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Negociações comerciais em uma economia fechada: o Brasil e o comércio de serviços na Rodada Uruguai A diplomacia brasileira tem tradicionalmente adotado postura defensiva nas negociações multilaterais sobre o comércio de serviços. O tema foi introduzido na agenda das negociações comerciais amparadas pelo Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT) em 1986, com o lançamento da Rodada Uruguai. Desde o princípio, o Brasil se opôs à iniciativa norte-americana e angariou o apoio de outros países em desenvolvimento em torno de sua posição. A literatura é inequívoca ao caracterizar a posição brasileira como defensiva e obstrucionista nas discussões relativas ao tema (Abreu_1997,_329;_Abreu_2001,_92;_Abreu_2007, 3-4, 148; Caldas_1998, 4-5; Mattoo_2004, 256; Mello_1992, 55-56; Preeg_1995, 194).

Entre 1982 e 1986, durante o período de definição da agenda da rodada que estava por vir, o Brasil buscou obstruir a inclusão do tema de serviços na agenda negociadora. Ao perceber que não seria capaz de impedir sua inclusão, procurou convencer as demais partes contratantes do GATT a dissociar formalmente as negociações de bens e serviços, de modo que não fosse possível haver concessões cruzadas entre os temas. Dessa forma, supunha-se que conseguiria resistir às pressões dos países demandantes e contrair menos compromissos de liberalização do setor de serviços ao fim da rodada.

Após a inclusão do tema na agenda e a separação formal das negociações de bens e serviços, os negociadores brasileiros se esforçaram para limitar ao mínimo possível suas ofertas em serviços. Ao fim das negociações, o governo brasileiro logrou adotar um número restrito de compromissos e considerou-se satisfeito não apenas com o acordo-quadro resultante - o Acordo Geral sobre Comércio de Serviços (GATS) -, como também com o formato adotado para a inscrição de compromissos - as listas positivas de compromissos específicos. Para o Brasil, esses resultados permitiam a manutenção de uma série de medidas restritivas ao comércio de serviços e davam ampla margem de manobra em rodadas futuras de liberalização.

Por que a diplomacia brasileira adotou posição tão defensiva? São três as principais categorias explicativas comumente usadas para entender os determinantes domésticos da diplomacia econômica e da política comercial: interesses (Bouzas_2006; Marzagão_2008;Pinheiro_e_Almeida_1994; Carvalho_2001, 2003; Mancuso_e_Oliveira_2006; Oliveira_e_Pfeifer_2006; Veiga_2006; Farias s.d.), instituições (Almeida_2005, 452-464; Cheibub_1985,_1989; Farias_2008, 2009,_2010) e ideias (Arbilla_1997; Castelan_2010; Faria_2003; Farias_2008;_Pio 2001;_Spektor_2010). Neste estudo, avalio o papel dessas variáveis na determinação da posição brasileira nas negociações de serviços da Rodada Uruguai.

O estudo de caso aqui apresentado descreve em detalhes a posição negociadora do país ao longo da rodada, identifica os interesses e preferências dos atores governamentais e não governamentais relevantes e reconstitui os mecanismos e instâncias de interação entre governo e setor privado. O estudo trata do setor de serviços em geral e de dois subsetores em particular: engenharia e construção e serviços financeiros. O trabalho empírico se baseia em documentação primária e em entrevistas com diplomatas brasileiros e com representantes do setor empresarial.

