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Políticas nacionais e implementação subnacional: uma revisão da descentralização pós-Fundef

INTRODUÇÃO A aprovação e a implementação recente do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), em 2007 e em 2008, respectivamente, são entendidas pelos analistas das relações intergovernamentais como exemplo de um conjunto amplo de estratégias adotadas pelo governo federal brasileiro, a partir de meados da década de 1990, que promovem a coordenação de ações dos governos subnacionais (Arretche, 2005; 2007; Melo, 2005; Abrucio; 2005; Castro, Barreto e Corbucci, 2000). O desenho institucional do Fundeb - uma política de gestão dos recursos para a educação proposta pelo governo federal - foi baseado em uma medida anterior, em vigor até 2006, o Fundef (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério), aprovado em 1996 e implementado nacionalmente a partir de 1998. A diferença essencial entre uma norma e outra está na amplitude: o Fundeb trata de toda a educação básica, ao passo que o Fundef se aplicava apenas ao ensino fundamental.

Em comum, destacam-se três objetivos centrais. Em primeiro lugar, criar incentivos para que os governos subnacionais aumentem a oferta de vagas escolares, ampliando o acesso de crianças e de jovens à escola. Em segundo, efetivar uma redistribuição dos recursos que estão constitucionalmente atrelados à educação para que os governos subnacionais passem a ser, pelo menos parcialmente, remunerados de acordo com o serviço efetivamente prestado, ou seja, com o número de alunos atendidos. Por fim, garantir a aplicação mínima de recursos do fundo (60%) na remuneração do magistério em efetivo exercício.

Implicitamente, os atores políticos envolvidos na proposição e na apreciação do Fundeb reconhecem que o Fundef foi um modelo institucional que gerou incentivos positivos com relação à provisão de serviços educacionais, ou seja, alterou os cálculos dos governantes e despertou o interesse destes em assumir a oferta do ensino fundamental. A lógica de incentivos (e de constrangimentos) ao comportamento dos governos subnacionais funcionaria de forma relativamente simples e quase mecânica: ao atrelar atendimento de alunos a recursos fiscais, os governos seriam induzidos a aumentar seus serviços educacionais.

É também consensual entre analistas dos impactos do Fundef (Neubauer, 1999; Costa, 1998; Castro, Barreto e Corbucci, 2000; Semeghini, 2001; Pinto, 2002; Rodriguez, 2001; Ribeiro, 2002; Laczynski, 2004; Abrucio, 2005; Arelaro, 2005; Arretche, 2005; Melo, 2005; Souza, 2005; Castro e Duarte, 2008) que esse fundo é o fator explicativo do aumento de matrículas no ensino fundamental pelos municípios. De acordo com essas interpretações, o Fundef teria despertado o interesse dos municípios com relação à provisão de vagas nesse nível de ensino.

Com a aplicação desse desenho institucional ao Fundeb, agora estendido para toda a educação básica, espera-se que os resultados sejam similares: aumento na oferta de vagas nas áreas de competência dos municípios (creche e pré-escola) e dos governos estaduais (ensino médio).

De fato, no primeiro ano de implementação nacional do Fundef, o crescimento das matrículas no ensino fundamental pelos municípios brasileiros foi significativo: 21,5% (1997/1998). Análises preliminares do primeiro ano de instauração do Fundeb também sugerem um crescimento na oferta de vagas. Por exemplo, nas creches municipais do Brasil, houve uma variação positiva nas matrículas: 8,7% entre 2007 e 2008. A diferença entre esses dois exemplos, no entanto, é que o intenso crescimento das matrículas no ensino fundamental não é apenas resultado do interesse dos municípios em ampliar suas vagas, como procuro argumentar neste artigo.

Apesar da importância da aprovação da norma federal do Fundef, que de fato alterou os cálculos dos atores políticos, há outros fatores relevantes que explicam a decisão dos governos subnacionais em expandir ou não seus sistemas de ensino. Além disso, há razões para questionar a tese de que o desenho institucional do Fundeb vai gerar efeitos similares aos verificados com a implementação do Fundef, já que o ensino fundamental tem uma característica praticamente ausente no restante da educação básica: é um serviço de responsabilidade compartilhada entre o governo do estado e seus municípios.

Como veremos adiante, o crescimento da oferta de vagas no caso do ensino fundamental pelos municípios, após a instauração nacional do Fundef, não foi uniforme em todo o país. No caso desse nível de ensino, o interesse dos governos estaduais em transferir o atendimento para seus municípios é central para explicar o resultado dessa política.

