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Relações econômicas internacionais, isomorfismo institucional e democracia na América Latina: explicando as convergências (inesperadas?) entre Uruguai, Brasil e Honduras

O presente estudo parte da inquietação de seu autor diante dos resultados expressos pelo informe "La Democracia en América Latina ' Hacia una Democracia de Ciudadanos y Ciudadanas", documento divulgado pelo Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD (2004a). A repercussão dos resultados dessa pesquisa deu vazão a um grande número de interpretações sobre o estado de saúde da democracia na América Latina. O propósito do PNUD foi investigar um quadro aparentemente paradoxal: em face do insatisfatório desempenho econômico dos países latino-americanos ao longo dos anos 1990, associado a um quadro de intensas reformas do Estado (o que significou, em regra, uma concomitante retração deste vis-à-vis um avanço das estruturas de mercado), sob que circunstâncias se fez possível a relativa estabilização das práticas democráticas no subcontinente? A própria elaboração da pergunta ' central à pesquisa do PNUD ' embute os valores em que assentam os estudiosos responsáveis pela condução dos trabalhos.

Passemos em revista os supostos: em primeiro lugar, presume-se não apenas a compatibilidade, senão a relação benigna (e desejável) entre democracia e desenvolvimento econômico. Esta relação remete aos escritos originais de Seymour Lipset, publicados em meados dos anos 1950 (Paramio, 2002a:16).

Contudo, nem sempre se acreditou possível a convivência harmônica entre estas categorias ' democracia e desenvolvimento. Merquior lembra que a economia clássica, teorizadora do mercado, era ideologicamente alheia ' e até antipática ' ao princípio democrático1. Coube aos economistas neoclássicos, já no avançado do século XIX, "celebrar as núpcias entre teoria econômica e visão democrática" (Merquior, 1982:134). Hoje, a relação positiva entre democracia e desenvolvimento é pedra de toque da maior parte dos trabalhos acadêmicos nesta seara. Tornou-se ponto de partida, e não mais hipótese ' ainda que estejamos cercados de evidências empíricas mistas e inconcludentes a respeito (cf., principalmente, Przeworski et alii, 2000). Os informes do PNUD (2004a; 2004b; 2004c) incorporam a regra.

É importante, em segundo lugar, compreender o que se pretende por "estabilização das práticas democráticas" no contexto latino-americano. Aqui, a abordagem do PNUD é procedimentalista: importa, para os efeitos pretendidos pelo informe, saber se o país em exame conta com quatro elementos, quais sejam, (a) sufrágio universal; (b) eleições limpas; (c) eleições livres; e (d) acesso a cargos públicos via eleições. Uma vez presentes os quatro elementos arrolados, estará atestado o caráter eleitoralmente democrático de um regime (PNUD, 2004b).

A perplexidade suscitada pelos referidos informes do PNUD (2004a; 2004b; 2004c) apresenta-se da seguinte maneira: se a democracia e o desenvolvimento devem preferencialmente caminhar juntos (proposição de Lipset), como, então, explicar a hipótese de a democracia nos países latino-americanos ter-se estabilizado ' bem entendido: "democracia" nos termos descritos pelo PNUD ' a despeito do insatisfatório desempenho econômico daqueles países ao longo das duas últimas décadas? Boschi (um dos pesquisadores que colaboraram para o debate conceitual do PNUD sobre a democracia latino-americana) adiciona dois pontos: "se o legado histórico da América Latina não favorece a democracia, o contexto tampouco o faz, tanto de um ponto de vista econômico quanto de uma perspectiva das características do sistema internacional, começando da conjuntura da Guerra Fria até chegar ao cenário atual, de predomínio da violência e do terrorismo internacional" (Boschi, 2004b:216, tradução do autor).