O Brasil nas negociações de serviços da Rodada Uruguai: da obstrução aos compromissos mínimos Desde o começo da década de 1980, quando os Estados Unidos tomaram a iniciativa de propor uma nova rodada multilateral de negociações comerciais no GATT que incluísse em sua agenda o tema do comércio de serviços, os negociadores brasileiros em Genebra consideravam que essa iniciativa continha "uma forte ameaça aos interesses comerciais e desenvolvimentistas dos países em desenvolvimento".1 Predominava entre os formuladores da estratégia brasileira a noção de que negociações nas bases pretendidas pelos Estados Unidos seriam "ab initio, desfavoráveis ao Brasil".2 Também orientava a atuação dos diplomatas brasileiros a ideia de que o GATT era um "foro sabidamente desfavorável aos países em desenvolvimento e orientado por princípios do liberalismo comercial".3 Enfim, afirmava a Divisão de Política Comercial (DPC) do Itamaraty que "não interessaria ao Brasil a participação em qualquer tipo de rodada de negociações comerciais", sobretudo uma que incluísse os chamados "novos temas".4 Frente à tentativa formal norte-americana de incluir o tema de serviços na pauta de uma rodada multilateral, as instruções recebidas de Brasília pelo negociador na ocasião ordenavam "declarar, como princípio, que o GATT não contempla especificamente esta matéria, cuja amplitude é de tal ordem que poderá levar a interferências indébitas em questões de competência exclusiva de cada Parte Contratante".5 A Declaração Ministerial adotada em 1982 refletiu a conciliação de posições entre os defensores e os opositores do tratamento do tema de serviços no âmbito do GATT (Croome_1998, 7-9). A declaração recomendou que os países realizassem estudos nacionais sobre o setor de serviços e trocassem informações sobre o tema. Não havia reconhecimento de que o tema deveria ser tratado definitivamente no GATT. Ficaria adiada para 1984 a decisão sobre a inclusão do tema em eventual rodada.6 A noção de que não era do interesse brasileiro submeter-se a regras internacionais sobre o tema perpassa toda a correspondência trocada entre Brasília e a Missão Permanente do Brasil em Genebra. O negociador brasileiro em Genebra entendia como sendo de "grande interesse" para o país "preservar essa autonomia de decisão, que lhe [permitia] resolver unilateralmente, por legislação interna, o grau de abertura mais conveniente em cada setor de serviços ao comércio internacional ou a investimentos estrangeiros".7 A resistência ao tratamento do tema no âmbito do GATT atendia à "preocupação de evitar a extensão a serviços de regras aplicáveis ao comércio de mercadorias, tais como a da não discriminação entre produtos importados e produtos nacionais e a de recurso ao GATT como instância supra-nacional para solução de controvérsias".8 A partir dessa percepção de que negociações sobre serviços representariam ameaça aos interesses do país, a diplomacia brasileira entendia que deveria adotar uma "linha de ação que [visasse] [...] a neutralizar, esvaziar ou reorientar as iniciativas arroladas"9 pelos países desenvolvidos. A estratégia advogada pela Divisão de Política Comercial do MRE era assumidamente obstrucionista.10 As instruções recebidas pela Missão brasileira em Genebra orientavam a "explorar ao máximo quaisquer possibilidades dilatórias que porventura [existissem]"11 e chegavam a indicar que o Brasil deveria explorar "todas as possibilidades de retardamento do início das negociações até o limite em que, ou se ameace uma ruptura do processo, ou o Brasil seja dele marginalizado ou, ainda, nossa atividade multilateral ameace causar sério conflito no plano bilateral com os EUA.12 A partir de certo momento, o negociador brasileiro passou a perceber que a manutenção de uma posição defensiva e obstrucionista não seria sustentável. Em seu entendimento, tornava-se "muito difícil prosseguirem os LDCs numa linha de simples procrastinação do cumprimento da etapa de troca de informações".13 Isso porque parecia provável que cedo ou tarde "[aumentaria] o consenso entre os EUA e a CEE" e que "vários países em desenvolvimento poderiam vir romper a solidariedade até agora obtida com certo esforço".14 De fato, o trabalho de realização de estudos nacionais sobre serviços e troca de informações entre os membros serviu para convencer alguns países de que seria interessante negociar o tema no GATT, aumentando progressivamente o apoio à iniciativa americana (Croome_1998, 11; Abreu_1997, 346).

A partir de 1984, portanto, começa-se a pensar em "moderar a linha obstrucionista ou dilatória".15 Em vez da não-participação na negociação, passou-se a crer ser necessário "tentar influir ao máximo sobre a condução desse processo".16 Por outro lado, também se pensava que era do interesse brasileiro o fortalecimento do regime multilateral de comércio, pois o "bilateralismo [...] seria seguramente ainda mais contrário aos interesses nacionais", por "reduzir nossa capacidade de manobra e resistência".17 A maneira encontrada para tentar resguardar a autonomia regulatória do Estado brasileiro foi aceitar negociações sobre serviços, desde que conduzidas fora do quadro do GATT.18 O Itamaraty passou a defender, então, a separação formal do processo negociador do comércio de serviços daquele do comércio de bens.

A proposta de separação entre bens e serviços Veio do Brasil a proposta de separar formalmente as negociações multilaterais de bens e serviços numa eventual nova rodada do GATT. A ideia seria elaborar um marco institucional para as negociações que permitisse a maior margem de manobra possível e que, assim, resultasse em limitados compromissos de liberalização dos setores de serviços da economia nacional. A intenção era dissociar jurídica e politicamente as negociações de serviços das de bens, de modo que elas transcorressem de forma independente, sem que houvesse a possibilidade de estabelecimento de concessões cruzadas.19Ou seja, os países desenvolvidos não poderiam estabelecer umtrade-off entre os interesses ofensivos brasileiro em bens e os interesses defensivos em serviços.

Acreditava-se que, dessa forma, os países desenvolvidos teriam menos elementos de barganha para extrair concessões do Brasil em serviços (Abreu_1997, 332).

A proposta brasileira de separação formal das negociações nas duas áreas foi anunciada aos demais membros pela primeira vez em reunião informal realizada em Estocolmo em junho de 1985 (Croome_1998, 17). Em 18 de junho de 1985, a delegação norte-americana declarou que aceitava a proposta de negociações separadas para bens e serviços.20 Em julho de 1985, o Brasil formalizou às demais partes contratantes as condições para a aceitação do lançamento de negociações em serviços.21 Em agosto de 1985, já estava claro que o país não mais se oporia à inclusão do tema.

As tentativas de bloqueio das negociações cessaram de vez em 1986, quando as partes contratantes do GATT chegaram a termo quanto ao lançamento de uma nova rodada multilateral de negociações comerciais - a Rodada Uruguai. O Brasil e seus apoiadores haviam ficado cada vez mais isolados na tentativa de bloquear o lançamento de uma nova rodada com novos temas e já não tinham como impedir uma decisão sobre o lançamento da nova rodada (Croome_1998, 22).

