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Dinâmica imobiliária e regulação ambiental: uma discussão a partir do eixo-sul da Região Metropolitana de Belo Horizonte

Produção do espaço urbano e regulação ambiental Neste trabalho buscou-se contribuir para a compreensão das relações contemporâneas entre a atividade imobiliária e o Estado, tendo em vista, por um lado, o contexto atual da expansão urbana/metropolitana na sua versão de produção do espaço formal, que tem como público-alvo as camadas de alta e média renda da população e, por outro, as tendências atuais de regulação dos processos de expansão urbana/metropolitana, num momento de fragmentação da gestão urbana em diferentes contextos políticos locais (municipais) e crescente utilização de procedimentos usuais da política ambiental ' como o licenciamento ' para o controle do parcelamento do solo. Este debate assume contornos particulares no caso em análise ' a expansão metropolitana ocorrida no chamado eixo-sul de Belo Horizonte ', por incorporar também outro elemento: a regulação da urbanização no interior de unidades de conservação de uso sustentável, como é o caso da APA Sul ' Área de Proteção Ambiental ao Sul da Região Metropolitana de Belo Horizonte.

A expansão de Belo Horizonte apresenta algumas características da urbanização recente, materializada em termos espaciais em processos de fragmentação e dispersão do tecido urbano, associados a mecanismos de crescente segregação socioespacial.

A atividade imobiliária é considerada, tradicionalmente, um setor (uma fração) do capital de baixa tecnologia, pouco expressivo em termos de participação da vanguarda do processo de acumulação, porém de grande relevância para a canalização de poupanças e investimentos privados dispersos. Apesar de trazer ao debate relações sociais arcaicas associadas ao rentismo e à propriedade fundiária, ambos compreendidos, no quadro conceitual da economia política, como um entrave à fluidez da acumulação capitalista, o capital imobiliário vem há décadas operando em condições vantajosas diante de outros setores da economia, à medida que consegue influir em (e antecipar) ganhos decorrentes dos mecanismos formadores da renda da terra, particularmente a renda diferencial (LIPIETZ, 1974; TOPALOV, 1974; BALL, 1977).

Desde os anos 70 e durante as duas décadas que se seguiram, os estudos sobre dinâmica imobiliária e fundiária urbana produziram uma reflexão bastante consistente sobre a lógica de atuação dos agentes sociais na produção do espaço urbano, a partir da qual se buscava explicar a consolidação de um padrão de urbanização marcado pela desigualdade extrema, que se manifesta nas já bem conhecidas múltiplas formas de segregação socioespacial e informalidade/ ilegalidade urbana. Mais recentemente, como parte da conhecida estratégia de produção de "novas mercadorias", fundamental para a sobrevivência do processo de acumulação e em consonância com os também bastante discutidos movimentos de enclausuramento e auto-segregação (CALDEIRA, 1997), os loteamentos fechados vêm se espalhando rapidamente pelo espaço urbano brasileiro, forjando novos conceitos de moradia, justificados pelo discurso da segurança e da qualidade ambiental (COSTA, 2003).

Não é novidade a utilização da natureza, assim como do corpo das mulheres (SHIVA, 2001), para a venda dos mais diversos produtos. O que se busca argumentar como pressuposto deste trabalho é que, no momento atual, não só a natureza, mas também os atributos e a qualidade ambiental do espaço vêm passando a fazer parte do produto imobiliário, agregando-lhe valor na forma de renda diferencial e, às vezes, de renda de monopólio.

Os estudos realizados sobre a expansão metropolitana de Belo Horizonte em sua porção sul apontaram alguns destes processos associados à modernização ecológica (HARVEY, 1996), ainda que tardia, do capital imobiliário na expansão urbana. São alguns exemplos: a crescente complexidade dos empreendimentos, congregando outros usos além do residencial, em especial aqueles associados a centros culturais e turismo de natureza; a criação de unidades de conservação de uso exclusivo, como as RPPN ' Reservas Particulares de Patrimônio Natural; o parcelamento no interior de unidades de conservação de uso sustentável; a concepção (simplista, diríamos) dos empreendimentos com unidades autônomas, desvinculadas dos centros urbanos; o controle seletivo de densidades a partir de tipologias construtivas; e o uso do processo de licenciamento ambiental como uma espécie de "selo verde" legitimador do empreendimento.

Assim como o capital, o Estado também incorporou princípios da modernização ecológica, como a tendência crescente de utilização de procedimentos e instrumentos da legislação ambiental nos processos de regulação das atividades urbanas (COSTA, 2006). O licenciamento ambiental de loteamentos é o mecanismo discutido neste trabalho, tendo como estudo de caso o processo de licenciamento da segunda fase de expansão do empreendimento Alphaville Lagoa dos Ingleses, no município de Nova Lima, ao sul de Belo Horizonte.

