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A União Européia como ator internacional e os países do Mercosul

Em 1995 a União Européia (UE) assinou o Acordo Marco Inter-regional de Cooperação com os países do Mercosul, que comportava a liberalização comercial, investimentos, cooperação econômica e um diálogo político.2 O Acordo previa negociações para a assinatura posterior de um novo acordo de associação inter- regional. As negociações no sentido da liberalização comercial encontram-se ainda em curso, enquanto o diálogo político tem fluído conforme o esperado, embora sem produzir resultados tangíveis.

Um dos motivos que estão causando a demora no avanço das negociações para a liberalização comercial é a Política Agrícola Comum (PAC). No entanto, outros fatores também têm contribuído para esse estancamento. Entre eles, estão a mudança no cenário internacional após o 11 de setembro; a alteração das prioridades e dos pesos atribuídos aos diversos temas externos com os quais a União Européia vem se deparando; e, por fim, o questionamento sobre a capacidade do Mercosul de tornar-se um mercado comum e experimentar um crescimento econômico significativo. A partir desses obstáculos, coloca-se a indagação sobre as possibilidades de a UE atuar de forma conjunta e com êxito como ator internacional.

A literatura existente sobre a performanceda UE como ator internacional com mais freqüência busca destacar suas dificuldades em atuar frente a situações de crise ou seu comportamento em relação aos países do continente europeu.

Entretanto, essa literatura concentra-se menos em analisar a capacidade da União de agir em politics as usual, ou situações cotidianas. Este artigo busca avaliar o potencial da UE de atuar como ator internacional no marco dos diálogos inter-regionais, analisando seu comportamento frente aos países do Mercosul. Dado que, em geral, o papel dos diálogos inter-regionais é importante no arco das ações externas européias, o artigo analisa como esses diálogos sustentam a habilidade externa da União em agir e projetar-se.

Por meio do comportamento da UE frente aos países do Mercosul, que aqui é considerado próximo ao modelo de civilian power (conceito importante na literatura sobre o comportamento externo europeu), este estudo busca identificar os limites e possibilidades da performance e do papel da UE no cenário internacional. Examina e busca explicar o desenvolvimento do diálogo político em uma situação onde há um consenso político europeu, mas onde as negociações econômicas enfrentam mais dificuldades. Aponta como a política pode ser retórica sem mostrar resultados concretos, mas como isso não invalida totalmente a própria política (embora dificulte a União em agir como um bloco de poder). O texto também fornece dados sobre a interação entre a União Européia e o Mercosul em tempos recentes.

Com esses objetivos, a primeira e a segunda parte deste artigo se concentram no papel da UE como ator internacional, na estruturação de sua política externa em duas dimensões (Pilar I e Pilar II) e nas características dos diálogos inter- regionais. A terceira parte oferece uma visão mais geral do comportamento europeu para América Latina como um todo e o desenvolvimento inicial do diálogo entre a UE e o Grupo do Rio. A quarta analisa a aproximação entre a UE e o Mercosul, destacando tanto o diálogo político estabelecido pela União com os países do bloco, quanto os obstáculos enfrentados posteriormente nas negociações econômicas previstas no Acordo Marco. A conclusão busca relacionar o comportamento europeu para o Mercosul com o papel da UE como ator internacional. Com vistas a dar uma maior compreensão sobre o tema, o artigo adota uma perspectiva histórica e observa as mudanças no comportamento europeu durante o período.3

1. A União Européia como ator internacional Desde o princípio da década de 1980, os interesses e necessidades globais europeus fizeram-se mais fortes, tanto no âmbito dos Estados individualmente quanto nos marcos do coletivo de Estados. Nesse espectro, a então Comunidade Européia (CE) começou a destacar-se progressivamente como ator internacional.

Mesmo sem possuir uma dimensão militar, essa dispunha de recursos econômicos que contribuíram para um aumento de sua capacidade de influenciar terceiros Estados, outras organizações regionais e negociações multilaterais. O desenvolvimento de uma identidade européia, ocorrido durante o período, apontou para a ampliação de sua presença em diversos níveis da cena internacional. A Europa comunitária lançou as bases para exercer um papel político mais relevante no cenário internacional.4 Com a queda do Muro de Berlim e estruturação de um novo cenário europeu e internacional na passagem para os anos 1990, as questões de segurança e política externa tornaram-se objeto de atenção especial e discussão entre os Estados-membro. O papel da UE no mundo foi recolocado e, com o Tratado de União Européia (TUE), a UE lançou as bases para ampliar sua participação externa, embora sem adotar modificações profundas.

