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Parcerias estratégicas no contexto da política exterior brasileira: implicações para o Mercosul

Introdução A construção de parcerias pelo Brasil tem sido objeto de pouco estudo nos anos recentes, apesar da crescente importância que vem assumindo no contexto da política exterior brasileira enquanto forma de realizar objetivos e interesses no plano externo e de definir padrões de relacionamento com países individualmente e, também, com os principais blocos econômicos. O crescente leque de opções que o Brasil vem procurando explorar, no âmbito regional, como em outras áreas, não está desvinculado de sua projeção no Mercado Comum do Sul (Mercosul), acarretando, por conseguinte, oportunidades e também possíveis dificuldades no que se refere ao relacionamento nesse âmbito, notadamente, com a Argentina, e às vinculações externas do próprio Mercosul.

Com o propósito de analisar as implicações para o Mercosul do esforço brasileiro de construir parcerias internacionais, procuraremos, antes, contextualizá-las historicamente, percorrendo distintos períodos da evolução da política externa brasileira para identificar a natureza das mesmas e caracterizar seu sentido de funcionalidade frente aos objetivos e prioridades estabelecidas em cada período. Isso se faz necessário não apenas para prover informações quanto aos antecedentes do esforço de construção de parcerias ora empreendido, mas, sobretudo, porque a política externa brasileira reflete, em sua evolução, um forte impulso de permanência, especialmente no que se refere à projeção de interesses do Estado. O entendimento quanto ao sentido de parcerias estratégicas a ser considerado na presente análise as associa à condição de relacionamento privilegiado, em nível bilateral, para a realização de interesses (não necessariamente comuns), tidos como importantes para consecução de objetivos internos e/ou externos de parte dos Estados que as constituem.

Argumenta-se que a construção de parcerias, pelo Brasil, esteve sempre voltada para o acesso a recursos, insumos e oportunidades a serem canalizados para o processo de desenvolvimento, e que, nesse sentido, possui também funcionalidade para o fortalecimento do Mercosul, ainda que não o seja de forma automática e não exclua o risco de gerar áreas de divergência ou assintonia com seus sócios.

O texto está assim estruturado: na primeira parte, discute-se o caráter universalista da política externa como condicionante da construção de parcerias; na segunda, procede-se a uma breve análise retrospectiva de como as parcerias estratégicas vincularam-se, em distintos momentos, às prioridades definidas em sucessivos períodos da política externa brasileira a partir dos anos cinqüenta. A terceira parte enfoca o redirecionamento das parcerias estratégicas em razão das mudanças ocorridas no plano externo e internamente no Brasil, com a introdução de um novo modelo econômico a partir do início dos anos noventa; em seguida, são analisadas as prioridades da atual política externa brasileira e as implicações em termos de construção de parcerias internacionais e os desdobramentos destas para o Mercosul.

1- Universalidade da política externa brasileira como âmbito da construção de parcerias estratégicas São recorrentes, no discurso diplomático e nas análises sobre a política externa brasileira, as alusões à sua universalidade. Esse caráter universalista associa-se às características territoriais e à diversidade étnica e cultural do país e exprime, segundo essa lógica, a pluralidade de interesses do Estado e da sociedade brasileira, as afinidades históricas e a decorrente diversidade de vínculos externos de natureza política, econômica e cultural, o que conduz à opção de não estabelecer alinhamentos automáticos, ainda mais em um cenário internacional marcado por elevado grau de incerteza quanto a sua evolução futura. Assim, e segundo o ex-Chanceler Celso Amorim, "o Brasil, por suas dimensões, por sua complexidade, pelo seu tecido social, pela composição étnica e cultural de sua população, não cabe em nenhum bloco, político e econômico, ou em nenhuma área de influência"2. No sentido econômico, o universalismo associa- se ao grau de diversificação dos fluxos comerciais brasileiros em sua origem, procedência e composição, caracterizando o país como o que se convencionou denominar global trader3.

No sentido político, exprime também o sentido de uma vocação orientada para uma presença ativa na cena internacional exercida nos diferentes foros multilaterais e em âmbito regional, bem como por meio de uma rede de relações bilaterais que estende-se a distintas regiões4.

No entanto, esses aspectos ressaltados no discurso diplomático são insuficientes para uma adequada compreensão do universalismo como dimensão característica da política externa brasileira e como condicionante da construção de parcerias internacionais do país. Isso porque sugerem ser o mesmo um subproduto, uma decorrência quase natural ou inevitável das características do país, seu território e população, de suas potencialidades e da aspiração de exercer papel ativo na cena internacional. Ao lado desses fatores, o universalismo deve também ser entendido como resultante do entrelaçamento de injunções domésticas e externas, os quais, por sua vez, condicionam os objetivos e estratégias de desenvolvimento, e, por conseqüência, as prioridades de política externa, o leque de opções de relacionamento, e, por fim, o estabelecimento de parcerias internacionais.