A passagem desperta dúvida. Afinal, se parece evidente que a democracia (sob o prisma teórico do institucionalismo histórico) não deita raízes profundas em solo latino-americano, afigura-se pouco clara a conexão entre o contexto internacional vigente e a democracia que se configurou nestas paragens. A rigor, as relações internacionais contemporâneas ajudam ou interferem no arraigamento das práticas democráticas em um subcontinente ' política e economicamente periférico ' como o nosso? Tradicionalmente, as relações interno/internacional e as implicações que estas relações guardam com os processos de democratização e desenvolvimento não têm merecido a devida ênfase da parte dos pesquisadores. Muitos são os que ignoram a dimensão internacional dos processos que se dão no bojo dos estados, entendendo não se tratar de variável (ou conjunto de variáveis) que mereça maior atenção (Naim, 1993; Przeworski, 1994). Outros tentam equiparar a pressão internacional a fatores domésticos, tais como a cultura política, a legitimidade e os interesses das elites (Varas apud Zovatto, 2002). Há ainda quem busque, por meio de abordagem cognitivista, entender os mecanismos psicológicos por detrás das tomadas de decisão dos governantes (Weyland, 1998; 2002). Uma terceira linha de teóricos, à qual sou simpático, busca assinalar a impossibilidade de se estabelecer qualquer relação causal a respeito dos processos de democratização e desenvolvimento na América Latina que não leve em conta a complexa teia de relações internacionais que conformam a inserção do subcontinente latino-americano no mundo (Ikenberry, 1990; Gilpin, 2004; Henisz, Zelner e Guillén, 2004; Pevehouse, 2002). Entender o "estar no mundo" da América Latina seria, pois, precondição para algum avanço na compreensão da problemática das relações entre democracia e desenvolvimento.

Mas a que "contexto internacional" se está a referir? Aludo ao contexto em que se deram as reformas institucionais do Estado latino-americano ' ou seja, às décadas de 1980 e, sobretudo, 1990. Durante esse período, muito se passou: a gradual dissipação do clima de Guerra Fria e a ruína do "império" soviético trouxeram consigo a disseminação, em escala global, dos valores liberal- democráticos (Fukuyama, 1992; Ruggie, 1998); propagou-se uma espécie de receituário econômico de cunho ortodoxo, basilar às reformas do Estado, levando ao que alguns perceberam como o predomínio da economia sobre a política; a assertividade com que as relações econômicas internacionais modularam as reformas institucionais do Estado latino-americano fez-se notar pela pronta assimilação (e propagação) do rótulo "reformas neoliberais". Comum foi a percepção de que as reformas estruturais na América Latina se deviam ao encaminhamento das relações internacionais pós-Guerra Fria. Para sobreviver em um mundo dito globalizado, seria necessário para o Estado reformar-se ' e fazê- lo segundo ditames mercadológicos, emanados dos centros econômicos mundiais.

Quão acurada é essa percepção? Poder-se-á argüir, contrario sensu, que os governos nacionais adotam o curso das reformas institucionais orientadas para o mercado em virtude de fatores domésticos, tais como o desempenho incipiente de alguns setores da economia, as pressões de grupos de interesse, a deterioração do quadro fiscal ou a busca por avanços tecnológicos (Henisz, Zelner e Guillén, 2004). Em que pesem tais alegações, apresento aqui a hipótese de que, não fossem as pressões internacionais pelas reformas neoliberais, nenhum desses fatores internos seria decisivo a ponto de fazer mudar toda a formatação institucional do Estado latino-americano.

Portanto, eis a primeira hipótese a ser discutida neste artigo: a de que as reformas orientadas para o mercado na América Latina estão diretamente relacionadas à incidência das forças econômicas internacionais. Imputar relações de causalidade ao movimento reformista dos anos 1980 e 1990 na América Latina requer, antes de tudo, compreender a dinâmica das relações econômicas internacionais.

Caso as forças econômicas internacionais sejam realmente as maiores responsáveis pela remodelagem institucional do Estado latino-americano, quão autônomo estará o seu povo para determinar o seu rumo? Ou, noutros termos: se os países latino-americanos estiverem, de fato, submetidos, de forma irresistível (como se costuma alegar), a uma lógica dos mercados internacionais (o que aqui chamo de relações econômicas internacionais), quão legítima será a democracia ' ou seja, o governo do povo ' exercida sob tais condições? Ainda que se reconheçam os avanços institucionais, em que extensão foi possível concretizar o ideal da democracia na América Latina de hoje? Para mais, qual o grau de adequação entre a conduta democrática (preconizada pelo PNUD) e o ideal democrático no subcontinente latino-americano? Por mais que sejamos democratas (praticantes da democracia eleitoral, nos termos do PNUD), poderíamos nos considerar politicamente democráticos? Se eu estiver correto a respeito da crença no papel decisivo que as relações econômicas internacionais exercem sobre o Estado latino-americano (o que estaria substanciado na adoção das reformas orientadas para o mercado), a concepção que se defenderá adiante é a da inviabilidade de se colocar em prática, na América Latina, um arranjo institucional que se aproxime de uma noção mais substantiva de democracia. Ou, posto de outra forma: acredito ser difícil a conjugação de uma lógica pura de mercado com uma lógica puramente democrática. Avanços na real democratização de uma sociedade implicam certos retrocessos da mercantilização dessa mesma sociedade, e vice-versa (Hanson, 1999). Para o propósito do artigo, considerarei, portanto, a relação de trade- off existente entre a democracia e o mercado ' como, de resto, o faz o próprio PNUD (2004a).