A evolução da participação da UE na arena internacional foi, no entanto, polêmica, e uma definição exata de seu status externo transformou-se em motivo de debates para os acadêmicos.

Um dos temas importantes nesse debate foi a definição de sua presença internacional. Para Allen e Smith (1991, p. 97-98), a presença internacional pode ser entendida, por um lado, como a expectativa forjada no âmbito externo sobre o papel que determinado ator ocupa em um campo definido e, por outro, como a forma na qual esse ator incide sobre eventos externos. A presença externa estaria assim relacionada com a capacidade de influenciar a opinião de demais atores. Os autores também definem a presença internacional como a combinação de determinados fatores que correspondem a credenciais de legitimação com a capacidade para atuar e mobilizar recursos.

Em relação à forma de atuação externa, Weiler (1985) define três impulsos importantes de atuação no contexto internacional. O primeiro corresponde à política ativa, entendida como plano de ação visando objetivos específicos definidos. O segundo se refere à política reativa, que responde aos eventos e busca minimizar os custos políticos. O terceiro, diz respeito à política reflexiva, que se trata de uma política externa comum formulada como valor integrativo per se, ou seja, como mais um traço da evolução do processo de integração. Alguns autores destacam também a chamada política passiva, composta por uma série de respostas habituais a acontecimentos do contexto internacional.

No que diz respeito à inserção da UE no cenário internacional e com vistas a explicar o papel da Cooperação Política Européia (CPE), Hill (1990) fez uma sinopse de três abordagens usadas com mais freqüência no meio acadêmico.

Atualmente, essas mesmas abordagens podem ser aplicadas também em estudos sobre a Política Externa e de Segurança Comum (Pesc).

A primeira abordagem identifica a UE como um civilian power.5 Trata-se de um modelo de comportamento em que os Estados-membro concordam em não utilizar a força entre si e não impor suas visões através do uso da força. Seus traços básicos seriam a busca permanente de soluções negociadas para temas problemáticos, a utilização dos canais disponíveis de discussão e a capacidade de praticar uma diplomacia aberta.

Essa abordagem, porém, é bastante discutida e às vezes criticada. Durante a década de 1970 os europeus tinham uma postura mais próxima do que se entende por um civilian power, marcada pela rejeição da política de poder, pela tentativa de outorgar aos problemas internacionais um certo sentido de responsabilidade e por uma política de cunho contratual. No início dos anos 1980, porém, a interação entre as mudanças ocorridas no sistema internacional e a trajetória do processo de integração na região contribuiu para modificar as percepções e expectativas da CE em relação ao exterior. Dessa forma, sua postura de civilian power foi questionada, trazendo à baila o paradigma da segurança e a conseqüente discussão sobre a defesa européia.

Nos anos 1990 esta discussão tomou corpo com a formação da Pesc, e em 1999 com a criação da Política Européia de Defesa e Segurança (ESDP) paralela à Pesc, com vistas a tomar em mãos tarefas da União Européia Ocidental e prover a União de uma Força Militar.6 Deve-se levar em conta que a grande maioria dos países- membro tem uma política de segurança nacional enquanto a União não tem sua própria estrutura militar. A maioria deles vem participando nos últimos anos em Operações de Paz das Nações Unidas e de ações militares da Aliança Atlântica.

Assim, pode-se afirmar que a União experimentou um endurecimento em sua postura no início dos anos 1980 e, de forma mais clara, durante a década de 1990.

Porém, mesmo não sendo umcivilian power integralmente, seus países-membro desenvolveram entre si relações especiais e formas comuns de comportamento com vistas a alcançar objetivos e resolver disputas que escapam ao modelo de política de poder. Vis-à-vis seu exterior, a União atua como centro de difusão de princípios democráticos dando prioridade a instrumentos econômico-comerciais e atuações nos marcos multilaterais.

Outra forma de se entender a presença externa da União apresentada por Hill é identificá-la com um bloco de poder (p. 34-41). Essa abordagem é discutível pois, embora a UE apresente algumas características de bloco, essas não são suficientes para classificá-la como tal. Os autores que defendem essa perspectiva afirmam que a União é um bloco econômico por possuir interesses comuns nas áreas econômica e comercial e fazer uso político do poder econômico com vistas a exercer influência sobre terceiros Estados em determinadas situações (o modelo de soft power). Também diversos países teriam mostrado interesse em vincular-se à União por meio de seus mecanismos de interação em função do pólo de atração exercido pelo seu poder econômico. Rosecrance (1998, p. 4-7) apresenta a União como um club de alto nível em termos de normas e padrões, de corte político e econômico, e com uma estratégia de longo prazo de atração de novos membros.

