Aprovação de empréstimos a governos subnacionais no Brasil: há espaço para
comportamento político oportunista?
INTRODUÇÃO
O Brasil é uma Federação composta de 26 estados e um Distrito Federal. A
Constituição Federal impõe limites quantitativos e condições qualitativas às
quais os governos subnacionais devem atender para serem legalmente autorizados
a contratar empréstimos. A Secretaria do Tesouro Nacional - STN e o Senado
Federal são as instituições encarregadas de determinar se os governos
subnacionais atendem ou não aos padrões fixados na legislação. Neste artigo,
testaremos se o tempo necessário para aprovação, no Senado, dos pedidos de
autorização para endividamento está correlacionado ou não com variáveis
políticas. Se os senadores estivessem simplesmente "seguindo as regras
procedimentais", não seria de se esperar a existência de correlação entre o
prazo de aprovação e as variáveis políticas.
Há na literatura de economia política uma lista de evidências sobre
comportamentos oportunistas em momentos eleitorais. Desde o trabalho de
Nordhaus (1975), muitos artigos procuraram investigar se os governos aumentam
seus déficits orçamentários antes das eleições para aumentar suas chances
eleitorais1. A maior parte das evidências das décadas de 1980 e de 1990
respaldava essa possibilidade, demonstrando um comportamento oportunista do
Executivo.
A literatura empírica referente a países latino-americanos mostra evidências da
presença de ciclos eleitorais orçamentários. Ames (1987) documenta um aumento
considerável dos gastos no ano que precede a eleição, seguido de uma redução
concomitante no ano seguinte. Canitrot (1975), Mejía Acosta e Coppedge (2001),
Amorim Neto e Borsani (2004) e Melo (2005) também encontram evidências de
ciclos eleitorais orçamentários e de relações causais entre algumas
características institucionais dos regimes fiscais dos países e seus gastos
públicos e déficits fiscais2.
Um importante resultado encontrado na literatura é que a possibilidade de
aumentar os gastos e, com eles, o déficit é maior quando o ocupante do cargo
tem acesso ilimitado a empréstimos para financiar seus déficits. Como seria de
se esperar, a possibilidade de tomar empréstimos ilimitados estimula e amplia
os ciclos orçamentários. Para evitar esse problema, muitos países impõem
restrições legais ao endividamento público. A questão se agrava em países de
regime federativo, em que os governos subnacionais podem assumir empréstimos
com garantias federais implícitas ou explícitas3. Essas garantias criam uma
situação conhecida na literatura como "restrição orçamentária fraca" (soft
budget constraint)4.
A maior parte da literatura se concentrou na análise da manipulação política e
das regras que poderiam tornar o orçamento mais rígido. Que seja de nosso
conhecimento, não se dedicou tanta atenção ao estudo de existência ou não de
manipulação política das regras de restrição ao endividamento5. Pretendemos,
com este artigo, preencher parcialmente essa lacuna da literatura.
No Brasil, as regras de controle do endividamento público foram estabelecidas
na Constituição Federal de 1988, que conferiu ao Senado Federal a função de
impor limites e condições ao endividamento público. No que diz respeito ao
controle do endividamento estadual, o Senado conta com o apoio da STN, que atua
como órgão assessor. O Senado define os limites (quantitativos e qualitativos).
Se um governo subnacional (estadual ou municipal) pretende tomar um empréstimo,
deve apresentar a proposta à STN, que, agindo como órgão auxiliar do Senado,
analisará a solicitação com base em parâmetros técnicos. Estando a solicitação
dentro das conformidades legais, é enviada ao Senado para ratificação. Se
rejeitada pela STN, é devolvida ao governo subnacional sem possibilidade de
recurso.
Uma vez que a solicitação chega ao Senado, um senador é destacado como relator
pela Comissão de Assuntos Econômicos - CAE. O relatório redigido pelo relator é
apresentado no plenário da CAE e, depois, em sessão plenária do Senado para
aprovação final. Nosso estudo investiga se há manipulação política interna no
Senado a fim de atrasar ou de agilizar processos em função de interesses
políticos. O tempo relevante começa a ser contado a partir do momento em que o
pedido chega ao Senado e é considerado como terminado no momento em que é
aprovado na plenária do Senado.
Este artigo também está relacionado com o estudo de Spiller e Tommasi (2007)
que analisa o equilíbrio político na Argentina6. Como esses autores, poderíamos
interpretar o sistema de aprovação de endividamento do Senado como um "jogo"
entre agentes do Senado e do Executivo. Esse jogo poderia ser dividido em
quatro subjogos (sub-games) ou etapas. Na primeira etapa, o presidente da CAE
define o relator; na segunda, o relator publica seu relatório; na terceira, o
relatório é aprovado ou encaminhado para análise mais aprofundada no plenário
da CAE; na última etapa, o relatório é aprovado ou devolvido para análise mais
aprofundada pelo plenário do Senado. Em cada etapa, há diferentes jogadores que
podem ou não estar participando de um jogo cooperativo. Nesse caso, a
cooperação significa que o senador segue as regras do processo. A cooperação
pode ser atingida em um jogo não-cooperativo se os senadores temerem punição
por outros senadores ao deixarem de seguir as regras processuais. Também pode
ser atingida se os senadores travarem um jogo cooperativo em que todos elaborem
seus relatórios de modo "razoável"7. Em nosso arcabouço, não é possível inferir
se a cooperação (quando observada) resulta de jogo não-cooperativo, com
punição, ou de jogo cooperativo.
Como todas as solicitações encaminhadas ao Senado passam antes pelo crivo da
STN, em uma análise (supostamente) técnica das regras, resta pouco espaço para
o veto sumário às solicitações. Entretanto, observamos em nossa amostra uma
dispersão considerável do prazo de ratificação, o que levanta a hipótese de que
a manipulação política pode estar sendo feita mediante aceleração (ou
postergação) da aprovação dos pedidos com maior (ou menor) suporte político.
É claro que a diferença de prazos de aprovação pode estar ligada a muitos
fatores "não-políticos". Se assim fosse, poderíamos não identificar correlação
entre o prazo de ratificação e as variáveis políticas. Assim, testar a
correlação entre prazo de aprovação e variáveis políticas é um meio de testar o
comportamento oportunista ou não dos senadores nessas comissões, ou, em jargão
de teoria dos jogos, testar se o jogo é ou não cooperativo8.
A principal conclusão deste artigo é que alguns fatores políticos se encontram
correlacionados com o prazo de aprovação no Senado. Diversas variáveis
mostraram coeficientes não-significativos. As variáveis consistentemente
correlacionadas com o prazo de aprovação são a ligação política entre o
governador do Estado solicitante e o relator; e o acúmulo excessivo de
solicitações nos seis meses anteriores a um novo pedido. Quando o governador e
o relator pertencem à mesma coalizão, o processo se acelera. Se o relator
pertencer à mesma coalizão que o governador, mas ocorrer uma mudança que
encerre essa ligação (por exemplo, uma mudança de relator, sendo o novo relator
não-pertencente à coalizão do governador), o processo passa a tramitar mais
devagar. Interpretamos esse resultado como evidência de comportamento
oportunista por parte de alguns senadores ou, em jargão de teoria dos jogos,
como evidência de ausência de cooperação entre governadores e relatores que não
pertençam à mesma coalizão política.