Em boa medida, as análises que atribuem exclusivamente ao Fundef o crescimento das matrículas são uma resposta do interesse acadêmico em compreender as estratégias disponíveis ao governo federal para produzir coordenação nacional em um estado federativo, ou seja, em compreender como ocorre a aprovação de normas que interferem diretamente na autonomia administrativa e decisória dos governos subnacionais. Contudo, do ponto de vista da implementação ou da execução efetiva de medidas aprovadas na esfera federal, tais normas podem ou não produzir efeitos universais - de forma mecânica ou quase automática, como a descrita pelos estudos da área - para todos os governos subnacionais. Em meu entendimento, baseado em uma revisão desses estudos e dos efeitos gerados pelo Fundef, há duas distinções analíticas relevantes para compreender o alcance de medidas de coordenação nacional: as normas de efeito imediato, que produzem os efeitos quase mecânicos, como os descritos pelos estudos das áreas; e as dependentes de adesão dos governos, em que outros fatores, além da norma federal aprovada, influenciam a decisão dos governos e, portanto, não necessariamente produzem resultados homogêneos. O caso da emenda constitucional do Fundef é de interesse analítico, pois contém elementos desses dois tipos de norma.

O diagnóstico que apresento aqui sugere que a norma aprovada pelo governo federal - o Fundef - não pode ser o único mecanismo explicativo do rápido crescimento das matrículas municipais no ensino fundamental, mas é explicativo dos efeitos imediatos gerados nos orçamentos municipais e estaduais com relação à compulsoriedade de gastos.

No que diz respeito especificamente aos incentivos do Fundef à municipalização do ensino, os próprios argumentos lógicos apresentados para justificar o interesse que seria despertado nos governos municipais também não são suficientes para explicar por que ocorreu o crescimento das matrículas municipais, e não o das estaduais. Isso porque, dado que o ensino fundamental é uma responsabilidade compartilhada entre estados e municípios, não havia nada no desenho institucional do Fundef que impedisse os governos estaduais de também adotar a estratégia de ampliar suas redes de ensino e, assim, aumentar suas receitas. Por que mesmo assim assistimos ao crescimento da municipalização do ensino, e não a uma estadualização das matrículas? Minha resposta a essa pergunta indica que, para compreendermos esse movimento, precisamos levar em consideração os interesses dos governos estaduais naquele contexto, inclusive como indutores também da municipalização do ensino em seus estados. Além disso, as interpretações correntes atribuem um peso muito grande ao incremento de receitas que seria gerado ao se ampliar a oferta de serviços, mas pouca atenção tem sido dispensada aos custos envolvidos na administração e no custeio de novos serviços públicos.

Neste artigo, analiso a forma de crescimento das matrículas no ensino fundamental - uma medida que compreendo como dependente de adesão dos governos subnacionais - nos estados da federação, após a implementação do Fundef, destacando um novo elemento explicativo: os governos de estado. Isso significa que uma parte considerável do crescimento das redes municipais é explicada pela transferência de vagas das redes estaduais, e não de iniciativas autônomas dos municípios derivadas exclusivamente dos incentivos embutidos na legislação federal.

O presente artigo está dividido em três seções, além da conclusão. Na primeira parte, apresento uma síntese das principais estratégias de coordenação nacional utilizadas pelo governo federal no período pós-constituinte discutidas nos estudos da área. Com base nesses estudos, é possível propor que, em termos de implementação de políticas, uma distinção analítica relevante para compreender os efeitos dessas diferentes estratégias nos resultados das políticas se encontra entre as medidas de efeito imediato e as dependentes de adesão dos governos. Na segunda parte, apresento alguns aspectos do Fundef, com ênfase nas medidas que geraram efeitos imediatos e naquelas dependentes de adesão (nesse último caso, a descentralização do ensino). Nessa seção também é discutida a racionalidade que os atores políticos, nas esferas municipais de governo, teriam com base nos incentivos da legislação federal. Na terceira parte, demonstro, empiricamente, a evolução das matrículas no ensino fundamental por estado da federação. Pelo menos no caso dessa política, o papel dos governos estaduais é central para explicar os diferentes níveis de municipalização nos estados. Por fim, as principais conclusões são retomadas.