No entanto, outros autores destacam que uma das principais características de um bloco de poder seria a dimensão político-militar e que a União não dispõe de um poder desse tipo. Embora tenha sido criada em 1999, a ESDP ainda não assumiu contornos precisos e na prática a Otan continua sendo o foro privilegiado de atuação nesse campo.

A última perspectiva de inserção européia no cenário internacional apresentada por Hill é identificá-la como um fiasco. Nesse caso, tratar-se-ia de uma estrutura diplomática massiva para chegar a resultados moderados. Nesse momento, a CPE seria incapaz de manter uma disciplina entre seus membros e dependeria dos Estados Unidos para garantir sua defesa. O impacto de suas atividades externas seria reduzido em relação a seu peso econômico. Essa perspectiva não leva em conta os diversos avanços no campo de política externa, que já poderiam ser identificados desde o início do processo de integração, e as dificuldades inerentes a um processo de integração entre Estados.

Após o TUE e o estabelecimento da Pesc, os debates acerca do papel que esta poderia exercer na inserção externa da União tomaram impulso e diversos autores identificam problemas em suas atuações. Zielonka (1998a, p. 222) apresenta a falta de legitimidade da Pesc como elemento central para se entender a relativa paralisia das ações européias no campo. Nesse caso, a paralisia é identificada com a incapacidade da Pesc de dar conta das obrigações estipuladas em sua formação. Hill (1998) apresenta a trajetória de convergências (predominante) e divergências da Pesc, assim como sua atuação a partir de uma diplomacia em diversos níveis.7 Jorgensen (1998, p. 96) chama a atenção para a necessidade de se considerar a relatividade das idéias de sucesso e fracasso, assim como a presença de múltiplas realidades para se medir a performance da União na política internacional. Apesar de suas limitações, a partir das ações apresentadas nos marcos tanto das instituições comunitárias quanto da CPE/Pesc, conformou-se um conjunto de valores e visões orientados para a definição de um comportamento próprio desses países para o exterior.

As atividades externas das instituições comunitárias e ações inscritas no Pilar II confundiram-se com as políticas externas nacionais ou as substituíram, tornando-se o procedimento principal no campo de política para cada Estado individualmente. Essas atividades assumiram um perfil próprio, embora sem um projeto de longo prazo em alguns campos o que lhe daria nesses campos um caráter reativo. Nesse espectro, conformou-se algo que se poderia chamar de identidade européia, com base em posições assumidas e incorporadas ao acquis diplomatique da União.

Essas abordagens oferecem elementos para se compreender as expectativas criadas em torno da presença externa da União e o comportamento europeu frente a eventos ou áreas geográficas específicas, como no caso do Mercosul.

2. A importância dos diálogos políticos O diálogo inter-regional é a base do inter-regionalismo europeu e um instrumento específico de contato entre parceiros externos. Vem ocupando um papel importante na estrutura da UE como ator internacional e é um exemplo importante de convergência entre as dimensões da política externa européia.

Esse mecanismo teve início nos anos 1970 com o estabelecimento do diálogo euro- árabe e desenvolveu-se durante os anos 1980.

Desde 1970, com a formação da CPE, o comportamento externo europeu baseou-se em duas dimensões. A primeira (Pilar I) diz respeito às atividades externas de cunho basicamente econômico. Desde o princípio, essa dimensão orienta-se basicamente para a área comercial, na qual conformou uma política comum adotada por todos os Estados-membro. Cooperação para o desenvolvimento também foi uma área importante para as instituições comunitárias. A base de seu processo é a articulação entre o Conselho de Ministros - intergovernamental - e a Comissão, enquanto órgão executivo.

A segunda dimensão corresponde a posições e ações referentes a temas da política internacional e a questões de segurança decididas no interior da CPE e, após a assinatura do TUE, através da Pesc (Pilar II). Desde sua formação, a CPE ocupou um lugar importante no marco das ações externas dos países-membro, constituindo-se enquanto elemento fundamental para se pensar na União como ator internacional. Seu processo de formulação é baseado no intergovernamentalismo, o que significa que suas ações são efetivas apenas quando se atinge um consenso entre os Estados-membro. Colocam-se, porém, dificuldades para se alcançar um consenso entre países heterogêneos e, muitas vezes, com visões distintas sobre temas da política internacional. O TUE representou a incorporação definitiva da dimensão política do comportamento externo ao quadro institucional da União.