O referencial teórico mais amplo parte da noção de produção social do espaço e do urbano (LEFEBVRE, 1991; 1999), contemplando, entre outros, os seguintes aspectos: - produção material do espaço, do ambiente construído, envolvendo sua base econômica, a infra-estrutura, as edificações, as materialidades, inclusive os espaços não construídos e de preservação; - produção social da natureza, como ambiente transformado, muitas vezes materializada como paisagem na expansão urbana; - produção e reprodução de valores, modos de vida, desejos e padrões de consumo; - produção e reprodução de relações sociais, de mercado e de poder, muitas vezes "naturalizadas" e reproduzidas como privilégios, manifestações assimétricas materializadas espacialmente em várias formas de segregação e exclusão; - reprodução de um aparato de regulação que estabelece regras e critérios para atuação dos agentes, construindo acordos de convivência, bem como instâncias de explicitação e negociação dos conflitos.

O eixo-sul de expansão metropolitana de Belo Horizonte O padrão de expansão urbana que se desenvolveu no eixo-sul da Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH), ultrapassando a barreira natural da Serra do Curral, apresenta características especiais se comparado com outros eixos de expansão metropolitana, destacando-se a estrutura fundiária altamente concentrada de propriedade de grandes empresas mineradoras, particularmente no município de Nova Lima, onde se encontram importantes áreas de proteção ambiental.

Enquanto o entorno imediato de Belo Horizonte e de suas áreas conurbadas, em especial Betim e Contagem, a oeste e na região norte, vivenciou uma significativa oferta de lotes para o mercado de baixa renda nas décadas de 70 e 80, o eixo sul metropolitano foi palco da oferta de lotes para a população de média e alta renda, atraída pelos seus atributos ambientais, a princípio como segunda moradia para lazer de final de semana e, aos poucos, particularmente a partir dos anos 90, como local de moradia principal. Contribuiu para isso a intervenção do Estado na definição de investimentos em infra-estrutura, bem como políticas metropolitanas de uso, ocupação e parcelamento do solo dos anos 70.

O município de Nova Lima apresenta uma situação especial no contexto da RMBH, possuindo rico patrimônio natural, onde se destacam remanescentes de Mata Atlântica, rede hidrográfica densa com importantes mananciais destinados ao abastecimento da população metropolitana, reservas importantes de minério de ferro, beleza cênica e uma rica biodiversidade. Por outro lado, está localizado no entorno do Parque Estadual da Serra do Rola Moça e 93,11% do seu território está inserido no interior da APA Sul,1 área de proteção ambiental criada para a preservação de mananciais de importância estratégica para o abastecimento de água da RMBH, de sua biodiversidade e do seu patrimônio cultural relacionado ao ciclo do ouro e à mineração. Além disso, no momento o eixo-sul encontra-se sob forte pressão da implantação de projetos urbanísticos destinados a empreendimentos imobiliários de grande porte. A Tabela_1 evidencia a participação do município de Nova Lima na APA Sul.

Mapa_1

De acordo com a legislação ambiental vigente, além do porte, pelo fato desses empreendimentos se localizarem no interior de unidade de conservação estadual e na região metropolitana, o licenciamento ambiental é obrigatório e é realizado na esfera do Copam.

Localizam-se no município as seguintes unidades de conservação que são áreas de proteção de mananciais: Estação Ecológica de Fechos, Reserva da Mutuca, Mata Capitão do Mato e Mata do Tumbá. Existem ainda duas Reservas Particulares de Patrimônio Natural (RPPN), ambas em áreas das empresas mineradoras: a Mata do Jambreiro, de propriedade da Minerações Brasileiras Reunidas (MBR, hoje CVRD); e outra RPPN, criada recentemente no loteamento Vale dos Cristais, pertencente à Anglo Gold,2 durante o processo de licenciamento ambiental no Copam, como medida compensatória para concessão da Licença Prévia.

Tais áreas, localizadas no entorno do Parque Estadual da Serra do Rola Moça, de acordo com a legislação correlata,3 exigem dos empreendimentos que pretendem se instalar na denominada zona de amortecimento4 de área natural protegida a manifestação prévia favorável do órgão gestor da unidade de conservação, no caso o Instituto Estadual de Florestas de Minas Gerais (IEF-MG). O cumprimento dessa exigência pode acarretar modificações na legislação urbanística municipal, tendo em vista que alguns usos e modelos de ocupação do solo podem ser considerados inadequados aos objetivos de preservação do parque e, até mesmo, justificar o indeferimento da licença ambiental ou impedir a manifestação prévia favorável do órgão gestor do parque quanto à sua localização.

Por outro lado, a localização no interior da APA Sul impõe, ainda, restrições quanto aos usos e ocupação do solo, pois, embora a APA seja uma unidade de conservação de uso sustentável que admite determinados usos em seu interior,5 existe um rigor maior na análise dos estudos de impacto ambiental e das respectivas medidas mitigadoras durante o processo de licenciamento ambiental.