Apesar de cada pedido de autorização de endividamento pelos Estados ser
analisado individualmente, os senadores podem estar menos inclinados a aprovar
solicitações de Estados que as apresentem em número excessivo ou que tenham
aprovado recentemente um grande número de empréstimos. No jogo político, atos
que favoreçam excessivamente um Estado ou governador podem perturbar o
equilíbrio de forças políticas existente na Federação. De fato, constatamos que
Estados que enviam muitas solicitações em um curto espaço de tempo precisam, em
média, esperar mais tempo pela aprovação de suas demandas.
No que diz respeito às variáveis que não apresentaram coeficientes
significativos, é possível que não tenhamos conseguido defini-las de forma a
espelhar, satisfatoriamente, o comportamento estratégico dos senadores. Outra
explicação possível para a escassez de evidências de influência política é que
o aperfeiçoamento das regras de controle ao longo dos anos (descrito adiante)
pode ter limitado o espaço para manipulação política (as reformas do processo
de controle teriam sido bem-sucedidas na preservação dos critérios técnicos,
reduzindo a possibilidade de influência política).
Outra possibilidade é que o poder da STN tenha aumentado com as novas regras;
com isso, a barganha política, em vez de ser feita no Senado, talvez se tenha
deslocado para dentro da STN. Essa é uma questão a ser explorada em outro
estudo. No momento, não há dados disponíveis para testar tal hipótese.
Este artigo está dividido em cinco seções, sendo a primeira delas esta
introdução. A segunda seção trata do processo de aprovação de empréstimos
adotado pelo Senado e fornece um panorama da evolução institucional das regras
de endividamento subnacional que puseram fim à falta de controle federal sobre
as dívidas subnacionais. A seção seguinte descreve o jogo que ocorre no Senado
e que pode influenciar no prazo de aprovação de solicitações de empréstimos
pelos Estados. Também trata da fonte da influência política que poderia afetar
o processo de autorização e define as variáveis explicativas. O principal
conceito é o "elo político" definido pela coincidência de coalizão entre
jogadores. A quarta apresenta os resultados empíricos e discute brevemente as
limitações da análise. A análise econométrica sugere haver apenas um equilíbrio
não-cooperativo em todo o processo senatorial. A última seção enfatiza esse
resultado e fornece alguns argumentos possíveis para compreender o quebra-
cabeça que essa interpretação implica. Também afirma haver outras
interpretações possíveis para o resultado obtido e conclui com a proposição de
uma agenda de pesquisa sobre a relação entre o federalismo fiscal brasileiro,
as regras internas do Senado, políticas partidárias e de coalizões.
FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO E APROVAÇÃO DE EMPRÉSTIMOS SUBNACIONAIS
A Constituição Federal de 1988 estabelece limites máximos e condições de
endividamento público dos governos estaduais9. A Constituição atribui ao Senado
a função de controlar o endividamento estadual, uma vez que a principal função
do Senado é cuidar do equilíbrio entre unidades da Federação10. Composto de
três representantes de cada um dos Estados e do Distrito Federal, a missão do
Senado é restabelecer o equilíbrio de forças na Federação, dado que o número de
assentos na Câmara dos Deputados é mais proporcional à população de cada
Estado. Assim, o Senado é, por natureza, o foro para discussão e eventual
solução de conflitos federativos. Conseqüentemente, é o Senado que controla o
endividamento dos Estados, assegurando que alguns poucos não imponham ao
restante do país o ônus de um endividamento excessivo.
Desde meados da década de 1980 o Brasil evoluiu de uma situação de elevado
desequilíbrio fiscal nos governos municipais, estaduais e federal para um
estado de equilíbrio sólido. Foram estabelecidas diversas instituições que
favoreceram a responsabilidade fiscal e reduziram os incentivos ao
endividamento (irresponsável) do setor público. As regras de controle do
endividamento por parte do Senado evoluíram no mesmo sentido, passando de meras
declarações de intenção para um controle relativamente eficaz.
Até o começo da década de 1990, a política fiscal havia sido marcada por uma
sucessão de resgates financeiros proporcionados pelo governo federal a Estados
e municípios. Os Estados eram proprietários de bancos freqüentemente usados
para fins políticos e sem a devida atenção a normas básicas de solvência11. O
resultado freqüente era a falência dessas instituições que, no entanto, se
mantinham solventes graças a aportes significativos dos tesouros estaduais ou,
mais usualmente, do tesouro federal.
Com o Plano Real, implementado em 1994, encerrou-se o regime de inflação
elevada e a taxa de juros real explodiu, dificultando o financiamento dos
déficits dos governos estaduais. Com isso, o governo federal implementou um
plano de resgate para refinanciar letras e outras dívidas dos Estados,
atrelando o refinanciamento a um rigoroso programa de ajuste fiscal e à
amortização da dívida junto ao Tesouro Nacional ao longo de um período de
trinta anos. As condições desse empréstimo estabeleciam sanções muito severas
para os que deixassem de atender a suas obrigações. Governos estaduais que
deixassem de pagar uma única parcela da dívida poderiam ter suas contas
bancárias bloqueadas, de modo que o Tesouro pudesse retirar delas o que lhe era
devido.
Esses contratos, firmados12 em torno de 1997, anunciaram o começo de uma nova
era de controle do endividamento público. Do ponto de vista do Senado, a janela
de oportunidade para aumentar a eficácia do controle sobre o endividamento dos
Estados se abriu em 1996. Uma Comissão Parlamentar de Inquérito - CPI descobriu
uma série de fraudes na emissão e na negociação de títulos públicos estaduais.
Naquele momento, dado o número excessivo de títulos estaduais no mercado, o
Senado somente aprovava a emissão de novos títulos para financiar o pagamento
de precatórios dos Estados13. Por isso, alguns Estados criaram fraudulentamente
condenações inexistentes para obter autorização para emitir letras. Além disso,
descobriu-se que essas emissões fraudulentas estavam associadas a esquemas de
negociação no mercado secundário que eram igualmente fraudulentos e geravam
perda de recursos públicos e lucros para alguns bancos e corretoras.
A exposição ao público das fraudes nas sessões da CPI criada para investigá-las
permitiu aprovar diversas melhorias da legislação de controle do endividamento
pelo Senado. Em 1998, foi aprovada a Resolução 78, que introduziu as seguintes
mudanças:
a) O relator da solicitação de endividamento não poderia ser do
Estado solicitante. O principal motivo para isso se baseava no temor
de que um governador do mesmo Estado e da mesma coalizão tendesse a
aprovar solicitações que não cumprissem as regras de endividamento
ou, em caso de rivalidade política, que a decisão fosse adiada.
b) A obrigação de que o órgão de assessoria (Banco Central até 2000 e
a STN de 2000 em diante) declarasse claramente a conformidade ou não
da solicitação com as normas. Antes de 1998, o órgão de assessoria do
Senado freqüentemente emitia relatórios com conclusões ambíguas,
abrindo a possibilidade de negociação política pela aprovação no
Senado.
c) Solicitações que não atendessem aos requisitos legais seriam
devolvidas ao Estado solicitante e consideradas rejeitadas.