Portanto, a universalidade não é uma característica estática, nem em seu conteúdo nem em sua consecução histórica. No caso brasileiro, a afirmação do sentido universalista se deu, de forma gradual, a partir dos anos trinta, concomitantemente e em sintonia com a consagração do desenvolvimento como principal vetor da política externa5. A definição desse vetor requer, desde então, responsividade da política externa às circunstâncias e transformações do cenário internacional e, ao mesmo tempo, capacidade de adequação aos distintos matizes assumidos pelo nacionalismo6 internamente até o final dos anos oitenta, às inflexões da própria política externa, notadamente àquelas ocorridas a partir de final da década de cinqüenta7, e à prevalência do liberalismo econômico na condução da política interna e da política externa a partir dos anos noventa. Tais exigências somavam-se, em seus respectivos tempos, a necessidades a serem atendidas no plano internacional, e que, por sua vez, traduziram-se em um sentido de seletividade na política externa, com o qual se definiram e estruturaram as diferentes parcerias estratégicas do país.

Assim, a gradual formação de uma rede de parcerias estratégicas pelo Brasil vem atendendo a visões pragmáticas, partilhadas pelas elites governamentais (incluindo-se naturalmente o estamento diplomático) e pelos principais agentes econômicos, sobre oportunidades de realização de seus interesses e de resposta às necessidades colocadas pelo modelo de desenvolvimento, tomando em conta os limitados recursos de que dispõe o país para fazê-lo de modo adequado8.

Portanto, o constante exercício do pragmatismo não implicou, em nenhum sentido, o sacrifício do substrato valorativo e dos princípios orientadores da política externa brasileira. Ao contrário, o pragmatismo, associado ao universalismo, é percebido como elemento tradicional da política externa e que, ao lado de valores e princípios por ela consagrados, lhe confere, enquanto política de Estado, alto grau de previsibilidade e uma sólida base de continuidade9.

A construção de parcerias estratégicas pelo Brasil associa-se, segundo Lessa, ao processo de escolha de parceiros preferenciais, no contexto do que ele denomina "universalismo seletivo"10. Em suas palavras, "a construção de parcerias estratégicas é fruto da compatibilização da vocação histórica do Brasil para a universalidade com a necessidade de aproximações seletivas, o que abre a possibilidade para movimentos de adaptação aos nichos de oportunidade e aos constrangimentos internacionais que se apresentam conjunturalmente"11. Por essa razão, universalismo, pragmatismo e o estabelecimento de parcerias estratégicas orientadas por um sentido de flexibilidade e não-excludência vêm representando, ao longo dos anos, importantes elementos operativos que conferem funcionalidade e adaptabilidade à política externa brasileira frente às mutantes condições do cenário internacional12, em suas expressões global, multilateral, regional e sub-regional. Sua construção supõe, ademais, um complexo (e nem sempre satisfatoriamente alcançado) ajuste de interesses, prioridades e compromissos definidos em distintos eixos e em circunstâncias igualmente diferenciadas.

Em razão do desafio que, em termos da implementação da política externa, essa sorte de ajuste representa, é importante considerar ser natural que inconsistências, incompatibilidades entre compromissos e objetivos assumidos no marco de determinado eixo, suscitem constrangimentos ou mesmo obstaculizem avanços em outros. Como nos faz recordar a historiadora Barbra Tuchman, não é exatamente uma anomalia histórica o fato de os Estados perseguirem objetivos não inteiramente compatíveis entre si, ou mesmo incongruentes com seus próprios interesses a médio e longo prazos13. O Brasil, em razão do próprio sentido universalista e pragmático de sua política externa e da diversidade de opções de parcerias estratégicas que procura explorar dentro de um critério de não excludência, tem sido suscetível a esse tipo de dificuldade ao longo dos anos, o que permite assumir, como hipótese, que o exercício de sua opção universalista realizada, dentre outros meios, por diferentes alianças estratégicas, afeta, de forma nem sempre positiva, a evolução do Mercosul, principal espaço e plataforma do protagonismo que o país procura exercer no plano externo. Faz-se, então, necessário caracterizar e contextualizar historicamente as iniciativas brasileiras voltadas para a construção de parcerias, para melhor compreendê-las em sua natureza, funcionalidade e em suas implicações para o Mercosul. Com esse propósito, nos parágrafos seguintes, relacionaremos tais parcerias às prioridades de política externa e aos modelos de desenvolvimento que as orientaram em diferentes momentos, para, posteriormente, analisar sua construção e suas implicações para o Mercosul no presente.