Acrescentam-se a essas restrições os conflitos entre o poder público estadual, o mercado e a comunidade, em decorrência de interesses divergentes em torno do processo de ocupação do solo no território municipal, dividido entre mineração, residência, comércio e serviços de médio e grande portes e a proteção ambiental.

Licenciamento ambiental e expansão urbana Instituído em Minas Gerais em 1980, pela Lei Estadual n. 7.772/1980, o licenciamento ambiental voltou-se inicialmente para as atividades produtivas dos setores primário (mineração) e secundário (indústrias de transformação), motivado pela crescente mobilização da sociedade em torno das ameaças à qualidade de vida ocasionadas pela poluição atmosférica e hídrica.

Desde a década de 70, a associação entre poluição e qualidade do ambiente urbano já apontava a necessidade de regulação ambiental da urbanização em moldes semelhantes ao das atividades produtivas, cujo controle, em princípio, levaria a uma melhoria geral das condições de vida da população. Entretanto, nesse período inicial de percepção das questões ambientais, predominou a visão segundo a qual qualquer transformação no ambiente natural constituía uma fonte de deterioração ambiental.

Nesta perspectiva, a ocupação urbana, cuja produção engloba em grande medida processos artificiais, seria, por definição, causadora da degradação ambiental.6 Foi só a partir de meados da década de 80 que esta visão começou a se transformar7 e ganhou corpo a hipótese de a gestão urbana se consolidar como uma ação de proteção ambiental. No nível da regulação, as questões relacionadas à urbanização passam a ser consideradas na prática da gestão ambiental, com a publicação da Resolução Conama n. 01/86, que listou como atividades sujeitas ao estudo prévio de impacto ambiental os projetos urbanísticos, entre os quais o parcelamento do solo urbano destinado ao uso residencial.

Entretanto, a possibilidade de utilização dos instrumentos de gestão ambiental para impedir a realização de empreendimentos imobiliários de grande porte tem sido bastante remota, a exemplo do que tradicionalmente acontece com o licenciamento de atividades produtivas (industriais, minerárias, etc.) ou de grandes projetos de infra-estrutura, como as barragens.

A própria noção de licenciamento remete ao estabelecimento das condições nas quais se dará o empreendimento a ser licenciado, e não à decisão acerca do empreendimento acontecer ou não ' a famosa opção zero ' ou a estudos prévios de planejamento das atividades. Está implícita a noção de que há sempre uma solução técnica adequada, uma certa fé na tecnologia (GIDDENS, 1991).

Igualmente presente está a lógica de mercado, que constitui a racionalidade implícita no estabelecimento de grande parte das medidas compensatórias.8 No caso da expansão urbana via parcelamento do solo, as restrições de natureza técnica, relacionadas à ocupação de áreas frágeis e/ou de importância para o equilíbrio dos ecossistemas, usualmente reduzem-se à busca de uma alternativa tecnológica adequada à redução do impacto negativo e, em caso de destruição de patrimônio irrecuperável, como passíveis de negociação de medidas compensatórias para situações de exceção. Raramente são discutidas alternativas para o empreendimento e, dependendo dos potenciais impactos ambientais negativos da atividade, a adoção de medidas compensatórias é um paliativo. As medidas adotadas, propostas pelo empreendedor, nem sempre privilegiam as áreas próximas ao empreendimento diretamente afetadas, buscando, de forma clara, não prejudicarem os investimentos.

Os procedimentos para o licenciamento ambiental são definidos em leis e deliberações, com certa flexibilidade de negociação para os conflitos explicitados, considerando-se que o fórum de decisão é um conselho ' o Conselho Estadual de Política Ambiental (Copam) ou os Conselhos Municipais de Meio Ambiente, nos casos de competência decisória no âmbito municipal.9 A regulação do parcelamento do solo O Estado assumiu, num primeiro momento, uma estratégia de gestão baseada na produção de leis e normas, sintetizadas a seguir, que constituem a fundamentação jurídica para atuação do Estado no âmbito urbanístico e ambiental.

Embora a legislação florestal, a de recursos hídricos e a urbanística, vigentes no Brasil a partir de meados da década de 30, reunissem condições para regular a ocupação adequada do solo urbano, normas específicas para o controle da poluição e da degradação ambiental somente se concretizaram no início da dos anos 80, influenciadas pelos resultados da Primeira Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente (Estocolmo, 1972) e pela proposta do II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) em 1974.

