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Pax Americana ou o império da insegurança?

Introdução O objetivo deste artigo é determinar o papel e a posição dos Estados Unidos em um contexto abrangente e histórico e tentar escapar da imediatez da discussão corrente sobre as escolhas estratégicas que Washington fez, está em vistas de fazer, ou que poderá fazer no futuro. O artigo está dividido em três partes. Na primeira seção, apresenta-se o questionamento de algumas premissas que são constantemente feitas sobre a noção de império, particularmente sobre a inevitabilidade de seu fim sobre a redundância e o anacronismo do império como forma de ordem política, e a conseqüente implicação de que o foco natural das relações internacionais devem ser as relações entre Estados ou Estados-nação. A profunda extensão do poder dos Estados Unidos e a aparente obviedade da opinião de que estamos vivendo em um mundo unipolar trouxeram de volta a linguagem de império e têm levado muitos a ver os Estados Unidos como um poder imperial. A segunda seção considera como devemos entender esse poder. A argumentação de que noções de império informal oferecem algumas vantagens analíticas, mas negligenciam a importância do papel do poder militar e da coerção na evolução da política externa americana, e a importância de regras, normas e instituições ' o que pode ser chamado do lado formal do dito império informal. Também é discutido que é analiticamente mais útil compreender os Estados Unidos como um hegemon a vê-lo como um poder imperial porque, ao fazê-lo, o analista é forçado a concentrar-se diretamente em questões cruciais tais como negociação, legitimidade e a necessidade do hegemon conseguir adeptos e seguidores. Muitos acreditam que hegemonia é uma forma de controle mais superficial e menos impactante que império. Embora isso seja verdadeiro de certa forma, sugere-se que a hegemonia dos Estados Unidos é marcada por várias forças históricas e estruturais que têm empurrado esse país em direção a um envolvimento mais profundo e intrusivo no resto do mundo e que continuam a fazê-lo, dificultando o exercício do poder norte-americano.

Na terceira seção se examina de forma mais geral as cinco razões mais citadas para a rejeição de concepções imperiais e verticalizadas do ordenamento internacional. Em vez de comparar a extensão e o caráter do poder dos Estados Unidos com o de outros Estados hegemônicos na história, se questiona como esses cinco fatores podem ter mudado de forma a viabilizar um ordenamento hegemônico e potencialmente sustentável. Claramente, as fontes de poder dos Estados Unidos são enormes. No entanto, quando confrontadas com o modo em que a sociedade internacional e a política global vêm mudando, o que mais chama a atenção são os limites, a instabilidade e as incertezas desse poder. Embora essas limitações apliquem-se mais diretamente ao exercício do poder coercitivo, suas implicações são mais amplas e questionam a imagem simplista dos Estados Unidos como um poder hegemônico todo-poderoso e sem rivais.

Impérios e ordem A noção de império foi, durante muito tempo, central para as concepções de ordem mundial. Isso era claramente verdade nas relações internacionais antes da emergência do sistema europeu clássico de Estados. Mas o imperialismo também era central para a operação política do sistema clássico de Estados, para seu desenvolvimento econômico, para o caráter da ordem internacional legal e normativa e, como muitos trabalhos recentes têm mostrado, para sua teoria política. A lógica de poder em um sistema de Estados clássico deu origem a dois padrões persistentes: primeiro, de equilíbrio de poder e, segundo, de desigualdade e hierarquia. O campo do estudo acadêmico das Relações Internacionais deu enorme atenção ao primeiro padrão, mas negligenciou o segundo e subestimou o papel crucial da interação entre poder equilibrado e poder desigual na gênese da ordem internacional. Da mesma forma, a disciplina de Direito Internacional enfatiza tanto a idéia do direito internacional como um sistema horizontal de coordenação (desfazendo analogias equivocadas com o âmbito doméstico, onde o foco é na implementação, por vezes forçada, de decisões), que acaba desviando sua atenção do importante tema dos diferenciais de poder e do papel da desigualdade entre Estados.

O sistema de Estados clássico não somente foi marcado por desigualdades, como foi estruturado em torno delas. A combinação do rápido desenvolvimento industrial, a emergência de estruturas estatais administrativas organizacionais mais eficientes, a consolidação dos Estados nacionais e mudanças na tecnologia e na organização militar levaram à ascensão de um pequeno número de grandes potências que dominaram o cenário da política internacional. No núcleo do sistema, formas institucionalizadas de hierarquia foram centrais em dois aspectos: por um lado, na compreensão pluralista de como sustentar o ordenamento internacional; por outro, na geração das normas políticas que institucionalizaram esses entendimentos. Embora a lógica do equilíbrio de poder pudesse operar automaticamente, suas ameaças e atritos poderiam ser minimizados pelo reconhecimento do papel gerencial das grandes potências. Elas poderiam promover a ordem gerenciando as relações entre si (por meio da diplomacia, conferências, missões, e intervenções conjuntas), assim como explorando seu diferencial de poder em relação a Estados subordinados, esferas de influência e sistemas de alianças. Apesar do movimento normativo em direção a maiores graus de igualdade, esse padrão permaneceu central durante a maior parte do século XX.

