevância estratégica do
Cáucaso do Sul (juntamente com a Ásia Central). O recente braço-de-ferro entre
Moscovo e Kiev acerca do preço do gás e do abastecimento para a Europa, através
do gasoduto Druzhba, ilustra outra faceta da relação energética com a Federação
Russa. Dos locais de extração aos países de trânsito, Moscovo procura
reposicionar-se no espaço eurasiático e utilizar politicamente o trunfo
energético na sua relação frustrada com a Europa e o ex-espaço soviético.
Um dos pilares da recuperação económica russa, isto é, a constituição da
terceira maior reserva mundial de moeda estrangeira, está a fraquejar. Entre
Agosto e Outubro de 2008, Moscovo gastou cerca de 50 biliões de euros para
defender o rublo
[5]
. A reserva também diminui porque os russos redireccionam o seu dinheiro para o
estrangeiro pelo receio da crise. Assim, apesar de o Kremlin ter ainda a
capacidade de implementar um plano de salvamento da economia nacional (200
biliões de dólares), contrariamente à crise de 1998, e ainda propor à Islândia
quatro biliões de euros face à bancarrota, a sua capacidade de financiamento
diminui em função da queda do preço do petróleo. De modo geral, a própria
modernização do país é afectada.
Em relação a um aspecto mais clássico da potência russa, isto é, a sua
recuperação militar, as opiniões não são unânimes. Para alguns, nomeadamente
para Washington, os esforços russos resumem-se a meros actos simbólicos. Para
outros, como os Países Bálticos ou a Roménia, Moscovo melhora as suas
capacidades nesse domínio. Os efectivos das Forças Armadas são compostos por
cerca de um milhão de homens (dos quais 80 mil servem nas forças especiais de
dissuasão), 20 milhões de reservistas, e cerca de 400 mil paramilitares. Entre
2007 e 2010, o orçamento da Defesa irá quase duplicar
[6]
. A parada na Praça Vermelha, a 9 de Maio de 2008, para celebrar o Dia da
Vitória, ilustra a vontade russa de recuperação a nível bélico. Pela primeira
vez desde 1990, uma demonstração do seu arsenal estratégico nuclear e armamento
pesado, incluindo sobrevoos de bombardeiros, foi realizada[7]. Putin enfatizou
o potencial militar crescente com vista a defender o seu povo, o Estado e a
prosperidade
[8]
. As vozes críticas dos analistas apontam, no entanto, para os defeitos deste
ressurgimento aparente. O armamento não é novo mas baseia-se em tecnologia
militar antiga. É o caso, por exemplo, do míssil balístico intercontinental
Topol-M. Apesar de a Rússia encetar um catch-up militar, os outros países já
estão envolvidos numa revolução dos assuntos militares
[9]
, mais adequada às futuras ameaças e conflitos.
A liderança militar russa atravessa uma diminuição severa dos seus efectivos,
para além de problemas de corrupção
[10]
. A recente nomeação de um especialista em finanças para o cargo de ministro da
Defesa revela a vontade de sanar o complexo industrial de defesa. Mais uma vez,
a crise financeira mundial diminui as possibilidades de financiar a
modernização nessa área. O envio do cruzeiro lança-mísseis Pedro o Grande para
efectuar exercícios na Venezuela durante o Outono de 2008 é claramente
simbólico. A decisão é uma resposta à presença de navios norte-americanos no
mar Negro para encaminhar ajuda humanitária aos georgianos em Agosto de 2008.
Parece-nos mais sério o exercício militar "Estabilidade 2008", o
maior desde o colapso da União Soviética, que tinha por objectivo simular um
ataque a Sul e um ataque da NATO. Isto mostra não só as duas principais ameaças
identificadas pelos russos, mas também a vontade em manter uma pressão sobre o
ex-espaço soviético. Esta situação é, aliás, espelhada nas atitudes dos países
bálticos que requereram à NATO maiores garantias ao abrigo do artigo 5.º do
tratado. Em Outubro, foi aprovada a ideia de realizar exercícios adicionais com
esses países para assegurar o compromisso de defesa colectiva da Aliança, junto
dos países vizinhos da Rússia
[11]
. O contexto motivador desse pedido foi o conflito russo-georgiano do Verão.
Sublinhamos, aqui, que o artigo 5.º, e o alargamento da sua garantia, provocam
receios mútuos e são um elemento recorrente do desentendimento entre russos e
ocidentais.