2. Prioridades de política exterior e a construção de parcerias estratégicas: uma perspectiva histórica Como visto antes, a eleição do desenvolvimento como principal vetor de orientação da política externa brasileira ocorreu nos anos trinta, com a chegada de Getúlio Vargas ao poder, em um contexto internacional marcado pelas seqüelas da depressão econômica, traduzidas em acentuado protecionismo comercial, indisponibilidade de recursos externos para investimento e, no plano político, pela ascensão do totalitarismo. Com a contraposição do totalitarismo em suas expressões nazista e fascista às democracias ocidentais, estabeleceu-se uma clivagem política da qual o Governo Vargas buscou tirar proveito, assumindo posicionamentos ambíguos, com o que esperava poder extrair benefícios para a promoção do desenvolvimento econômico, sob uma visão nacionalista, que tenderia a reforçar-se nos anos seguintes. No entanto, e por força da lógica do próprio modelo de desenvolvimento vigente, como também dos desdobramentos da crise internacional que culminaram com a Segunda Guerra Mundial, o Brasil terminou por estreitar laços com os Estados Unidos, dando início a um padrão de relacionamento com aquele país definido pela alternância de períodos de aproximação e de relativo distanciamento, estando estes últimos relacionados a esforços, pelo Brasil, de afirmação de autonomia externa. Esse padrão de relacionamento desenvolveu-se, de forma geral, sob um marco cooperativo que caracterizaria, a partir de então, as relações entre ambos países, sem chegar, contudo, a configurar um relacionamento privilegiado, embora expectativas nesse sentido tenham sido nutridas, a partir do Governo Dutra, por diferentes governos, em circunstâncias específicas. A realidade, porém, viria a demonstrar que, por razões afetas a ambos países, qualquer forma de relacionamento especial com os Estados Unidos não seria factível. A própria cooperação no campo militar, estabelecida por meio de acordo celebrado em 1953 (e que fora objeto de polêmica no Brasil), terminaria por desenvolver-se sem sincronismo direto com a cooperação econômica, que fora fortemente condicionada pelo nacionalismo brasileiro, por um lado, e, por outro, pela prioridade conferida pelos Estados Unidos ao enfrentamento ideológico ao comunismo no Continente.

Assim, ao não estabelecer-se um alinhamento automático com os Estados Unidos durante a segunda metade dos anos cinqüenta e nos primeiros anos da década de sessenta, a política externa brasileira logrou ser conduzida com base na flexibilidade e no pluralismo, permitindo ao Brasil exercer relativa autonomia no aproveitamento de oportunidades nos planos político e econômico, sem descaracterizar, contudo, seu comprometimento ideológico com o Ocidente no contexto da Guerra Fria14, coincidindo com "um dos raros períodos (na política externa brasileira) no qual o eixo da política latino-americana aparece em relativa sintonia com o da relação norte-americana(...)"15.

Esse quadro viria a alterar-se em favor de um mais intenso alinhamento do Brasil aos Estados Unidos entre 1964 e 1967, sendo, contudo, superado logo em seguida, embora em um contexto externo já marcado pela crescente multipolaridade no plano econômico e com a economia brasileira crescendo a taxas elevadas e com uma base industrial já consolidada. Isso trouxe dois desdobramentos importantes em termos de formação de parcerias externas: em primeiro lugar, fortaleceram-se as condições para o exercício do pragmatismo na política externa, estando esta voltada para fins definidos em uma perspectiva nacionalista16; em segundo, consagrou-se o universalismo seletivo com a consecução de uma estratégia de diversificação de parcerias com as quais o Brasil almejaria extrair benefícios para seu projeto de desenvolvimento e, concomitantemente, exercer maior influência externa e elevar sua capacidade de barganha nos foros multilaterais e em eixos bilaterais.

Autonomia, pragmatismo e diversificação das parcerias: Alemanha e Japão Como parte desse esforço de diversificação de parcerias, surgiram, no Governo Geisel (1974/79), as primeiras iniciativas visando ao estabelecimento de alianças estratégicas com países industrializados e que implicaram o acirramento de divergências com os Estados Unidos e com a Argentina17. Dois países, Alemanha e Japão, representavam, para o Brasil, opções de relacionamento que lhe permitiriam, por um lado, aprofundar suas relações com os países industrializados ao mesmo tempo em que afirmava seus esforços de "autonomia periférica"18 frente aos Estados Unidos; por outro, permitir-lhe-iam aceder a recursos indispensáveis à construção da potência, objetivo incansavelmente perseguido pelos governos militares, e, por fim, responder a necessidades financeiras e aos entraves estruturais postos em questão pela crise do petróleo e pela recessão econômica generalizada que a esta se seguiu.