Desde a formação da CPE já vinha tendo lugar um processo dinâmico de aproximação e articulação entre as duas dimensões. Os recursos econômicos da Comunidade passaram a ser utilizados com freqüência como instrumentos de política externa, como mecanismo que favorecia a determinados países ou enquanto sanções econômicas. A plena participação da Comissão nos trabalhos da CPE foi formalizada em todos os níveis. No caso dos diálogos inter-regionais, a CPE - que sistematizou a dimensão política - e a Comissão atuavam de forma coordenada com representantes de ambos, presentes aos encontros: o primeiro guiando o diálogo político e o segundo atuando no diálogo econômico.

Esses diálogos são geralmente estruturados a partir de um acordo formal com terceiro país ou grupo de países que provê contatos políticos adicionais a relações diplomáticas regulares. Eles variam de acordo com a importância política da contraparte. Segundo Monar (1987, p. 266-267), tratar-se-ia de um instrumento flexível que poderia tanto preceder quanto complementar relações econômicas levadas adiante pela Comissão; seriam um meio conveniente de divulgar as posições políticas européias e de buscar convergência com parceiros externos; poderiam ser úteis para estratégias de médio e longo prazo de incentivo à cooperação regional; e permitiriam à União afirmar sua identidade coletiva.

O interesse europeu pelos processos de integração regional pode ser explicado por diversos fatores. Por um lado, o sucesso do processo de integração européia promoveu um ideal de integração no interior das instituições comunitárias. Por outro, a integração de parceiros externos facilitaria a interação, dando às relações destes com a UE um caráter inter-regional. No campo político, esses processos seriam um instrumento garantidor da democracia política e da segurança regional; no campo econômico contribuiriam para reduzir os custos dos ajustes estruturais e da abertura das economias nacionais, assim como facilitariam a inserção de economias mais frágeis em uma economia internacional globalizada. Dentre as instituições comunitárias, a Comissão e o Parlamento mostraram maior interesse pelos processos de integração.8 O início dos anos 1990 trouxe um novo impulso aos diálogos com o "novo regionalismo" europeu. Este vinculou mais claramente o liberalismo econômico e a globalização econômica com a integração regional, a promoção da democracia e a inclusão social.9 Em termos institucionais, o início da vigência da Pesc aprofundou os vínculos da Comissão com a vertente intergovernamental da política externa. O TUE promoveu uma reforma administrativa nas estruturas do Conselho e da Comissão no que diz respeito aos temas externos, alterando em parte o papel das duas instituições no processo de formulação. A reforma trouxe para a esfera das instituições comunitárias questões que antes ficavam na alçada da CPE, como a dimensão política de alguns acordos, organizando a interação entre os diferentes Pilares (casos de cross pillar).

O fim da bipolarismo aumentou a quantidade de temas externos presentes no arco de preocupações da União propiciando uma superação dos quadros anteriores da CPE ocupados com os mesmos. Nesse processo, a Comissão assumiu um papel de destaque na coordenação e implementação da cooperação com os países do leste e centro europeu; o que fez desenvolver internamente estruturas orientadas para esse tipo de atuações.10 A Comissão preparou uma estratégia de relações, assim como uma nova geração de acordos que proviam um quadro institucional para o desenvolvimento de um diálogo político.

Com a Pesc os diálogos políticos seguiram sendo um dos principais instrumentos de persuasão da UE e base de sua política de inter-regionalismo. No final de 1994 a UE estava engajada em vinte e cinco diálogos políticos, incluindo oito com grupos de países (K. E. Smith 1997, p. 7).

À medida que esses diálogos progrediram, o conflito entre uma dimensão mais regional e uma responsabilidade global ficou mais evidente: o interesse europeu em estabelecer diálogos com grupos mais próximos tornou-se uma prioridade como forma de estabilizar suas fronteiras (Telò 2001, p. 177). O diálogo estruturado com países da Europa central e do leste ocupou espaço central das preocupações européias, e isso foi um importante exemplo de incorporação dos três Pilares em uma ação externa. A segunda área em termos de importância foi a do Mediterrâneo, seguida pelo diálogo com os países balcânicos.