Se a desigualdade marcou o cerne do sistema de Estados, as relações entre o núcleo europeu e a periferia foram ainda mais desiguais. A Revolução Industrial e as inovações tecnológicas em armamentos forneceram a base para uma dominação sem paralelos dos poderes europeus sobre o resto do mundo. O sistema clássico de Estados era uma ordem imperial e colonial. Essa face imperialista precisa ser entendida como uma das principais instituições da sociedade internacional.

Dessa forma, a ordem européia colonial foi construída em torno de territórios formalmente subordinados que não tinham papel algum nas relações internacionais, pois tratava-se de um sistema econômico marcado pela imposição da abertura das economias periféricas, pela abertura demográfica das mesmas, por premissas culturais que enfatizavam a superioridade da cultura ocidental e branca, e pela crença em que o progresso era uma conseqüência da reprodução de modelos europeus ' uma premissa verdadeira tanto para Marx como para Mill.

Mas, talvez, mais interessante que a centralidade histórica da noção de império é a forma como uma gama de representantes de diferentes pensamentos políticos via a mesma, não como um resquício de um passado feudal, mas sim como um elemento central das relações internacionais do futuro; e, particularmente, como uma resposta às mudanças impostas pelo desenvolvimento capitalista e pelas forças do que veio a se chamar de globalização. Três momentos merecem atenção.

Escrevendo no auge da autoconfiança imperial vitoriana, John Seeley ressaltava a transformação na escala de poder, as "vastas forças unificadoras" do comércio, investimento e migração, assim como a extensão em que mudanças tecnológicas e de comunicação estavam facilitando novas formas de organização política. "Eu tenho sugerido que no mundo moderno a distância tem perdido muito seus efeitos, e que existem sinais de um tempo no qual os Estados vão ser mais vastos do que eles têm sido até o presente" (Seeley [1881] 1971: 234). Em consonância com muitas das reflexões do pensamento do século XIX (por exemplo, Cobden [1867] 1903: 5-119 e 122-258; para a visão admirável de Cobden do poder dos Estados Unidos, ver Cowley, 1952), ele via a lógica dominante da integração econômica e interdependência apontando para consolidação e fusão de estruturas políticas. E, como vários de seus contemporâneos, ele via os Estados Unidos como modelo: "o mais notável exemplo de expansão confiante e bem sucedida", um modelo de instituições livres combinadas com uma expansão sem limite em seu maior grau...é precisamente o tipo de união que as condições de nossa época mais naturalmente necessitam. (Seeley [1881] 1971: 235/236).

Escrevendo em 1926, Alfred Zimmern, o principal pensador liberal e defensor da Liga das Nações, também via o império como um elemento necessário e benéfico à futura ordem mundial. Assim como Seeley, ele acreditava que transformações econômicas mudavam os imperativos tanto do poder nacional como os de governança internacional. "Historiadores futuros, eu acredito, vão olhar para o século XIX como um século que uniu o mundo economicamente, por intermédio do desenvolvimento de um sistema mundial de comércio, indústria, e comunicações; e eles vão apontar para o século XX como o que regularizou e controlou esses contatos econômicos, pelo desenvolvimento de uma cooperação intergovernamental e pelo estabelecimento de uma base firme para o direito internacional como um sistema de regras vinculantes entre os Estados". (Zimmern, [1934] 1979: 60/61).