Cumpre notar que essas parcerias foram construídas a partir de vínculos políticos, econômicos e sócio-culturais pré-existentes19, e que conferiam bases para o adensamento das relações bilaterais por meio de arrojadas iniciativas de cooperação. Com a Alemanha, o Brasil mantivera intenso relacionamento econômico desde os anos cinqüenta e que aprofundara-se ainda mais ao final da década de sessenta, quando aquele país tornou-se o maior exportador mundial líquido de capitais20. A intensificação das relações econômicas, a partir das décadas de setenta e oitenta, levou a Alemanha à condição de segundo principal investidor estrangeiro no Brasil, respondendo então por cerca de 13% dos investimentos diretos realizados no país21, com peso muito importante no desenvolvimento industrial brasileiro. No tocante ao comércio, a Alemanha passou a ser o terceiro parceiro comercial do Brasil e o primeiro no âmbito da Europa Ocidental, passando a ser o Brasil, por sua vez, o mais importante parceiro alemão fora do âmbito da OCDE. Nas áreas de cooperação financeira, técnica e científica tecnológica há igualmente um intenso relacionamento englobando áreas como proteção ambiental, formação de recursos humanos, energia, biotecnologia e o setor aeroespacial, dentre outros.

No entanto, foi o Acordo sobre Cooperação no Campo dos Usos Pacíficos da Energia Nuclear firmado em 1975, e considerado então fundamental para o pretendido domínio, pelo Brasil, do ciclo do combustível nuclear, que sinalizou a disposição de ambos países de construir sólida parceria para além dos planos comercial e financeiro. Assim, apesar dos inúmeros percalços na implementação do Acordo e dos resultados muito aquém do esperado, o mesmo teve importante significado político em nível bilateral, dado ter sido a Alemanha o único país então disposto à cooperação nuclear com o Brasil nos termos por este desejados22. As dificuldades econômicas do Brasil, com o aprofundamento da crise financeira na segunda metade dos anos setenta, acentuaram as contradições do modelo de substituição de importações; posteriormente, a superação da bipolaridade e a reunificação alemã, e os compromissos assumidos pela Alemanha no âmbito da integração européia praticamente inviabilizaram a continuidade da parceria nos termos originalmente concebidos, e gradualmente minaram as condições que a haviam sustentado.

As relações com o Japão, por sua vez, ganharam intensidade igualmente a partir da segunda metade dos anos 50, com um primeiro ciclo de investimentos voltados para o fornecimento regular de matérias-primas e a expansão das exportações de manufaturas japonesas. A esse ciclo, seguiu-se outro no qual foram expandidas e diversificadas as exportações japonesas para o Brasil. Nesse sentido, a dimensão estratégica da parceria com o Brasil associava-se, pelo lado japonês, ao interesse em assegurar o suprimento de matérias-primas e alimentos, reduzindo, ao mesmo tempo, sua dependência nesses campos em relação aos Estados Unidos; pelo lado brasileiro, associava-se ao acesso a recursos e tecnologias para o desenvolvimento de grandes projetos industriais (siderurgia notadamente) e à diversificação de mercados de exportação. Assim, do ponto de vista dos investimentos, o Japão passou a representar o quarto principal investidor estrangeiro no Brasil, respondendo por cerca de 6% dos investimentos diretos23.

As relações comerciais também incrementaram-se à medida em que também maturaram os investimentos japoneses e em que a economia brasileira expandia-se. Porém, e à despeito da industrialização brasileira, consolidou-se um padrão tradicional de comércio entre ambos países, com o Brasil importando bens industrializados e exportando produtos primários24.

A parceria com o Japão, portanto, foi construída sobre uma base de complementaridade, com o Brasil fornecendo matérias-primas em troca de investimentos e produtos industrializados. Apesar desse perfil que supostamente induziria a noção de serem as relações econômicas de maior interesse relativo para o Brasil, o relacionamento nipo-brasileiro foi muito mais marcado pelos interesses e iniciativas japonesas25, como o atestam sua presença no setor siderúrgico e o desenvolvimento de projetos de cultivo de soja no Cerrado brasileiro, que retiraram o Japão da dependência dos Estados Unidos em relação ao suprimento desses produtos e inviabilizaram o controle que aquele país exercia sobre seus preços no mercado internacional. Assim como ocorrido com a Alemanha, a parceria com o Japão enfrentou dificuldades crescentes com o aprofundamento da crise econômica brasileira e com a emergência dos países do Sudeste Asiático como opções mais funcionais aos interesses japoneses então.