Consultas internas às agências governamentais O Ministério das Relações Exteriores realizou ampla consulta às demais agências do governo brasileiro com o objetivo de aprender sobre o setor de serviço nacional e sua regulamentação e de discutir internamente a posição a ser adotada pelo país nas negociações multilaterais. Da documentação disponível, depreende-se que havia consenso no governo brasileiro como um todo quanto à falta de interesse na elaboração de disciplinas internacionais para o setor.

Nas palavras do Itamaraty, "a posição brasileira [refletia] um amplo consenso interno contrário à inclusão de serviços numa nova rodada".22 Entre 1983 e 1984, o Itamaraty consultou vinte e um órgãos e empresas dos setores de bancos, seguros, transportes aéreo e marítimo, telecomunicações, informática, engenharia e consultoria. Foram consultadas também algumas entidades de representação do empresariado e a Petrobrás. Em janeiro de 1984, poucos órgãos haviam respondido à consulta.23 Segundo relato do Itamaraty, era possível detectar "unanimidade" entre os respondentes sobre algumas posições. Primeiro, a aplicação das regras do GATT ao setor de serviços contrariaria a legislação nacional e, até mesmo, princípios constitucionais. Não havia interesse na alteração da regulamentação vigente nos diversos setores.24 Em termos de interesse exportador e acesso ao mercado de outros países, desconfiava-se da "efetiva abertura dos mercados dos países desenvolvidos aos serviços estrangeiros" e, no tocante ao mercado dos países em desenvolvimento, acreditava-se que "tal abertura favoreceria nossos concorrentes desenvolvidos".25 A conclusão da consulta foi que "nenhum dos órgãos que responderam ao questionário demonstraram qualquer interesse em uma negociação internacional em matéria de serviços".26 Para a formulação de uma posição do governo brasileiro, o Itamaraty institucionalizou a discussão interna sobre as negociações de serviços por meio da criação do Grupo Interministerial de Serviços (GIS), sob sua própria coordenação.27 Em 1986, o GIS aprovou por unanimidade documento de posição que considerava "contrária aos interesses nacionais uma negociação no GATT sobre serviços"28. Das discussões no GIS, o Itamaraty concluiu que "em todos aqueles setores em que há um relacionamento mais intenso com o exterior e que, portanto, constituiriam o cerne da discussão no GATT, há unanimidade de pontos de vista contrários a uma negociação".29As manifestações dos diversos órgãos participantes do GIS indicavam que "uma negociação sobre serviços no GATT tendente à liberalização do setor não atende aos interesses brasileiros e pode apresentar sérios riscos para a economia nacional".30 A justificativa para tal posição era que "o interesse central dos referidos setores é a defesa do mercado brasileiro para as empresas nacionais"31 e que a legislação nacional sobre o tema deveria ser preservada, pois tinha "como um de seus objetivos centrais favorecer o fornecedor nacional".32 Não há registro de divergências interburocráticas relevantes sobre o tema. Há menção de que as autoridades brasileiras da área econômico-financeira eram, inicialmente, mais sensíveis à iniciativa norte-americana de inclusão do tema do comércio de serviços na agenda. A razão dessa sensibilidade encontrava-se na primeira renegociação da dívida externa brasileira. O Ministro do Planejamento, Delfim Netto, e o da Fazenda, Ernane Galvêas, argumentavam em 1985 ser "indispensável apoiar em Genebra as posições norte-americanas no GATT para garantir a obtenção pelo Brasil de bridge-loans do Tesouro dos EUA".33 De fato, os Estados Unidos haviam tentado utilizar a seu favor a vulnerabilidade brasileira decorrente da crise financeira internacional deflagrada em 1982, exercendo pressão com vistas à diminuição da resistência aos novos temas (Abreu 1996, 208). A posição defensiva, porém, prevaleceu; em 1986 o Ministério da Fazenda referendaria a posição conjunta do GIS contrária à negociação de serviços.

As negociações da Rodada Uruguai As negociações durante a Rodada Uruguai se dividiram em duas tarefas: a elaboração de um acordo geral com princípios e regras para disciplinar o comércio de serviços e o estabelecimento de compromissos de liberalização específicos para os diversos subsetores de serviços. Inicialmente, o Brasil definiu sua estratégia negociadora como sendo de "prolongar a discussão prévia à negociação" e "manter a negociação ao nível de um quadro jurídico geral sobre comércio de serviços evitando que ela [passasse] à fase de acordos sobre setores específicos".34 Ademais, as instruções para o posicionamento brasileiro durante a rodada indicavam que o Brasil deveria buscar "reduzir ao mínimo o escopo das negociações".35 Brasília também orientava seu delegado a evitar "ofertas naqueles setores onde se [configurasse] uma incompatibilidade entre as regras multilaterais e a legislação interna ou onde [pudessem] ser afetadas nossas possibilidades de desenvolvimento".36 Nessa mesma linha, o país defendia, no Grupo Negociador de Serviços (GNS), a visão de que o "objetivo da negociação não [era] a liberalização, mas sim o crescimento e o desenvolvimento".37Brasil, Egito e Índia chegaram a argumentar que o mandato do GNS não ia além da negociação de um acordo geral com regras e princípios; a negociação de compromissos específicos deveria ser levada a cabo após a conclusão da rodada (Croome_1998, 210).