Duas oposições severas na área da defesa relembram aos Aliados a necessidade de
contar com Moscovo nos seus planos. A primeira oposição russa visa o projecto
de extensão do sistema antimíssil norte-americano na Europa. O novo Presidente
Obama recebeu um sinal muito claro imediatamente após a sua eleição:
"Creio que será melhor para ele saber o que pode esperar da Rússia caso
essa decisão seja tomada."[12] Com essas palavras ásperas de boas-vindas,
o embaixador russo em Bruxelas, Vladimir Chizhov, relembrou as medidas à
disposição de Moscovo, nomeadamente a possibilidade de instalação de mísseis
russos em Kaliningrado ou, ainda, a recusa de dialogar bilateralmente com
Washington sobre a disputa. A segunda oposição prende-se com o terceiro
alargamento da NATO, desde o fim da Guerra Fria, à Ucrânia e à Geórgia. A
questão dividiu os Aliados na cimeira de Abril de 2008, tendo sido possível
encontrar uma posição comum em Dezembro último. Na prática, o processo de
alargamento é mantido, oferecendo programas anuais de cooperação em alternativa
ao Membership Action Plan (MAP). Simultaneamente, e de forma informal, o
Conselho NATO-Rússia retomou as suas reuniões, interrompidas pela guerra
estival na Geórgia. Essas decisões representam uma mistura de respostas
acomodativas, mas também de firmeza, face ao Kremlin. A interpretação desta
dualidade, aparentemente contraditória, reside na consideração de vários
factores. Apesar de o secretário-geral da Aliança reconhecer que não existe
alternativa ao engagement com a Rússia, a NATO reiterou simultaneamente o seu
apoio ao projecto antimíssil de Washington
[13]
. O facto de Moscovo ter suspenso, em final de 2007, a sua vinculação ao
Tratado de Redução das Forças Convencionais na Europa (CFE) acresce
dificuldades na procura de soluções no capítulo do controlo de armamentos. No
teatro afegão, Washington necessita de um maior envolvimento dos Aliados e dos
arranjos com Moscovo, nomeadamente para o acesso ao terreno. O fundo do
problema reside na incompatibilidade de pontos de vista, em que o Kremlin não
reconhece legitimidade à própria existência da NATO, e em que os Aliados nem
sequer questionam a sua raison d’être[14].
A nível doutrinário, o conceito de política externa formulado em 2000 foi
alterado de forma ad hoc durante a presidência de Putin. O discurso de Munique,
em Fevereiro de 2007, é uma referência nesse processo. Medvedev adoptou uma
linha de continuidade, defendendo a nova postura mais assertiva do Kremlin e
rejeitando o papel da NATO na Europa. No entanto, a sua postura tem sido, em
certa medida, mais ponderada e enfatizou a modernização do país. Em Maio
último, o seu discurso em Berlim apelou à criação de um novo pacto de segurança
europeu, sem no entanto especificar o modus operandi. Desde então, o Presidente
multiplicou os discursos onde acusa o unilateralismo norte-americano pela
insegurança global e pela crise financeira, e sublinha a abertura russa para
delinear um novo quadro legal para um mundo multipolar. No seu discurso de
Evian, a 8 de Outubro, Medvedev sublinhou: "Hoje, a visão euro-atlântica
precisa de uma agenda positiva. Os acontecimentos no Cáucaso vieram apenas
confirmar a validade do conceito de uma nova ameaça à segurança europeia. Isto
dar-nos-á todas as possibilidades para a construção de um sistema integrado e
sólido de segurança compreensiva."
[15]
A 31 de Julho, a Rússia adoptou formalmente, por decreto presidencial, um novo
conceito de política externa que veio clarificar os sinais de mudança
perceptíveis anteriormente, e acima mencionados. O conceito tem por objectivo
adaptar a Federação aos seguintes elementos:
"Os desenvolvimentos internacionais no campo das relações internacionais
no início do século XXI e o fortalecimento da Rússia requerem uma avaliação de
toda a situação em torno da Rússia, o repensar das prioridades da política
externa russa tendo em conta o aumento do papel do país dos assuntos
internacionais, das suas grandes responsabilidades nos desenvolvimentos globais
e relacionar as opções em participar na implementação de uma agenda externa,
bem como no seu desenvolvimento (itálicos nossos)[16].
A Rússia é um país de paradoxos e não é, portanto, surpreendente existir
dificuldade na avaliação da sua potência. É necessário contrastar os dois
elementos de peso que conferem à Rússia um papel importante (energia e
armamento nuclear) com os restantes indicadores estatísticos, com o preço das
matérias-primas, e com o impacto da actual crise financeira. Parece-nos, no
entanto, fundamental considerar os elementos acima apresentados à luz de uma
verdadeira capacidade de influência na cena europeia e global. A guerra estival
no Cáucaso não afectou as infra-estruturas energéticas mas modificou a balança
de poder regional. Ao danificar os caminhos-de-ferro, os russos provocaram uma
paragem de um dia e meio na produção da British Petroleum (BP) a fim de
proteger os seus funcionários de um eventual avanço das tropas russas. Com
isso, o Kremlin provou que pode afectar os fluxos energéticos, mesmo sem
danificar os pipelines. Nesse mesmo período, o Azerbaijão apelou Moscovo para
preservar as suas infra-estruturas na Géorgia[17]. No mínimo, a Rússia
conseguiu reafirmar-se como opção para os países produtores da zona, alvo de
apetites geopolíticos na luta pelos recursos energéticos.
