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Regime político e sistema de inteligência no Brasil: legitimidade e efetividade como desafios institucionais

INTRODUÇÃO Neste texto, discuto as mudanças ocorridas na área de inteligência no âmbito do governo brasileiro entre 1999 e 2004. Tal discussão tem dois objetivos principais: 1º) debater a relação entre desempenho agregado dos regimes políticos democráticos (capacidade estatal e legitimidade) e as instituições da área de segurança. Dado o foco do trabalho em um tipo específico de instituição governamental (serviços de inteligência), importa saber o quanto as variações observadas em um país qualquer ' na forma como as atividades de inteligência são legalmente definidas e no modo de organizar tais atividades ' são congruentes com a natureza do regime político vigente. Por outro lado, como os diferentes níveis de efetividade e legitimidade das atividades de inteligência afetam o desempenho do regime político como um todo1. 2º) sistematizar e atualizar as informações dispersas que existem sobre essas agências governamentais no caso do Brasil, de modo que os leitores interessados possam ter uma visão geral dos processos em curso, suas realizações e também seus limites2.

O argumento aqui desenvolvido está organizado em quatro partes. Nesta introdução são explicitadas duas premissas gerais e a hipótese que orientou a pesquisa. Em seguida, discute-se brevemente a natureza do regime político brasileiro atual e alguns indicadores de desempenho relevantes para a compreensão da atividade de inteligência. Na terceira parte são apresentadas as mudanças na conformação organizacional e legal do sistema de inteligência deste país ao longo do período 1999-2004. Finalmente, na conclusão, são resumidas as principais descobertas da pesquisa.

A primeira premissa adotada aqui supõe que a existência de serviços de inteligência institucionalizados, isto é, legítimos e efetivos, é condição necessária para um Estado democrático garantir a segurança dos cidadãos e promover o interesse público. Nesse sentido, serviços de inteligência são parte essencial, juntamente com as Forças Armadas, as polícias e a diplomacia, do aparato burocrático de qualquer Estado com pretensões mínimas de autonomia no sistema internacional. Estados com regimes políticos democráticos não são excepcionais, no sentido de que poderiam prescindir desse tipo de capacidade ou poder3 (cf. Barry, 1991).

A segunda premissa diz respeito à tensão existente entre os requisitos de segurança impostos a qualquer país em função da estrutura anárquica do sistema internacional (self-helpe ganhos relativos) e os critérios mínimos da democracia enquanto regime político. Além dos problemas comuns de controle democrático que existem em outras áreas de atuação do Estado, também caracterizadas por complexidade tecnológica e organizacional, na segurança há tensões e dificuldades específicas que podem ser sintetizadas pela dupla dicotomia segurança estatal versus segurança individual e segredo governamental versus direito à informação. Obviamente, ambas as dicotomias não são características exclusivas dos países semiperiféricos e periféricos, ou que passaram por regimes autoritários de governo há menos de vinte anos, manifestando-se de maneira mais ou menos intensa também nos países mais poderosos, ricos e democráticos do mundo4.

Considero, entretanto, que o duplo desafio da legitimidade e da efetividade dos serviços de inteligência é particularmente decisivo nas chamadas "novas democracias" como o Brasil, exatamente pela experiência do regime militar e pelos desafios recentes na área de segurança pública e inserção internacional5.

Segundo a hipótese de trabalho que orientou a pesquisa, embora o regime político brasileiro seja democrático e consolidado segundo critérios mínimos, a capacidade estatal do país ainda é relativamente baixa, o que se traduz no grau de efetividade das novas estruturas de inteligência que começaram a ser implementadas a partir de 1999. Na fase atual de desenvolvimento político do país, uma persistente vulnerabilidade em termos de capacidade estatal na área de provimento de defesa nacional e segurança pública tende a ser deletéria tanto para a estabilidade quanto para a qualidade da democracia. Nesse sentido, conquanto a legitimidade e a efetividade dos serviços de inteligência sejam dois lados da mesma moeda, no caso brasileiro os desafios atuais de institucionalização desses serviços estão mais fortemente associados à efetividade e eficiência do que à legitimidade6.

A NATUREZA DO REGIME POLÍTICO E A CAPACIDADE DO ESTADO NO BRASIL Adoto como ponto de partida quatro condições necessárias e suficientes para caracterizar um regime político como democrático: 1) os dirigentes dos Poderes Executivo e Legislativo são selecionados com base em eleições periódicas, competitivas e consideradas limpas pelos participantes e observadores externos aceitos pelos candidatos; 2) os direitos políticos de votar e ser votado são extensivos a toda a população adulta; 3) os direitos políticos e civis básicos (expressão, organização e integridade física) de cada cidadão não são violados sem que os governantes sejam responsabilizados política e judicialmente; 4) os representantes eleitos podem governar sem a tutela de grupos de poder não eleitos, sejam eles militares, empresários, governos estrangeiros ou outros grupos de interesse7 (ver Mainwaring et alii, 2001).