CAPACIDADE DE COORDENAÇÃO NACIONAL DO GOVERNO FEDERAL: BREVE SUMÁRIO DOS ESTUDOS RECENTES A literatura que trata da capacidade dos governos de produzir políticas nacionais esteve fortemente influenciada pelos estudos que apontavam a forma de estado (federativo ou unitário) como uma variável explicativa dos resultados das políticas. No início desse debate, defendia-se que, nos estados federativos, a capacidade de produção de políticas de alcance nacional seria mais limitada, dado o poder de veto e/ou a independência política das instâncias subnacionais de governo, que tenderiam a dificultar ou fragmentar as ações governamentais (para uma revisão extensa dessa literatura, ver Arretche, 2007).

No entanto, estudos recentes sobre o efeito da forma de estado têm questionado o poder dessa variável para explicar a capacidade de produção de políticas nacionais (Obinger, Liebfried e Castles, 2005; Arretche, 2007; Arretche, Vazquez e Gomes, no prelo). A observação empírica das formas de interação entre o governo central e seus entes subnacionais, em diferentes países, revela um quadro de variadas combinações institucionais que produzem maior ou menor autonomia para os governos locais ou regionais, assim como maior ou menor supervisão nacional pelo governo central, tanto em estados federados quanto em unitários (Stegarescu, 2005; Sellers e Lidström, 2007). Ao contrário da premissa assumida por alguns estudos (Lijphart, 1999; Weaver e Rockman, 1993), federalismo não equivale, sempre e necessariamente, a uma menor capacidade de controle e de coordenação do governo central ou, ao contrário, a uma total autonomia ou liberdade de ação por parte dos governos subnacionais.

Com relação ao caso brasileiro, os estudos apontam que o Executivo federal tem feito uso de uma série de instrumentos institucionais que compensam os potenciais efeitos de dispersão que poderiam ser deduzidos com base na forma de estado (Abrucio, 2005; Melo, 2005; Arretche, 2007; Arretche, Vazquez e Gomes, no prelo). De maneira sintética, esses estudos apontam três tipos de diretrizes nacionais que têm sido utilizados pelo governo central: 1) normas que restringem a liberdade de gasto dos governos subnacionais; 2) normas que definem responsabilidades ou competências dos entes da federação com relação à provisão e à gestão de determinadas políticas públicas; ou 3) normas que criam incentivos para que os governos subnacionais passem a assumir a responsabilidade de prover políticas, especialmente as de cunho social. Essas diretrizes são instrumentos que objetivam produzir um ordenamento nacional na provisão dos serviços públicos. A contrapartida necessária é a diminuição da autonomia decisória dos governos subnacionais com relação às formas de alocação de recursos públicos e/ou de prioridades de políticas.

Os exemplos do primeiro tipo de regra são as obrigações de gastos mínimos em educação e saúde, e de gastos máximos com pessoal, limite de endividamento etc., que introduzem restrições à autonomia de gastos dos governos subnacionais. Assim, em qualquer cidade em que um cidadão residir no Brasil hoje, por exemplo, os governos estaduais e municipais têm a obrigação de gastar 25% de suas receitas orçamentárias em educação, independentemente das preferências dos governos, da clivagem ideológica dos partidos no poder ou mesmo do eleitorado.

As normas de segundo tipo referem-se à definição legal de competências entre níveis de governo; por exemplo, qual ou quais entes federados serão responsáveis pela oferta dos serviços de saúde, pelas políticas de assistência social, educação, saneamento, habitação etc. Muitas dessas definições foram estabelecidas na Constituição de 1988 ou até mesmo antes, ainda que um conjunto significativo de responsabilidades seja compartilhado entre diferentes níveis de governo, o que pressupõe medidas de ação coletiva ou coordenação para a provisão eficiente dos serviços. Essa sobreposição de responsabilidade tem também sido objeto de disputa judicial, como é o caso da expedição de licenças ambientais. Os autores dessas ações questionam a competência de municípios ou estados em expedi-las - em vez do órgão ambiental federal -, já que a Constituição é ambígua com relação a essa definição. Outra crítica comum à Constituição de 1988 era que o ordenamento ali estabelecido havia garantido mais recursos fiscais para os governos subnacionais, especialmente para os municípios, que responsabilidades efetivas na provisão dos serviços (Maluf e Souza, 1999; Almeida e Carneiro, 2003). Assim, o aprendizado histórico desse tipo de instrumento é que a simples definição desses marcos legais não é suficiente para garantir a provisão dos serviços pelos governos subnacionais.