Anteriormente, tais casos seriam remetidos ao Senado e possivelmente
autorizados mediante negociação política.
d) Proibição de diversos tipos de operação que, de maneira camuflada,
permitiam que Estados e municípios aumentassem seus níveis de
endividamento. Um exemplo típico era a contratação de obras públicas
sem recursos fiscais correspondentes. O governo firmava com a
empreiteira um termo de compromisso de pagamento futuro14. Outro
exemplo era a emissão de debêntures de empresas estatais estaduais,
seguida de uso dos recursos para pagamento adiantado de impostos ao
Estado controlador da estatal.
e) A partir de 1999, operações que envolvessem a antecipação de
recursos orçamentários - créditos bancários de curto prazo -
passariam a ser obrigatoriamente realizadas por leilão eletrônico
centralizado no Banco Central. Essas regras se justificavam porque
essas operações eram uma fonte de endividamento excessivo e de
corrupção. Um pequeno grupo de bancos dominava o mercado, oferecendo
recursos a custo elevado a governos de pequenas cidades que não
tinham capacidade técnica para tomar dinheiro por conta própria ou
avaliar as propostas que firmavam.
f) Proibição de tomada de empréstimos nos seis últimos meses de
mandato do governador ou do prefeito.
g) Proibição de emissão de novos títulos públicos até 2010.
h) Obrigação de Estados e municípios com mais de 50 mil habitantes a
fornecer periodicamente informações financeiras à STN. Esta, por sua
vez, ficou obrigada a divulgar essas informações pela internet.
i) Proibição do regime de urgência para avaliação de pedidos de
autorização de endividamento. O regime de urgência, que acelerava o
processo no âmbito do Senado, reduzia o tempo disponível para análise
técnica da solicitação de empréstimo, facilitando a aprovação de
solicitações em desacordo com as exigências legais.
Posteriormente, a Lei de Responsabilidade Fiscal15, cujo objetivo era
estabelecer padrões de gestão pública voltados para a estabilidade fiscal,
levou à substituição do Banco Central pela STN na função de órgão de assessoria
do Senado. Essa substituição foi importante porque o Banco Central, ao ser
incluído entre os órgãos públicos responsáveis pelo controle da dívida dos
Estados, era muitas vezes chamado a emitir títulos ou moeda para realizar
operações de resgate. A escolha do Tesouro Nacional também foi estratégica, já
que o órgão também era responsável pela administração dos contratos de
refinanciamento da dívida dos Estados. Concentrar em uma só instituição todas
as informações relevantes acerca das finanças dos Estados e dar a ela
autoridade legal para impor restrições ao endividamento estadual aumentou a
eficácia do órgão de assessoria.
A partir de 2001, quando foram consolidadas todas essas novas regras16,
passaram a ser submetidos ao Senado apenas os seguintes tipos de operação de
crédito: empréstimos externos; emissão e rolagem de títulos de dívida pública;
emissão de bônus por empresas públicas que não gozassem de autonomia
financeira; contratos de empréstimo para compra de bens e serviços do exterior.
Todos os demais tipos de operação de crédito passam a ser analisados e
aprovados (ou rejeitados) exclusivamente pela STN. Pode-se dizer que, ao
restringir a análise a esses tipos de empréstimo, os senadores passaram a
estudar mais detalhadamente as operações com maior potencial de geração de
riscos para a Federação. O histórico brasileiro de crises de câmbio implica a
necessidade de mais cautela ao analisar a dívida externa. Um endividamento
excessivo em letras, por outro lado, pode gerar uma crise no mercado
financeiro, algo que já ocorreu em meados da década de 1980. Finalmente, a
emissão de debêntures, hoje rara, foi caracterizada no passado por corrupção ou
pela superação dos limites de endividamento, justificando sua inclusão entre as
operações que exigem análise por parte do Senado.
Atualmente, o procedimento para autorização de operações de crédito começa com
o envio da solicitação à STN, que avalia se o pleito atende às restrições de
endividamento. Satisfeitas essas condições, a STN encaminha a solicitação ao
Senado. O presidente da CAE distribui a solicitação a um senador que será o
relator do pedido. O relatório é então analisado e votado pelo plenário da CAE
e, finalmente, em sessão plenária do Senado.
O "JOGO" POLÍTICO NO SENADO
Todas as solicitações enviadas ao Senado no período analisado foram aprovadas.
Mesmo na década de 1980, quando o Senado analisava quase qualquer tipo de
operação de crédito e o órgão de assessoria (o Banco Central na época) não
gozava de autonomia para rejeitar solicitações (mesmo as que estivessem em
desacordo com os limites eram enviadas ao Senado), muito poucas solicitações
foram rejeitadas. O motivo para isso era possivelmente político. Os senadores
provavelmente praticavam uma política de reciprocidade segundo a qual um
senador não votaria contra empréstimos ao Estado de outro para que o
representante desse Estado não votasse, no futuro, contra o Estado do
primeiro17. As reformas descritas anteriormente tiveram como principal objetivo
diminuir as chances de aprovação de solicitações fiscalmente irresponsáveis.
Tendo em vista a atual situação fiscal, aparentemente as reformas foram
bastante bem-sucedidas18.
Assim, a variância da aprovação de solicitações enviadas ao Senado é bastante
baixa (quase todas as solicitações são aprovadas). No entanto, a variância do
prazo de aprovação após o encaminhamento ao Senado é bem elevada. Uma
solicitação pode ser aprovada em apenas um dia ou demorar até 636 dias. Trata-
se, claro, de casos extremos e a maioria das solicitações é aprovada em menos
de 200 dias: apenas 24 de 530 pedidos levaram mais de 200 dias para serem
aprovados. Mesmo desconsiderados os 24 valores extremos, o desvio padrão do
número de dias necessários para aprovação no Senado ainda permanece em torno de
80 dias, revelando uma ampla variância. A diferença no prazo de aprovação pode
estar ligada a eventos aleatórios ou a interesses políticos.
Se o prazo de aprovação de uma solicitação estiver correlacionado com
determinados fatores políticos que caracterizam cada solicitação (como a
coincidência na coalizão ou no partido entre o Estado do governador solicitante
e o relator; ter ou não ter ligações políticas com o presidente; entre outros),
isso pode ser evidência de que o mecanismo de controle de dívidas não é neutro.
Ou, em outras palavras, que pode ser influenciado por fatores políticos.
Entendemos por "fatores políticos" aqueles que levam a negociações não
associadas com o objetivo principal do mecanismo de controle sobre
endividamento (preservar a liquidez e a solvência das contas públicas), em que
a prerrogativa senatorial de "criar dificuldades" para aprovação de uma
solicitação é usada por senadores para "vender facilidades". Não falamos aqui
de corrupção, mas do uso do mecanismo de controle de dívidas para obter ganhos
políticos, como uma manipulação oportunista à luz do ciclo eleitoral, conforme
mostra a literatura. Por exemplo, um aumento dos recursos para seu próprio
Estado ou uma posição vantajosa em disputas eleitorais vindouras.
É importante observar que o procedimento de aprovação discutido anteriormente,
após a apresentação da solicitação ao Senado, envolve quatro etapas: 1) o
presidente da CAE nomeia um relator; 2) o relator apresenta um relatório; 3) a
solicitação é votada na CAE; 4) a solicitação é votada no plenário do Senado.
Nas duas primeiras etapas, um só senador tem poder sobre o prazo de aprovação;
primeiro o presidente da CAE e, depois, o relator. Nas etapas 3 e 4, muitos
senadores têm influência sobre o prazo de aprovação. Em jargão da teoria dos
jogos, dizemos que o "jogo" inclui quatro "subjogos". Em cada subjogo (etapa),
o governador do Estado solicitante terá de jogar com um ou mais senadores. A
cada etapa pode haver um "equilíbrio político cooperativo" em que os senadores
seguem os procedimentos de praxe por medo de que futuras solicitações de sua
própria coalizão (ou de seu próprio Estado) não sigam pelos caminhos normais
(semelhante ao equilíbrio de logrolling da aprovação anteriormente
discutido19). No entanto, há um "equilíbrio político não-cooperativo" em que os
senadores atrasam ou aceleram estrategicamente solicitações, dependendo de suas
preferências políticas. Se o equilíbrio for cooperativo, não veremos correlação
entre o prazo de aprovação e fatores políticos.