Adicionalmente, utilizo aqui uma definição "negativa" de consolidação: um regime político pode ser considerado consolidado após vinte anos de existência sem que suas características básicas sejam transformadas, seja de forma abrupta e violenta ou por meio de uma erosão mais ou menos lenta e relativamente pacífica. Os problemas típicos da transição de um regime político para outro são importantes em si mesmos, mas também são relevantes porque condicionam o desenho institucional e o desempenho do novo regime político (Aguero, 1998)8.

Além do problema da "durabilidade", uma agenda de pesquisa normativamente orientada a respeito dos regimes políticos gira, necessariamente, em torno da pergunta sobre "que diferença faz" ter um ou outro tipo de regime político para a liberdade e a igualdade dos membros individuais de uma sociedade. No caso em tela, saber se um regime político é democrático necessariamente envolve avaliar a consistência entre o regime político e áreas específicas de atuação governamental. Parte significativa do esforço realizado neste texto tem por objetivo justamente estabelecer parâmetros para testes comparativos de consistência desse tipo na área de segurança estatal em geral, e na área de inteligência em particular9.

O Brasil como Democracia Consolidada: Medidas Comportamentais Agregadas Com base nas três primeiras características utilizadas como critérios de classificação (eleições competitivas, sufrágio universal e vigência de liberdades políticas e civis), há amplo consenso na literatura sobre a natureza democrática do atual regime político brasileiro. Esta conclusão geral aparece em projetos de pesquisa que usam classificações dicotômicas que dividem os regimes políticos em democracias ou ditaduras (e.g. Przeworski et alii, 2000), bem como em classificações tricotômicas que incluem algum tipo de semidemocracia ou semi-autoritarismo como forma de acomodar violações parciais de um ou mais critérios adotados (Mainwaring et alii, 2001). Do mesmo modo, isso também ocorre em projetos que usam medidas contínuas de democracia, tais como o Projeto Polity da Universidade de Maryland ou o índice da fundação Freedom House, nos quais o Brasil recebe avaliações que o consideram democrático10.

Na última classificação da Freedom House (2004), por exemplo, o Brasil foi considerado livre, enquanto Venezuela e Colômbia foram classificadas como parcialmente livres. Note-se que estes dois países foram incluídos na amostra de casos do ambicioso estudo comparativo de Arend Lijphart (2003) sobre a relação entre tipos de regimes democráticos e desempenho econômico, social e político dos países, sendo que tal inclusão se deu justamente porque ambos os países andinos atendiam naquele momento ao duplo requisito adotado pelo autor para aceitar um regime democrático como consolidado: durar mais de vinte anos sem rupturas institucionais e ser classificado como plenamente livre pela Freedom House11.

Embora a duração do regime democrático brasileiro ainda não tenha superado esse limiar de vinte anos de estabilidade, quer se considere o ano da transferência de poder dos militares para um presidente civil (1985), quer se considere o ano da primeira eleição direta para a Presidência da República sob uma Constituição democrática (1989), o país encontra-se agora muito próximo de atender a esse requisito. Além disso, todas as avaliações internacionais prospectivas de risco político para um período de cinco anos são consistentes, há vários anos, em afirmar que não se vislumbra, no caso do Brasil, a possibilidade de uma interrupção do processo democrático (Kingstone e Power, 2000)12.

Finalmente, a eleição do presidente Lula no final de 2002 e a chegada do Partido dos Trabalhadores ' PT ao governo federal têm sido destacadas como evidências de consolidação da democracia brasileira. Creio que isso faz sentido, tanto por razões políticas quanto sociológicas. Em termos políticos, a situação de "governo dividido" que caracteriza a cena brasileira, com a oposição controlando os governos estaduais mais importantes e o presidente dispondo de maioria precária no Congresso, exige que a coalizão governante imprima alguma marca própria na priorização de gastos públicos até o final do mandato de Lula em 2006. Em termos sociológicos, a coalizão de Lula implicou uma circulação das elites na gestão pública e nos cargos representativos da República maior do que a observada em qualquer outro governo federal desde o final do regime militar13.

Em resumo, segundo medidas comportamentais agregadas e critérios de classificação minimalistas, o regime político brasileiro é considerado democrático e consolidado14.