Logo após a publicação da lei federal sobre o parcelamento do solo urbano ' Lei n. 6.766/79 ' em 1979, foram elaboradas e aprovadas, na década de 80, as legislações federal e estadual do meio ambiente, com o objetivo de definir as diretrizes da política ambiental brasileira. Além da publicação de normas e padrões de qualidade ambiental, foram definidos como instrumentos de gestão: a avaliação de impacto ambiental; o zoneamento ambiental; o licenciamento ambiental; a criação de unidades de conservação; e os conselhos de meio ambiente, instâncias deliberativas que objetivavam garantir a participação social no processo decisório. O Estado de Minas Gerais, um dos pioneiros na gestão ambiental, publicou em 1980 a Lei Estadual n. 7.772, que definiu as diretrizes para sua atuação na área ambiental e contribuiu para elaboração da legislação federal, publicada em 1981: a Lei n. 6.938.

O controle da expansão urbana/metropolitana é feito com a participação formal do Estado, de acordo com as normas vigentes.10 Diretrizes de planejamento metropolitano, baseadas em parâmetros de análise definidos ainda nas décadas de 70 e 80, vigoram até os dias atuais e não foram atualizadas, desconsiderando o estágio atual do processo de metropolização de Belo Horizonte e as alterações introduzidas na legislação urbanística e ambiental.

Agrava essa situação a inexistência de um fórum de debate sobre a região metropolitana, capaz de subsidiar o planejamento e a gestão municipal, a elaboração e implementação de planos diretores, ou ainda auxiliar na análise de processos de licenciamento de atividades urbanas, entre as quais o parcelamento do solo. O resultado é um processo de expansão urbana fragmentado e desarticulado, comandado prioritariamente pelos interesses do capital imobiliário/fundiário, que tem agravado a vulnerabilidade física, ambiental e urbana da região. Em conseqüência, alguns problemas são desencadeados, podendo- se citar, entre outros, ocorrência de assentamentos humanos em áreas ambientalmente frágeis, desatenção à capacidade de suporte do sítio natural e das estruturas instaladas, intensa especulação imobiliária e ilegalidade da ocupação de áreas periféricas, insuficiência de serviços públicos, desarticulação institucional, escassez de recursos humanos e financeiros e desinformação e omissão da decisão política, resultando na ineficiência do setor público no controle do processo de expansão urbana e ausência de mecanismos efetivos de participação social na administração e construção da metrópole.

O controle das fontes poluidoras11 é realizado mediante o Licenciamento Ambiental, que avalia a viabilidade ambiental de um empreendimento nas etapas de planejamento, instalação, funcionamento e ampliação, para a concessão das respectivas Autorização de Funcionamento e Licenças Prévia ' LP,12 de Instalação ' LI e de Operação ' LO,13 após apreciação do Conselho Estadual de Política Ambiental (Copam), fundamentada nos respectivos pareceres técnico e jurídico.

Para cumprir suas funções, o Copam conta com o suporte técnico dos demais órgãos que integram o sistema de gestão ambiental em Minas Gerais: a Fundação Estadual do Meio Ambiente (Feam) e o Instituto Estadual de Florestas (IEF-MG), que possuem atribuições específicas definidas em lei.14 Embora fossem parceiros no sistema desde 1998, a atuação desses órgãos vinha sendo feita de forma desarticulada e às vezes controversa. Esse fato tem gerado críticas da sociedade civil com relação aos procedimentos e resultados alcançados no cumprimento de suas funções. De fato, análises mais recentes têm apontado para mudanças de postura do Copam, inicialmente palco de explicitação de conflitos, na direção de posturas mais conciliatórias e orientadas para a formação de consensos (CARNEIRO, 2005).

Em que pesem as críticas aos procedimentos adotados e à morosidade e rigor nas análises dos processos, na visão dos empreendedores15 o licenciamento ambiental permite [...] planejar e implantar de forma sistemática e efetiva as medidas e sistemas de controle ambiental, propiciando qualidade aos assentamentos humanos. É a oportunidade do empreendedor avaliar os riscos e oportunidades do seu empreendimento.

Por outro lado, [...] obriga que os empreendedores melhorem a qualidade de seus projetos. [...] Com o nível de exigência alto, somente aqueles que trabalham corretamente podem permanecer no mercado. E, conseqüentemente, existe uma elevação na qualidade dos assentamentos humanos.

Há uma clara ambigüidade entre o discurso dos empreendedores, ao reconhecerem a importância do licenciamento ambiental, e a prática marcada pela tendência à implantação dos empreendimentos à margem da legislação vigente, optando pela ilegalidade como forma de diminuir seus custos e, segundo eles mesmos, reduzir dessa forma o custo final do seu produto. As características do mercado fundiário/imobiliário para o qual o produto é direcionado constituem um elemento importante na composição do preço final e, portanto, na viabilidade econômica de adoção, por parte do empreendedor, dos parâmetros exigidos pelo licenciamento ambiental. Dito em outros termos, a realização de empreendimentos imobiliários com observância dos critérios exigidos garante um determinado padrão de qualidade ao produto, mas eleva o investimento realizado, encarecendo o produto final. No limite, chega-se ao paradoxo segundo o qual a observância da regulação urbanística e ambiental, no caso da atividade imobiliária, agrega valor ao produto, encarecendo-o e, conseqüentemente, elitizando-o e tornando- o inacessível para os segmentos mais pobres da população.