Um fator político que pode influenciar na duração de um processo no contexto
dos procedimentos normais é uma disputa entre regiões20. Há grande desigualdade
social e econômica entre os Estados e as regiões do Brasil. Os Estados de menor
renda têm maioria no Senado (os Estados do Norte e do Nordeste têm a menor
renda per capita e, juntos, 59% dos assentos no Senado). Pode haver um jogo
político em andamento nesse ponto, em que os Estados mais pobres usam sua
maioria política para obter vantagens econômicas dos Estados mais ricos. Assim,
senadores dos Estados mais pobres podem criar dificuldades quando se trata de
aprovar solicitações dos Estados mais ricos. A Tabela_1 a seguir mostra a
desigualdade de renda entre as regiões do Brasil:
Os Estados da região Sudeste apresentam a mais elevada renda per capita do
Brasil. O Estado de São Paulo, por exemplo, que pertence a essa região, é o
mais rico do país e tem renda per capita superior à média da região. Dada essa
situação, os senadores podem não ver com bons olhos a autorização de dívida
para uma região mais rica (Sudeste) ou para o Estado mais rico (São Paulo),
seja porque tais operações financiariam uma maior expansão da economia da
região ou do Estado, seja porque os representantes de outros Estados podem agir
em bloco contra solicitações da região mais rica como meio de negociar
vantagens fiscais para seus próprios Estados21. Por isso, testamos se
solicitações do Nordeste, do Centro-Oeste e do Norte foram aprovadas mais
rapidamente do que outras.
A existência de influência política também pode ser vista no número de
solicitações feitas por Estado. Apesar de cada processo ser analisado
individualmente, os senadores teriam menor tendência a aprovar solicitações de
Estados que as apresentem em número excessivo ou que tenham tido um grande
número de empréstimos aprovado recentemente. No jogo político, atos que
favoreçam excessivamente um Estado ou governador em particular poderiam alterar
o equilíbrio de forças políticas presente na Federação. A autorização de
empréstimo para um governo estadual representa uma extensão de sua restrição
orçamentária e um acúmulo de capital político que pode ser usado nas eleições.
Embora o prazo de aprovação seja definido pelo Legislativo, o presidente da
República costuma ter influência sobre o Congresso. Assim, uma solicitação
apresentada por um governador aliado do presidente, por exemplo, poderia
adquirir peso político e ser aprovada mais rapidamente desde que o presidente
contasse com maioria sólida e fiel no Senado. Entretanto, se o presidente não
contar com tal maioria no plenário ou na CAE, seus aliados podem se deparar com
prazos de aprovação mais longos. O senador usaria esse poder (temporário) para
obter outros benefícios, como financiamento federal para projetos de interesse
de sua própria base eleitoral22. Nesse caso, o resultado seria um maior atraso
da análise de solicitações de governadores ligados ao presidente. Quase metade
das solicitações apresentadas ao Senado (47%) apresenta alguma ligação entre o
governador e o presidente.
Neste artigo, definimos um "elo político" entre dois políticos quando ambos
concorreram nas eleições anteriores como membros de uma só coalizão partidária.
Com essa definição, podemos passar a estabelecer relacionamentos capazes de
afetar o processo decisório do Senado, admitindo que haja influência política
sobre o prazo de aprovação. Além da ligação entre o governador do Estado
solicitante e o presidente, também consideramos o elo político entre o
governador solicitante e o presidente da CAE e o senador nomeado relator do
processo.
O elo político entre o governador solicitante e o presidente da CAE poderia
afetar o prazo de aprovação, dado que é o presidente da CAE quem define o
relator, como visto anteriormente. Se o presidente da CAE pretender dificultar
a aprovação, pode escolher como relator um senador que compartilhe da mesma
intenção (ou seja, adiar ao máximo a aprovação). O presidente da CAE também tem
o poder de adiar ou acelerar a própria definição do relator, por meio da
concessão de prazos regimentais para análise ("pedidos de vistas"). Pode ainda
conceder ao relator uma prorrogação de prazo para que avalie mais detidamente o
processo. Cerca de 40% das solicitações apresentadas ao Senado trazem algum elo
entre o governador solicitante e o presidente da CAE.
O elo político entre o governador solicitante e o relator também pode
influenciar no prazo de aprovação. O relator é sempre um membro da CAE e deve
apresentar um relatório indicando à comissão se recomenda ou não a aprovação do
empréstimo a um Estado específico. O relator é o senador que analisa
detalhadamente a solicitação. Muito embora a STN já tenha dado seu parecer de
conformidade da solicitação com a legislação, um relator que deseje criar
problemas pode divergir do parecer do Tesouro e sugerir que a análise do órgão
tenha sido descuidada. O relator também pode divergir e produzir argumentos
contra o investimento que seria financiado com o empréstimo em tela. Por outro
lado, um relator aliado ao governador interessado no empréstimo poderia
acelerar o processo e apresentar um relatório não muito detalhado em um prazo
mínimo. Dos 530 processos submetidos à apreciação do Senado, 43% apresentavam
elo político entre o governador solicitante e o relator.
Tendo em mente que a disputa eleitoral pelo Senado se dá no âmbito de cada
Estado (o distrito eleitoral, segundo as normas brasileiras) e que o (atual)
senador pode concorrer futuramente ao cargo de governador, não só os elos
partidários mas também o "elo estadual", definido para abranger os casos em que
os dois políticos pertençam ao mesmo Estado, podem afetar a análise das
solicitações de endividamento. De maneira mais fraca, o "elo regional", que se
define por dois políticos pertencentes à mesma região, pode influenciar no
prazo de aprovação. Embora mais fraco, usamos o elo regional em vez do estadual
porque desde 1998 não se permite que o relator seja do Estado solicitante e
desejamos manter a consistência no uso da variável ao longo do tempo. Assim,
controlamos para o elo regional entre o presidente da CAE e o governador do
Estado solicitante e para o elo regional entre o relator e o governador,
interagindo cada "elo regional" com o "elo político". É de se esperar que um
senador pertencente à mesma coalizão eleitoral e à mesma região do governador
solicitante esteja mais interessado em minimizar a duração do prazo de
aprovação do que um senador que apenas pertença à mesma coalizão.
ANÁLISE EMPÍRICA
Neste artigo, usamos um método dedicado à análise do prazo decorrido, chamado
de duration (duração), até que se dê um dado evento. Esse método foi
originalmente desenvolvido a partir do que se chama survival analysis (análise
de sobrevivência), inicialmente aplicada na área médica em estudos de sobrevida
de pacientes submetidos a determinado tratamento ou acometidos por determinada
doença. Na análise de sobrevivência, estamos interessados em como diversos
tratamentos ou características demográficas afetam o tempo de sobrevivência. Os
artigos seminais no campo são os de Cox e Oakes (1984), Kalbfleisch e Prentice
(1980) e Lancaster (1990)23. Em nossa análise, estamos interessados em entender
como variáveis políticas estão ligadas à "sobrevivência" da solicitação no
Senado. Ou seja, em todos os modelos usados, a probabilidade de que o Senado
atrase a aprovação em t dias pode ser entendida como função sobrevivente da
solicitação: uma solicitação com maior prazo de sobrevivência é aquela que leva
mais tempo para ser aprovada. Estamos interessados sobretudo em testar a
presença de correlação entre sobrevivência e variáveis políticas.