Entretanto, uma avaliação mais completa do desempenho "qualitativo" do regime político vigente no Brasil demanda uma discussão mais detida sobre o exercício da quarta condição mencionada no início desta seção. Para fins de comparação posterior com outros países, utilizarei três conjuntos de observações adicionais no caso do Brasil: 1) medidas estruturais de desempenho no provimento de eqüidade (renda per capita nominal e índice de desigualdade social) e medidas atitudinais (satisfação com a democracia e apoio da população a esta forma de governo), contrastadas com um "limiar de estabilização" previamente estabelecido; 2) o estado atual das relações civil-militares no país; 3) indicadores de capacidade estatal. Os problemas relativos ao uso de tais medidas serão discutidos ao longo do texto.

O Brasil como Democracia ainda Vulnerável: Déficits Estruturais e Atitudes Adotarei aqui os limiares propostos por Andreas Schedler (2001a) para três indicadores não comportamentais de qualidade democrática, a saber: renda per capita nominal superior a US$ 3.000, desigualdade inferior a 0,50 (coeficiente de Gini) e legitimidade acima de 66% (apoio declarado ao regime democrático).

Os três limiares são relativamente baixos e assumidamente arbitrários, servindo, no entanto, ao propósito de fornecer um parâmetro comparativo mínimo.

Em relação aos fundamentos socioeconômicos, o Brasil tinha US$ 2.993 de renda per capita nominal na média dos anos 1999-2003. Uma vez ajustada pela paridade do poder de compra, esta renda per capita estava estimada em US$ 7.600 em 2003, mas sem melhorias significativas há muitos anos. Além disso, essa renda média oculta uma altíssima concentração, com os 10% mais ricos controlando quase metade da renda familiar e com disparidades muito grandes inclusive dentro desse decil de renda mais elevado. Ostentando um coeficiente de Gini de 0,59 em 1999 e um Índice de Desenvolvimento Humano de 0,750 em 2001, o Brasil apresenta ainda significativas e persistentes desigualdades raciais, de gênero e regionais (maior parte do PIB gerado nas regiões Sudeste e Sul), bem como clivagens determinadas por diferentes graus de controle sobre recursos cruciais (terra, crédito, tecnologias de comunicação e informação, escolarização etc.).

Por sua vez, em relação aos fundamentos atitudinais dos comportamentos dos atores, os dados da pesquisa de opinião Latinobarómetro para 2004 indicam que apenas 4% dos entrevistados no Brasil confiam nas outras pessoas. Este baixíssimo índice de confiança interpessoal é consistente com o número decrescente de pessoas que apóiam consistentemente a democracia como regime de governo (queda de 9% desde 1996). Dados da mesma pesquisa indicam que somente 28% dos entrevistados brasileiros estão satisfeitos com a democracia, enquanto apenas 41% consideram esta forma de governo superior a qualquer outra (sendo que este percentual chega a 74% no caso da Venezuela e, no caso do Uruguai, a 78%). Somente 56% dos entrevistados afirmam que não apoiariam um golpe militar em nenhuma condição; apenas 46% acreditam que um governo militar solucionaria menos coisas que um governo democrático, embora apenas 18% declarem acreditar que em algumas circunstâncias um governo autoritário seria preferível a um governo democrático. Em 2001, 53% dos entrevistados brasileiros confiavam nas Forças Armadas (contra uma média de 38% na América Latina), enquanto as instituições representativas brasileiras contavam com taxas de apoio abaixo da média para a América Latina (cujas médias eram de 24% no caso dos parlamentos, 19% para os partidos políticos e 30% para os presidentes) (Latinobarómetro, 2004; ver, também, Dominguez e Shifter, 2003:137-161).

Ou seja, o Brasil apresenta índices piores em medidas estruturais e atitudinais de desempenho do que nas medidas comportamentais agregadas. Com todas as dificuldades metodológicas (e.g. mensuração e validade de indicadores atitudinais) e teóricas (e.g. direção da causalidade) que possam ser lembradas, o fato é que tanto os condicionantes estruturais (condições socioeconômicas) quanto os fundamentos atitudinais (valores, opiniões e preferências) dos comportamentos dos sujeitos políticos indicam que a "consolidação" ' no sentido negativo adotado ' do regime democrático brasileiro está longe de significar o fim das vulnerabilidades ou um desempenho excelente do regime ao longo dos últimos quinze anos.