Alguns aspectos presentes em ambas parcerias devem ser ressaltados para a melhor compreensão de sua natureza e características. Elas adquiriram funcionalidade para o Brasil, em primeiro lugar, ao permitir a consecução da defesa de interesses de comércio exterior e a garantia de suprimento adequado de insumos, recursos, produtos e tecnologias essenciais ao desenvolvimento econômico, cuja promoção representou o objetivo fundamental da política externa tal como definido pelo pragmatismo responsável que a orientou até meados dos anos oitenta26; em segundo lugar, permitiram ao país maior margem de autonomia frente aos Estados Unidos, ao diversificar as opções de acesso a mercados e a fontes de investimentos e tecnologias em um contexto em que acentuavam-se suas vulnerabilidades frente à crise econômica que instaurava-se internacionalmente a partir do primeiro choque do petróleo; em terceiro lugar, atenderam ao propósito de diversificar as relações econômicas com os países industrializados; e, por fim, contribuíram para projetar internacionalmente o país a partir de um perfil calcado em interesses nacionalmente definidos.

No entanto, cabe salientar também que a funcionalidade das parcerias estabelece-se não somente em razão dos objetivos e prioridades da política externa, mas associa-se também a aspectos conjunturais que realçam seu valor e favorecem sua implementação27. Assim, as parcerias do Brasil com Alemanha e Japão puderam beneficiar-se de um conjunto de fatores contextuais que lhes conferia operacionalidade: foram estabelecidas na esteira de longo período de crescimento e de afirmação da crescente multipolaridade econômica que, ao lado de outros fatores, lhes permitia, respectivamente, afirmar interesses de maior autonomia relativa frente aos Estados Unidos concomitantemente à busca de um reposicionamento no jogo de poder internacional. Em outras palavras, as parcerias do Brasil com a Alemanha e o Japão, além do sentido de complementariedade que as orientava, foram também condicionadas pelas relações de cada país considerado com os Estados Unidos e não estavam desvinculadas, pois, das transformações que afetavam o próprio sistema internacional e as bases da hegemonia norte-americana. Eram, antes, respostas a tais mudanças e formas parciais pelas quais procurava-se avançar interesses, reduzir vulnerabilidades e auferir ganhos.

Portanto, ao exaurirem-se as condições que favoreceram e impulsionaram a construção dessas parcerias, elas perdem gradativamente sua operacionalidade até serem reformuladas ou, mesmo, temporariamente, suplantadas.

Eram, ademais, parcerias assimétricas quanto às dimensões econômicas dos países envolvidos, quanto a seu peso específico no cenário internacional e quanto aos distintos significados e alcance político para cada parte: para o Brasil, elas possuíam caráter instrumental de alavancagem do desenvolvimento, de redução de vulnerabilidades e de elevação de seu status de poder e de questionamento da legitimidade da própria ordem econômica internacional; para Alemanha e Japão, o relacionamento com o Brasil contribuía parcialmente para consolidar seu poder econômico, sem, contudo, representar qualquer forma de questionamento ao ordenamento econômico internacional vigente. Daí porque o potencial de fricção que delas decorria ter sido maior para o Brasil que para suas contrapartes, notadamente em relação aos Estados Unidos.

Porém, no caso brasileiro, além dos Estados Unidos, esse potencial de fricção também estendeu-se às relações com a Argentina, exacerbando momentaneamente desconfianças quanto ao que se interpretava como pretensão hegemônica por parte do Brasil e fomentando percepções confusas sobre o protagonismo que o país buscava exercer no plano regional. Esse protagonismo retratava, de forma coerente, a prioridade conferida, a partir do Governo Geisel, à América Latina enquanto espaço geográfico a partir do qual se deveria desenvolver o esforço de auto-afirmação brasileira e onde o país procuraria exercer papel de "catalisador" do diálogo28.

No entanto, a prioridade então assignada à América Latina e, secundariamente, a outras regiões em desenvolvimento, dentre as quais a África, não esteve apoiada, em sua execução, em nenhum eixo bilateral em particular, que denotasse um sentido de construção de parceria estratégica. E isso porque, para o Brasil, as relações com a região, e mais particularmente com os países do Cone Sul, refletiam uma preocupação justificada com a manutenção de equilíbrio e da estabilidade29; além disso, a importância relativa da América Latina para o Brasil fixava-se inicialmente muito mais no sentido político que econômico: os fluxos comerciais estavam direcionados, em sua maior parte, para os países industrializados enquanto principais fornecedores de capitais e insumos para o desenvolvimento econômico do país; ademais, frente às vulnerabilidades externas que se acentuaram ao longo dos anos setenta e oitenta e à própria natureza dos regimes políticos então vigentes, tornou-se muito difícil para o Brasil e para os demais países da região estabelecerem entre si, naquele contexto, qualquer forma de vínculo associativo privilegiado, mesmo que o fosse para fazer frente à crise econômica que atravessavam30.