Abreu_(2007,_167) mostra que, entre 1986 e 1988, em decorrência da reavaliação do modelo de economia fechada iniciada no governo Sarney, procede-se a uma "substituição gradual do comprometimento anterior quanto ao bloqueio de negociações sobre novos temas por um papel mais ativo em relação à agricultura". A "consolidação da transição brasileira rumo a uma pauta ativa" nas negociações ocorreu em fins de 1990, sob o movimento de abertura comercial do governo Collor (Abreu_1996, 215). Não obstante tal reorientação, o comportamento brasileiro nas negociações de serviços, em particular, não parece ter sofrido impacto relevante das redefinições sofridas pela política comercial do país. No governo Collor, houve um ensaio de mudança de posição nas negociações de serviços. O Itamaraty chegou a receber pressões de alguns órgãos do governo para adotar uma postura menos defensiva; mas, na prática, a posição brasileira não foi afetada.38 De fato, o Brasil seguiu buscando regras e compromissos que contemplassem a maior margem de manobra interna para políticas governamentais.

As discussões sobre um marco normativo com regras e princípios teve momentos contenciosos. Nas últimas semanas antes da reunião ministerial de Bruxelas em 1990, os Estados Unidos endureceram sua posição. Não queriam uma cláusula de nação-mais-favorecida (NMF) geral e incondicional, mas uma condicionada à barganha de compromissos específicos (Croome 1988, 214). Os EUA mantinham tratados bilaterais que estabeleciam relações preferenciais com determinados países em alguns setores de serviços e não queriam estender essas preferências aos demais países, sem receber em troca ganhos importantes de acesso a mercado.

Havia oposição quase consensual entre os demais membros à ideia americana de uma cláusula NMF condicionada a barganhas bilaterais específicas (Croome_1998, 215). O negociador brasileiro tinha instruções para defender uma cláusula de não discriminação "automática e incondicional"39, com o menor número possível de derrogações.40 Havia a percepção de que "para um país com pequena parcela do comércio internacional, o fator singular mais importante das regras multilaterais [era] uma cláusula NMF forte e incondicional".41 A opção tática brasileira, nesse caso, seria limitar sua lista de derrogações ao mínimo, de modo que o país pudesse concentrar toda sua argumentação na defesa de disciplinas rígidas para as derrogações.

A solução encontrada pelo presidente do GNS foi permitir que os países explicitassem, em uma lista de derrogações à cláusula NMF, as medidas discriminatórias que mantinham em tratados bilaterais. Estas medidas teriam isenção de tratamento NMF por um período de 10 anos, depois do qual qualquer extensão deveria ser negociada e compensada (Croome_1998, 275).

Quanto ao modelo de adoção de compromissos específicos, havia duas possibilidades na mesa. Uma era o modelo de listas positivas: os países se compro meteriam com a liberalização daqueles setores que fossem explicitamente incluídos em sua lista. A outra era o modelo de listas negativas: os países se comprometeriam com a liberalização de todos os setores que não fossem incluídos expressamente em sua lista. Estados Unidos e Comunidades Europeias defendiam uma abordagem de listas negativas, porque ela ampliaria o escopo de aplicação do acordo. Países em desenvolvimento preferiam uma abordagem de listas positivas, que facilitava um menor número de compromissos (Croome_1998, 210). O delegado brasileiro possuía instruções para "defender a elaboração de listas positivas de serviços a serem abrangidos pelo eventual Acordo, em contraposição às propostas alternativas de outros países". O modelo de listas positivas era mais desejável por proporcionar maior margem de manobra ao país na elaboração de sua oferta.42 Em relação à oferta inicial brasileira de compromissos específicos, preocupava o Itamaraty a pouca flexibilidade de que dispunha para elaborar sua lista de oferta. De acordo com as instruções de Brasília, a existência de alguma margem de manobra para a expansão da lista de oferta brasileira tornava-se "tanto mais necessária quanto não [poderia] vir a contemplar alguns dos setores essenciais nas negociações"43 - setores esses visados pelos demandeurs, como telecomunicações e serviços bancários. Não obstante, o delegado brasileiro em Genebra avaliou positivamente os resultados parciais da negociação, afirmando que "nos temas de maior impacto potencial sobre o Brasil, [podia-se] dizer que [haveria] suficiente espaço de manobra para a preservação de nossos interesses".44 Quanto ao setor bancário, restringia a margem de atuação do negociador brasileiro o fato de o Congresso Nacional estar examinando projeto de lei complementar que regulamentava o dispositivo constitucional sobre o sistema financeiro nacional. O artigo 192 da Constituição de 1988 estipulava que o sistema financeiro nacional seria regulado por meio de lei complementar; ao mesmo tempo, o artigo 52 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias vedava a instalação de instituições estrangeiras no país até que o artigo 192 fosse regulamentado. Um representante do Banco Central informou ao MRE que isso impedia qualquer movimento em termos de negociação internacional que "prejulgasse os resultados da decisão legislativa".45 A perspectiva do BACEN era a de que não restava alternativa, senão "esperar a reforma constitucional de 1993 (ou 1992), tentar eliminar aquele dispositivo e só depois preocupar-se com a regulamentação da matéria".46 Como resultado, a oferta brasileira em serviços não incluía o setor de serviços financeiros.