Trata-se de um problema comum a todas as "novas democracias" em maior ou menor grau, mas a aposta dos estudiosos e dos policymakers é que tais problemas possam ser revertidos ou minimizados a partir de investimentos pesados em reforma institucional, ainda que demorados e incertos. Utilizando uma imagem de três estágios no processo de desenvolvimento latino-americano posterior a 1990, Patrice Franko (2003:490-494) conclui que, mesmo nos casos de superação bem-sucedida do primeiro estágio ("estabilização severa" dos fundamentos macroeconômicos), ou mesmo do segundo estágio de desenvolvimento ("transformação estrutural" dos equilíbrios entre Estado/mercado e interno/externo), os desafios associados ao terceiro estágio ("construção de capacidades") seriam justamente os mais demorados e difíceis, envolvendo investimentos significativos e sustentados ao longo do tempo em desenvolvimento humano, melhoria de produtividade, infra-estrutura e mudança nos padrões de interação entre indivíduos, grupos e instituições formais e informais15.

Nesse sentido, a aposta na reforma das instituições, a segunda direção em que o desempenho do regime político brasileiro precisa ser melhor analisado, em conexão com os desafios na área de inteligência, diz respeito exatamente aos aspectos institucionais que seriam mais ou menos conducentes a uma estruturação ágil e legítima desses serviços. Tais aspectos institucionais, por sua vez, podem ser divididos, adicionalmente, em dois tipos de considerações: primeiro, o equacionamento das relações civil-militares nos marcos de um regime democrático caracterizado por forte viés consensual na moldura institucional mais ampla e por problemas estruturais e atitudinais que persistem após a consolidação democrática; segundo, o problema da capacidade estatal em um país semiperiférico nos marcos de uma transição sistêmica de poder no plano global16.

Relações Civil-Militares como Medida de Desempenho Democrático Identificar padrões de relações civil-militares é tarefa decisiva para que se possa avaliar um regime político democrático. Na área de inteligência isto é ainda mais importante, uma vez que na maioria dos países as Forças Armadas e os Ministérios da Defesa controlam a maior parte dos recursos orçamentários, humanos, tecnológicos e organizacionais que o Estado tenha sido capaz de acumular na área de inteligência (Antunes e Cepik, 2003). No caso das "novas democracias" com menos de vinte anos, há uma razão adicional decorrente da grande presença de militares da reserva e da ativa nos escalões intermediários e superiores das agências civis de inteligência. Em termos analíticos mais gerais, supõe-se então que o estado das relações civil- militares em um dado país tende a ser consistente com o regime político vigente. Além disso, as relações civil-militares são um indicador indireto do grau de controle democrático sobre os serviços de inteligência17.

Como lembra Rojas (2004:1-11), entre 1990 e 2004, a América Latina vivenciou pelo menos cinco golpes de Estado, vinte rebeliões e/ou sérias crises militares, além de oito colapsos/derrubadas de governos. Em alerta semelhante, Trinkunas (2000:78) destaca que, ao longo dos últimos quinze anos, houve no mundo todo um número significativo de transições da democracia para regimes autoritários (apenas entre 1990 e 1992 houve doze golpes de Estado bem- sucedidos e 26 fracassados).

Como os padrões de relacionamento entre civis e militares que estão emergindo nas novas democracias são tão complexos e diversificados quanto os próprios regimes políticos democráticos, é preciso utilizar como ponto de partida para a análise um modelo que reconheça essa diversidade tipológica e também seja sensível à variação temporal. Embora existam várias alternativas que correspondem a esse duplo requisito, adotarei aqui a perspectiva proposta por Samuel Fitch (1998)18.

Segundo Fitch (idem:36-60), sistemas democráticos de relações civil-militares possuem três características essenciais: 1) existe uma clara subordinação das Forças Armadas ao processo decisório democrático, com a superação da noção autoritária de que as Forças Armadas são as "guardiãs da nação", situadas acima da soberania popular e das instituições representativas de governo que decidem concretamente quais são os "interesses nacionais" nos marcos de uma Constituição livremente adotada; 2) verifica-se a subordinação das cadeias de comando e controle das Forças Armadas às autoridades civis designadas constitucionalmente para implementar as políticas públicas de defesa e segurança; 3) os militares estão sujeitos ao império da lei (rule of law), tanto no sentido de não terem quaisquer direitos constitucionais ordinários negados (como em alguns países que proíbem os militares de votar), quanto no sentido de não terem privilégios legais e isenções de responsabilidade por atos cometidos no exercício de suas funções profissionais.