No que diz respeito aos princípios e objetivos dos diálogos, a Pesc, em seu processo de estruturação adotou formalmente e referendou determinados princípios orientadores gerais que já estavam presentes nas atuações externas da CPE, como a salvaguarda e reforço da defesa da União; a defesa da democracia e dos direitos humanos; a manutenção da paz internacional; e a cooperação entre Estados (TUE Título V). Esses princípios formaram a base da atuação da UE e tornaram-se constantes nas declarações, acordos e ações da Pesc.

Desde os anos 1970 e com a atuação da UE como civilian power, a adoção desses princípios contribuiu para a estruturação de uma ordem internacional com vistas a limitar os conflitos. Desde a perspectiva européia, a democracia pluralista e o respeito aos direitos humanos seriam princípios identificados, dentre outras coisas, com a estabilidade e a paz.11 Por outro lado, e sobretudo nos anos 1990, a projeção desses princípios no comportamento externo representou uma tentativa de exportação do modelo social europeu combinado com a economia de mercado.12 Como em outros exemplos do comportamento externo europeu, no caso desses diálogos, o consenso em torno desses princípios prevaleceu em áreas onde interesses nacionais não eram atingidos. No entanto, essas áreas não representaram prioridade para a UE.

Orientada por uma perspectiva mais geral, a UE buscou, através do inter- regionalismo e dos diálogos, não apenas estreitar contatos políticos e econômicos, mas também ter um comportamento mais incisivo na arena internacional, promovendo uma postura diferenciada vis-à-vis os países em desenvolvimento (Grugel 2002, p. 1).

3. A União Européia e os diálogos com América Latina Durante a década de 1970 as relações entre a CE e América Latina avançaram no campo econômico. Os países europeus buscavam ampliar os mercados para suas exportações e investimentos, assim como garantir as provisões de matérias- primas. Os latino-americanos, por seu turno, implementavam um processo de diversificação de parceiros externos e buscaram estabelecer relações distintas das mantidas com os Estados Unidos. Contudo, esse tipo de relações não saiu do campo das intenções. Entre outros motivos, muitos governos europeus não viam com bons olhos os governos autoritários da região. 13 No decorrer da década de 1980, ao contrário, enquanto as relações retrocediam no campo econômico, avançaram no campo político, e a CPE passou a ter um papel mais significativo. Embora a América Latina fosse considerada para a CE uma região de importância secundária no arco de suas atuações externas, isso não significou que não tivesse interesse em aprofundar relações. Dentro de um projeto mais amplo da Comunidade de aumentar sua presença no cenário internacional, América Latina ocupou um espaço e, a partir de meados da década de 1980, o comportamento da CE começou a adquirir um matiz próprio mais claro, possibilitado pela ausência de desacordos fundamentais entre os europeus no que diz respeito à região.

Em 1987, o Conselho aprovou um documento (European Commission 1986) que demarcava as linhas gerais das ações comunitárias para a região, que incorporava os diálogos políticos e incentivava a integração entre ambas as regiões.14 Os processos de democratização já vinham abrindo espaços para maiores contatos entre as duas regiões através de organizações não- governamentais.15 Nessa etapa, o que chamava a atenção da Europa comunitária eram a instabilidade centro-americana e os processos de transição para a democracia, vividos por diversos países da região. No final da década, foram colocados novos temas na agenda inter-regional, entre eles o narcotráfico e a proteção do meio ambiente.

Dentre as ações políticas adotadas para a região que mais se destacaram no período, o modelo do diálogo inter-regional ocupou um papel importante. A primeira forma de diálogo estabelecida entre a CE e América Latina havia sido estruturada no início dos anos 1970, entre a Comissão e o Grupo Latino- Americano de Bruxelas, mas limitava-se a temas de natureza pragmática.

Em 1984 um diálogo político inter-regional foi estabelecido pela primeira vez com os países centro-americanos. O mecanismo, conhecido como Diálogo de San José, foi um instrumento de cooperação inter-regional organizado com vistas a contribuir para a adoção de uma solução negociada para a crise na área. Em 1987, também foi estabelecido um diálogo com o Grupo do Rio.

No final da década, a queda do Muro de Berlim teve impacto no comportamento europeu para América Latina. A necessidade de maior integração dos países do centro e leste europeu e depois sua incorporação colocou-se em um momento que a CE/UE estava no meio de um processo de aprofundamento da integração.

Compatibilizar os dois movimentos significou reformas estruturais internas, uma reorientação para o interior do continente europeu e um aumento das atividades nessa área. Isso deixou em compasso de espera relações com parceiros mais distantes do continente.