Por esse motivo, a partir de meados dos anos 1990, o governo federal passou a criar políticas que embutiam incentivos para induzir os governos na provisão de serviços, normalmente atrelando repasses de recursos - ou o financiamento parcial dos serviços - ao cumprimento de contrapartidas estabelecidas pelo próprio governo. O caso da política nacional de saúde, o SUS (Sistema Único de Saúde), talvez seja o mais emblemático dessa estratégia construída ao longo da década de 1990, com a transferência de recursos pelo governo federal e contrapartidas de atendimento e, mais recentemente, de metas a alcançar - Pacto pela Saúde (Oliveira, 2007). Essa estratégia corresponde ao terceiro tipo de diretriz nacional que pode ser utilizado pelo Executivo federal. Então, essa forma de promover coordenação nacional é, em boa medida, resultado do reconhecimento da insuficiência da mera definição legal de competências.

Com base nesses três tipos de diretrizes que têm sido utilizados pelo governo federal brasileiro, de acordo com os estudos da área, é possível propor a seguinte distinção analítica: podemos esperar efeitos diferentes no resultado das políticas, dependendo da natureza da medida, se de efeito imediato ou dependente da ação ou da adesão dos governos subnacionais.

As medidas de efeito imediato referem-se às regulamentações que entram em vigor imediatamente após sua aprovação, são válidas para todo o conjunto de governos subnacionais a que tal norma diga respeito e limitam a autonomia decisória e/ou de alocação de recursos desses governos, ensejando patamares (mínimos ou máximos) nacionais. Para isso, o Executivo federal precisa apenas de apoio no Congresso para aprovação legislativa, seja a emenda constitucional, seja a infraconstitucional (como leis ordinárias ou complementares). Com a aprovação, todos os entes passam a ter de cumprir tal determinação. Aqueles que não o fizerem estarão sujeitos às penalidades da lei. Os Tribunais de Conta, assim como os conselhos municipais e estaduais de fiscalização do Fundef, por exemplo, passaram a ter a responsabilidade de verificar a efetiva aplicação dos recursos previstos na lei. Essas medidas são, portanto, as regras de primeiro tipo, como discutidas pela literatura; são as que definem patamares mínimos ou máximos de gastos e outras obrigações.

Por outro lado, existem normas aprovadas pelo Executivo federal que não têm efeito imediato, pois dependem da decisão dos governos subnacionais em implementar tais políticas. As regras de definição de competências legais com relação às responsabilidades de provisão de serviços, como discutido acima, não tiveram - pelo menos no caso brasileiro - efeito imediato, porque a simples definição legal não gerou a ação dos governos subnacionais. Da mesma maneira, as regras de incentivo à provisão seriam caracterizadas por um desenho institucional que embute incentivos para a ação dos governos subnacionais, mas não os obriga a adotar tais políticas. Nesses casos, ou seja, na implementação efetiva das políticas, não necessariamente observaremos um comportamento homogêneo em todos os governos.

A causa da adoção de uma ou de outra diretriz pelo governo federal está relacionada ao legado histórico das políticas no momento da formulação, aos aprendizados de políticas anteriores e às dificuldades operacionais, ou mesmo políticas, de decretar nacionalmente um novo padrão de atribuição de responsabilidades. No caso do incentivo à municipalização do ensino fundamental contida no Fundef, de acordo com os formuladores da proposta, dado o legado histórico de constituição das redes de ensino fundamental no Brasil, não era possível "decretar" nacionalmente a municipalização, ou seja, atribuir competência exclusiva aos municípios pelo atendimento do ensino fundamental, visto que a participação de uma ou de outra rede (estadual e municipal) variava consideravelmente, dependendo do estado em questão1.

A análise da emenda constitucional do Fundef é de interesse analítico, pois ela contém elementos de efeitos imediatos - estabelecimento de patamares e obrigatoriedade de gastos - e, ao mesmo tempo, elementos que dependem da adesão dos governos subnacionais, como é o caso dos incentivos para a descentralização do ensino.