Outro conceito fundamental é a função risco. Essa função mede a razão entre a
probabilidade de uma determinada solicitação em particular ser aprovada e a
função de sobrevivência (não-aprovação de uma solicitação) em um dado intervalo
de tempo. A análise empírica a seguir considera todas as solicitações
apresentadas ao Senado entre 1989 e 2001.
Começamos a análise pela apresentação dos resultados de um teste não-
paramétrico da amostra que emprega o método Kaplan-Meier. Vamos partir da
função risco de toda a amostra. Essa função, extraída dos dados referentes a
solicitações de empréstimos aprovadas pelo Senado Federal, consta do Gráfico_1
a seguir.
O eixo vertical representa o risco/tempo; o horizontal, o tempo. Como esperado,
a probabilidade de aprovação aumenta com a duração da estada no Senado.
Empregando o método de Kaplan-Meier, a função de sobrevivência pode ser vista
no Gráfico_2.
A curva da função sobrevivência é suave e próxima da origem. Quatrocentos dias
após a apresentação ao Senado, a chance de uma solicitação ainda não ter sido
aprovada é quase zero. A maioria das solicitações apresentadas ao Senado foi
aprovada em menos de 200 dias. Embora a análise não-paramétrica (non-
parametric) descreva as características do processo de aprovação em geral,
estamos mais interessados em entender se há fatores políticos (tais como
definidos na seção anterior) que afetam a sobrevivência da solicitação no
Senado.
Nosso principal objetivo é verificar se há influência política sobre o prazo
necessário para aprovação de um empréstimo no Senado. Para testar essa
correlação, precisamos adotar modelos paramétricos e semiparamétricos que nos
permitam acrescentar co-variantes aos testes. Em suma, como visto
anteriormente, a hipótese nula é de que não há qualquer relação entre prazo de
aprovação e variáveis políticas. Se houver um equilíbrio logrolling do prazo de
aprovação ou cooperação no âmbito do Senado, este seria o resultado esperado de
fato. Cabe lembrar que, neste artigo, afirmamos haver diversos subjogos durante
o processo de aprovação, cada um com diferentes jogadores. Como não observamos
cada um dos subjogos, mas apenas o momento de apresentação da solicitação ao
Senado e o momento de sua aprovação, nossas variáveis políticas buscam captar o
impacto dos diferentes jogadores. O sinal e a significância das co-variantes
podem sugerir o equilíbrio nos diferentes subjogos.
Como descrito anteriormente, na primeira etapa, o presidente da CAE nomeia o
relator. Para captar o elo político entre o governador do Estado solicitante e
o presidente da CAE, usamos uma dummy que assume valor 1 se o senador
presidente da CAE pertencer à mesma coalizão que elegeu o governador e valor 0
caso contrário. Chamamos a essa variável GovPresCAE. Se esperamos que o elo
possa reduzir o prazo de aprovação, a quebra do elo poderia ter o efeito
contrário. O elo pode ser rompido por motivos eleitorais. Entre 1989 e 2001
houve três eleições para os cargos de governador e senador (1990, 1994 e 1998)
e três para o de presidente (1989, 1994 e 1998)24. Ademais, a presidência da
CAE se alterna entre os senadores, e o presidente da comissão pode ser
derrotado por outros motivos durante seu mandato. A quebra do elo é
representada por outra dummy (GovPresCAEChange), que assume valor 1 apenas se o
elo original for positivo (GovPresCAE = 1), mas se tenha quebrado durante a
aprovação, seja por uma mudança da presidência da CAE, do governador ou de
ambas. O elo político entre o governador do Estado solicitante e o relator é
captado por duas dummies semelhantes, uma para o começo do processo (GovSen) e
outra para captar os efeitos de uma alteração do elo (GovSenChange). Mais uma
vez GovSen assume valor 1 se o relator no princípio do processo for da mesma
coalizão que elegeu o governador e 0 caso contrário. GovSenChange segue o mesmo
critério, isto é, assume valor 1 apenas se GovSen for 1 e o elo político tiver
sido rompido antes da aprovação. O elo entre o relator e o governador pode
mudar por motivos eleitorais, mas também pode se alterar durante o processo por
meio de solicitação do presidente da CAE, por solicitação do relator (que
desiste de relatar a matéria) ou por mudança na composição da CAE (o relator
deixa de ser membro da comissão).
Além dos jogos travados no Senado, acreditamos que o Executivo federal também
participe do jogo por meio da influência exercida sobre a Câmara Alta. Como
foge ao escopo deste artigo analisar o caminho do presidente (da República) até
o Senado e dali para o governador, procuramos captar o elo direto entre o
governador solicitante e o presidente da República. Para tanto, agimos
exatamente da mesma maneira que na análise anterior e usamos duas dummies,
GovPres e GovPresChange. É preciso ter em mente, contudo, que usar o mesmo
conjunto de variáveis para analisar a influência política do presidente sobre a
aprovação pode ser simplista. Por exemplo, se o presidente for fraco no âmbito
da CAE, pertencer à coalizão do presidente pode até aumentar o prazo de
aprovação. Voltaremos a essa questão mais adiante.
Na última etapa, a solicitação é submetida ao plenário da CAE e, finalmente, ao
Senado em sessão plenária. Em outras palavras, nessa fase, qualquer senador
pode aumentar o prazo de aprovação. Como a composição política da CAE poderia
refletir a do Senado, acreditamos que esses dois jogadores "compostos" sejam
semelhantes. Usamos duas variáveis que procuram revelar as preferências do
Senado. Com a variável GDPpercapita, procuramos captar, por meio da renda per
capita estadual (base = 2000), um possível viés político contra os Estados de
maior renda. Como já foi dito, pode haver uma tendência dos Estados de regiões
mais pobres para operar politicamente contra solicitações de empréstimos de
regiões mais ricas. Também procuramos usar as variáveis regionais diretamente;
porém, obtivemos resultados contraditórios que não são apresentados neste
artigo25.
A variável Nnumber procura captar se os senadores atrasariam processos em curso
normal se observassem um número excessivo de solicitações do mesmo Estado. Como
vimos, atos que favorecem um Estado ou governador em particular podem alterar o
equilíbrio político da Federação. Autorizar um empréstimo a um governo estadual
significa flexibilizar sua restrição orçamentária imediatamente após a
aprovação e representa um acúmulo de capital político que pode ser usado no
momento das eleições. Como os senadores podem estar voltados para o curto
prazo, essa variável mede o número de solicitações apresentadas por Estado nos
seis meses anteriores. Embora essa variável possa refletir preferências gerais,
também revela a posição do relator e pode até ser razoável do ponto de vista
técnico. Um relator que se depare com uma solicitação que conte com outras
simultâneas ou que tenham saído recentemente do Senado pode desejar analisar os
relatórios anteriores, o que pode complicar o processo.
Além das variáveis políticas e econômicas, também usamos uma variável de
controle (Res78) que assume o valor 1 após a implementação da Resolução 78.
Como descrito anteriormente, houve uma queda significativa do número de
solicitações apresentadas ao Senado após a aprovação dessa legislação. Como a
Resolução representa uma alteração profunda do procedimento, podendo distorcer
nossa análise, controlamos para essa mudança institucional.