Avaliando a experiência dos países latino-americanos depois de 1990, é possível identificar pelo menos dois padrões diferentes de profissionalização ("clássico-huntingtoniano" e "desenvolvimentista"), quatro níveis de "autonomia para governar depois de eleito" (ditadura militar, tutela das Forças Armadas sobre o governo, subordinação condicional e controle democrático) e um continuum discreto de situações mais ou menos institucionalizadas para os dois padrões e os quatro níveis. As duas situações intermediárias (tutela militar e subordinação condicional) apresentam diferenças de grau e podem ocorrer tanto em regimes democráticos quanto autoritários19. A diferença principal entre ambas é que, no caso da tutela militar, o poder de veto e a influência exercida pelos militares nas decisões políticas são "expansivos", abarcando temas da vida política muito além da área de defesa, tais como conflitos distributivos, legislação previdenciária, posse de terra, política ambiental, duração de mandatos presidenciais etc. No caso da subordinação condicional, as Forças Armadas operam como um dos grupos de interesse poderosos na sociedade e subordinam-se aos governantes na maioria dos casos, desde que interesses vitais da corporação não sejam contrariados. Mesmo quando as Forças Armadas aderem às regras constitucionais, deixam de considerar a si próprias como guardiãs dos "objetivos nacionais permanentes" e subordinam-se às decisões governamentais sobre política de defesa e estrutura das forças. A debilidade dos mecanismos de controle democrático existentes no Legislativo e Executivo pode implicar margens significativas de autonomia em termos de doutrina, organização, prioridades de investimento, gestão de pessoal, inteligência etc.

Na Figura_1, encontra-se uma adaptação do argumento de Fitch (1998:39), que enfatiza os dois atributos fundamentais e sua evolução ao longo do tempo.

Embora haja significativa controvérsia sobre o grau de autonomia militar no Brasil pós-1990, a maioria dos pesquisadores concorda que as relações civil- militares durante o primeiro governo democrático após a transição (1985-1989) foram caracterizadas por tutela militar (assim como no caso do Chile), enquanto o período entre 1990 e 1999 foi marcado por uma evolução lenta para níveis de subordinação condicional cada vez menos severos, especialmente nos anos após a criação do Ministério da Defesa (2000-2004).

Entretanto, nem mesmo os analistas mais otimistas em relação aos casos do Brasil, ou mesmo da Argentina e do Uruguai, chegam a afirmar que estes países hoje possuem sistemas de controle democrático plenamente institucionalizados sobre as Forças Armadas. A razão principal para esta relutância, especialmente no caso brasileiro, é a extrema fragilidade institucional do novo Ministério da Defesa vis-à-vis os comandos das três forças, bem como a falta de assertividade das comissões parlamentares permanentes e do Congresso brasileiro como um todo no exercício de suas capacidades de supervisão e influência sobre prioridades, tanto políticas quanto orçamentárias20.

Portanto, assim como no caso dos "limiares de consolidação" das variáveis estruturais e atitudinais discutidas na seção anterior, pode-se dizer que, em termos de relações civil-militares, o Brasil se encontra atualmente em um patamar intermediário, entre o que Fitch caracteriza como subordinação condicional e uma situação mais claramente identificável como "controle democrático". Aceito provisoriamente esta avaliação, reconhecendo que ela é imprecisa e subjetiva. E aceitá-la tem pelo menos duas implicações para a discussão sobre os serviços de inteligência.

Em primeiro lugar, indica que o grau de controle democrático exercido sobre os serviços de inteligência militares é baixo e que isso tem conseqüências para o desempenho do regime democrático brasileiro. A matriz formulada por Peter Gill (1994:82) para classificar serviços de inteligência em função de graus de legitimidade derivados da observação de duas dimensões (autonomia decisória e pervasividade na sociedade) e três níveis (alto, médio e baixo), em princípio, fornece nove possibilidades de classificação capazes de distinguir não apenas a situação de distintos serviços de inteligência e de segurança de um mesmo país em um mesmo momento histórico, mas também de um mesmo serviço em diferentes momentos históricos, ou ainda permite a classificação de sistemas nacionais de inteligência para todos os países que contam com este tipo de agência governamental. Uma primeira tentativa de classificar as organizações brasileiras segundo essa matriz será feita na seção final deste texto. Vale notar desde já, entretanto, que as proposições de Fitch (1998) e Gill (1994) são compatíveis e úteis para um enquadramento comparativo dos serviços de inteligência, embora ambas tenham como foco principal os problemas de legitimidade, mais do que os problemas de efetividade.

Em segundo lugar, portanto, o nexo entre relações civil-militares e controle democrático dos serviços de inteligência conduz à discussão sobre capacidade estatal. No contexto atual da América Latina, onde as limitações orçamentárias se tornaram cada vez mais dramáticas ao longo da última década, ao mesmo tempo que houve pressões internas e externas para ampliar o envolvimento das Forças Armadas e dos serviços de inteligência em áreas cada vez mais afastadas da política internacional e das missões de defesa do território contra ameaças externas, o envolvimento dessas organizações em missões cívicas, antinarcóticos, de provimento de ordem pública e tantas outras, sem um adequado desenvolvimento de equipamento, organização e doutrina, tende a trazer de volta para a agenda do controle democrático os temas tradicionais associados ao binômio "segurança e desenvolvimento" das décadas de 60 e 70.