Nessa busca por governança, contudo, o império continuaria a ter um papel central. De um lado, a Commonwealth britânica representava, para Zimmern, um modelo para a Liga das Nações - um modelo de associação livre e pacífica de Estados e comunidades nacionais. Do outro, a Liga das Nações era central para a sobrevivência e sustentabilidade da Commonwealth, daí a noção de Zimmern de "uma liga dentro de outra mais ampla, uma sociedade dentro de uma sociedade maior". (Zimmern, [1934] 1979: 61). Esse pequeno lapso entre liberais internacionalistas e liberais imperialistas não era de forma alguma restrito a Zimmern. Assim, Wilson defendia a Doutrina Monroe em Paris, não como um arranjo regional hegemônico que refletia os interesses egoístas dos Estados Unidos, mas como um modelo para a Liga. Essa idéia tinha sido discutida em novembro de 1914, e era expressa em vários documentos e no discurso de Wilson no Senado (22 de janeiro de 1917), como tentativa de tornar a Liga aceitável para a opinião pública norte-americana. Mas essa idéia também refletia, de acordo com a proposta de House, que Wilson adotou com entusiasmo, uma crença genuína de que um Pan-Americanismo, inspirado na Doutrina Monroe, poderia fornecer um modelo de organização internacional para o pós-guerra (Gilderhus, 1986: 135-139 e Gilderhus, 1980: especialmente 415-417).

Ao final da Segunda Guerra Mundial, a maré contrária à noção de império parecia avançar com mais força. De fato, a guerra em si foi crucial no processo de descolonização: a devastadora fraqueza do núcleo europeu, a ascensão das superpotências (termo cunhado em 1944), a perda do controle direto sobre territórios coloniais (especialmente na Ásia), e a intensificação do nacionalismo anticolonial alimentado em oposição à tentativa européia de mobilizar os impérios para o esforço de guerra. Os conflitos catastróficos da primeira metade do século XX, pareciam reforçar a idéia difusa, mas generalizada, de que a época dos Estados-nação chegava no fim e que as forças políticas internacionais e o desenvolvimento do capitalismo global estavam levando a novas formas de ordenamento político (por exemplo, Carr, 1945). Mas nesses debates a noção de hierarquia permanecia central. Por vezes, a ligação entre hierarquia e ordem era focalizada em instituições, como no caso das Nações Unidas, com o entusiasmo (consistente) de Churchill e (inicial) de Roosevelt por uma ordem construída em torno dos "quatro policiais", cada um mantendo a ordem em suas respectivas esferas de influência. Às vezes, a ênfase recaía mais diretamente na noção de império. Alexandre Kojève, o grande especialista em Hegel e oficial do governo francês, oferece um exemplo particularmente interessante de como a percepção dessas mudanças apontava tanto para a centralidade continuada da noção de império como para a mudança de seu caráter.

Em seu trabalho Outline of a Doctrine of French Policy, escrito em agosto de 1945, ele escreveu: "No presente, são esses Estados-nação que, inexoravelmente, estão de forma gradual dando lugar a formações políticas que transcendem fronteiras nacionais e que podem ser designadas pelo termo 'Impérios'. Estados- nação, ainda poderosos no século XIX, estão cessando de ser realidades políticas. (...) O Estado moderno, a realidade política corrente, requer uma fundação maior do que aquela representada por Nações no sentido estrito. Para ser politicamente viável, o Estado moderno deve ser baseado em uma 'vasta união "imperial" de Nações afiliadas'. O Estado moderno só é realmente um Estado se for um Império" (Kojève, 1945). Na visão de Kojève, a Alemanha nazista tinha reconhecido essas mudanças, como pode ser visto nos extensos debates sobre Grossraumtheorien e na geopolítica de Haushofer (que influenciariam Spkyman e, depois, Kennan)1. Mas, para Kojève, a Alemanha tinha procurado uma solução nacional que estava fadada ao fracasso quando confrontada pelo "socialismo imperial" da URSS, de um lado, e pelo 'capitalismo imperial dos Anglo-Saxões', do outro. "Pode-se dizer, portanto, que a Alemanha perdeu essa guerra porque queria ganhá-la como um Estado-Nação". Assim como Zimmern, ele via a Commonwealth como um modelo, mas argumentava que esse era um modelo ainda muito nacional. E, de novo de acordo com Zimmern, o futuro estava do lado dos Estados Unidos, com seus arranjos desterritorializados e estruturados de maneira muito mais difusa. "É o império Anglo-Saxão, o que significa dizer o bloco político- econômico Anglo-americano, que é hoje a realidade política efetiva" (Kojève, 1945: 3). As soluções do próprio Kojève apontavam, de forma presciente, para o regionalismo (a outra unidade óbvia da ordem mundial além do Estado-nação) e, de forma profundamente implausível, a noção de "Império Latino".