A regulação que em princípio deveria garantir padrões mínimos de urbanização para todos, num contexto de exclusão socioeconômica e de falta de alternativas habitacionais de massa, ao desencadear o gatilho do preço da terra, acaba por tornar o acesso à mesma (e à cidade) uma meta ainda mais distante para muitos.

No caso de empreendimentos em áreas de proteção ambiental, em que os atributos ambientais do meio natural contribuem para o aumento das restrições e cuidados na realização do parcelamento, acrescenta-se ao processo a renda diferencial gerada pelo monopólio do usufruto da natureza, materializada como paisagem, o que contribui para uma espiral ascendente de valorização.

Assim, diferentemente de uma mercadoria produzida em série por uma indústria, o produto final deste processo de licenciamento de parcelamento do solo é o lote e, em última análise, o espaço urbano, que se diferencia especialmente pelos atributos de localização aos quais se atribui uma valoração segundo sua posição na divisão social e econômica do espaço (LIPIETZ, 1974). A discussão sobre o licenciamento ambiental de atividades imobiliárias necessita ser articulada com a compreensão das formas e processos de produção social do espaço, bem como pela explicitação dos papéis desempenhados e interesses associados a cada um dos agentes sociais que participam de tal processo (SINGER, 1973; LOJKINE, 1981). Da mesma forma, os procedimentos e metodologias utilizados no licenciamento necessitam incorporar esta dimensão, sob o risco de se transformarem em procedimentos inócuos ou em arenas nas quais os debates explicitados não traduzem os reais conflitos existentes entre os atores. O caso do licenciamento ambiental do empreendimento Alphaville Lagoa dos Ingleses, localizado no município de Nova Lima, no eixo-sul de expansão metropolitana de Belo Horizonte, fornecerá um interessante exemplo destes dilemas.

Licenciamento ambiental no eixo-sul de expansão metropolitana: o caso do Alphaville 2 em Nova Lima Antecedentes Como na maioria dos municípios brasileiros, a aprovação de loteamentos no município de Nova Lima adotou como referência o Decreto-lei n. 58/37, cujas exigências limitavam-se à definição dos limites do loteamento, do traçado das ruas e de um parecer sanitário e militar, se fosse o caso. Na aprovação dos loteamentos [...] não se especificavam exigências sanitárias a serem observadas [...] Os espaços públicos, na prática [...] eram somente as ruas.

Deixavam de exigir equipamentos urbanos e comunitários, tais como faixas non aedificandi e locais destinados ao lazer, à saúde, à cultura. Os loteamentos só interessavam ao direito civil. [O que significava] [...] ressalvar o comprador em seus direitos imediatos quanto à propriedade imobiliária [...] (MACHADO, 1998, p.117).

Considerações como declividades, tipo de solo, vegetação, nascentes e cursos d'água não eram analisadas no processo de aprovação. Essa situação produziu, no território de Nova Lima, ocupação do solo em áreas de risco potencial, sujeitas a escorregamento de encostas e ocorrência de enchentes nas regiões onde foram realizadas obras de regularização e canalização de rios, ocupando as várzeas dos cursos d'água. O descumprimento dos dispositivos do Código Florestal contribuiu para a ocupação de áreas inadequadas em termos da segurança da população e evidenciou a ausência de integração entre os órgãos responsáveis pela aplicação da legislação.

Com a criação da Região Metropolitana de Belo Horizonte, em 1973, e de seu órgão de suporte técnico, o Plambel, houve uma tentativa de tratamento conjunto com os municípios, das questões urbanas e ambientais, particularmente no que se refere ao controle da expansão urbana, ao transporte público, à habitação e ao saneamento. No entanto, na década de 80, o sistema de planejamento metropolitano mostrou sua fragilidade, e essas questões foram tratadas de forma isolada, embora os potenciais impactos negativos afetassem a região em sua totalidade. Segundo Mares Guia (2000, p.412), [...] a crise financeira e o início do processo de redemocratização vêm expor as brechas político-institucionais do sistema [...] A carência de recursos públicos tem como conseqüência imediata o estancamento dos investimentos federais nas regiões metropolitanas [...] o processo de redemocratização propicia o estabelecimento de novas relações de poder, fortalecendo novos atores sociais, em especial as prefeituras e os movimentos sociais.