De fato, serviços financeiros foi o setor que encontrou as maiores resistências por parte de múltiplos países. Por essa razão, Canadá, Japão, Suécia e Suíça introduziram uma proposta de negociação em dois trilhos para serviços financeiros segundo a qual os países que estivessem mais dispostos a aprofundar seus compromissos poderiam fazê-lo separadamente, sem a obrigatoriedade de participação de todos os membros nos resultados. O objetivo era atingir um maior grau de liberalização para o setor entre esses países do que se conseguiria nas negociações gerais (Croome_1998, 243, 273). No fim, a proposta dos dois trilhos prevaleceu. Enquanto a maioria dos países optou por adotar compromissos em serviços financeiros de acordo com as regras previstas no acordo geral, os países da OCDE aderiram ao "Entendimento Relativo aos Compromissos em Matéria de Serviços Financeiros" - instrumento plurilateral de adesão facultativa que estabelecia uma fórmula de liberalização mais profunda (Marconini_2003, 87-88).

As instruções de Brasília relativas às negociações de serviços para o esforço negociador final da Rodada Uruguai indicavam que, em termos da oferta de compromissos específicos, deveria ser "esclarecido aos demais países que o espírito da oferta brasileira, [naquele momento, era] de manutenção do 'status quo', não havendo possibilidade imediata de se negociar a revogação de leis, decretos e regulamentos".47 Segundo o negociador brasileiro em Genebra, "a delegação norte-americana [havia-se mostrado] satisfeita com a oferta inicial brasileira".48 Em reunião com o Tesouro norte-americano para discutir a oferta brasileira, o negociador brasileiro indicou "não ser nossa intenção ampliar a oferta e reiterou nossas dificuldades constitucionais em relação ao setor financeiro". O representante norte-americano chegou a comentar, segundo relato da Delegação do Brasil em Genebra, que "a oferta brasileira foi considerada uma das mais interessantes quando tabulada".49 Além do esforço de elaboração da oferta, a diplomacia brasileira ainda cogitou identificar interesses exportadores, com o intuito de elaborar pedidos de abertura de determinados setores para os demais países da negociação. De Genebra, recomendava-se a "condução de ampla consulta aos setores interessados com o objetivo de recensear interesse exportador brasileiro em serviços e possíveis barreiras encontradas à expansão das exportações brasileiras nos diversos setores".50 Acreditava-se que, entre os setores interessados, poderiam estar os de serviços audiovisuais, serviços profissionais, turismo e, sobretudo, engenharia e construção.51 Porém, acabou-se por decidir que o país não apresentaria lista de demandas de liberalização às suas contrapartes negociadoras.52 A despeito das menções quanto à boa aceitação da oferta brasileira por parte dos Estados Unidos, há registros de que os demandeurs não estavam tão satisfeitos com o que estava sendo ofertado pelo Brasil. O país passou a estar em evidência a partir do momento em que a maioria dos países em desenvolvimento parecia "ampliar muito suas ofertas em serviços, o que caracterizaria [aos olhos dos nossos interlocutores] um certo imobilismo da parte do Brasil".53 As contrapartes na negociação manifestavam interesse sobretudo nos setores ausentes da oferta brasileira - serviços financeiros, telecomunicações e informática.54 O negociador brasileiro em Genebra à época, Celso Amorim, informou que esses setores "em princípio não estariam à venda".55 Os setores não eram inegociáveis, porém. Se fosse proposto um "preço suficientemente atraente"56 - significando interesses específicos brasileiros na área de bens -, o país poderia considerar a realização de compromissos nos setores mencionados.