Partimos de um modelo semiparamétrico (semi-parametric). A principal vantagem
desse tipo de modelo está em não assumir uma distribuição a priori dos
resíduos. Também testaremos quatro distribuições alternativas dos resíduos em
uma estimação paramétrica (parametric) discutida mais adiante. A principal
preocupação no que tange à abordagem paramétrica é que a distribuição
(assumida) pode estar incorreta. Nesse caso, os coeficientes ficariam viesados.
Por outro lado, se a distribuição estiver correta, os coeficientes seriam
estimados com maior precisão. As estatísticas básicas de todas as variáveis
usadas constam do Apêndice_A (Tabela_A.1). A Tabela_2 a seguir mostra os
resultados semiparamétricos.
A razão de risco associada às co-variantes na abordagem semiparamétrica
apresenta a direção esperada. É importante observar que valores superiores a 1
movem a função de risco básica para cima, implicando uma probabilidade reduzida
de que a solicitação permaneça no Senado (expectativa de aprovação mais
rápida). Valores inferiores a 1 movem a função risco básica para baixo,
implicando maior probabilidade de que a solicitação permaneça no Senado
(expectativa de aprovação tardia). Assim, vemos que, quando o presidente da CAE
e o governador pertencem à mesma coalizão (GovPresCAE), a aprovação é mais
rápida; quando rompido esse elo, a velocidade da aprovação se reduz. O mesmo
comportamento pode ser observado em relação ao elo entre o governador e o
relator (GovSen). Assim, a direção observada em cada etapa do processo é
consistente com a idéia de que tanto o presidente da CAE quanto o relator
beneficiariam seus parceiros e de que um rompimento do elo geraria uma punição.
Como estamos trabalhando com estimação de máxima verossimilhança, podemos
interpretar as estatísticas de teste-Z como testes de significância dos
parâmetros. Tomando o parâmetro-Z, da Tabela_2, e o valor-P correspondente,
vemos que o elo entre o relator e o governador (ou o rompimento desse elo) é
significante a 1%, enquanto o elo entre o governador e o presidente da CAE (ou
seu rompimento), embora apresente a direção esperada, não é significante nem
sequer a 10%. Esses resultados sugerem que pode haver um equilíbrio
cooperativo, por meio de cooperação "pura" ou logrolling, nas etapas em que o
presidente da CAE é um dos principais jogadores (juntamente com o governador) e
algum tipo de não-cooperação entre um governador e um relator que não sejam
aliados políticos. No entanto, a não-significância do elo (ou sua ausência)
entre o presidente da CAE e o governador pode ser atribuída à impossibilidade
de estimação precisa em uma estrutura semiparamétrica fundada em distribuições
assintóticas.
O elo político entre o presidente da República e o governador, bem como sua
quebra, não é significante a 10%. Como a influência do presidente sobre o prazo
de aprovação é indireta, os resultados podem apenas revelar que a relação entre
o presidente e a comissão pode mudar durante o período (em momentos de
presidente da República com grande base no Senado, o apoio do presidente
aceleraria o processo e vice-versa).
A variável que procura captar o impacto da composição da CAE e do Senado sobre
o prazo de aprovação (GDPpercapita) também apresenta a direção esperada. Os
prazos de aprovação são mais longos para os Estados mais ricos do que para os
mais pobres; porém, a estimação da razão é imprecisa. Em outras palavras, essa
variável sugere que a composição do Senado (que se presume semelhante à da CAE)
não afeta o prazo de aprovação. Também testamos o impacto da composição usando
regiões geográficas e os resultados foram contraditórios (regiões sobre-
representadas apresentam prazos de aprovação mais longos), mas de estimação
imprecisa.
Por outro lado, Estados com maior número de solicitações nos seis meses
anteriores seriam punidos com maiores prazos de aprovação. Esse resultado pode
sugerir que o Senado pune Estados que procuram ampliar "muito rapidamente" suas
bases de investimento. Essa variável não está diretamente ligada à composição
do Senado, mas indiretamente. A maioria dos senadores, mesmo que pertença à
mesma coalizão, não estaria disposta a aumentar "excessivamente" a base de
investimento de um Estado qualquer. Infelizmente, como vimos, o acúmulo de
solicitações em processo de aprovação pode atrasar a aprovação, uma vez que os
relatores e até mesmo a própria CAE podem desejar coordenar as aprovações, já
que elas podem exercer um impacto (endógeno) umas sobre as outras. Dado que o
prazo médio de aprovação é de três meses, as solicitações acumuladas nos seis
meses anteriores tendem a se sobrepor. Esse segundo argumento é mais técnico do
que político.
Assim, a direção das variáveis políticas é normalmente a esperada, mas a
maioria das estimações é imprecisa, exceto no caso do elo político entre o
governador e o relator e pelo acúmulo de solicitações. Vale a pena testar a
consistência da regressão reproduzindo o equivalente de um teste-F no contexto
de OLS. Para assumir que o modelo semiparamétrico com risco proporcional (e
suas co-variantes) represente o que efetivamente ocorre com as solicitações de
autorização apresentadas ao Senado, precisamos checar se a adoção da hipótese
de proporcionalidade do risco (uma hipótese fundamental para o modelo
semiparamétrico aqui adotado) é viável. A Tabela_A.2 do Apêndice_A mostra o
teste Schoenfeld dos resíduos.
O testeχ2 indica que precisamos rejeitar a hipótese de risco proporcional das
co-variantes. Investigamos mais a fundo para verificar quais co-variantes nos
impediam de adotar a hipótese. Os resultados constam da Tabela_A.3. São duas as
co-variantes que impedem a adoção da hipótese do risco proporcional:
GovPresChange e GovSenChange. As demais co-variantes permitiriam o risco
proporcional.
Há, portanto, duas preocupações ligadas à abordagem semiparamétrica. Primeiro,
alguns dos coeficientes não são estimados com precisão. Segundo, a hipótese do
risco proporcional não é totalmente sustentada pelos dados. Uma abordagem
paramétrica poderia adotar outra hipótese quanto à função risco, como uma forma
logarítmica do risco relativo. A estimação também pode ser mais eficiente.
Assim, estimamos a mesma especificação adotando uma abordagem paramétrica que
usa quatro distribuições diferentes para os resíduos: exponencial, Weibull,
log-normal e log-logística. Os resultados são apresentados na Tabela_3 a
seguir.
Os resultados das funções exponencial e Weibull foram estimados com a forma
logarítmica do risco relativo, enquanto os das funções log-normal e log-
logística o foram com uma forma de tempo de fracasso acelerado26. É importante
notar que os resultados das duas primeiras distribuições (exponencial e
Weibull) são apresentados em termos da razão de risco, enquanto os das duas
outras (log-normal e log-logística) o são em termos dos coeficientes. A
interpretação das razões de risco é a mesma dada às razões na abordagem
semiparamétrica. Os coeficientes apresentados para as outras duas distribuições
nas duas últimas colunas, por outro lado, devem ser interpretados da forma
usual, ou seja, um sinal negativo implicaria redução do prazo de aprovação. Em
outras palavras, os coeficientes estimados referem-se ao efeito marginal das
co-variantes sobre a duração esperada do processo no âmbito do Senado.
Coeficientes negativos indicam que a variável explicativa reduz a duração,
enquanto os positivos prolongam a duração esperada.
Infelizmente os resultados paramétricos não forneceram estimativas
suficientemente precisas para alterar as conclusões anteriores. As variáveis
significativas permanecem sendo ou a existência ou a ausência de elo político
entre o relator e o governador (GovSen, GovSenChange) e o acúmulo de
solicitações (Nnumber).