Somente durante o processo de criação da APA Sul, no período de 1992 a 1994, evidenciou-se algum fortalecimento dos movimentos sociais na região, especialmente os ambientalistas, articulados em torno da proteção ambiental e da formalização da unidade de conservação. Desde os anos 70, em Belo Horizonte, o movimento ambientalista desempenhou papel ativo na institucionalização da preservação ambiental, a exemplo do tombamento da Serra do Curral e, posteriormente, da criação da APA Sul.16 Os insuperáveis conflitos de interesse envolvendo proprietários fundiários, o setor minerário, os interesses coletivos e difusos de preservação dos aqüíferos de abastecimento metropolitano e do rico patrimônio ambiental de forma mais ampla são alguns dos elementos que vêm retardando o estabelecimento de um Zoneamento Ecológico-Econômico para a APA (CAMARGOS, 2004; FREITAS, 2004).

A partir de 1994, os primeiros loteamentos foram encaminhados ao licenciamento ambiental, especialmente aqueles que pretendiam se instalar no município de Nova Lima, onde ocorreu a maior pressão para ocupação. A participação da Sedru/ MG, que sucedeu a Seplan, nesse sentido foi decisiva, pois vinculou a liberação da anuência prévia para os loteamentos aí localizados à obtenção da Licença de Instalação do Copam, segunda etapa do processo de licenciamento ambiental, após o fornecimento das diretrizes metropolitanas.

O licenciamento de loteamentos em Nova Lima, entretanto, é ainda pouco representativo no total de licenciamentos do conjunto das atividades econômicas. Dos 100 empreendimentos localizados no município, licenciados ou em processo de licenciamento no Copam a partir de 1977,17 foram registradas apenas dez solicitações de licenciamento ambiental de loteamentos urbanos. Em consulta ao setor de documentação do Copam, verificou-se que esses empreendimentos somente foram encaminhados ao licenciamento ambiental a partir de 1995, portanto após a criação da APA Sul.

Entre os dez loteamentos objeto de solicitação de licenciamento ambiental no município de Nova Lima, toma-se como referência o empreendimento imobiliário Alphaville 2, uma expansão do Alphaville Lagoa dos Ingleses (agora denominado 1), loteamento fechado situado às margens da Lagoa dos Ingleses, no interior da APA Sul. A referência para a análise são os estudos elaborados para o licenciamento ambiental do empreendimento, exigidos na legislação para avaliação da viabilidade ambiental de sua implantação.

Alphaville 2: palco de conflitos O Alphaville Lagoa dos Ingleses, etapa 2, localiza-se na porção sul do município de Nova Lima, a cerca de 25 km de Belo Horizonte-MG, às margens da Lagoa dos Ingleses, na proximidade do trevo rodoviário para Ouro Preto, na BR- 040 ' BH/Rio, tendo como acesso principal a rodovia BR-356, sentido Ouro Preto.

A primeira etapa do Alphaville foi aprovada em 1999, compreendendo uma área de 430 hectares, dividida em 1.642 lotes, 1.545 dos quais, com tamanhos variando entre 700 e 1.500 m², destinados a residências unifamiliares e distribuídos em unidades muradas independentes, denominadas residenciais. Os demais lotes, lindeiros ao sistema viário principal, são destinados a atividades terciárias, com possibilidade de verticalização. Há ainda um conjunto padronizado de 51 casas geminadas, denominadas town houses, além de um centro comercial composto por 228 lojas e salas. O empreendimento pertence à Alphaville Urbanismo S.A, empresa que já realizou 31 projetos urbanísticos semelhantes no Brasil. A terra originalmente pertencia à MBR ' Minerações Brasileiras Reunidas ', detentora de parcela significativa de terras em Nova Lima, inclusive do entorno do empreendimento. Segundo os empreendedores, o projeto é "economicamente viável, ecologicamente correto e urbanisticamente perfeito" (ALPHAVILLE, 2004 apud LASCHEFSKI, 2006).

O empreendimento foi lançado em março de 1998 e entregue em 2000 com infra- estrutura completa: ruas asfaltadas e arborizadas, praça com tratamento paisagístico, áreas verdes preservadas, guaritas de segurança, iluminação pública, rede de água, estação de tratamento de esgoto e ciclovias. Antes mesmo do lançamento oficial, 90% dos 1.545 lotes haviam sido vendidos em apenas 90 dias, embora o processo de ocupação, atualmente em torno de 20%, venha se dando de forma muito mais lenta do que previsto inicialmente. Cerca de metade dos lotes foi comprada apenas como investimento, o que vem repercutindo na dificuldade de viabilização econômica das atividades de comércio e serviços lá instaladas, originalmente atraídas pela previsão de um mercado consumidor muito mais amplo do que o que existe efetivamente (LASCHEFSKI, 2006; REZENDE, 2004; VILLASCHI, 2003).