Portanto, sob este ponto de vista, pode-se afirmar que as prioridades da política externa definidas em termos de espaços geográficos não correspondiam plenamente, no que se refere à construção de alianças estratégicas, às prioridades temáticas, estas de fundo essencialmente econômico, com exceção talvez ao que respeita ao suprimento de petróleo que levou a uma maior aproximação do Brasil com a Venezuela e, em menor medida, com o Equador. E foi precisamente em torno das questões de acentuado conteúdo econômico, embora destinadas a finalidades também políticas, que o país procurou estruturar suas principais parcerias internacionais naquele contexto, o que tornava natural terem recaído precisamente em dois países industrializados as opções do Brasil para tal fim. Disso, contudo, não se deve inferir ter a opção pelo estabelecimento de parcerias com países industrializados induzido o Brasil a distanciar-se de seus vizinhos; ao contrário, ao referido acirramento de conflitos e desconfianças que provocou junto à Argentina, e, de forma menos intensa, a outros países da região, seguiram-se esforços de aproximação iniciados ainda durante o Governo Geisel, intensificados no Governo Figueiredo e que conduziram à celebração do Acordo de Itaipú-Corpus com a Argentina, abrindo caminho para a superação definitiva do padrão conflitivo que marcara historicamente o relacionamento entre ambos e inaugurando uma nova fase de integração; conduziram ainda ao Tratado de Cooperação Amazônica de 1978, aproximando o Brasil dos países andinos, em uma outra frente, marcando a disposição brasileira de dissipar, junto aos seus vizinhos, as percepções desfavoráveis baseadas na inércia e na desconfiança.

O que se pode notar, enfim, é que, durante a prevalência do "pragmatismo responsável" como expressão de sua política externa, as parcerias construídas pelo Brasil, se, por um lado, não implicaram o afastamento de seu entorno regional, por outro, não representaram também fator de estímulo direto ou indireto, em seus desdobramentos, para uma maior aproximação brasileira aos seus vizinhos. Essa aproximação deveu-se mais à afirmação do próprio interesse brasileiro em exercer papel protagônico e à crescente convergência que passaria a marcar o próprio relacionamento com os países da região que a qualquer vínculo indeclinável entre a realização de seus interesses por meio de parcerias com países industrializados e o atendimento de condições necessárias para a maior cooperação no plano regional. Ao mesmo tempo, a aproximação iniciada, no plano regional, não esteve amparada na busca de nenhum relacionamento especial, em nível bilateral, que atuasse como catalisador para a consecução dos interesses de política externa na região. Assim, até a metade dos anos oitenta, o estabelecimento de parcerias estratégicas foi elemento muito mais operacional de prioridades definidas em relação ao mundo industrializado que daquelas definidas em relação à América Latina e outras regiões do mundo em desenvolvimento.

Esse quadro, no entanto, viria a alterar-se a partir do Governo Sarney (1985/ 90), quando convergiram importantes mudanças no cenário internacional e regional que inscreveram, de forma definitiva, a América Latina, e particularmente o Cone Sul, como espaço essencial de projeção de interesses brasileiros e no qual o país construiria sua mais importante e abrangente parceria estratégica.

O ocaso do nacional-desenvolvimentismo e a redefinição de parcerias: a aproximação com a Argentina O comprometimento com a plena restauração e consolidação da democracia condicionou a política externa do Governo Sarney (1985/1990) e refletiu-se, sobretudo, na forma com que suas prioridades passaram a ser operacionalizadas31. O Governo Sarney confrontou o desafio de adaptar a política externa do país às novas condições do cenário internacional e do próprio país, procurando superar desconfianças geradas regional e globalmente pela orientação autárquica e baseada em uma leitura hobbesiana com a qual os governos militares conduziram a política externa. Procurou ainda restabelecer a interlocução com os países industrializados em diversos planos, inclusive nos foros multilaterais, que havia igualmente sido afetada pelo sentido muitas vezes dissonante conferido à condução externa do país em períodos anteriores.