Politicamente, é claro, o período pós-Segunda Guerra Mundial presenciou o desafio dos territórios europeus ultramarinos de se fortalecer, levando à conclusão da terceira onda de descolonização (contra os impérios europeus) e, finalmente, à quarta onda (com a quebra do império soviético e do sistema hegemônico). Analiticamente, a disciplina de Relações Internacionais insistia ainda mais em descrever o seu campo de estudo como "A Política entre as Nações" ou como a política de um sistema inter-estatal anárquico, apesar do importante papel da hierarquia nos dois lados da Guerra Fria. George Liska foi inusual ao salientar o caráter dual ou variado do sistema. "A política internacional contemporânea", ele escreveu em 1967, "é um agregado de dois ingredientes: a política dos Estados-nação renovados ou fortalecidos e a política de império e das relações interimperiais" (Liska, 1967: 3).

A emergência dos Estados Unidos como núcleo de um mundo unipolar reforçou a atenção dada às implicações da recentralização do poder global ' não simplesmente em relação às escolhas estratégicas dos Estados Unidos, mas, mais amplamente, em termos da possibilidade de gerar ordem mediante hierarquia, hegemonia ou até mesmo império. Falar dos Estados Unidos como a nação indispensável tornou-se mais persistente e, para muitos, mais persuasivo; e a caracterização de Krauthammer de um "momento unipolar" abriu espaço para a crença de que o mundo havia entrado em uma era unipolar (ver Brooks e Wohlforth, 2002). Ambos, império e hegemonia, requerem poder, propósito e apoio político de terceiros. Como os muitos catalogadores e contadores de recursos objetivos de poder notaram, os recursos dos Estados Unidos não têm rival: a verba militar dos Estados Unidos é maior que a dos 14 países seguintes juntos e a economia dos Estados Unidos é maior do que as próximas três combinadas. Mas foram, é claro, os eventos que se seguiram ao 11 de Setembro que pareceram oferecer aos Estados Unidos um propósito muito mais claro (e talvez um projeto), assim como níveis muito maiores de apoio político doméstico, a uma política externa ativa e engajada. A emergência de uma política externa mais unilateral e nacionalista por parte dos Estados Unidos reforçou ainda mais o retorno à linguagem de império. Como resultado, um número cada vez maior de comentadores passou a falar do papel dos Estados Unidos no mundo em termos imperialistas (para um exame mais detalhado, ver Cox 2003; Bacevich, 2002: 142- 43; Ferguson, 2002; Ikenberry, 2002; and Snyder, 2003) e, de modo também crescente (tanto à direita como à esquerda), outros passaram a defender as virtudes de um Império Americano ' como a melhor política para salvaguardar os interesses nacionais norte-americanos; como a única fonte possível de segurança global e outros bens públicos internacionais; como o único Estado com a capacidade de comprometer-se com as tarefas de intervenção e state-building que o caráter evolutivo da própria segurança torna vitais; e como o agente político essencial para a expansão do liberalismo global.

Definições e distinções A caracterização dos Estados Unidos como um poder imperial sempre foi difícil e contestada. Assim, o clássico retrato de Ernest May da ausência de uma inclinação imperial pode ser contestado com a igualmente clássica exposição de Williams de Empire as a Way of Life (May, 1968 and Williams, 1980). É claramente o caso que os Estados Unidos têm, há muito tempo, mantido uma poderosa imagem de si como um poder anticolonial, com sua rejeição à política de poder européia; sua sustentada e recorrente retórica de liberdade e autodeterminação; seu papel decisivo no estabelecimento da autodeterminação como uma norma política internacional; e sua pressão direta sobre os Estados europeus para que abdicassem de suas possessões imperiais, desde os holandeses na Indonésia até os franceses e britânicos em Suez.

Contra isso, no entanto, os Estados Unidos têm que ser vistos como um produto da expansão européia, que envolveu assentamento de colônias e a subjugação de povos indígenas e independentes. O país era forte territorialmente e bem sucedido em sua dimensão expansionista no decorrer do século XIX ' via colonização, compra de terras e guerra (usando a força mais de cem vezes entre 1807 e 1904). Ademais, quando o país abandonou a expansão territorial e a conquista, não o fez notadamente por fatores liberais. Dessa forma, é inegável que preocupações liberais tiveram um papel: em termos das ameaças à liberdade doméstica associadas com a expansão imperial no exterior, e na dificuldade de reconciliar a realidade do império e o domínio ultramarino com os valores norte-americanos. Mas raça e escravidão também foram fatores dominantes para explicar o fim da expansão rumo ao sul e para levar os Estados Unidos a novas formas de controle territorial ' como a doutrina de territórios não- incorporados ou arranjos de protetorados, como a Emenda Platt, que serviu de modelo para o Haiti, Nicarágua, Republica Dominicana e que, por sua vez, havia sido aplicada com base no modelo de domínio britânico no Egito. E, como Morgenthau e outros já observaram, nunca houve um imperativo geopolítico pró- expansionista forte. "Raramente, se não nunca, poderia uma grande potência atuar com uma política de conquista com menos convicção, determinação e senso de propósito". Para os Estados Unidos, conquistas além dos limites do continente norte-Americano eram, desde o início, um inevitável embaraço, mais que a realização de um objetivo nacional'2. Onde esse imperativo realmente existia, como era o caso dos chamados Strategic Trust Territories, então a conquista não era renunciada. Igualmente, quando a geopolítica ditava rearranjos territoriais e a permuta de povos e soberanias (como ocorreu tanto em Paris em 1918, como em Yalta em 1945), os Estados Unidos, então, estavam dispostos a seguir seus interesses em vez de seus professados valores, abrindo espaço à recorrente acusação de ser um conspirador maquiavélico por trás de uma fachada Wilsoniana.