Capacidade Estatal e Democracia: Tributação e Defesa como Indicadores A capacidade de formulação, implementação e avaliação de políticas públicas de um Estado é uma dimensão inseparável da avaliação da qualidade da democracia.

Sem uma adequada capacidade institucional de fazer valer as regras e implementar as decisões tomadas pelos sujeitos políticos, ou sem a capacidade de garantir o cumprimento dos direitos e deveres associados à cidadania, um regime democrático torna-se aquilo que os cientistas políticos da República de Weimar chamariam de "um pacto suicida". Por isso, a literatura de política comparada vem enfatizando, há mais de dez anos, o estudo dos dilemas associados à construção de capacidades institucionais e fortalecimento do Estado (Geddes, 1994).

Entretanto, na maioria dos casos, os estudos disponíveis estão voltados para a relação entre eficiência e legitimidade nas áreas de política econômica e/ou políticas sociais. Faltam estudos similares no âmbito da defesa, segurança pública e inteligência. Como os Estados contemporâneos são definidos (e diferenciados entre si) pela sua capacidade de prover segurança e bem-estar a todos os cidadãos, ainda que os gastos públicos de todos os países mais importantes no sistema internacional sejam predominantemente gastos sociais (saúde, educação, pensões e outras políticas sociais) e não mais gastos militares, isso não torna menos relevante o desempenho do Estado na área de segurança para uma avaliação das condições de consolidação democrática (Lane e Ersson, 1994).

Um bom exemplo de como as duas dimensões podem ser integradas aparece na Figura 2, onde é possível visualizar a formulação recente de Charles Tilly (2003:41) sobre a variação concomitante dos regimes políticos em termos de capacidade do Estado e de aprofundamento da democracia.

É importante notar, sobretudo, como o modelo assume que existem áreas de autoritarismo mesmo em regimes políticos caracterizados por alta capacidade governamental e democracia. Estas "zonas de autoritarismo" caracterizam não apenas os países mais industrializados da semiperiferia (e.g.

Brasil e África do Sul), mas também certas áreas de atuação e atividades do Poder Executivo dos países centrais onde os mecanismos de controle democrático são precários ou enfrentam dificuldades significativas (e.g. atividades de inteligência e operações militares). Além disso, mostra como a relação entre legitimidade e efetividade é complementar e não antagônica. O que Tilly (2003) chama de "zona de cidadania" traduz, simultaneamente, o que Dahl (1997) chamou de "poliarquia" (enfatizando o grau de democracia) e o que Huntington (1975) chamou de "comunidade cívica" (enfatizando o grau de governo). Em outras palavras, descreve os traços ideais-típicos de um regime político onde há grande quantidade de poder acumulado e um nível mínimo de distribuição desse poder entre os indivíduos e grupos sociais relevantes para a sustenção do regime.

Existe grande divergência sobre medidas internacionalmente comparáveis de capacidade governamental agregada. Deixando de lado, por ora, uma possível utilização de medidas de capacidade disponíveis na área de políticas sociais adaptáveis para as áreas de defesa, segurança e inteligência, neste texto vou utilizar como proxy genérica de capacidade dos governos a sua capacidade de arrecadar tributos da sociedade e alguns indicadores muito subjetivos de capacidade bélica. Para relembrar o sentido do exercício, supõe-se como hipótese de trabalho que a capacidade estatal brasileira seja hoje desproporcionalmente inferior ao grau de democracia observado no país, o que é algo deletério para a "durabilidade" e a "qualidade" do regime democrático no país, demandando assim cuidadosa construção institucional de capacidades específicas que permitam equalizar melhor as duas dimensões21.

Para evitar as oscilações anuais características das economias em desenvolvimento e da América Latina em particular nos últimos anos, considere- se o desempenho do Brasil em dois períodos de cinco anos. Naquele de 1994-1998, para um PIB nominal médio de US$ 724,11 bilhões, a carga tributária bruta média foi de US$ 189,61 bilhões (26,2% do PIB). Para o período 1999-2003, o PIB nominal médio caiu para US$ 520,17 bilhões por ano, mas a carga tributária bruta média naqueles anos subiu para US$ 255,88 bilhões ao ano (49,2% do PIB).