Com o início da vigência da Pesc, a falta de posições ou ações comuns para a região deixou em evidência esse distanciamento. Em comparação com posições comuns e Declarações para outras áreas, poucas referências foram feitas à região.16 No entanto, os interesses europeus em um novo quadro de economia globalizada e os movimentos da UE em afirmar-se como ator internacional contribuíram para que os diálogos já iniciados fossem mantidos.17 Como forma de ampliar a presença européia na região - mesmo não sendo prioritária -, outros contatos foram institucionalizados. Durante os anos 1990 foram estabelecidos diálogos nos marcos da Pesc com os países Andinos, México, Mercosul e Chile. No final da década, foi iniciado um diálogo baseado em encontros periódicos entre chefes de Estado e governo da União Européia, América Latina e Caribe.18 No entanto, sem tornar-se em nenhum momento tema prioritário para a União, essa prática forma parte da diplomacia européia de encontros Norte-Sul.

Apesar do descompasso entre expectativas latino-americanas e os resultados dos diálogos, estes tiveram um peso importante para a integração política entre ambas regiões. Suas principais linhas de atuação e temas examinados seguiram orientações gerais do comportamento europeu de caráter inter-regional para países em desenvolvimento: defesa da democracia e proteção de direitos humanos; ajuste com abertura da economia; e apoio aos processos de integração regional e sub-regional. No decorrer da década de 1990, novas questões como estabilidade política, consolidação do estado de direito, luta contra o narcotráfico, tráfico de armas e crime organizado foram incluídas nos diálogos. Essas orientações foram mais evidentes que em relação a outras regiões do mundo em função dos valores políticos e culturais partilhados entre ambas as regiões.19 No campo da cooperação econômica, e seguindo os diálogos já em funcionamento, em 1994 o Conselho Europeu aprovou um documento que estabelecia a dinâmica e objetivos das relações com América Latina. 20 O documento indicava a adoção de diferentes enfoques para países específicos e sub-regiões: manteve uma política de cooperação para o desenvolvimento com os países centro-americanos e andinos, por meio da assinatura de acordos de terceira geração, e negociou acordos de associação inter-regional com México (1997, em vigência a partir de 2000) e Chile (2002).21 Em relação ao Mercosul, o Documento propunha também a assinatura de um acordo de liberalização comercial.

Na prática, a participação européia na cooperação econômica orientada para essas áreas cresceu depois de 1995, e a UE (e os Quinze) tornou-se o principal doador para a região. Desde a perspectiva européia, essa cooperação era reduzida em comparação com a coo peração com países do continente europeu, do Oriente Médio e dos países ACP (África, Caribe e Pacífico).

O diálogo entre a UE e o Grupo do Rio é interessante ser destacado, pois foi um canal de contato e intercâmbio de idéias entre os países do Mercosul e a EU, antes da formação do primeiro. Em 1987 os Estados-membro da CE estabeleceram, através dos mecanismos da CPE, um diálogo inter-regional com o Grupo do Rio, do qual faziam parte Argentina, Brasil, Uruguai e mais tarde também Paraguai.22 Esse diálogo adotou inicialmente um caráter político e informal.

Apesar de a região não ser uma área prioritária, várias razões garantiram o diálogo. O significado do Grupo do Rio enquanto organização regional, as experiências recentes de democratização e os interesses europeus em discutir questões como meio ambiente e tráfico de drogas contribuíram para atrair a atenção européia. Como pano de fundo, a perspectiva européia de ampliar sua inserção internacional com um perfil próprio, estendendo o arco de suas relações exteriores, incidia de forma favorável sobre o estabelecimento de diálogos com terceiros países.

No âmbito da dinâmica comunitária, a formação de um consenso para o estabelecimento de uma política comum nesse caso foi simples, se comparada a outros casos. Numa situação caracterizada pela inexistência de crises, de divergências nítidas ou de interesses específicos de algum Estado europeu, a discussão limitou-se ao grau de importância a ser dado à região e aos temas a serem abordados num diálogo com o Grupo. Também facilitou o fato de, no final da década de 1980, haver um consenso maior entre os governos comunitários sobre os traços principais de sua atuação externa frente aos países do Sul. A Comissão, que defendia em termos genéricos o diálogo com outros países em processos de integração, apoiou contatos com o Grupo do Rio em termos mais específicos.

O diálogo organizou-se enquanto um mecanismo flexível, assentado sobre um procedimento de consultas de tipo intergovernamental. A cooperação limitou-se a tratar os temas econômicos de forma muito generalizada, sem assunção de compromissos concretos. Não era do interesse comunitário aprofundar certas discussões de natureza econômica, que exigissem resultados e tomadas de posições em temas não consensuais.