A posição brasileira nos momentos finais da negociação enfraqueceu-se porque os delegados dos países demandantes estavam "muito bem informados sobre iniciativas recentes da parte do governo brasileiro no sentido da liberalização ou desregulamentação de algumas importantes atividades de serviços".57 Na visão deles, "havia cada vez menos razões para o Brasil não ampliar sua oferta em setores importantes", como telecomunicações e informática.58Contribuiu, ademais, para o enfraquecimento da posição brasileira a percepção norte- americana de que "o Brasil parecia 'isolado' no contexto do Mercosul, pois as ofertas da Argentina, Uruguai e Paraguai estavam mais condizentes com os pedidos norte-americanos".59 Isso porque setores importantes eram incluídos com restrições na oferta brasileira, como engenharia e seguros, e outros estavam ausentes, como bancos, valores mobiliários e informática. O setor de serviços financeiros em particular era alvo de demandas dos principais parceiros na rodada.60 Os compromissos assumidos Diversos indicadores quantitativos que buscam mensurar o nível de liberalização dos compromissos assumidos pelos países em negociações multilaterais de serviços foram elaborados (e.g., Barth_et_al._2006; Hoekman_1995; Marconini 2003; Mattoo_1999; Oliveira_Júnior_2000). Alguns procuram medir o nível geral de abertura dos compromissos assumidos, enquanto outros são setoriais. Dos onze grandes setores de serviços negociáveis ao fim da Rodada Uruguai, o Brasil incluiu apenas sete em sua Lista de Compromissos Específicos. Para nenhum desses setores, no entanto, o Brasil incluiu todos os subsetores passíveis de serem negociados. Do total de 54 subsetores de serviços, o Brasil incluiu compromissos em apenas 17 (Marconini_2003, 237-238). Ademais, em relação a todos os compromissos possíveis de se assumir, o Brasil fez compromissos sem restrições em apenas 3% do total (Marconini_2003, 313).

Quando comparado a países desenvolvidos e em desenvolvimento de porte semelhante, o Brasil adotou poucos compromissos ao fim da Rodada Uruguai. Em número absoluto de compromissos assumidos, o país não se diferenciou muito de outros países em desenvolvimento, à exceção de Argentina e África do Sul, que assumiram quantidade atipicamente alta de compromissos (Bouzas_e_Soltz_2005).

No entanto, em termos do número de compromissos assumidos sem restrições e da proporção destes em relação ao número total de compromissos assumidos, o Brasil apresentou índices mais baixos de abertura, tanto para acesso a mercados quanto para tratamento nacional (Hoekman_1995).

Na comparação com países do Mercosul e da OCDE, a baixa disposição brasileira de assumir compromissos se mantém. O país se comprometeu menos que Argentina, Uruguai, Paraguai e os países da OCDE em termos de compromissos sem restrições proporcionalmente ao total de compromissos assumidos. Quanto ao número absoluto de compromissos assumidos sem restrições, a lista brasileira só foi menos restritiva que a paraguaia (Marconini_2003).

Por fim, em termos setoriais, focando engenharia e construção e serviços financeiros, os compromissos brasileiros também aparecem no rol dos mais restritivos. Com a exceção da ausência de compromissos chilenos para o setor de construção, o Brasil apresentou abertura setorial abaixo da média dos países latino-americanos e dos membros da OCDE, bem como de Argentina e Chile (Bouzas e_Soltz_2005).

As percepções da diplomacia sobre o setor nacional de serviços Para o negociador brasileiro em Genebra, a preservação da autonomia nacional de decisão no que respeita às barreiras nacionais ao comércio de serviços era importante em dois casos: "em áreas de serviços onde a capacitação nacional [era] ainda incipiente" ou em áreas que "são de grande valor estratégico para a economia nacional como um todo".61 Encaixavam-se nesses casos notadamente os setores de "bancos, seguros, engenharia e informática".62 No caso dos dois setores aqui tratados (engenharia e construção e serviços financeiros), a vontade de manter a "autonomia de decisão nacional" era embasada numa combinação dos dois argumentos. Por um lado, acreditava-se que, embora os dois setores já fossem bem desenvolvidos no país, "a indústria nacional de serviços nessas áreas não [teria] condições de enfrentar a concorrência estrangeira, em regime de livre competição, nem sequer no mercado interno".63 Por outro lado, reiterava-se a noção de que ambos os setores eram estratégicos por suas implicações sistêmicas para a economia nacional.