O FUNDEF E A DESCENTRALIZAÇÃO DO ENSINO FUNDAMENTAL: RACIONALIDADE ESPERADA A emenda constitucional do Fundef é bastante conhecida pela criação do fundo contábil que cria duas subvinculações de recursos: uma para a constituição de um fundo com recursos fiscais que passa a ser redistribuído de acordo com o número de matrículas nas redes estaduais e municipais no interior de cada estado - que deve ser obrigatoriamente gasto no ensino fundamental - e outra que obriga a um gasto mínimo com a remuneração dos profissionais do magistério (60% desse fundo). A emenda também alterou os dispositivos constitucionais referentes aos patamares mínimos de gastos no ensino fundamental - de 50% para 60% de todas as receitas da educação -, com o objetivo de tornar prioritário o gasto nesse nível de ensino e, ao mesmo tempo, mais transparente o gasto ali realizado2.

Essas são medidas de efeito imediato: após a aprovação legislativa, alteram os patamares de gastos para todos os governos subnacionais. Estimativas apresentadas por Castro e Duarte (2008:21), por exemplo, mostram que o gasto no ensino fundamental público passou de 54% do gasto total em educação em 1995 (antes da aprovação do Fundef) para cerca de 60% em 2005, o que é coerente com os objetivos do Fundef de aumentar os gastos dos governos subnacionais com o ensino obrigatório. Dados do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (Diário Oficial do Poder Legislativo, 2006) também revelam os efeitos imediatos e universais desse tipo de medida: em 2005, do total de 645 municípios do Estado de São Paulo, apenas dezenove não haviam aplicado o mínimo exigido pelo Fundef no ensino fundamental (15% das receitas de impostos e transferências). Note-se que, entre esses poucos municípios, estão incluídos aqueles com liminares da justiça suspendendo a aplicação das regras do Fundef (como Diadema e Rio Grande da Serra)3 e outros que ficaram aquém por algumas casas decimais, como Igarapava (gasto de 14,87%), Porto Ferreira (14,71%) ou Campos do Jordão (14,16%), sugerindo problemas de gestão e de planejamento do gasto. De forma similar, as informações compiladas pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso confirmam a excepcionalidade do não cumprimento das regras de gasto mínimo: apenas dois municípios não haviam aplicado o mínimo de 15% no ensino fundamental em 2005, em um total de 141 municípios (TCE/MT, 2008). São, realmente, casos muito isolados.

Por outro lado, um dos efeitos esperados da aprovação do fundo contábil instituído pelo Fundef era o crescimento da municipalização do ensino fundamental, o que de fato ocorreu. E quais eram os efeitos esperados do Fundef que, como consequência, fariam com que os municípios ampliassem a oferta do ensino fundamental? Para responder a essa questão, é preciso compreender a mecânica do fundo contábil.

O desenho institucional do fundo previa uma forma de retenção e de redistribuição de recursos que pode, para fins analíticos, ser dividida em quatro etapas: 1) retenção de valores no fundo estadual4; 2) cálculo do valor médio aluno/ano em cada estado; 3) redistribuição de acordo com o número de matrículas feitas no ensino fundamental; e 4) complementação da União nos estados e municípios abaixo da média nacional (definida anualmente pelo governo federal).

Dessa forma, o fundo premiava os governos que já tinham como prioridade o atendimento de alunos do ensino fundamental, ao mesmo tempo que punia aqueles com baixo ou nenhum atendimento. Além disso, a emenda também previa uma "redistribuição de renda" no interior de cada estado, já que os recursos retidos pelo Fundef eram distribuídos de acordo com o número de alunos, ou seja, independentemente de quanto um governo tivesse contribuído para o fundo.

Isso quer dizer que municípios de baixa arrecadação fiscal que atendiam alunos do ensino fundamental passaram a contar com um incremento de receitas. Os exemplos mais citados são os municípios do Norte e do Nordeste, que já atendiam uma proporção significativa de alunos do ensino fundamental - em comparação às redes estaduais -, mas tinham baixa disponibilidade orçamentária. Como cita João Loureiro, secretário estadual de Educação do Pará, falando do caso de Eldorado dos Carajás, o impacto da implementação do Fundef fez com que o "[...] montante de recursos [disponível para investir em educação fosse] bem superior a toda a receita tributária do município" (1999:134).