Ainda assim, os Estados Unidos distanciaram-se da conquista formal e da anexação territorial, buscando expansão econômica externa e a abertura de mercados. É isso que nos força a lidar com os aspectos não-territoriais do poder norte-americano e com a distinção entre império formal e informal, entre controle político direto (hasteando bandeiras e pintando mapas) e controle econômico informal (abrindo as portas da economia; para a exposição clássica ver Gallagher e Robinson, 1953). Essa diferenciação permanece crucial para o entendimento do poder dos Estados Unidos, mas sofre de duas sérias limitações.

A primeira é que negligência a disposição continuada, por parte dos Estados Unidos, de usar a força e a coerção na busca de seus interesses. É essa disposição uma das características mais importantes que distingue hegemonia de primazia livremente reconhecida. Em áreas onde sua hegemonia estava estabelecida há muito tempo, como na América Latina, intervencionismo e uso da força mantiveram-se presentes mesmo quando o caráter do sistema internacional passou por dramáticas mudanças. Por isso, por exemplo, intervencionismo não pode ser entendido como uma função dos constrangimentos da Guerra Fria. Além disso, conforme o poder relativo dos Estados Unidos cresceu e as restrições da Guerra Fria diminuíram, aumentou sua disposição de usar a força. Assim, Bacevitch (2002: 142-43) indica a existência de um "nível de ativismo militar sem precedentes" durante os anos 90, e 48 intervenções militares levadas a cabo durante os anos Clinton.

O segundo problema é a tendência a ignorar os aspectos "formais" do império informal. Essa foi uma falha da formulação original do conceito e, ainda mais, em suas aplicações ao caso norte-americano. Historicamente, a prática do império informal envolveu um complexo conjunto de normas e arranjos institucionais (a respeito de, entre outros, extraterritorialidade, protetorados, territórios não-incorporados, esferas de influência, assim como normas relativas à soberania, autodeterminação, ou sua ausência, e ao uso da força). As normas fundamentais da sociedade internacional estavam marcadas permanentemente pelo seu caráter dual tanto de sistema interestatal como de sistema inter-imperial. Hoje, o lado formal do império informal torna-se ainda mais crucial para a projeção de poder norte-americano, já que as regras e instituições em torno das quais a globalização é estruturada, tornam-se cada vez mais ambiciosas, intrusivas e abrangentes. Uma grande parte do poder norte- americano é exercida pela "metamorfósica" estrutura normativa e legal da sociedade internacional ' por intermédio da influência norte-americana sobre normas centrais (por exemplo, aquelas relativas ao uso da força ou à modificação do caráter da soberania); pela influência dos Estados Unidos em regimes e instituições dos quais escolhe não participar; por sua capacidade de influenciar escolhas entre modos de governança de mercado ou políticos; e por seu cultivo de modos alternativos de governança (por exemplo, a expansão de redes regulatórias ou a externalização de seu direito doméstico). Assim, a visão dos Estados Unidos como sendo ou 'a favor' ou 'contra' o direito internacional e instituições é altamente enganosa e corre o risco de desviar nossa atenção das formas pelas quais o poder dos Estados Unidos é realmente exercido.

Isso leva ao segundo tópico, a saber, a distinção entre o controle coercitivo direto, por um lado, e o controle exercido por regras e instituições e mediado por negociação, por outro. Para muitas pessoas, a inevitabilidade do termo "império" parece decorrer naturalmente do imenso manancial de recursos de poder à disposição de Washington e, especialmente, da extraordinária capacidade militar lhe dá uma aparente dominação avassaladora sobre seus adversários.