Em dezembro de 1990 o diálogo entre a CPE e o Grupo do Rio foi institucionalizado pela Declaração de Roma. A Declaração incorporou alguns temas econômicos, o que significou a adoção de um modelo de diálogo global, em que as duas dimensões da política externa européia atuariam de forma articulada.

No primeiro encontro ministerial, de 1991, estabeleceu-se uma rotina que incluiria, além dos temas gerais e das linhas mestras da política externa européia, os temas específicos das relações econômicas entre as duas regiões.

Mas, pouco tempo depois, a Comunidade iria dar preferência a discutir questões econômicas separadamente com países ou sub-grupos da região, em função da heterogeneidade dos países que a compunham. As questões de segurança regional e internacional, ao contrário, fizeram-se presentes, embora a situação do Grupo nesse campo não afetasse diretamente os países-membro, nem pudesse solucionar o problema do narcotráfico e do crime organizado.23 O diálogo experimentou avanços a partir de sua institucionalização, com a ocorrência de reuniões interministeriais anuais, e consolidou-se no decorrer dos anos 1990. Contribuiu para o respaldo fornecido pela União aos processos de integração na região e favoreceu o reconhecimento do Grupo do Rio como um ator internacional. O diálogo manteve os vínculos entre a UE e a região, que no final da década de 1990 desdobraram-se nas reuniões de cúpula entre a UE, América Latina e Caribe. O início do diálogo entre a UE e o Mercosul também foi favorecido pela existência dessa experiência em curso.

4. O Acordo Inter-regional União Européia e Mercosul: o diálogo político e os obstáculos das negociações econômicas A assinatura do Tratado de Assunção em 1991 despertou a atenção da CE, em particular da Comissão.24 A expectativa criada quanto ao seu desenvolvimento tanto político quanto econômico foi alta. Documentos da Comissão em geral faziam referência ao Mercosul como futuro mercado comum com grande potencial de crescimento. O novo bloco era o principal parceiro comercial da CE na América Latina, assim como o principal receptor dos investimentos diretos.

Os países do Mercosul, por seu turno, demonstraram um interesse claro pela negociação de um acordo de cooperação com a CE. Para eles, o bloco havia se tornado o principal mecanismo de interação econômica com terceiros Estados.

Ademais, a CE era (e segue sendo), no princípio da década, o principal parceiro comercial do Mercosul.

Assim, os países do Mercosul tomaram a iniciativa de apresentar à Comissão uma proposta de acordo futuro de cooperação entre ambos. A resposta da CE através da Comissão foi a assinatura de um Acordo de Cooperação Inter-institucional entre ambos, em 1992, com vistas a promover a capacitação das instituições do Mercosul por meio da cooperação técnica.

Nos primeiros anos de funcionamento do Mercosul e a partir da assinatura desse Acordo, iniciou-se um processo de aproximação econômica de fato entre ambos. As exportações de bens da CE/UE para os países do Mercosul aumentaram em 250%, entre 1990 e 1996, enquanto os investimentos deste ano corresponderam a 17% dos investimentos da UE em países considerados emergentes.25 Em termos políticos, o Mercosul apareceu inicialmente como um modelo de exportação da democracia, e culturalmente mais próximo da UE (Gratius 2002, p. 4). Já desde esse momento, foi conduzido um diálogo informal até sua institucionalização no Acordo Marco de 1995.

Durante essa primeira etapa, a Comissão realizou um estudo sobre a viabilidade de se assinar um acordo e, em 1994, encaminhou ao Conselho a sugestão de intensificar as relações com o bloco. Em dezembro de 1994 - no mesmo mês da Cúpula de Miami, que decidiu o início das negociações para a Área de Livre Comércio das Américas (Alca) - o Conselho Europeu autorizou a Comissão a iniciar as negociações para um acordo marco inter-regional com os países do Mercosul.

Um ano depois, em dezembro de 1995, foi assinado o Acordo Marco Inter-regional de Cooperação, diante de muitas expectativas criadas por parte dos latino- americanos. O Acordo, como outros acordos assinados pela UE no mesmo período, abriu caminho para a institucionalização do diálogo político e a cooperação em duas outras áreas: liberalização comercial e promoção comercial, e a intensificação da cooperação econômica. Visava também um intercâmbio de experiências em matéria de integração. A base da cooperação seria o sistema de valores comuns, como a democracia e o respeito aos direitos humanos. Nesse caso, apresentou-se como mais completo que o acordo em processo de negociação dos latino-americanos com os Estados Unidos, que se limitava à liberalização comercial.26 Tratava-se, porém, de um acordo preparatório sem condições prévias para a liberalização comercial e nem datas definidas que para o andamento do diálogo.