Por outro lado, a medida punia os governos que não atendiam alunos do ensino fundamental, ou atendiam muito poucos, e também aqueles que possuíam maior capacidade de arrecadação fiscal. O caso do município paulista de Paulínia é exemplar nesse sentido: mesmo que passasse a atender a totalidade dos alunos do ensino fundamental, sempre perderia recursos para o fundo, dada sua alta capacidade de arrecadação fiscal. Em outras palavras, Paulínia cofinanciava a educação de outros municípios do estado ou mesmo do governo do estado. Daí deriva a ideia de que tal mecanismo de redistribuição de parte dos recursos da educação promovia uma "minirreforma tributária" nos estados (Negri, 1997; Castro, 1998; 2001).

Com esse formato institucional, portanto, o argumento sustentado tanto pelos formuladores da emenda constitucional na arena federal quanto por analistas dos impactos do Fundef (Neubauer, 1999; Costa, 1998; Castro, Barreto e Corbucci, 2000; Arretche, 2005; Pinto, 2002; Rodriguez, 2001; Arelaro, 2005; Melo, 2005; Abrucio, 2005; Castro e Duarte, 2008) era de que os municípios passariam a se interessar em aumentar o atendimento do ensino fundamental com vistas ao incremento potencial de suas receitas orçamentárias5.

Assim, reafirmo que, a despeito de a emenda ser um elemento importante para explicar o crescimento da municipalização do ensino, o mecanismo explicativo do rápido crescimento nacional das matrículas no cenário nacional não pode ser atribuído exclusivamente ao Fundef. Em primeiro lugar, pela premissa de que, nos cálculos dos governos subnacionais, somente a expectativa de aumentar receitas é incorporada na equação. Tal premissa ignora que, no processo de decisão de assumir ou não novos serviços públicos, há outros fatores que entram no cálculo dos governos e que podem anular os incentivos (ou punições) estritamente fiscais, como os custos de fazer crescer e gerenciar a máquina pública, as condições das contas públicas no momento de implementação da medida, a demanda estimada pelos serviços a serem oferecidos (ou, até mesmo, os retornos eleitorais dessa decisão), entre outros. Dito de outra maneira, o ato de assumir novos serviços não vem desacompanhado de ônus6. Na verdade, a observação dos estados em que a municipalização cresceu muito sugere que havia interesse desses governos estaduais justamente em transferir o "ônus" envolvido no atendimento desse nível de ensino para seus municípios, como veremos adiante. A premissa de que os governos subnacionais incorporariam em seus cálculos apenas o incremento de receitas está exemplificada nas palavras do parlamentar José Jorge (PFL-PE), relator da PEC do Fundef na Câmara, que, nesse caso, chega a sugerir que a proposta produziria uma saudável competição por recursos entre níveis de governo: "[...] estados e municípios passam a disputar alunos" (Diário do Senado Federal, 5/4/1999).

Em segundo lugar, o Fundef, sozinho, não é suficiente para explicar a municipalização do ensino fundamental em virtude do diagnóstico generalizado de que sua política embutia incentivos somente para os municípios. No entanto, a análise do desenho institucional da medida revela que a regra federal não atribuía exclusivamente aos municípios a distribuição de receitas de acordo com o número de alunos matriculados no ensino fundamental. Pelo contrário, como as competências continuavam compartilhadas entre estados e municípios, com relação à obrigatoriedade de atender alunos desse nível de ensino, em tese qualquer governo subnacional poderia ter interesse em aumentar esse alunado. Apesar do discurso generalizado dos formuladores do Fundef de que a medida incentivaria a municipalização, não havia nenhum dispositivo que priorizasse o atendimento municipal. Logo, a pergunta lógica que se segue é: por que os governos de estado não se interessaram também em aumentar o atendimento de alunos do ensino fundamental e, com isso, suas receitas? Dito de outra forma: por que assistimos ao crescimento da municipalização do ensino, e não a uma "estadualização" das matrículas? Uma hipótese seria a lógica do relator da PEC do Fundef na Câmara, citada acima, ou seja, na competição por alunos, os municípios teriam superado os governos estaduais.

Da mesma forma, analistas dos efeitos do Fundef também esperavam esse resultado (Neubauer, 1999; Costa, 1998; Pinto, 2002; Rodriguez, 2001; Arelaro, 2005). Na verdade, a maioria das interpretações atribui exclusivamente ao Fundef o crescimento da municipalização do ensino (Melo, 2005; Abrucio, 2005; Arretche, 2005; Castro, Barreto e Corbucci, 2000). Contudo, como argumentei anteriormente, não havia razões lógicas para esperar que apenas os municípios passassem a se interessar em aumentar o atendimento do ensino fundamental, em uma busca desenfreada por receitas, e que não seria também do interesse de alguns governos estaduais aumentar suas receitas. Em outras palavras, deve haver outros fatores que expliquem o crescimento da municipalização, e não o da estadualização das matrículas no período pós-Fundef.