Segue, assim, minha segunda hipótese: a de que a democracia possível na América Latina é formalista e pouco substanciosa porque está calcada em procedimentos que não impedem os agentes racionais ' orientados pela lógica das relações econômicas internacionais ' de atingir os seus objetivos, mesmo que à custa dos ideais democráticos. A hipótese envolve a suposição adicional de que os cidadãos latino-americanos não têm consciência do sentido da democracia, sendo incapazes de aquilatar o poder de alocação dos recursos públicos que eles, cidadãos, detêm em mãos. Hipótese a investigar.

Rearranjando fatores, tentarei decifrar a lógica que estrutura a relação triangular entre (a) as forças econômicas internacionais; (b) as reformas institucionais do Estado; e (c) a democracia na América Latina. O processo dar- se-á em duas etapas: (1) o estudo das relações entre reformas neoliberais na América Latina e forças econômicas internacionais; e (2) a apreciação dos nexos entre as relações econômicas internacionais e a democracia na América Latina.

Para tanto, parece indispensável o suporte factual. A relação triangular, anteriormente sugerida, será analisada por meio do acompanhamento da evolução das reformas neoliberais e de seus desdobramentos em três países da América Latina: Uruguai, Brasil e Honduras. Essa seleção de países não é fortuita.

Seguem alguns critérios formais, tais como a disponibilidade de dados (confiáveis) e a presença [dos três países] no conjunto dos 19 países pesquisados para a elaboração do informe do PNUD (2004a); além de critérios arbitrários, estabelecidos por mim, notadamente a constatação de uma convergência nas trajetórias de "reformas do Estado" nesses países, a despeito das diferenças históricas, geográficas, étnicas, demográficas, sociais e econômicas que os três, Uruguai, Brasil e Honduras, ostentam entre si.

Paralelamente, serão também analisados os dados agregados referentes à América Latina.

O PESO DAS RELAÇÕES INTERNACIONAIS Pôr em apreço a primeira hipótese requer o conhecimento da evolução das reformas econômicas na América Latina. A Tabela_2, produzida a partir de dados disponibilizados pela Comisión Económica para América Latina ' CEPAL (1999)2 e PNUD (2004b)3, é um bom ponto de partida. Em primeiro lugar, chama a atenção o fato de que os dois conjuntos de índices, elaborados por CEPAL e PNUD, parecem apontar para um mesmo horizonte ' malgrado tratar-se de duas entidades com orientações teóricas e abordagens metodológicas distintas. Segundo, fica patente a curva ascendente no tocante às reformas para o mercado na América Latina, ao longo dos últimos 30 anos. Mas há sensíveis diferenças entre os países em exame, sobretudo no aspecto do timing: o Uruguai atinge um limiar de país liberalizado (índice = 0,8) já no início dos anos 1980, ao passo que Brasil e Honduras só o atingiriam por volta de 1995. O gradualismo do caso uruguaio, contrastado ao ritmo acelerado das reformas no Brasil e em Honduras, fica ilustrado nos dados relativos às duas últimas décadas: enquanto o primeiro evolui lentamente de um indicador 0,76 (1980) para 0,83 (2000), os dois últimos dão verdadeiros saltos (de 0,49 para 0,81, no Brasil; de 0,65 para 0,85, em Honduras). O passo decisivo no processo de reformas uruguaio deu-se ainda nos anos 1970, quando o país avançou de um status de economia fechada (0,39 em 1970) para o de economia aberta (0,76 em 1980). Terceiro, refutando o senso comum, a evolução dos índices sugere que os anos 1990 não constituíram exatamente o período mais denso em termos de reformas do Estado na América Latina (ou, como preferiram alguns, a "década neoliberal"). A rigor, a seqüência dos dados aponta para a maior concentração de reformas nos anos compreendidos entre 1985 e 1995 (ver Figura_1). Portanto, se houve uma "década neoliberal" na América Latina, ela inclui a segunda metade dos 1980 e a primeira metade dos 1990.