Império (em vez de hegemonia ou primazia), parece particularmente apropriado para o uso direto de coerção em relação aos Estados mais fracos e subordinados, não mediada por negociações políticas, regras acordadas ou instituições compartilhadas. No entanto, a visão do poder em termos puramente coercitivos e materiais, baseia-se em um entendimento do poder bastante limitado e pouco útil. O poder nas relações internacionais deve ser visto como uma relação social, posto lado a lado com outros conceitos sociais essenciais como prestígio, autoridade e legitimidade. Grande parte da luta por poder político é a busca de controle legítimo, evitando o apelo, custoso e perigoso, à força bruta e à coerção.

Teóricos do imperialismo nos ensinaram, há muito tempo, que impérios formais dependiam de uma variedade de controles indiretos, e que o fim do império chegou quando os imperialistas ficaram sem colaboradores. Se isso era verdade para impérios formais, o é ainda mais para impérios informais e sistemas hegemônicos. É por essa razão que o conceito de hegemonia é tão importante.

Afinal, uma hegemonia estável se apóia em um delicado equilíbrio entre a coerção e o consenso; entre o exercício do poder direto e indireto do Estado hegemônico, por um lado, e, por outro, a provisão de algum grau de autonomia de ação e respeito para os Estados mais fracos. Apesar de ênfases e implicações poderem variar, essa descrição geral é adequada tanto se adotarmos visões realistas, liberais ou neogramscianas de hegemonia3. Diferentemente da subordinação direta, a hegemonia precisa ser estruturada em um processo de negociação constante e comumente instável, entre o forte e o fraco. Negociação e o cultivo de legitimidade têm um papel crucial, especialmente dada a natureza mutável do conteúdo das políticas em um mundo globalizado.

Se a modalidade de controle é melhor encapsulada pelo termo "hegemonia", o terceiro tópico relaciona-se à profundidade do envolvimento norte-americano. A intuição óbvia é que hegemonia e império informal implicam um envolvimento menos profundo e esforços menos intrusivos tanto para moldar regimes subordinados às preferências do hegemon, como para proteger-se de rivais estratégicos. Na visão de Gallagher e Robinson, o império informal é mais flexível, mais barato e menos arriscado, e é essa a razão de a Grã-Bretanha tê- lo preferido sempre que possível. A mesma lógica e os mesmos benefícios devem aplicar-se aos Estados Unidos, também sendo um império informal mais coerente com seus valores.

Contra essa visão, contudo, há claros exemplos nos quais os Estados Unidos envolvem-se profundamente em iniciativas para remodelar unidades políticas subordinadas. Pode-se apontar, por exemplo, as tentativas de state-building colonial durante a fase mais aguda do fervor intervencionista entre 1898 e a Política da Boa Vizinhança de 1933, especialmente em Cuba, no Haiti e nas Filipinas. O "Fardo do Homem Branco" de Kipling era, afinal, endereçado e dedicado não ao Império Britânico, mas à ocupação norte-americana nas Filipinas (Kramer, 2002: 1348). Fora isso, as pressões da Guerra Fria impulsionavam os Estados Unidos em direção a iniciativas ainda mais expansivas e ambiciosas de promoção da democracia, desenvolvimento econômico e reformas sociais pacíficas, mais notadamente no caso da Aliança para o Progresso nos anos 60. A Aliança foi o maior esforço norte-americano nesse sentido, entre as ocupações do Japão e da Alemanha na década de 1940, e o renascimento de tentativas de nation-building dos anos 90. E foi quase um fracasso total4.

Mas a questão mais importante é se não existem pressões mais profundas e permanentes em prol de maior envolvimento norte-americano. Um conjunto de pressões origina-se da recorrente ambição política e moral dos Estados Unidos de melhorar o mundo e exportar os seus valores. "Eu estou buscando o mínimo de interferência necessária para torná-los bons" disse Theodore Roosevelt em 1908, em relação a Cuba e à América Central. Mas, seja em 1908 ou em 2004, é altamente improvável que fazer os povos melhores, ou até moderadamente menos piores, seja um objetivo a ser realizado com doses mínimas de interferência.

Outro conjunto de pressões pode ser derivado do caráter mutável dos interesses econômicos dos Estados Unidos. Ao contrário do envolvimento britânico no comércio e no investimento de portfólio, a expansão dos interesses econômicos norte-americanos durante o século XX, envolveu investimentos na produção e exploração de matérias primas, comumente à sombra de barreiras tarifárias de bem-sucedidos arranjos de substituição de importação que dominaram o crescimento econômico de boa parte do mundo durante grande parte do século.