Não obstante essa brutal concentração de recursos nas mãos do Estado, a capacidade de investir ou mesmo de custear as operações correntes foi sendo cada vez mais comprometida, ao longo do período, pelo peso de uma dívida que passou a representar 41,8% do PIB na média dos anos 1999-2003. Saldos comerciais anuais em média de US$ 7,7 bilhões (US$ 24,82 bilhões em 2003) e saldos primários (receitas menos despesas antes do pagamento de obrigações financeiras e títulos da dívida) crescentes tendem a produzir efeitos positivos a médio prazo, mas de modo geral o Estado brasileiro ainda está estrangulado pelo volume e perfil de sua dívida pública no curto prazo22.

Um outro indicador relevante para uma avaliação da capacidade do Estado e dos processos de reforma na área de inteligência seria justamente a defesa. Segundo Dunnigan (2003:619-644), o Brasil possuía em 2000 um índice de capacidade de combate terrestre igual a 94, um índice de qualidade total das Forças Armadas de 33%, cerca de 285.000 efetivos (195.000 no Exército), orçamento de defesa de US$ 18 bilhões por ano, um gasto militar anual por soldado de US$ 63, 1.700 veículos blindados, 320 aeronaves de combate dedicadas à guerra terrestre, um índice de capacidade de combate naval igual a 06, representando 0,99% do poder naval disponível no mundo, com 24 navios de guerra e um índice de qualidade de 65% para as forças navais. No âmbito do continente americano, a capacidade bélica brasileira estava classificada em segundo lugar depois dos Estados Unidos, sendo o Brasil seguido pelo Canadá, Colômbia, México, Chile, Argentina, Peru, Venezuela, Cuba e então os demais países23.

Em relação ao orçamento de defesa, cabe observar que, em função da decisão do governo Lula de aumentar o superávit primário nas contas públicas para reduzir a exposição do país a choques externos (necessidade gerada pela péssima situação econômica herdada do governo Fernando Henrique Cardoso), o volume de recursos aprovados para a área de defesa para o ano fiscal de 2004 foi reduzido em termos nominais em quase 50% em relação ao ano de 2000, para cerca de US$ 9,4 bilhões, representando apenas 1,9% do PIB e também cerca de 1,9% do orçamento federal de 2004. Entretanto, tão grave quanto a redução global do orçamento de defesa é o perfil dos gastos, com 75,5% destinados ao pagamento de salários e (principalmente) pensões, 11,3% para despesas correntes e apenas 3,8% para investimentos24.

Com uma situação orçamentária ainda mais difícil na área de defesa do que na proxy geral representada pela arrecadação tributária, é preciso agora verificar se as mudanças estruturais ocorridas na área de inteligência são consistentes com o tipo de regime político, o grau de democratização e a capacidade estatal brasileira.

SISTEMA BRASILEIRO DE INTELIGÊNCIA: MUDANÇA ESTRUTURAL E CONTROLE Estabelecido o duplo contexto no qual foram realizadas as mudanças estruturais na área de inteligência no Brasil ao longo dos últimos dez anos (consolidação democrática sem redução das desigualdades e baixa capacidade estatal para garantir direitos civis e defesa coletiva), é preciso agora apresentar sistematicamente essas mudanças e refletir sobre os problemas de controle democrático associados à emergência de novas organizações e procedimentos.

Quadro Legal e as Estruturas Organizacionais A configuração atual da área de inteligência no Brasil foi estabelecida pela Lei nº 9.883, de 7 de dezembro de 1999, por meio da qual o Congresso Nacional criou a Agência Brasileira de Inteligência ' ABIN** e instituiu o Sistema Brasileiro de Inteligência ' SISBIN.

Legalmente, a ABIN é considerada o órgão central desse sistema e tem a função de regular o fluxo de informações produzidas pelas instituições a ela vinculadas. Com cerca de 1.600 funcionários, a agência contava em 2004 com aproximadamente quatrocentos analistas de informações de nível superior. Na verdade, a Lei nº 9.883 continuou uma tradição de definições bastante genéricas acerca do mandato legal das agências de inteligência no Brasil, mas também foi o resultado possível de diversas iniciativas legislativas apresentadas pelos partidos de esquerda e pelo governo Fernando Henrique Cardoso, negociações internas no Poder Executivo e pressões da sociedade civil ao longo da década de 199025.

Nos artigos iniciais dessa lei, a atividade de inteligência foi definida como sendo aquela que visa a "obtenção, análise e disseminação de conhecimentos dentro e fora do território nacional sobre fatos e situações de imediata ou potencial influência sobre o processo decisório e a ação governamental e sobre a salvaguarda e a segurança da sociedade e do estado". De maneira igualmente genérica, a contra-inteligência foi enunciada como a "atividade que objetiva neutralizar a inteligência adversa". O conteúdo específico do que seriam as prioridades e ênfases temáticas de ambas as atividades ficou de ser detalhado por uma Política Nacional de Inteligência a ser fixada pelo presidente da República, depois de ouvir sugestões do órgão externo de controle no Congresso.