A direção dos impactos do elo político entre o presidente da CAE e o governador
(GovPresCAE, GovPresCAEChange) permanece consistente, exceto no caso das
distribuições log-normal e log-logística, em que a mudança desse elo diminui o
prazo de aprovação. No entanto, esse resultado contraditório não é
significativo nem sequer a 10%. Os resultados quanto ao elo com o presidente da
República (GovPres, GovPresChange) continuam contraditórios e não são estimados
com precisão em qualquer uma das distribuições.
O elo político entre o relator e o governador é maior do que 1 nas
distribuições exponencial e Weibull; negativo para log-normal e log-logística;
e estimado com precisão a 1%. O resultado inverso é encontrado quando a relação
muda (GovSenChange). Os resultados revelam que o processo não segue seu curso
normal, considerando que o elo político entre o relator e o governador aumenta
o prazo de aprovação e o fim desse elo diminui o prazo de aprovação.
Os resultados para os coeficientes de solicitações acumuladas são menores do
que 1 (distribuições exponencial e Weibull - a 1%) e positivos (distribuições
log-normal e log-logística - a 10%). Os resultados também revelam um desvio em
relação aos procedimentos normais, considerando que, quanto maior o número de
solicitações nos seis meses antecedentes, maior a "duração" até a aprovação. Ou
seja, os senadores (de modo geral) também podem estar travando um jogo não-
cooperativo. Contudo, precisamos considerar que o motivo do atraso para Estados
com muitas solicitações de empréstimo também pode ter bases técnicas.
Podemos selecionar o melhor modelo entre as distribuições (escolhidas
arbitrariamente) como aquele que apresenta o maior logaritmo da máxima
verossimilhança (melhor modelo preditivo) ou usando o critério do mínimo de
informação de Akaike e os resíduos Cox-Snell. Os resultados dos critérios de
máxima verossimilhança e Akaike (últimas duas linhas da Tabela_3) indicam que
poderíamos escolher o modelo log-normal ou o log-logístico. Os resíduos sugerem
que o modelo log-logístico resultaria em melhor encaixe do que o log-normal27.
No entanto, a escolha da distribuição dos resíduos não é relevante, nesse caso,
porque os resultados são robustos em face de mudanças da forma funcional e
apontam para a mesma direção que as estimativas do modelo semiparamétrico de
risco proporcional.
CONCLUSÃO E CAMINHOS FUTUROS DE PESQUISA
Neste artigo, foi investigado o equilíbrio político nas diversas etapas do
processo de autorização do endividamento estadual pelo Senado Federal. Após
aprovação pelo órgão de assessoria (STN, atualmente), alguns empréstimos aos
Estados precisam passar por diversas etapas no Senado, começando pela CAE e
encerrando em sessão plenária do Senado. Durante esse processo, diferentes
jogadores têm o poder em potencial de aumentar ou diminuir o prazo de
aprovação. Usamos, neste estudo, modelos econométricos de duração no tempo para
testar se determinadas variáveis políticas estão correlacionadas com o prazo de
aprovação de uma solicitação de endividamento estadual ao Senado. Procurando
testar o impacto dos diferentes jogadores que representam papéis significativos
nas diversas etapas do processo, definimos os elos políticos relacionados ao
presidente da CAE, ao relator do processo e ao Senado.
O elo político (pertencer à mesma aliança política que ajudou a eleger o
governador) entre o governador (solicitante do empréstimo) e o relator reduz o
tempo de permanência da solicitação no Senado. Um "relator amigável" poderia
apresentar "rapidamente" um relatório favorável, incentivando a aprovação
acelerada da solicitação. Essa conclusão seria consistente com a explicação
anterior se o rompimento do elo prolongasse o prazo de aprovação. Foi
exatamente isso o observado. Uma mudança desse elo está associada a um maior
atraso da aprovação. Tal resultado é obtido tanto em uma estimação
semiparamétrica quanto em estimações paramétricas usando quatro distribuições
diferentes dos resíduos. Também se mostrou robusto em face de mudanças da
especificação28.
O acúmulo de solicitações também reflete um viés político do prazo de
aprovação, considerando que, quanto maior o número de solicitações nos seis
meses anteriores à solicitação em tela, maior o prazo até sua aprovação. Em
outras palavras, os senadores podem estar travando aí um jogo não-cooperativo,
e o resultado se confirma com quatro distribuições diferentes dos resíduos.
O elo político entre o governador solicitante e o presidente da CAE se
apresentou sempre na direção correta, mas nunca com significância a 10%. O
mesmo resultado foi observado em relação ao PIB per capita. Acreditamos que a
falta de precisão provavelmente não está ligada ao método de estimação, mas não
podemos ter certeza de que está ou não ligada ao tamanho da amostra. Admitindo
que não se trata de um problema de amostragem, a falta de precisão poderia
significar que os elos políticos com o presidente da CAE e a composição do
Senado não afetam o prazo de aprovação de uma solicitação. Nesse caso, podemos
lançar a hipótese de que haja um equilíbrio (político) cooperativo nas etapas
em que o presidente da CAE, o plenário da comissão ou o plenário do Senado
jogam com o governador dos Estados solicitantes; e que haja um equilíbrio
(político) não-cooperativo entre o relator e o governador.
Não está claro por que haveria um equilíbrio não-cooperativo entre o relator e
o governador, e essa possível conclusão deve ser investigada quanto à sua
robustez. Neste artigo, é sugerido que esse equilíbrio não-cooperativo ocorra
apenas em uma das etapas do processo. Entender a razão da não-cooperação nessa
etapa é uma tarefa de considerável importância para a compreensão do
federalismo fiscal brasileiro e de sua interação com o Legislativo e o
Executivo federais, assim como do funcionamento de uma das principais comissões
senatoriais. Pesquisas futuras devem procurar aumentar a robustez dos
resultados, mas também especificar melhor o processo. Por exemplo, a definição
dada à coalizão é crucial para a definição dos elos políticos aqui referidos,
mas os elos políticos apresentam outras categorias além de coalizão eleitoral e
podem mudar com o tempo. Refinar a variável coalizão por meio do acréscimo de
dinâmica, ou mesmo de sua divisão em categorias (coalizão eleitoral, coalizão
de governo etc.), poderia aprofundar nosso entendimento do processo e a
robustez dos resultados.
Mesmo admitindo um equilíbrio político não-cooperativo entre o relator e o
governador, estamos muito longe da identificação das causas desse equilíbrio.
Poderíamos nos beneficiar de estudos de caso com alguns processos de aprovação.
Por exemplo, pode ser que seja mais fácil para o relator do que para qualquer
outro agente do jogo reclamar para si o crédito por uma rápida aprovação. De
fato, os senadores, com exceção do relator, não gozam de muitos meios para
acelerar o processo. A maior parte de seu poder estaria ligada ao postergamento
da aprovação.
Por outro lado, é possível argumentar que o jogo entre relator e governador se
dá apenas entre dois jogadores, enquanto os demais subjogos ocorrem entre
diversos jogadores (incluindo o relator) ao mesmo tempo. Costuma ser mais fácil
obter cooperação quando há poucos jogadores, mas esse resultado "teórico"
admite ser mais fácil observar as ações com menos jogadores. Um senador que não
seja relator pode atrasar uma aprovação por meio do expediente de pedido de
vistas do processo. Com isso, um ato praticado por um senador não-relator para
adiar uma aprovação é sempre observado, e provavelmente é mais fácil atrasar a
apresentação de um relatório do que pedir vistas. Em outras palavras, embora
haja menos jogadores no subjogo entre relator e governador, pode ser mais
difícil observar atos não-cooperativos de um relator do que de um membro da CAE
ou de qualquer senador, dados os atuais procedimentos.