Em relação ao setor de engenharia, havia certa percepção de interesses ofensivos no governo brasileiro. Reconhecia-se uma "maior agressividade das empresas dos países em desenvolvimento".64 Além disso, entendia-se que as empresas brasileiras de construção e engenharia possuíam alguma vantagem competitiva em determinados mercados, de modo que estariam elas adaptadas às condições socioeconômicas do país importador. Em suma, pensava-se que "o país já [havia desenvolvido] uma razoável competência, sobretudo nas áreas de execução de obras civis e de montagens industriais".65 Porém, insistia-se na ideia de que a "preservação do mercado interno para a engenharia nacional [era] condição essencial para que [ela pudesse] se consolidar e partir para o mercado externo".66 As posições da diplomacia brasileira em relação ao setor de construção e engenharia eram também embasadas pela percepção de que o setor possuía "caráter estratégico", pois constituía "atividade-meio para o exercício de grande número de atividades finais em quase todos os campos de ação econômica".67 Acreditava-se, ademais, que, no setor de serviços financeiros, especialmente no setor bancário, já existia "forte capacitação brasileira, em perfeitas condições de atendimento do mercado".68 A expressão "forte capacitação", no entanto, é ambígua, pois entendia-se que, ao mesmo tempo em que o setor era capaz de atender "em perfeitas condições" o mercado interno, o negociador brasileiro não estava convencido de que os bancos brasileiros estavam em condições de concorrer com as instituições financeiras estrangeiras. A alegação era que a "abertura ao capital estrangeiro não representaria necessariamente uma contribuição significativa em termos de aporte de capital ou de tecnologia". Porém, os motivos mais importantes para a resistência à negociação do setor eram que a entrada de bancos estrangeiros no mercado nacional "poderia criar problemas ao manejo da política monetária e até ensejar condições competitivas desfavoráveis para o sistema bancário brasileiro".69 A diplomacia brasileira, como se pode notar a partir da documentação, acreditava que não apenas no mercado interno teriam as empresas brasileiras dificuldades para competir com as estrangeiras. Em carta ao Secretário de Estado dos Estados Unidos, George Shultz, o então Ministro das Relações Exteriores, Ramiro Saraiva Guerreiro, alertava que a aplicação dos "princípios livre-cambistas ortodoxos do GATT" ao comércio internacional de serviços afetaria seriamente "nossos incipientes índices de exportação de certos tipos de serviços - que se dirigem predominantemente para outros países em desenvolvimento".70 Ideias e conceitos dos negociadores brasileiros Além das percepções dos atores governamentais sobre o setor nacional de serviços, é interessante também identificar as ideias e conceitos sobre o comércio internacional e sua relação com o desenvolvimento que orientavam a atuação dos negociadores e decisores brasileiros à época. Algumas dessas ideias podem ser extraídas da documentação diplomática disponível. No que tange às relações comerciais internacionais, acreditava-se que "a 'liberação do comércio' como doutrina de comércio internacional [era] um argumento implicitamente falacioso, visto que os próprios países industrializados [eram à época] os mais protecionistas".71 As discrepâncias na distribuição de capacidades econômicas entre os países também causavam descrença no negociador brasileiro quanto às vantagens oriundas do livre intercâmbio. Nessa linha de pensamento, não se poderia falar em livre comércio, "sem incentivos e proteções específicas, quando os concorrentes são desiguais em tecnologia, capital e lobby".72 Ademais, quanto ao papel do livre comércio no desenvolvimento econômico de uma nação, considerava-se que "nenhum país cria e desenvolve tecnologia sem haver uma fase inicial de incentivos e proteção". Na ausência desses incentivos e proteção, o Brasil não teria "criado e desenvolvido grandes empresas, a nível internacional, gerando riqueza para a economia".73 O delegado brasileiro, em reunião de trabalho sobre serviços no GATT, manifestou que o país precisava desenvolver "indigenous creativity and apply suitable technology to attain its development objectives". O entendimento do delegado brasileiro era que "Brazil had learned from history: developed countries had, in the past, taken similar views".74 Em suma, as ideias dos formuladores da posição negociadora brasileira associavam desenvolvimento e crescimento econômico a um mercado doméstico protegido da concorrência estrangeira.

A documentação disponível, portanto, sugere que as ideias compartilhadas pelos diplomatas brasileiros atuantes nas negociações sobre serviços constituem uma das principais variáveis explicativas da posição adotada pelo país em relação ao tema.

As preferências do setor privado Os setores mais visados pelos Estados Unidos nas negociações da Rodada Uruguai eram os de informática, bancos, engenharia e construção. O entendimento do Itamaraty era que os representantes dos setores envolvidos rejeitavam qualquer negociação que envolvesse liberalização do mercado brasileiro.75 De modo geral, o setor privado brasileiro, na época das negociações da Rodada Uruguai, temia que os compromissos assumidos multilateralmente pelo país resultassem em maior concorrência no mercado interno. Mesmo para o setor de engenharia e construção, a proteção do mercado interno era prioritária em relação aos interesses exportadores.76 Em termos de interesses ofensivos nas negociações, os setores politicamente mais ativos eram os relacionados a serviços profissionais (como serviços jurídicos e outros serviços caracterizados por mão-de-obra especializada).

Esses setores encontravam barreiras significativas de acesso nos mercados dos países desenvolvidos.77 Havia pouco interesse do empresariado pelas negociações. De modo geral, o setor privado não vislumbrava impactos imediatos relevantes advindos das negociações.

Entre os atores privados, houve maior atuação por parte da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) e da Odebrecht - empresa de construção e engenharia -, que chegaram a enviar representantes para reuniões em Genebra. Porém, os contatos eram, em geral, escassos.78 Não há referências específicas, na documentação e nas entrevistas realizadas, de atuação significativa de representantes do setor financeiro nacional junto ao governo brasileiro, de modo que não foi possível obter informações precisas sobre suas preferências a respeito das negociações. O setor de engenharia e construção é tratado a seguir.

Preferências do setor de engenharia e construção Em 1983 e 1984, o Itamaraty consultou, entre outros, a Associação Brasileira de Consultores de Engenharia (ABCE). Da comunicação diplomática, subentende-se que a ABCE também fazia parte do conjunto de opiniões unânimes em torno da não aplicação das regras do GATT ao setor de serviços. Parece particularmente aplicável ao setor de engenharia brasileiro a referência ao "desinteresse por uma abertura dos mercados dos países em desenvolvimento importadores de serviços do Brasil, pois se [considerava] que tal abertura favoreceria nossos concorrentes desenvolvidos".79 A agenda principal do setor privado brasileiro de construção e engenharia, contudo, passava ao largo das negociações comerciais multilaterais do GATT.