Inicialmente de maneira lenta, mas adquirindo um tempo crescente nos últimos dois anos, emergiu no Brasil uma importante estrutura legal de regulamentação da atividade de inteligência. Para uma visão mais abrangente e rigorosa dessa moldura legal seria preciso analisar de modo integrado a Constituição Federal de 1988, a legislação em vigor diretamente relacionada com os serviços de inteligência e o restante da legislação infraconstitucional que define os crimes contra a segurança do Estado e dos indivíduos, regula os instrumentos de controle do crime (inclusive interceptações telefônicas), define segurança informacional e segredo governamental, fixa os procedimentos de controle para a administração pública de modo geral etc. Obviamente, uma avaliação tão abrangente do quadro legal está muito além das possibilidades deste texto.

É preciso destacar, no entanto, que uma série de decretos e portarias administrativas do Poder Executivo (e.g. o decreto que regulamentou em 2002 o funcionamento do SISBIN), bem como algumas leis específicas (e.g. plano de carreira para os analistas de informações da ABIN, aprovado em 2004), definiram os contornos da atividade de inteligência no âmbito do governo federal. Mesmo considerando que diferentes organizações e/ou funções do sistema brasileiro de inteligência recebem mais ou menos atenção nos regulamentos, pode-se dizer que hoje em dia o Brasil conta com uma legislação bastante desenvolvida nas áreas de inteligência e de segurança informacional (ver Quadro_1 para uma relação dos principais instrumentos)26.

Em relação às mudanças organizacionais mais importantes ocorridas depois da criação da ABIN em 1999, é importante destacar pelo menos cinco transformações recentes: a) subordinação da agência ao Gabinete de Segurança Institucional ' GSI da Presidência da República; b) criação da Comissão Mista de Controle das Atividades de Inteligência ' CCAI no Congresso; c) regulamentação da participação dos ministérios no âmbito do SISBIN; d) criação do Sistema de Inteligência de Defesa ' SINDE; e) criação do Subsistema de Inteligência de Segurança Pública ' SISP.

No caso da subordinação da ABIN ao GSI, embora isto signifique uma distorção em relação ao espírito da lei de 1999 (uma vez que o diretor da ABIN é um civil que precisa ter seu nome aprovado pelo Senado e o ministro-chefe do GSI é um general indicado pelo presidente da República), o governo procurou justificar essa decisão, tomada ainda durante o segundo mandato presidencial de Fernando Henrique Cardoso, pela necessidade de preservar o presidente das demandas gerenciais cotidianas e de crises potenciais decorrentes de escândalos e/ou de tensões inerentes à relação entre inteligência e democracia. Na prática, o movimento correspondeu a uma série de responsabilidades que o GSI foi assumindo ao longo do período em função da confiança que o presidente depositava no general Alberto Cardoso (nenhum parentesco com o presidente). O GSI transformou-se no principal instrumento agregador dos fluxos informacionais vindos de vários órgãos federais e no locus de gestão de crises nas áreas de segurança interna e externa. Embora a ABIN seja definida legalmente como o órgão central do sistema e exerça um papel de primus inter pares, na prática sua subordinação ao GSI aumentou o poder de agenda da Presidência da República sobre as prioridades do trabalho de obtenção e análise de informações, ao mesmo tempo que reduziu a autoridade da ABIN sobre os demais órgãos participantes.

O segundo desenvolvimento estrutural relevante desde 1999 foi a instalação da CCAI no Congresso Nacional, ocorrida em novembro de 2000. Prevista na Lei nº 9.883, de 7 de dezembro de 1999, sob a denominação de Órgão de Controle e Fiscalização Externo, a instalação da Comissão Mista ocorreria apenas um ano mais tarde. Tendo realizado onze reuniões até julho de 2004, a CCAI enfrentou até aqui dificuldades para exercer suas funções de controle, as quais decorrem de três fatores principais: 1º) do próprio desenho institucional do órgão, presidido a cada ano em caráter rotativo pelo presidente da Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional do Senado e da Câmara dos Deputados; 2º) da falta de recursos técnicos e de pessoal, como exemplifica o fato de que a única funcionária do Senado que se especializou no tema e contribuiu decisivamente para implementar a CCAI tem que apoiar os trabalhos de várias comissões e da mesa diretora do Senado; 3º) da falta de assertividade do Congresso Nacional como um todo no trato com os componentes militares e policiais do SISBIN, uma vez que a ABIN e os demais ministérios não parecem ter colocado maiores obstáculos ao trabalho da comissão ao longo destes primeiros anos.