Mesmo antes de o Acordo entrar em vigor, a Comissão e o Mercosul acordaram em uma implementação provisória da cooperação no campo comercial. Em 1996, as estruturas previstas no mesmo começaram a funcionar e, até 1998, foram realizados vinte estudos comerciais, e levadas a cabo quatro rodadas de negociação (Valle Lomuto 2002, p. 130). Mas, os passos no sentido da liberalização comercial mostraram-se difíceis, encontrando obstáculos nas posições protecionistas de alguns setores europeus.

No campo político, porém, os espaços abertos pelo Acordo Marco foram aproveitados e o diálogo foi levado adiante de acordo com as disposições da Declaração Conjunta (anexo do Acordo Marco), apesar da ausência de uma institucionalização. A Declaração cria um Conselho de Cooperação, que pode dar seqüência ao diálogo com encontros a nível ministerial, quando necessário, com vistas a discutir não só temas vinculados ao Acordo, mas também outros temas internacionais considerados de interesse comum. Os encontros passaram a ocorrer nos marcos das Assembléias Gerais das Nações Unidas ou junto aos encontros ministeriais da UE com o Grupo do Rio.27 Esse diálogo foi organizado, desde a vertente européia, por um grupo composto por membros tanto da Comissão quanto ligados à dimensão intergovernamental da política externa européia. Embora fosse formalmente um instrumento da Pesc e pertencente ao conjunto de diálogos não prioritários implementados nos marcos do Pilar II, na prática inclui também o Pilar I. Os principais temas debatidos nos encontros vêm sendo organizados desde a vertente européia e dizem respeito à reforma das Nações Unidas; à proteção e promoção da democracia, do pluralismo político e dos direitos humanos; à redução das armas nucleares ou químicas; ao posicionamento frente aos conflitos internacionais; ao combate ao narcotráfico; à formação/funcionamento do Tribunal Penal Internacional.28 No campo econômico, o comportamento da União buscou acomodar o Mercosul no arco de seu interesses no sentido de maior abertura do mercado dos países do bloco para importação de produtos de tecnologia avançada, assim como criar melhores condições para investimentos no setor de serviços. As expectativas do Mercosul, por seu turno, eram basicamente abrir o mercado europeu para suas exportações agrícolas e atrair investimentos externos (além de ter um interlocutor político de peso no cenário internacional que pudesse também prestar apoio aos regimes democráticos recentes). Também era importante aos membros do Mercosul ter a parceria com a UE como contrapeso em suas negociações para a formação da Alca.29 Mas como mais importante, a expectativa por uma abertura comercial aparece com destaque em todas as declarações e entrevistas com funcionários e lideranças dos países do Mercosul.

Apesar da importância que vem tendo essa questão para o Mercosul, a UE não estava em condições de atendê-la. Ao contrário, estudo da Comissão publicado em 1990 apontava para a inadequação das políticas comerciais dos países latino- americanos que insistiam em manter plantas produtivas mal adaptadas às necessidades internacionais.30 Como resultado, também entre 1990 e 1996 as importações da UE desde o Mercosul aumentaram somente em 9%.31 A questão das exportações de produtos agrícolas do Mercosul e da PAC vem sendo o pano de fundo das relações entre ambos durante o período. Diferentemente de outros países latino-americanos (como os casos do Chile e do México), a maior parte das exportações do Mercosul, como bloco, para a UE é composta por produtos primários32 e as negociações sobre qualquer redução nas barreiras tarifárias e não tarifárias impostas aos produtos provenientes dos países do Mercosul avançam muito lentamente. Na prática, essas negociações iniciaram somente em 2001 e estão condicionadas aos resultados da rodada de negociações da Organização Mundial do Comércio (OMC) iniciada em Doha.33 Para a UE modificar a PAC é sempre um desafio devido a importância política e tradição internas existentes e aos lobbies organizados em sua defesa. 34 No arco dos instrumentos da Pesc, ademais do diálogo político, os países do Mercosul praticamente não tiveram nesse período nenhuma expressão. Tratava-se de uma região sem problemas de ordem político-estratégica. As duas exceções corresponderam a temas presentes nas perspectivas mais gerais européias: o desarmamento nuclear e a defesa da democracia.