Internacionalmente, o cenário foi bastante movimentado durante o período de culminância das reformas (1985-1995). Compreendeu, dentre outros, os primeiros anos da redemocratização na América Latina e no Leste Europeu, a queda do muro de Berlim (1989), o fim da União Soviética (1991), o fim da Guerra Fria e a proliferação do ideário liberal-democrático pelo mundo (Fukuyama, 1992; Ruggie, 1998). Não é por acaso que, na primeira metade dos anos 1990, se tenha dado o lançamento de vários experimentos de livre-comércio regional (Asia-Pacific Economic Cooperation ' APEC (1989), Área de Livre Comério das Américas ' ALCA (1990), Mercado Comum do Sul ' Mercosul (1991), União Européia (1992), North America Free Trade Agreement ' NAFTA (1994)), bem como a criação da Organização Mundial do Comércio ' OMC (1994), além do sem-número de acordos bilaterais de livre-comércio e cooperação que se celebraram na América Latina e no mundo. As relações econômicas internacionais encontravam-se em intensa atividade.

Os dados apresentados em PNUD (2004b) bem ilustram o modelo de inserção econômica internacional adotado pela América Latina. Percebe-se a evolução positiva da participação das exportações no Produto Interno Bruto ' PIB no Uruguai, Brasil e Honduras, assim como em toda a América Latina, entre 1980- 2000. A única guinada significativa ocorre no Brasil, onde a relação exportações/PIB mais que duplica no curso dos últimos 20 anos. Uruguai e Honduras, dois países de economias tradicionalmente mais extrovertidas, também experimentam ligeiros acréscimos no coeficiente exportações/PIB durante os anos de reformas do Estado. A Tabela_3 mostra a evolução do investimento externo líquido ' IEL, no curso da década de 1990, em nosso subcontinente. Nitidamente, a parábola segue uma trajetória ascendente a partir de 1992, atingindo o ponto mais alto da curva entre 1998-2001, e, então, declina rapidamente, nos três países. O período de 1998-2001 corresponde ao ponto alto das privatizações das empresas estatais na América Latina. Ao que se pôde perceber, com o esgotamento dos ativos do Estado latino-americano e a ocorrência de crises financeiras (Brasil, em 1999; Argentina, em 2001), o ânimo do investidor estrangeiro para remeter divisas diminuiu sensivelmente.

Há também o aprofundamento da dependência do financiamento externo para o investimento interno bruto no Estado latino-americano. No ínterim 1990-2001, esse percentual subiu de 6,7 para 28,2 ' na média dos países da América Latina.

Dá-se a transição de um modelo de "tutela capitalista", comum aos anos de Guerra Fria, para a competitiva economia mundializada da década de 1990. O caso de Honduras afigura-se exemplar: em 1980-1985, cerca de 47% de seu investimento interno era patrocinado por fontes externas; no ano de 1995, esse número havia despencado para 14% (PNUD, 2004b). Ocorre que, por ocasião da revolução sandinista, na Nicarágua, os Estados Unidos posicionaram tropas em território hondurenho, e ali se mantiveram durante os anos 1980, fazendo-se acompanhar por investimentos infra-estruturais no país. A retirada das tropas e a perda do interesse estratégico dos Estados Unidos em Honduras, com o fim da Guerra Fria, fizeram retroceder dramaticamente as cifras de ajuda externa ao governo hondurenho, levando à conseqüente deterioração de um quadro (já incipiente) de investimentos internos. A década de 1990 inaugura a era do "cada um por si" nas relações econômicas internacionais.