É mais complicado entender a insignificância do elo político entre o governador
e o presidente da CAE. Podemos lançar a hipótese de que o presidente da CAE não
esteja disposto a se envolver em tais negociações, concentrando-se em
transações mais relevantes. Há também a possibilidade de que o relator tenha
mais poder do que o presidente da CAE para atrasar ou adiantar a aprovação.
Assim, ainda que o presidente da CAE esteja procurando atrasar (ou acelerar)
aprovações, o resultado não é significativo em face do impacto causado pelo
relator por causa da diferença de poder entre os dois para esse determinado
fim.
Além disso, pode ser que a melhoria anteriormente descrita das regras de
controle tenha limitado o espaço disponível para manipulação política (as
reformas foram bem-sucedidas na preservação dos aspectos técnicos do processo,
reduzindo a possibilidade de influência política), a não ser para o relator29.
A outra possibilidade é que, dado o aumento do poder da STN para aprovar ou
rejeitar solicitações, a barganha política se tenha deslocado do Senado para o
Tesouro. Esse é um ponto a ser investigado em outro estudo. Não há, no momento,
dados disponíveis para testar essa hipótese.
Os resultados observados quanto ao elo político entre o governador e o
presidente da República não podem ser interpretados da mesma maneira que os
resultados para o Senado ou para o presidente da CAE. Como visto, o presidente
não exerce influência direta sobre o prazo de aprovação. Seu poder depende da
influência que tenha sobre o Senado e sobre a CAE especificamente. Assim, um
desdobramento importante dessa pesquisa seria entender a relação entre o
presidente da República e a comissão. Por exemplo, construir uma variável que
informe se o presidente é fraco ou não no ambiente da CAE e interagir essa
variável com o elo político com o governador poderiam revelar o papel que o
presidente representa no processo.
De maneira geral, acreditamos que este artigo inaugure uma agenda de pesquisa
que procura entender o federalismo fiscal brasileiro e sua relação com o
equilíbrio político entre o Senado e o Executivo federal. Interpretamos nossos
resultados como preliminares. Ainda há avanços importantes a serem feitos
quanto a definição das variáveis e a modelagem. A natureza dinâmica do processo
foi indiretamente captada pelo número de solicitações acumuladas por Estado. O
resultado sugere que haja alguma correlação no tempo, mas nosso modelo não
permite aprofundar tal aspecto. Os diversos elos foram modelados uniformemente,
mas as relações nem sempre são uniformes. Mesmo que nossos resultados
preliminares fossem aceitos, ainda haveria um longo caminho a trilhar para
entender o porquê da ausência de cooperação entre relator e governador.
Considerando que o equilíbrio normal no Senado é do tipo logrolling, permanece
um enigma a ausência de logrolling nessa relação em particular.
NOTAS
1. No modelo de Rogoff (1990), esse tipo de comportamento é compatível com as
expectativas racionais. Ver também Låchler (1984).
2. Esses artigos também investigam como as variáveis fiscais são afetadas por
características políticas institucionais, como: preferências ideológicas do
presidente e seu partido; presença de uma coalizão majoritária no Congresso; e
a divisão de poder entre o Executivo e o Legislativo em questões fiscais.
Embora os artigos apresentem alguns resultados contraditórios, o ciclo político
fica confirmado.
3. Ter-Minassian (1997) mostra como diferentes federações lidam com esse
problema.
4. Ver Kornai (1986).
5. Na década de 1990, havia grande interesse na análise da eficácia das
restrições ao endividamento quanto aos déficits fiscais. Ver, por exemplo,
Poterba (1996) e Von Hagen (1991). Ainda assim, esses artigos não estudaram a
manipulação política das regras.
6. Gostaríamos de agradecer a um avaliador anônimo por nos chamar a atenção
para essa literatura.
7. Esse ponto foi levantado por um avaliador anônimo, embora com diferente
jargão. O argumento do avaliador era o de que os políticos não tomam decisões
com base apenas em seus próprios interesses, o que, nesse contexto,
interpretamos como significando que os senadores poderiam travar um jogo
cooperativo.
8. Existe uma tradição de trabalhos sobre a alocação de recursos públicos pelo
Congresso. Ver Ames (1995), Samuels (1998), Bezerra (1999), Pereira e Rennó
(2001), Figueiredo e Limongi (1999) e Souza (2003).
9. Mais precisamente, os limites se aplicam não apenas aos Estados, mas também
ao governo federal e aos municípios (art. 52, incisos V a IX). Este artigo se
dedica ao controle da dívida dos Estados.
10. Ver Neiva (2006) a respeito dos poderes das Câmaras Altas.
11. Para o caso brasileiro, ver Bevilaqua (2002); para um histórico da América
Latina, ver Stein (1999).
12. Ver Kugelmas, Sallum Jr. e Graeff (1989).
13. A dívida decorrente, por exemplo, da expropriação de terras para a
construção de obras públicas ou o passivo trabalhista dos Estados. Essas
dívidas eram de grande monta e não havia como honrá-las a não ser com recursos
da receita corrente, sendo essa a razão para a autorização excepcional de novos
títulos.
14. Empréstimos desse tipo são conhecidos como "precatórios"; representavam uma
das práticas mais comuns de aumento do endividamento à margem do sistema
financeiro.
15. Lei Complementar, nº 101, de 2000.
16. A regulamentação consolidada se encontra nas Resoluções 40 e 43, ambas de
2001.
17. Esse tipo de equilíbrio é chamado de logrolling. Mendes (1999) analisa o
fenômeno detalhadamente.
18. Pode ser que a decisão política de aprovação se tenha simplesmente
deslocado para a STN. Neste artigo, não analisamos a primeira etapa do processo
de aprovação.
19. Os senadores também podem estar travando um "jogo cooperativo" em que
nenhum deles aceleraria ou postergaria estrategicamente qualquer solicitação
por causa, por exemplo, de considerações éticas.
20. Ver Souza (2003).
21. Um exemplo dessa situação se deu em 1994, quando o Estado de São Paulo
conseguiu convencer o governo federal a criar um plano de resgate para o Banco
do Estado de São Paulo - Banespa, que estava virtualmente falido.
Representantes dos demais Estados vetaram a aprovação do empréstimo federal ao
Estado de São Paulo para salvar o banco e, com isso, conseguiram, em 1997,
forçar o governo federal a lançar um plano de resgate para todos os bancos
estaduais.
22. Ver Pereira e Mueller (2002) a respeito das relações entre Executivo e
Legislativo, demonstrando que, no Brasil, o presidente da República recompensa
os legisladores que mais votam de acordo com seus interesses.
23. Wooldridge (2001) é um bom ponto de partida para os tratamentos mais
avançados mencionados anteriormente.
24. Como Fernando Collor de Mello sofreu impeachment, houve na verdade quatro
presidentes no período.
25. Resultados disponibilizados mediante solicitação.
26. Trata-se de uma transformação das medidas que não causa diferença de
interpretação em termos dos riscos proporcionais. Ver Kiefer (1988).
27. Os resíduos de cada função podem ser disponibilizados mediante solicitação
aos autores.
28. Resultados disponibilizados mediante solicitação aos autores.
29. Essa hipótese, no entanto, perde força na medida em que nossa amostra se
concentra em um período anterior à Resolução 78.