Manteve-se, assim, a projeção universalista da política exterior, mas, dentro dela, foi fortalecida e ampliada a prioridade às relações com a América Latina, relações estas que, apesar e em razão mesmo da crise econômica que assolava a região, encontravam, finalmente, um sentido de funcionalidade no plano econômico32. Também tornara-se imperioso reorientar vários projetos de desenvolvimento concebidos no regime militar, seja pela absoluta carência de recursos, dramatizada pelos efeitos da crise econômica, seja pela falta de legitimidade que, em um marco de redemocratização, os tornava além de econômica, politicamente inexeqüíveis. Tornara-se evidente o esgotamento do modelo de desenvolvimento que o país havia perseguido por décadas, e ao qual a política exterior e as alianças até então entabuladas haviam servido, sem que o Governo então lograsse imprimir nova estratégia para orientar o desenvolvimento econômico e a inserção externa do país.

No entanto, a retificação de muitas das linhas de política externa então conduzidas não implicou o abandono das prioridades já consolidadas, sobretudo daquelas definidas em termos de espaços geográficos. Foi, sobretudo, a forma de dar conteúdo e concretude a tais prioridades que modificou-se sensivelmente, o que foi evidenciado, de forma particular, no plano das relações com a América Latina33. Até então, como dito acima, estas estavam definidas muito mais por sua importância política que por sua densidade econômica, diferentemente do que ocorria com as parcerias buscadas no Primeiro Mundo. A partir de então, essa importância política passaria a encontrar correspondência também no campo econômico, tanto por meio de iniciativas bilaterais como pela retomada da cooperação multilateral.

No início dos anos oitenta, os países latino-americanos procuraram, com pouco êxito, revigorar os esforços de integração econômica regional, como estratégia de resposta parcial à crise econômica; dadas as dificuldades com o regionalismo econômico, em sua vertente multilateral, restava a valorização de eixos bilaterais como única opção viável de dar operacionalidade política e econômica à prioridade conferida à América Latina no âmbito da política externa brasileira. E, como sabido, o advento de governos civis no Brasil e na Argentina veio a gerar uma base de convergência política com a qual buscariam, por meio do aprofundamento da interdependência econômica e uma inédita cooperação no campo nuclear, retirar definitivamente dos militares os argumentos confrontacionistas do passado e buscar o afiançamento recíproco da democracia, reduzindo possibilidades de retrocesso político.

Assim, a parceria com a Argentina, desenhada gradualmente a partir de 1985, estava orientada por um claro sentido político, relacionado à consolidação democrática, e tendo, como elemento instrumental, o alargamento da interdependência econômica que se procurou construir mediante ações de cooperação em um amplo espectro de setores. São muito bem conhecidas as motivações e a forma com que transcorreram as relações entre Brasil e Argentina a partir de então, não sendo nosso propósito aqui recapitulá-las. No entanto, alguns aspectos devem ser explicitados no que se refere à parceria com a Argentina em relação às demais entabuladas pelo Brasil e que a diferencia substantivamente destas.

Em primeiro lugar, diferentemente do que ocorrera em relação à Alemanha e ao Japão, e pela primeira vez, o Brasil constrói uma parceria simétrica e calcada em uma convergência de interesses e de propósitos políticos definidos em um marco de restauração da democracia. A maior simetria e o conteúdo abrangente proposto para essa parceria, refletidos nos protocolos bilaterais assinados em 1986, e posteriormente no Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento, de 1988, demandavam mecanismos mais complexos de articulação de interesses, e, consequentemente, de legitimação; refletiam também os objetivo pretendidos: a longo prazo, a promoção de desenvolvimento conjunto no quadro de uma integração a ser construída a partir do enlace de setores produtivos e de iniciativas em campos fundamentais como energia, transporte, telecomunicações, dentre outros.

Ao mesmo tempo, e de forma imediata, almejava-se atuar cooperativamente, no sentido do afiançamento e reforço mútuo frente a problemas comuns tanto no campo político como no econômico, onde alta inflação e o endividamento externo constituíam um desafio comum.

Embora as condições para a construção da parceria com a Argentina estivessem sendo gradativamente dadas desde os dois últimos governos militares brasileiros, e apesar do decisivo exercício de uma intensa diplomacia presidencial e do ainda escasso envolvimento de outras instâncias sócio- políticas no debate e na condução das relações com a Argentina naquele momento, as iniciativas de integração passaram a representar um campo privilegiado de exercício de diálogo entre o Executivo e o Legislativo e outros segmentos sociais, notadamente o empresariado e os trabalhadores, o que se acentuaria a partir da criação do Mercosul em 1991.