A combinação de dados fornecida pelas Tabelas_4, 5 e 6 joga luz sobre a natureza assimétrica das relações entre as forças da economia internacional e as reformas institucionais do Estado na América Latina. Na Tabela_4, percebemos como os três países, Uruguai, Brasil e Honduras, passaram por choques deflacionários na segunda metade dos anos 1990, vindo atingir taxas anuais de inflação de apenas um dígito no início dos anos 2000 (o repique inflacionário uruguaio, no ano de 2002, deveu-se, em larga medida, à crise argentina desencadeada no ano anterior). O paralelismo das mudanças de orientação de política econômica não é fortuito: em toda a América Latina, os preços passaram por uma estabilização assemelhada (não é demais lembrar que, no Brasil, tal controle inflacionário se deu a despeito de uma política fiscal pouco austera ' pelo menos, até meados de 1999). Metas de inflação passaram a ser perseguidas pelos bancos centrais nacionais, com a aura de um verdadeiro "imperativo categórico". Cabe mencionar: a contenção da inflação é condicionalidade imposta pelos receituários econômicos dos bancos multilaterais ' os financiadores emergenciais das crises de liquidez na América Latina. A revoada rumo à estabilização dos preços é mais um considerável indício da submissão do Estado latino-americano aos parâmetros e fórmulas praticados nas relações econômicas internacionais. A esse propósito, a Tabela_5, de forma distinta, também sugere relações assimétricas entre economia internacional e Estado latino-americano: ao acompanhar a evolução dos dispêndios com a dívida externa, nos anos 1990, no Uruguai, Brasil e Honduras, constata-se um substancial aumento do montante revertido para as mãos dos credores internacionais (implicando, em decorrência, cortes de verbas que seriam destinadas a fins considerados socialmente mais legítimos, aos olhos da população). Em outras palavras: com as reformas estruturais do Estado latino-americano, aprofundou-se a dívida externa dos países, sem haver, no entanto, a esperada contrapartida social. No caso brasileiro, os pagamentos executados com a dívida externa chegaram a dobrar, em valores absolutos, no espaço de 10 anos (1990-2000). Na média do subcontinente latino-americano, a história não foi muito diferente: partindo-se de um montante de US$ 435 bilhões, para o ano de 1990, chegou-se a desembolsar, com a dívida externa, cerca de US$ 750 bilhões, no ano de 2001 ' um incremento da ordem de 70% nas despesas. A Tabela_6 exemplifica o que o sociólogo alemão Ulrich Beck chamou de a "brasilianização" do mundo: o agravamento de uma situação de extrema concentração da renda nos países da OCDE ' os países mais ricos do mundo ' durante os 20 anos de reformas estruturais na América Latina (1980-2000). Nos anos 1980, enquanto a América Latina aumenta o seu PIB em 1,1% a. a., os países da OCDE incrementam o seu produto interno à ordem de 3,0 % a.

a. ' quase o triplo do crescimento econômico médio latino-americano.

A deterioração das relações trabalhistas também é percebida. A escalada do desemprego urbano na América Latina acentua-se na década de 1990, atingindo patamares recordes no início deste milênio. O problema do desemprego, apesar de não adstrito à região da América Latina, ganha contorno de dramaticidade em face da fraqueza da rede de proteção social aqui disponibilizada. Em Honduras, onde cerca de 80% da população total vive em condições de pobreza e miséria, a situação de desamparo é "preocupante" (PNUD, 2002). No Uruguai, que viu os seus índices de desemprego urbano duplicarem no intervalo de uma década, alega-se até a "perda de capital cívico" (idem, 2001). No Brasil e por todo o subcontinente, a questão do emprego ocupa o topo da lista de prioridades políticas para governados e governantes (idem, 2004b). A informalidade do trabalho, efeito colateral da degradação das relações trabalhistas, chega aos 45% da massa economicamente ativa na América Latina ' ou seja: a economia do Estado latino-americano parece ter-se desmembrado em "oficial" e "paralela".

Quase 80% dos que têm emprego sentem-se "preocupados" ou "muito preocupados" com a manutenção deste. Com a globalização das estruturas produtivas e a necessidade dos ganhos de competitividade das economias nacionais, muitos dos ajustes têm-se dado pela via do chamado downsizing, ou seja, as demissões em massa e/ou reduções de jornadas e salários. A rigor, os dados ainda apontam que, durante os 20 anos em que se concentraram as reformas (1980-2000), se elevou a porcentagem de pobres (40,5%, em 1980; 43,8%, em 1999) e se manteve a de indigentes (cerca de 18,5%) na América Latina. Além disso, cresceu a população absoluta de pobres e de indigentes, no campo e na cidade. Se, em 1980, havia 136 milhões de pobres no subcontinente latino-americano, em 1999, eles passavam de 211 milhões. Durante o mesmo período, o número absoluto de pobres urbanos cresceu mais de 100% na América Latina (idem, 2004b).

Apesar das melhorias na distribuição da riqueza neste subcontinente, ao longo dos últimos anos, a desigualdade social continua elevada, com a maioria dos países a ostentar índices de Gini superiores a 0,5 ' a média dos países latino- americanos é de 0,544 (em 1999). O Uruguai tem sido o melhor exemplo de distribuição de renda (índice de aproximadamente 0,4) para o Brasil. Por sua vez, os índices de desigualdade socioeconômica do Brasil superam-se negativamente, aferição após aferição: no fim da década de 1990, os 10% mais ricos da população tiveram o seu quinhão da riqueza nacional acrescido em 9,3%.

Os 10% mais ricos passaram a deter, em 1999, mais de 41 vezes a riqueza dos 10% mais pobres da população. Em um país considerado "socialmente justo", esse quociente não costuma ultrapassar o número de 10 vezes (no Uruguai, essa proporção é de 7,5 vezes). Honduras ' país de pobreza reinante ' tem evoluído positivamente nesse quesito em anos recentes, apesar de os seus 10% mais opulentos ainda concentrarem cerca de 22,5 vezes a riqueza dos 10% mais miseráveis.