O Alphaville, desde sua primeira etapa, é um empreendimento emblemático para o licenciamento ambiental de loteamentos, dada a complexidade de sua proposta e por ser o primeiro empreendimento desse porte a se instalar no interior de uma unidade de conservação de uso sustentável em Minas Gerais, a APA Sul. Além de passar por todas as etapas do licenciamento ambiental, pela primeira vez, foram explicitados os conflitos e os questionamentos sobre a adequação dos estudos ambientais à realidade urbana.

O EIA/Rima elaborado pela empresa explicita objetivos sobre a busca de autonomia e o atendimento às diretrizes de desenvolvimento municipal naquele momento, voltadas para atrair população de alta renda e comércio e serviços sofisticados.

O porte do empreendimento ' a segunda etapa representa uma área de expansão de 340ha e o projeto completo, quando implantado, corresponderá a uma cidade de cerca de 27 mil habitantes18 ' e sua pretendida autonomia, definida pela possibilidade de instalação de atividades de comércio e serviços, colocaram os órgãos responsáveis pelo licenciamento ambiental diante de uma nova realidade: o licenciamento de um empreendimento com um número elevado de habitantes, concentração de serviços sofisticados, áreas homogêneas, que pretendem "[...] dispensar a cidade" (CALDEIRA, 1997). Embora seja divulgada a imagem de uma "ilha" de paz, tranqüilidade e segurança, a dependência de mão-de-obra e de outros centros de comércio e serviços, algumas vezes dos serviços disponibilizados pela administração municipal, colocam em cheque essa dita autonomia. Essas questões deram origem a divergências e conflitos entre os empreendedores, a equipe técnica responsável pelo licenciamento e organizações da sociedade civil.

Os responsáveis pelo empreendimento advogavam (convenientemente) o tratamento do projeto urbanístico como uma unidade isolada, conforme idealizado e divulgado no material promocional do projeto, dispensando, portanto, a análise prospectiva das relações com os demais núcleos urbanos e a sede municipal. Ou seja, ao tratar um projeto urbanístico que se instala numa determinada região como uma unidade autônoma, os empreendedores buscavam diferenciá-lo e, assim, evitar a adoção dos procedimentos do licenciamento ambiental convencional, como o de uma atividade industrial, com limites e responsabilidades bem definidas com relação ao atendimento às exigências, como, por exemplo, aquelas relacionadas ao destino de efluentes e resíduos.

A aprovação da primeira etapa do empreendimento pelo Copam se fez após uma série de negociações, mediante uma listagem extensa de condicionantes, e contou com a participação decisiva de representantes de entidades ambientalistas.

Críticas foram feitas à decisão de aprovar o empreendimento, pois o número de condicionantes da etapa de concessão de licença prévia significava que não tinham sido apresentados dados suficientes para a conclusão das análises, ou que o empreendimento não teria tido sua viabilidade ambiental comprovada.

Durante a primeira etapa de implantação do Alphaville, os empreendedores foram autuados várias vezes por descumprimento de condicionantes do Copam e por terem sido iniciadas a comercialização dos lotes e a ocupação do empreendimento sem a obtenção da licença respectiva. Segundo documentos integrantes do processo administrativo, até março de 2003, os condicionantes ainda não haviam sido cumpridos, principalmente aqueles que dependiam da parceria com a Prefeitura Municipal de Nova Lima, como a instalação de aterro sanitário no município que receberia os resíduos sólidos gerados no empreendimento. Esses aspectos, entre outros, foram levantados na audiência pública realizada por solicitação da Associação Mineira de Defesa do Ambiente ' Amda, durante a análise do EIA-Rima para a segunda etapa.

No que se refere à etapa 1, o que não podemos deixar de abordar, já que a licença ambiental, na verdade, é uma concessão da sociedade ao empreendedor para utilizar recursos naturais que são de todos, é lembrar que existem condicionantes ainda não cumpridas, citando entre elas por exemplo, a implantação de reserva florestal e [...] a destinação final de resíduos sólidos [...] (Relatório da Audiência Pública do Alphaville 2, realizada em Nova Lima, em 06/05/2004).

Esses antecedentes evidenciam as dificuldades enfrentadas pelo órgão responsável pela análise ambiental ' Feam ', quando foi protocolada a solicitação de licença prévia para a etapa 2 do loteamento, objeto desse estudo.

O foco das discussões é o possível impacto negativo de um parcelamento desse porte ' uma cidade ' no seu entorno. Como precisar a área indiretamente afetada após a consolidação do empreendimento e fazer prognósticos quanto ao seu futuro? Essa discussão foi encaminhada pela Associação Mineira de Defesa do Ambiente ' Amda, em várias oportunidades, quando cobrou que o Copam deveria exigir do empreendedor a elaboração de planos diretores para os municípios de Brumadinho (incluindo-se seu distrito Piedade do Paraopeba) e Itabirito, considerados os mais afetados pelo empreendimento. Outras entidades ambientalistas e moradores das redondezas temem a ocorrência de uma "urbanização descontrolada nos arredores do condomínio", sendo que "um agravante nesse contexto é o centro comercial projetado para atender, além dos moradores, também as cidades vizinhas que se situam no entorno de aproximadamente 15 km.