Outro aspecto a merecer destaque é o fato de, também pela primeira vez, ter se construído uma parceria envolvendo temas sensíveis, como cooperação no campo nuclear, e, igualmente, no campo da segurança, sem suscitar conflitos com os Estados Unidos. E isso se deveu basicamente aos seguintes fatores: em primeiro lugar, a própria aproximação entre Brasil e Argentina teve, como pano de fundo, um sentimento de relativa frustração, de parte de cada país, quanto aos seus intentos, levados a efeito em diferentes momentos, de estabelecer um relacionamento privilegiado com os Estados Unidos34; desse modo, a aproximação Brasil-Argentina não destinava-se a representar oposição ou confrontação aos Estados Unidos. Em segundo lugar, por resultar em sensível melhora dos níveis de estabilidade política no Cone Sul e por reforçar o sentido da consolidação da democracia na região, essa aproximação permitiria aos Estados Unidos concentrar atenção em outras áreas e temas em que percebiam maior comprometimento de seus interesses; finalmente, não eram percebidas, até então, possibilidades de que a cooperação que se arquitetava pudesse implicar maiores embaraços aos interesses econômicos dos Estados Unidos. Apesar da emergência de blocos comerciais, o esforço de liberalização comercial, naquele momento, estava sendo canalizado para as negociações no âmbito do Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT), não se prestando muita credibilidade aos esforços de integração regional na América Latina.

Importante notar também que a construção da parceria estratégica com a Argentina iniciou-se em um contexto em que as variáveis tanto de índole interna quanto externa que haviam contribuído para forjar e dar objetividade às parcerias com os países industrializados haviam se modificado profundamente, tornando-as, em grande medida, inoperantes quanto aos seus objetivos maiores.

Para isso, muito contribuíram as condições internas da economia brasileira então, e, ainda mais, as posições assumidas pelo Brasil quanto à dívida externa, particularmente a moratória decretada em 1987 e que indispôs fortemente o país com seus principais credores que também eram suas contrapartes nas principais parcerias estratégicas.

Assim, no Governo Sarney, deram-se as condições para que o Brasil estabelecesse sua principal e mais abrangente parceria estratégica e que serviria de plataforma para redefinir suas relações no plano regional e, no momento seguinte, instrumentalizar sua inserção externa já em um contexto internacional profundamente modificado pela superação da confrontação Leste-Oeste, pela emergência de blocos econômicos, pela gradual afirmação do liberalismo econômico e da democracia como valores fundacionais da ordem internacional emergente. Ao mesmo tempo, esse esforço esteve condicionado pelas restrições de ordem econômica que, interna e externamente, enfrentavam ambos países, mas que, simultaneamente, representaram estímulo para uma maior aproximação política. No entanto, embora aproveitando plenamente as possibilidades que emanavam do novo quadro político interno em favor da integração bilateral, o Governo Sarney, assim como o Alfonsín, não logrou definir um novo paradigma de desenvolvimento capaz de orientar o sentido de sua política externa. Assim, esgotara-se o antigo paradigma ao qual a política externa servira, e, por conseqüência, perderam funcionalidade as alianças estratégicas então forjadas, sem que se introduzisse, naquele momento, outro paradigma, o que somente viria a ocorrer a partir de 1990, com a chegada de Collor de Melo ao poder.

3. A política externa em tempos de abertura econômica e globalização: a lógica das novas parcerias A curta passagem pelo poder de Fernando Collor de Mello, primeiro presidente eleito diretamente em quase três décadas, impactou de forma significativa na política externa brasileira. Tratava-se, já nos albores do pós-Guerra Fria, de implementar reformas econômicas de corte liberal e que tinham a abertura, a desregulamentação e a privatização como medidas indeclináveis para a retomada do desenvolvimento e para tornar a economia brasileira competitiva internacionalmente. Ao mesmo tempo, procurar-se-ia restaurar a credibilidade externa do país, que seguia ainda abalada por um legado de projetos herdados do regime militar e não totalmente suplantados pelo Governo Sarney, por medidas como a moratória da dívida externa e, também, pelos fracassos no controle da inflação e no combate à corrupção internamente.

De forma imediata, a política externa passaria a servir a um duplo propósito: instrumentalizar, no âmbito externo, o processo de reforma e de abertura econômica e restaurar a credibilidade externa do país junto aos seus interlocutores, principalmente, no âmbito dos países desenvolvidos. Procurava- se romper com a identificação do país com o contexto do subdesenvolvimento e imprimir um perfil renovado e convergente com as teses e postulações de modernidade dos países desenvolvidos. Segundo Hirst, três metas foram então estabelecidas para atender a esses objetivos: atualizar a agenda internacional do país, construir uma agenda positiva com os Estados Unidos e descaracterizar o perfil terceiro-mundista do Brasil35. Em uma perspectiva mediata, a política externa estaria voltada para o aumento da competitividade internacional do país mediante a abertura econômica e a busca de condições favoráveis de acesso a mercados, créditos e tecnologias36. Frente a esses objetivos, reafirmava-se a funcionalidade e o sentido predominantemente econômico a ser imprimido às parcerias internacionais37.