Construir a "casa comum europeia" de Gorbachev revelou-se um ideal
algo ingénuo no contexto dos anos de 1990, onde os termos comuns eram de facto
impostos a Moscovo pela sua posição de fragilidade. A nova Rússia ainda
reivindica a sua pertença europeia e o seu papel num continente partilhado. A
liderança russa actual representa as vozes mais próximas desta ideia. A
alternativa política é hoje mais nacionalista e isolacionista, em comparação ao
tandem Medvedev-Putin. No xadrez das relações da Rússia com os vários actores
ocidentais, as relações com a UE são aquelas que têm oferecido menos rupturas e
fricções. Com Dominique David, afirmamos que "apenas os europeus podem
impor e organizar o diálogo necessário com a Rússia. Para tal, será necessário
que os europeus aceitem falar uma única língua. E, preferencialmente, que seja
um verdadeiro idioma, próprio aos europeus"
[18]
, isto é, um discurso mais autónomo em relação a Washington.
[1] FEDEROVSKI, Vladimir – Le Roman de la Russie Insolite. Du Transsibérien à
la Volga. Paris: Editions du Rocher, 2004, p. 203.
[2] Para uma análise da relação UE-Rússia e do papel transversal da NATO, cf.
FERNANDES, Sandra Dias – Europa (In)Segura. União Europeia, Rússia, Aliança
Atlântica: A Institucionalização de Uma Relação Estratégica. Lisboa: Principia,
2006.
[3] Para uma comparação estatística exaustiva entre a UE e a Rússia, cf.
EUROSTAT AND ROSSTAT – The European Union and Russia. Statistical Comparison
1995-2005. Eurostat, Statistical Books and Rosstat, 2007.
[4] FINANCIAL TIMES REPORTERS – "Crisis may hit Gazprom refinancing
plans". In Financial Times, 22 de Outubro de 2008.
[5] CLOVER, Charles, e BELTON, Catherine – "Moscow moves to ward off
attack on rouble". In Financial Times, 21 de Outubro de 2008.
[6] LE MONDE – "Une institution en pleine modernization".
[Consultado em: 16 de Dezembro de 2008]. Disponível em: www.lemonde.fr.
[7] CHIVERS, C. J. – "Russia parades its military in an echo of Soviet
days". In The New York Times, 10 de Maio de 2008.
[8] "Russia wants to show to the world its military ‘potential’, Putin
says". In Público, 5 de Junho de 2008.
[9] GLOTS, Alexander – "Potemkin innovative army". In The Moscow
Times, 26 de Fevereiro de 2008.
[10] SHANKER, Tom – "Russia is striving to modernize its military".
In The New York Times, 20 de Outubro de 2008.
[11] SHANKER, Tom – "U. S. militray leader stresses NATO defense for
Baltics". In The New York Times, 23 de Outubro de 2008.
[12] "U. S. shield fail to Sway Kremlin". In The Moscow Times, 13
de Novembro de 2008. Citação original: "I believe it is best for him to
know what to expect from Russia in case this decision is taken".
[13] ERLANGER, Steven – "NATO chief defends opening to Russi.". In
The New York Times, 4 de Dezembro de 2008.
[14] O secretário-geral da NATO em fim de exercício manifesta claramente a
visão que salientamos na nossa análise. Ele considera a actual arquitectura de
segurança muito satisfatória e equilibrada. Cf. DE HOOP SCHEFFER, Jaap –
"Transatalntic leadership for a new era". Address presented at the
Security and Defense Agenda, Stanhope Hotel, Brussels, 26 de Janeiro de 2009.
[15] Disponível em: http://www.kremlin.ru/eng/speeches/2008/10/08/
2159_type82912type82914_207457.shtml
[16] Disponível em: http://www.maximsnews.com/
news20080731russiaforeignpolicyconcept10807311601.htm
[17] Entrevista com uma representante da StatoilHydro, sediada em Baku,
Azerbaijão (Bruxelas, 29 de Setembro de 2008).
[18] DAVID, Dominique – "L’Europe, entre folie et Russie." In Le
Monde, 1 de Outubro de 2008. Traduzido de: "Seuls les européens peuvent
imposer et organiser le dialogue nécessaire avec la Russie. Il faudrait pour
cela qu’ils acceptent de parler une seule langue. Et qu’elle soit la
leur."
*
Docente na Secção de Ciência Política e Relações Internacionais da
Universidade do Minho e investigadora convidada do Centre for European Policy
Studies, em Bruxelas. Doutoranda no Institut d'Etudes Politiques de Paris
(Sciences Po), recebeu o Prémio Jacques Delors 2005 e é autora de Europa
(In)segura. União Europeia, Rússia, Aliança Atlântica: A Institucionalização de
Uma Relação Estratégica (2006).
Rua Dona Estefânia, 195, 5 D
1000-155 Lisboa
Portugal
ipri@ipri.pt