Em decorrência de todos esses fatores, durante a Audiência Pública, foi solicitada a elaboração de um Plano Diretor para a região" (LASCHEFSKI, 2006).

Tal temor é bastante presente no caso dos municípios de Brumadinho e Itabirito, mas é pouco apontado por Nova Lima, por dois motivos: a sede urbana situa-se a uma distância considerável do empreendimento; e a intensa concentração fundiária por parte das empresas mineradoras no município, inclusive no entorno imediato do Alphaville, impede a ocupação por urbanização espontânea. Esta já começa a ocorrer nos distritos e povoados de Brumadinho (MENDONÇA; PERPÉTUO; VARGAS, 2004), com tendência a se intensificar principalmente após a implantação da segunda fase do empreendimento.19 Tais questões de caráter metropolitano e regional escapam totalmente às exigências do licenciamento ambiental, fortemente voltado para o interior do empreendimento e, no máximo, seu entorno imediato.

É bem verdade que não existiam as orientações de um plano diretor de Nova Lima na ocasião do processo de licenciamento e havia interesse da administração municipal daquele momento em sua aprovação, pois em várias oportunidades os representantes do município compareceram às reuniões do Copam para se manifestarem favoravelmente pela sua aprovação. Curioso ressaltar que, durante a audiência pública, havia uma faixa de apoio ao empreendimento, assinada pela então Prefeitura Municipal de Nova Lima, entre as inúmeras outras estendidas pelas paredes do auditório.

A ausência de diretrizes metropolitanas foi citada em todas as oportunidades, pois, sem essa referência, os impactos ambientais negativos sobre as estruturas urbanas ou rurais dos municípios vizinhos são o resultado de especulações sobre o futuro que os municípios não parecem dispostos a enfrentar.

Uma das questões que dificultam a análise ambiental de loteamentos fechados refere-se à inexistência de parâmetros urbanísticos tradicionalmente adotados para sua aprovação, como, por exemplo, livre circulação da população, existência de áreas públicas e independência vinculada a uma autogestão que na prática não existe. Quem fará a coleta e o destino final do lixo urbano? De quem é a responsabilidade pelo atendimento à demanda por transporte público, ensino fundamental, postos de saúde? O Estado, como agente regulador, tem contribuído para a manutenção dessas pseudo "ilhas urbanas", homogêneas e desarticuladas. A atuação do capital imobiliário na região tem disseminado "uma cultura da moradia essencialmente antiurbana, alimentada simultaneamente pelo sonho do retorno à natureza e pela ilusão da segurança nos condomínios fechados" (COSTA, 2003, p.159).

A chamada auto-segregação da população de alta renda é uma tendência observada no processo de ocupação do espaço no eixo sul da RMBH.20 Entretanto, isso não significa que os condomínios sejam excluídos dos mecanismos de regulação do Estado, mesmo que este assuma, com freqüência, o papel de coadjuvante no processo.

O lançamento do Alphaville 2 surge quando algumas das condicionantes do licenciamento ambiental da etapa 1 não haviam sido cumpridas, embora já tivesse iniciado o processo de ocupação da área. Voltam à tona as mesmas preocupações que já haviam estado no centro do debate sobre a viabilidade ambiental do Alphaville 1: qual o impacto regional de um empreendimento desse tipo, em que pese sua lenta ocupação, particularmente nos povoados tradicionais existentes no entorno e no acréscimo de tráfego na rodovia, sua principal via de acesso? Não seria esse um impacto ambiental negativo de magnitude tal que inviabilizasse sua implantação? No caso de Nova Lima, essa colocação é particularmente pertinente. Considerando a realidade de seu meio físico e a decisão de tornar a região uma unidade de conservação de uso sustentável, como superar os conflitos? A história do Alphaville 2 tem início no processo conflituoso que marcou a primeira etapa. De acordo com Acselrad (2004, p.26), esse conflito, como tantos outros, tem a ver com o rompimento do "acordo simbiótico" entre as diferentes práticas sociais dispostas no espaço, "em função da denúncia de efeitos indesejáveis da atividade de um dos agentes sobre as condições materiais dos exercícios das práticas de outros agentes". Entretanto, para alguns autores, essa certeza sobre os efeitos indesejáveis de uma atividade sobre o ambiente está quase sempre repleta de valores morais ou de disposições legais, mais do que de certezas técnicas, pois, segundo Ewald (1992), as generalizações na área ambiental têm a ver com um debate sobre valores e não sobre respostas definitivas.