AS RAÍZES DO ISOMORFISMO INSTITUCIONAL Por que as relações econômicas internacionais têm presidido o ritmo e a natureza das reformas estruturais do Estado latino-americano? Ou, antes: por que países tão diferentes entre si ' Uruguai, Brasil e Honduras ' convergiram para um mesmo telos institucional, no tocante a suas reformas estruturais?4 Muitas opiniões há a respeito. Entre os que reputam à dinâmica doméstica dos estados as razões preponderantes para as reformas, Naim (1993) entende que a crise por que passou o Estado na América Latina foi severa a ponto de não deixar aos líderes políticos nacionais outra escolha além da adoção das reformas neoliberais ' ainda que elas também trouxessem consigo os seus riscos (Weyland, 1998). Para Przeworski (1994), os políticos teriam optado pelos ajustes estabilizadores da economia como estratégia eleitoral, a fim de se manterem em seus cargos. Conaghan e Malloy (1994) atribuem à competição doméstica entre os capitalistas o desenvolvimento das reformas neoliberais.

Sachs (1989) fala em uma "estratégia de choque" implementada pelos governos latino-americanos ' as reformas neoliberais ' como meio mais eficiente de se retomar o crescimento econômico. Veltmeyer, Petras e Vieux (1997) concebem as reformas como o movimento dirigido pelo Estado para defender os interesses da classe capitalista.

Entre os que reconhecem na cena internacional a principal força motriz para as mudanças estruturais do Estado latino-americano, as opiniões também divergem. A teoria neo-institucional refere-se ao exercício de pressões homogeneizadoras por estados e outros atores políticos relevantes como isomorfismo coercivo. A coerção internacional ocorre se "atores internacionais poderosos influenciam, de forma direta, as escolhas políticas dos governos, ou quando tais atores alteram os resultados da dinâmica política interna de um país ao intervirem na formação de coalizões domésticas" (Henisz, Zelner e Guillén, 2004). A coerção direta implica que os grupos ou partidos domésticos simplesmente aquiesçam às pressões internacionais ' as condicionalidades impostas por bancos multilaterais de crédito internacional enquadrar-se-iam nessa categoria. Vasta literatura sobre a coerção internacional aponta que o papel de agências multilaterais ' controladoras dos recursos financeiros de que carecem muitos dos países pobres da América Latina ' goza de legitimidade, e até do apoio, dos estados ricos ' os que mais contribuem para o seu sustento. Ao estudar as barganhas entre "emergentes" e o Fundo Monetário Internacional ', no início dos anos 1980, Kahler constatava: "Para o FMI, os win-sets eram freqüentemente definidos por fórmulas; mas por trás dessas fórmulas estão os interesses dos principais integrantes do Fundo, os países industrializados [...] por um lado, durante os anos 1980, um acordo que fosse percebido como muito 'frouxo' em suas condicionalidades dificilmente sobreviveria ao escrutínio da direção do FMI. Por outro lado, países específicos, como os Estados Unidos da América, também tentariam modificar os programas [de reformas estruturais do Estado] que fossem vistos como excessivamente duros com os seus clientes favoritos" (Kahler, 1993: 389-390, tradução do autor).

A coerção indireta presume a existência de mais de uma alternativa política à maneira como se proceder com as reformas neoliberais. Se os grupos políticos em enfrentamento no interior de um determinado país manifestarem posições diversas, então a intervenção de uma terceira parte ' uma parte alienígena ' poderá operar como o fiel da balança (Henisz, Zelner e Guillén, 2004; Cardoso e Faletto, 2004:37-52).

As constrições internacionais a que estão sujeitos os países da periferia internacional são variadas. Choques econômicos, anota Haggard (1990), costumam ter efeitos deletérios para as economias orientadas para fora, e efeitos ambíguos para as voltadas para dentro. O tamanho do país é fundamental nessa equação, argumenta Ricupero: "países monstros", como Brasil, Índia e Rússia, têm uma inserção na economia internacional difícil de coordenar; ao passo que "países de intermediação", como Bélgica e Cingapura, se inserem naturalmente, e têm no comércio exterior parte expressiva de seu PIB (Ricupero, 2002). Para Lijphart, no entanto, essa relação é ambivalente: os países grandes têm um poder maior nas relações internacionais ' que pode ser usado na obtenção de benefícios econômicos para os seus cidadãos; por outro lado, maior influência internacional significa maior responsabilidade, materializada, muitas vezes, em maiores despesas (especialmente, as de propósito militar) (Lijphart, 2003:293- 308). As contingências do poder na cena internacional também se mostram decisivas: Haggard percebe que, enquanto o leste asiático era compelido a desenvolver-se após a Segunda Guerra Mundial, a América Latina, geograficamente próxima do "grande arco de contenção americano", não constituía ameaça estratégica e, portanto, não gerava estímulos para o aporte desenvolvimentista da potência capitalista (Haggard, 1990:31-32).