Manter-se nesse âmbito significava, inevitavelmente, que os Estados Unidos estariam envolvidos na política doméstica de diversos países ao redor do planeta com mais intensidade que a Grã Bretanha. Além disso, o caráter mutável da regulação econômica global, relacionado, de um modo ou de outro, aos interesses dos Estados Unidos, tem, cada vez mais, envolvido regras amplamente intrusivas, cujo valor depende de sua internalização e implementação nessas sociedades.

Esse ponto crucial pode ser mais generalizado. A promoção dos interesses dos Estados Unidos em uma era globalizada tem, cada vez mais, envolvido a intrusão profunda na forma como diferentes sociedades devem ser organizadas domesticamente, sendo essa uma mudança estrutural. Se os Estados devem desenvolver políticas efetivas para o desenvolvimento econômico, proteção ambiental, direitos humanos, resolução de crises de refugiados, narcotráfico e terrorismo, então eles precisam engajar-se com uma ampla gama de atores internacionais e transnacionais e interagir não só com governos centrais, mas com um conjunto muito mais diversificado de atores políticos domésticos, econômicos e sociais. Se os Estados Unidos desejam resolver problemas em um mundo globalizado, não podem simplesmente persuadir ou intimidar governos a assinar tratados; terminam, inevitavelmente, envolvidos na condução dos negócios domésticos e na organização interna dessas sociedades. Essa tendência tem sido reforçada pela transformação da agenda de segurança e, como eu argumentarei em seguida, esse é um dos fatores mais importantes que tem reformulado o debate sobre legitimidade e, uma vez mais, complicado o exercício do poder hegemônico.

Finalmente, sempre tem sido extremamente difícil para impérios e potências hegemônicas definir e limitar seus interesses. As Relações Internacionais como disciplina têm costumado a pensar o sistema político internacional em termos neo-realistas: um mundo no qual sistemas "constrangem", empurrando e forçando os Estados a agirem de determinadas formas. A desigualdade de poder e a falta de competidores políticos tradicionais em termos de poder, levam analistas naturalmente a privilegiar fatores domésticos norte-americanos. Daí o argumento comum que, em um período de unipolaridade, a política dos Estados Unidos deve ser explicada em termos de grupos de interesses (empresariais ou petrolíferos), ou ideologia (a ascensão dos neoconservadores). Daí, também, o foco nas formas pelas quais Estados hegemônicos ou imperiais são levados a realizar escolhas políticas e, em particular, estão tentados à expansão excessiva pelas pressões de grupos de interesse domésticos e pelos "mitos de império" domésticos, do tipo analisado percucientemente por Jack Snyder (Snyder, 1991).

Esse modo de pensar tem méritos, mas também limites. Impérios sempre enfrentam vários dilemas estratégicos genuínos que estão enraizados na natureza do sistema, não em política doméstica; e o analista deve colocar muito mais ênfase na forma pela qual os sistemas "constrangem", não só pela forma que eles empurram e pressionam, mas também pela forma como eles aprisionam. Manter um império de forma bem sucedida é uma tarefa extraordinariamente difícil. No caso da Grã Bretanha, o que a fez se mover do império informal para o formal foi, diversas vezes, a rivalidade estratégica em termos consistentes com o neo- realismo; mas também foi freqüentemente o resultado de mudanças socioeconômicas na periferia, de crises locais que pareciam ameaçar a estabilidade do controle e o prestígio do poder imperial, e de uma grande variedade de pontos conectando o exterior imperial com o interior local (Darwin, 1997). Conforme o sistema distancia-se da era dos impérios formais, as opções disponíveis para a as potências têm sido repetidamente constrangidas pelas ações dos fracos e pelas instabilidades da periferia. Ao contrário do que afirmam os neo-realistas (especialmente os neo-realistas defensivos), não pode haver um equilíbrio estável de poder nem uma definição de interesse inconteste. Como nota Hoffmann, "quase tudo pode ser descrito como interesse vital, já que até mesmo desordem na periferia pode desestabilizar a eminência de uma superpotência" (Hoffmann, 2004: 35). Isso deveria também prevenir contra tentativas de entender as políticas dos Estados Unidos em termos de suas próprias escolhas estratégicas.

Assim como na questão de legitimidade, o foco do estudo precisa estar nos objetos do poder norte-americano, assim como nos objetivos da política norte- americana. Equilíbrios e barganhas locais podem ser tão vitais quanto grandes negociações estratégicas.