A análise da execução efetiva na provisão do ensino fundamental no período pós- Fundef revela que há significativas variações no grau de municipalização entre os estados brasileiros e que o interesse do governo estadual em aprofundar a agenda de descentralização é um importante fator explicativo dos resultados alcançados. Na próxima seção, essas questões serão exploradas empiricamente.

GRAUS DE MUNICIPALIZAÇÃO POR ESTADO DA FEDERAÇÃO: INTERESSES MUNICIPAIS OU ESTADUAIS? A implementação nacional do Fundef, em 1998, coincide com o rápido crescimento da municipalização do ensino fundamental no Brasil. Em 1996, uma minoria de alunos de todo o ensino fundamental público no país frequentava uma escola municipal (37%); o restante (63%), escolas das redes estaduais de ensino. Em 2006, ou seja, dez anos depois, tal cenário se havia invertido totalmente. Os municípios passaram a atender 60% dos alunos do país.

No entanto, quando observamos a municipalização por estados da federação, verificamos que houve uma variedade de situações, ainda que todos estivessem sujeitos aos mesmos incentivos das regras do Fundef (ver Tabela_1). Houve estados em que a participação das matrículas municipais cresceu muito em um período de dez anos (1996-2006). Por outro lado, surpreende que em alguns estados o crescimento das redes municipais tenha sido modesto.

Os incentivos do Fundef não geraram um padrão similar de municipalização, o que sugere que há outros elementos, no âmbito dos estados, que explicam a variação dos graus de municipalização. Como procuro destacar neste artigo, a principal razão dessa variação é o interesse dos governos estaduais em promover ou não a descentralização do ensino em seus territórios.

Nos estados em que se verifica maior crescimento, há programas de municipalização do ensino com incentivos adicionais ao Fundef; nos estados de menor crescimento, ao contrário, esses programas estão ausentes. Esses programas estaduais tinham em comum, como veremos a seguir, a diminuição dos custos de transição que um município teria de arcar se optasse por ampliar sua rede de ensino com base apenas nos incentivos do Fundef7. Vejamos os casos mais extremos, os de maior e os de menor grau de municipalização no período a fim de ilustrar o ponto.

O Pará - o segundo estado que mais promoveu a descentralização -, já em 1996, tinha um programa de municipalização de 1a a 4a série que se aprofundou após o Fundef. De acordo com o secretário estadual de Educação de então, João Loureiro (1999), o Fundef ajudou sobretudo a concretizar o programa de municipalização do estado, que originalmente previa a transferência das séries iniciais do ensino fundamental do estado para o município e, com a iminente aprovação do fundo, foi estendido às séries finais do ensino fundamental. Como a municipalização fazia parte de uma agenda já anunciada pela esfera estadual, o estado do Pará negociou com o Ministério da Educação (MEC) a antecipação da implementação para 1997. No caso desse estado, dada a alta participação das matrículas na rede estadual no início do período, a antecipação do Fundef gerou um aporte significativo de recursos para o governo do estado, financiando parte do programa estadual de municipalização. Além disso, o Pará recebeu a complementação de recursos da União por estar abaixo do valor médio nacional de gasto aluno/ano, como previsto na legislação do Fundef (Brasil, 1996; Vazquez, 2005).

A adesão de um município ao programa do Pará permitia a imediata transferência de imóveis (cessão de uso em comodato), móveis, equipamentos e pessoal da rede estadual (Loureiro, 1999). No início do programa, o estado pagava integralmente, por um período determinado, os salários do pessoal afastado dos municípios, como professores e diretores transferidos. Além disso, como a distribuição dos recursos do Fundef se baseava no número de alunos divulgado anualmente no Censo Escolar, organizado pelo Inep/MEC, o incremento de matrículas que um município tivesse feito em um determinado ano só seria computado no Censo Escolar do ano seguinte, e só então esse município passaria a receber os recursos atrelados ao número de matrículas, como determinava o Fundef. Dependendo do momento em que isso ocorresse, um município poderia, em tese, ficar quase um ano à espera do retorno do investimento feito. Contudo, se o município assinasse um termo de convênio estabelecendo com o governo do estado a transferência de escolas e de alunos, não precisaria esperar até a divulgação do próximo Censo Escolar para receber os recursos do Fundef, uma vez que a Secretaria Estadual de Educação se comprometia a repassar os valores dos alunos "municipalizados", embora estes ainda fossem registrados formalmente no Censo Escolar como alunos da rede estadual. Esse incentivo, previsto na própria legislação do Fundef, foi utilizado por todos os governos estaduais que tinham programas de incentivo à descentralização.