Sobre o papel que os Estados Unidos devem desempenhar na economia internacional contemporânea, há visões discrepantes: Robert Gilpin entende que, historicamente, sempre que houve crescimento sustentado da economia mundial, se observou a liderança de uma grande potência (Pax Britannica no pré-Primeira Guerra; Pax Americana no pós-Segunda Guerra). Gilpin adverte que, se quisermos um mundo economicamente próspero, deveremos nos submeter à "hegemonia benigna" dos Estados Unidos; estes, por seu turno, também devem estar dispostos a arcar com a liderança econômica global. Gilpin percebe, não obstante, que, a partir dos anos 1970, o caminho tomado pelos americanos foi a deserção: o abandono do padrão-ouro (1971) e as crises do petróleo (1973, 1979) redundaram em abalos na capacidade (e no ânimo) estadunidense de liderar e coordenar a economia globalizada. Por isso, temos assistido, com tanta freqüência, às crises de liquidez mundo afora ' em particular, na América Latina (Gilpin, 2004). Outro economista, Dani Rodrik, rejeita a versão. Alega, acompanhando o curso evolutivo da economia internacional, que o Welfare State de estilo europeu dominou a cena nos anos 1970; o Japão tornou-se o modelo a ser emulado nos anos 1980; e que os anos 1990 favoreceram o capitalismo livre e desregulado da matriz anglo-saxã. Logo, "A evidência da segunda metade do século XX é a de que nenhum desses modelos domina claramente os outros. Seria um erro alçar o capitalismo de estilo norte-americano como modelo para o qual o resto do mundo deve convergir" (Rodrik, 2002:75).

O raciocínio emulatório é considerado, por alguns estudiosos da temática, como a principal chave explicativa para as reformas neoliberais na América Latina. O isomorfismo mimético refere-se à "tendência de os atores buscarem legitimidade pela emulação do comportamento ou das práticas de outros atores" (Henisz, Zelner e Guillén, 2004). A emulação (ou mimetismo) se dá quando há incerteza acerca da efetividade de certas práticas e/ou políticas, ou quando o leque de alternativas possíveis torna-se tão amplo, que é difícil para o agente racional apreender as variáveis necessárias para a tomada de decisão. Assim, costuma-se recorrer à imitação dos "bem-sucedidos". Além disso, a própria estrutura social pode induzir o comportamento mimético (idem). No âmbito das relações internacionais, é razoavelmente freqüente a imitação, por parte de estadistas, das opções políticas feitas por seus homólogos. Estudando o caso do sindicalismo brasileiro e as relações trabalhistas firmadas durante os anos 1990, Adalberto Cardoso pondera: "Não foi a política, sob Fernando Henrique Cardoso, a 'arte do possível'? Não estavam os fins dados de antemão pela globalização? Então a política do possível restringiu-se à otimização dos meios e, em lugar de ser o momento da elaboração e negociação de projetos de sociedade, limita-se ao mimetikós adaptativo" (Cardoso, 2003:26).

North reivindica que a mera transferência de regras formais, políticas e/ou econômicas, das bem-sucedidas economias ocidentais de mercado livre para o Terceiro Mundo, não é condição suficiente para o desenvolvimento. Antes, as instituições e os sistemas de crença precisam mudar conjuntamente para que as reformas surtam efeito, uma vez que são os modelos mentais dos atores que modularão as suas escolhas (North, 1998:255). Mas não se pode desconsiderar, ainda assim, o fascínio que as visões de mundo, as teorias intelectuais e os referenciais simbólicos (em oposição aos aspectos materiais) forjados nos centros culturais do mundo desenvolvido costumam exercer sobre os tomadores de decisão latino-americanos (Campbell e Pedersen, 2001:264).