O debate sobre a coerência da expansão norte-americana e o balanço entre os diferentes componentes do interesse do país é muito grande para ser resumido aqui. Não é difícil refutar a visão dos Estados Unidos como um país puramente reativo aos eventos do mundo exterior. Em um sentido importante, os Estados Unidos têm sempre sido um Estado revisionista, tanto em sua posição de cruzado como de farol5. Mas a noção de "império por convite" também constitui uma parte importante do retrato histórico (principalmente em relação à Europa), assim como a aquisição de poder predominante, se não por acidente, então certamente como resultado da busca de outros objetivos mais importantes, principalmente ganhar grandes guerras. Mas o que se procurou salientar aqui é que os fatores de pressão por trás da política norte-americana devem ser entendidos em um conjunto mais complexo de questões relativas à manutenção do poder, mesmo na falta de um rival estratégico direto.

A sustentabilidade da hegemonia Nesta seção serão examinados cinco fatores comumente citados como causas para o fim dos impérios no século XX: a utilidade declinante da força militar; resistência ao domínio estrangeiro; mudanças nas próprias metrópoles; mudanças no ambiente internacional em sua interface legal e moral; e a existência de oponentes e rivais. Esses fatores também estão por trás de aspectos mais amplos, como a difusão e descentralização do poder que, para autores como Hedley Bull e Adam Watson, caracterizaram o período de 1900 até o final da década de 1970. Nesse sentido, a descolonização e o fim do império foram apenas um dos elementos da revolta contra a dominação ocidental sobre o resto do sistema internacional. Outros elementos incluem a luta por soberania igualitária, igualdade racial, justiça econômica e liberação cultural6. Até que ponto essa difusão ou descentralização tem sido revertida é, portanto, não só central para o entendimento do papel dos Estados Unidos, como também para compreender a natureza e desenvolvimento do sistema internacional de forma mais geral.

O primeiro fator relaciona-se à utilidade da força militar e aos argumentos correntes sobre a sua utilidade declinante. Esse era um tema comum dos anos 70, tanto na literatura mais geral sobre poder e interdependência, como nos textos mais específicos sobre força militar e sobre o porquê das grandes nações crescentemente perderem pequenas guerras. Não é necessário deter-se nos elementos específicos desse debate. Basta dizer que, com a leitura dessa posição, é possível traçar, claramente, um caminho da certeira dominação, com a qual os poderes imperiais coletivamente suprimiram a rebelião dos Boxers em 1900, às falhas militares dos impérios europeus na Argélia, sul da África, ou Indochina, assim como a derrota dos Estados Unidos no Vietnã em 1975, e as dificuldades encontradas pela União Soviética no Afeganistão de sua invasão em 1979, a sua retirada em 19897.

O poder militar talvez seja a área mais óbvia onde os proponentes da reasserção hegemônica podem indicar uma mudança significativa e de grande extensão. Tais argumentos geralmente enfatizam a transformação de tecnologias militares, a revolução em questões militares e a assombrosa distância que surge entre os Estados Unidos e todos os outros países, em decorrência das diferenças de novas tecnologias, dos grandes gastos e da capacidade organizacional. Daí, a ênfase no impacto de uma ampla gama de tecnologias sobrepostas: o grande crescimento da capacidade de processar informação e de penetrar a "névoa da guerra" 8; o crescente raio de ação, precisão e letalidade dos sistemas bélicos; a emergência de um novo padrão de guerra com forças móveis, flexíveis e articuladas em rede (para uma clara introdução ver Freedman, 1998). Disso decorre, também, o argumento que, além de permitir ganhar guerras mais facilmente, esses desenvolvimentos também serviriam para reduzir o fardo e o perigo do uso da força militar: devido à redução de baixas, por permitir maior discernimento, por facilitar a obtenção de apoio doméstico para a guerra, por tornar mais fácil a obediência ao direito internacional humanitário, e por diluir a urgência de o país manter alianças e bases militares no estrangeiro.

À luz desses desenvolvimentos, alguns têm tentado revisar, se não reverter, a histórica trajetória notada acima. Dessa forma, Niall Ferguson compara o atual poder militar dos Estados Unidos à vitória britânica em Omdurman em 1898, quando 45.000 dos 52.000 soldados do exército de Mahdi foram mortos com somente 48 baixas do lado britânico (Ferguson, 2003). Logo, também, a tendência de lembrar as palavras de Hilaire Belloc: Whatever, happens we have got/the Maxim- gun; and they have not("Aconteça o que for, nós temos a arma máxima; e eles não"). Para muitos, a experiência dos Estados Unidos na década de 1990, representou o restabelecimento da utilidade da força de coerção militar a custos relativos muito baixos: não somente a Guerra do Golfo (1991) envolveu menos baixas que as esperadas, como as perdas no Haiti, Somália, Bósnia e Kosovo totalizaram menos que cinqüenta mortes.