Como se vê, o governo do Estado do Pará criou uma série de incentivos extras para estimular a adesão de seus municípios ao programa de descentralização, o que gerou uma rápida municipalização. Em 1997, a participação da rede municipal era de 40%, e um ano depois passou para 60%. Ademais, como a política do governo estadual do Pará arcava com os custos de investimento e custeio (construção de prédios, mobiliário e contratação inicial de pessoal), que poderiam ser impeditivos (e demorados) para alguns municípios, a implementação rápida de uma rede municipal tornou-se viável em curto prazo.

Esse é o caso também do Estado do Ceará - o quinto que mais avançou a municipalização -, que tinha uma política de descentralização do ensino anterior à aprovação do Fundef. O objetivo do programa era transferir integralmente aos municípios todas as séries do ensino fundamental para que a rede estadual priorizasse o atendimento de alunos do ensino médio (Naspolini, 1999). De forma muito similar à descrita para o Estado do Pará, o estabelecimento de convênios de transferência com as prefeituras incluía uma série de benefícios adicionais ao Fundef, além de assistência técnica e pedagógica. No entanto, diferentemente do Pará, no Ceará o atendimento da rede estadual era minoritário no momento de implementação do Fundef, ou seja, o estado "perdia" receitas para seus municípios; portanto, não podia contar com esse aporte extra de recursos para financiar a descentralização. Por outro lado, o Ceará também recebeu os recursos de complementação da União.

A estratégia de descentralização adotada pelo governo do Estado de São Paulo para gerar a adesão dos municípios a seu programa de municipalização foi também o estabelecimento de termos de convênio que transferiam escolas e alunos da rede estadual para os municípios. A adesão ao programa embutia uma série de incentivos adicionais ao Fundef. Incentivos como o uso dos prédios escolares, de pessoal da rede estadual e a transferência imediata dos recursos atrelados ao Fundef facilitavam e agilizavam o aumento do atendimento municipal em comparação a uma iniciativa própria, autônoma ou isolada por parte dos municípios. Como a rede estadual de São Paulo atendia a vasta maioria dos alunos do ensino fundamental, no momento de implementação do Fundef o estado recebeu um aporte significativo de recursos - transferidos de seus municípios - que financiava o programa estadual.

Como nos casos anteriores, São Paulo já tinha, antes do Fundef, um programa de municipalização em andamento. Contudo, após a aprovação do fundo, a adesão dos municípios paulistas foi muito maior e, ao mesmo tempo, diminuiu os custos do programa estadual. Com a implementação nacional do Fundef, em 1998, os termos dos convênios são alterados, limitando-se basicamente a transferir recursos fiscais atrelados ao fundo propriamente. O programa anterior previa negociações caso a caso e recursos financeiros adicionais para municípios com baixa capacidade de gasto (Gomes, 2008).

Nesse sentido, a iniciativa do governo federal serviu aos objetivos desses três governos estaduais que já tinham em andamento programas de descentralização do ensino fundamental.

No caso do Espírito Santo - o estado que mais transferiu o atendimento -, não foram encontradas referências bibliográficas que detalhassem como foi operacionalizado o programa estadual, mas foi localizada a lei, aprovada em 1997 (Lei nº 5.474), que apresenta o programa de municipalização do estado.

Assim como o Estado do Pará, o Espírito Santo também negociou com o MEC a antecipação da implementação do Fundef para 1997. De acordo com a lei, caberia ao governo estadual coordenar o processo de municipalização, prestar cooperação técnica aos municípios que o aderissem, ceder pessoal do magistério para exercer funções nas redes municipais e transferir ou ceder aos municípios prédios e equipamentos escolares. Da mesma forma que nos casos anteriores, o Espírito Santo criou um programa de incentivos extras para induzir a municipalização do ensino, beneficiando-se do aporte de recursos, com a antecipação da implementação do Fundef para financiar a agenda estadual de descentralização, uma vez que o atendimento da rede estadual era majoritário.