Há os que preferem abordar a questão das reformas do Estado latino-americano de uma perspectiva estritamente racionalista5. Os teóricos da barganha, reconhecendo, no que respeita às reformas estruturais na América Latina, a similaridade de rotas adotadas pelos países ao longo dos anos 1980-2000, e, ainda assim, alegando a persistência de diferenças institucionais (formais e funcionais) entre eles, postulam que a "assimetria de recursos entre os atores envolvidos em dado contexto social determina, por meio das repetidas interações entre eles, a resultante modelagem institucional" (Knight, 2001:42, tradução do autor). Esse modelo de interações reiteradas entre os atores políticos, geralmente pensado para o ambiente doméstico, é transplantado para a arena política internacional. A assimetria de recursos entre os países do Norte capitalista e os do subcontinente latino-americano ajudaria a compreender o andamento do processo reformista. A similaridade de rotas seguidas por Uruguai, Brasil e Honduras seria, portanto, o subproduto do hiato de forças entre países desenvolvidos e países pobres, dotados de menos recursos.

Os teóricos contratualistas valem-se das tradicionais premissas da racionalidade econômica, na tentativa de prover explicações para as reformas estruturais da América Latina. Ao identificarem incentivos econômicos internacionais (minimização dos custos transacionais) à adoção de um determinado padrão competitivo (liberalização econômica), atores estatais (racionais) confluiriam, voluntariamente, para as reformas neoliberais (Knight, 2001). Hall e Soskice (2001:41) concedem que as molduras institucionais das economias liberais de mercado proporcionam às empresas capitalistas melhores condições para a inovação radical. Logo, a busca por "vantagens institucionais comparativas" poderá ser a força a propelir os estados no rumo dos esforços de reforma. North, ao discorrer sobre as mudanças institucionais, afirma que a forma como se concretizarão as organizações de um dado contexto social tenderá a refletir as oportunidades propiciadas pela matriz institucional. Consoante seu raciocínio, se uma determinada matriz institucional recompensa a prática da pirataria, por exemplo, as organizações orientadas para a pirataria abundarão (North, 1998:249).

Ao final, parece, entretanto, que mesmo os que focalizam preferencialmente os aspectos domésticos da política latino-americana para explicar as reformas neoliberais não escapam de um olhar internacionalista. Ikenberry resume, sobre o movimento maciço de privatizações: "programas de privatização em países desenvolvidos e em desenvolvimento podem ser entendidos apenas com uma apreciação do contexto internacional" (Ikenberry apud Henisz, Zelner e Guillén, 2004, tradução do autor). Mesmo os que não percebem na globalização corrente qualquer traço revolucionário (Gilpin, 2004; Grahame e Hirst, 1998) convêm em que, pesados os fatores, se afigura ingenuidade crer na mera autodeterminação reformista dos países latino-americanos. Condicionantes internacionais concorreram para a nova moldagem do Estado latino-americano de fins do século XX. Concordar com tal asserção não implica a crença no "fim do Estado", no "fim da política", no "fim da história", no "fim da diversidade cultural" ou em outros tipos de fatalismo. Muito pelo contrário. Em primeiro lugar, condicionar não quer dizer determinar. Afirma-se que as relações econômicas internacionais têm sido o condicionante de maior peso ' mas não o único ' para a reforma do Estado na América Latina. A economia internacional é o elemento comum aos três Estados ' Uruguai, Brasil e Honduras ' que mais provavelmente pode explicar a concertação dos seus movimentos reformistas ' apesar das diferenças históricas, geográficas, étnicas, demográficas, culturais, sociais e econômicas que ostentam entre si. Mas seria um erro apostar na irrelevância do Estado contemporâneo em face da economia internacional, ou na irreversibilidade do atual quadro político internacional. Estados têm reagido, de diferentes maneiras, aos desafios com que são defrontados ' isso talvez esclareça, para alguns, as diferenças nas formatações institucionais que têm resultado do processo de reformas neoliberais ' na América Latina e no mundo.

Em segundo lugar, é bastante provável que todo o alarde dos que apregoam o excepcionalismo desta globalização corrente não encontre arrimo na história.

Como Gilpin (2004) assinala, em vários de seus aspectos, a atual onda mundializante da economia não supera aquela ocorrida em fins do século XIX. O mesmo Gilpin reconhece que o sistema econômico internacional sempre teve uma estrutura muito hierárquica. Não é novidade de nossos tempos. Em se tratando de América Latina, quando se analisam as estatísticas socioeconômicas concernentes às suas duas últimas décadas, vem à tona o lugar relativamente periférico ocupado pelo subcontinente nas relações internacionais. É nítida a estreiteza da margem de manobra dos líderes latino-americanos na cena internacional. Ao expormos tal posição, não estamos, por assim dizer, descobrindo a roda (ou a América!).