Seus principais interesses diziam respeito a instrumentos de promoção comercial e redução de custos e barreiras domésticas à sua competitividade externa; ou seja, sua agenda era de política doméstica e não de política externa.

No que tange às preferências relacionadas às negociações em curso, em entrevista anônima ao autor, um representante do setor privado de engenharia e construção que, à época da Rodada Uruguai, representava uma entidade do setor junto ao governo, confirmou a informação contida na documentação diplomática de que, naquele momento, o setor não tinha interesse na abertura do mercado brasileiro às empresas estrangeiras, sobretudo porque não se tinha ideia clara sobre o impacto de uma eventual abertura. Segundo esse representante, houve manifestação das preferências do empresariado ao governo em algumas ocasiões; porém, em decorrência da falta de percepção sobre as implicações imediatas da negociação, sua atuação ainda era muito incipiente.

A interação entre Estado e atores não governamentais Quais foram os canais de comunicação estabelecidos entre governo e setor privado e como eles foram utilizados? Na documentação disponível, é possível observar alguns dos episódios em que o governo brasileiro recebeu manifestações do empresariado. Já em 1982, o Ministro das Relações Exteriores escrevia ao Secretário de Estado norte-americano que "o governo brasileiro [estava recebendo] de empresas brasileiras numerosas expressões de preocupação quanto aos riscos de uma extrapolação do GATT à área de serviços, expressões a que, naturalmente, não [podia] ficar indiferente".80 Representantes do setor privado estavam presentes na Reunião Ministerial do GATT de 1982. Entre as entidades credenciadas junto à delegação brasileira, estavam a Confederação Nacional do Comércio, a Associação dos Exportadores Brasileiros e a Federação das Indústrias do Estado de São Paulo.81 Entre 1983 e 1984, o Itamaraty realizou consulta a uma série de órgãos governamentais setoriais e também incluiu algumas poucas entidades representativas do setor privado. Consta que apenas a Associação Brasileira de Consultores de Engenharia (ABCE) respondeu à consulta em um primeiro momento.82 Segundo relato do MRE, as respostas recebidas - entre elas, supostamente, a da ABCE - eram unânimes em condenar a negociação do tema de serviços no âmbito do GATT. Esse levantamento preliminar sobre o setor de serviços brasileiros confirmou "a rejeição por parte dos setores envolvidos de qualquer negociação que envolvesse liberalização do mercado brasileiro".83 Portanto, informava o Itamaraty ao Presidente da República que "a posição governamental [estava sendo] fortemente respaldada por todos os setores produtivos nacionais, em especial os mais diretamente envolvidos na área de serviços, os quais, através de suas federações e associações de classe, têm se manifestado, sem discrepâncias, contra negociações sobre serviços".84 Um documento datado de dezembro de 1986 relata um seminário informal sobre "o setor de serviços e o GATT".85 Entre os expositores do seminário, estavam representantes dos ministérios de Relações Exteriores, Fazenda, Comunicações, da Secretaria Especial de Informática (SEI) e do Instituto Nacional de Propriedade Industrial (INPI), além do presidente da Associação Brasileira de Consultores de Engenharia. As conclusões gerais do seminário eram contrárias às negociações de serviços no GATT. Segundo o relato obtido, "todos os representantes de setores presentes coincidiram em considerar contrária a seus interesses uma negociação internacional sobre serviços". Destacou-se também a "necessidade de proteção às empresas brasileiras no setor de serviços". Há menção de que o setor privado presente ao seminário "manifestou apreço pela atual postura do Governo brasileiro nos entendimentos que estão sob consideração no GATT". No que tange ao setor de engenharia, concordou-se que a "política de defesa e de atribuição de preferência à consultoria e engenharia nacionais deveria ser preservada".86 Já em 1992, participaram da delegação brasileira em reuniões de consulta bilateral sobre serviços no âmbito da Rodada Uruguai do GATT representantes da Câmara Brasileira da Indústria da Construção (CBIC), da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB/SP) e do Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE).87 Como se observa, houve alguns contatos entre o governo e o setor privado para tratar das negociações sobre serviços no âmbito do GATT. Porém, esses contatos foram esporádicos. Ademais, da documentação disponível, depreende-se que os contatos ocorridos foram de iniciativa do Itamaraty, pois não há registros de manifestações autônomas do setor privado. Mário Marconini confirmou, em entrevista ao autor, que, na época da Rodada Uruguai, o setor privado desconhecia as negociações multilaterais em curso e, por isso, não houve mobilização e organização. Na mesma linha, Marcílio Marques Moreira, ex- embaixador do Brasil em Washington e ex-Ministro da Fazenda, conclui que "os grupos de interesse no Brasil, em geral, não têm uma dimensão de pressão internacional". Ele afirma que, na Rodada Uruguai, "a presença de empresários era escassa" (Moreira 2001, 156). Com efeito, as informações acima corroboram, em grande medida, as interpretações que atribuem ao MRE um elevado grau de autonomia decisória face às preferências dos atores domésticos não governamentais.