Dimensão do sector público e crescimento económico: uma relação não linear na
União Europeia dos 15?
INTRODUÇÃO
A literatura económica recente, a par do debate político de reduzir a dimensão
do sector público e de o tornar mais eficiente, tem realçado o papel das
finanças públicas no crescimento económico. Acresce a importância crescente a
atribuir aos incentivos económicos para se garantir um maior crescimento de
longo prazo. Os desenvolvimentos da teoria do crescimento económico, em
particular, o paradigma de crescimento endógeno, salientam a política fiscal
enquanto promotora do crescimento económico. O pensamento tradicional
neoclássico era de que as variáveis fiscais, como os impostos distorcionários
ou as despesas públicas produtivas, embora possam afectar as decisões de
investimento, não afectam a taxa de crescimento económico de longo prazo,
apesar de existir um efeito-crescimento na transição para um novo percurso de
crescimento equilibrado. No modelo de crescimento neoclássico de Solow (1956),
e seus desenvolvimentos posteriores, o crescimento económico é originado pelo
crescimento populacional e o progresso tecnológico. Mais recentemente, as
teorias modernas de crescimento económico apresentam as variáveis fiscais como
importantes determinantes das taxas de crescimento de longo prazo: os modelos
de crescimento endógeno predizem que os impostos distorcionários e as despesas
públicas produtivas afectam «permanentemente» a taxa de crescimento económico
de longo prazo. No entanto, em países onde a dimensão do sector público é
excessiva, as despesas públicas podem ter um impacto negativo no crescimento
económico: a relação entre despesas públicas e crescimento económico pode não
ser linear, facto pelo qual a determinação da dimensão óptima se torna
fundamental. Barro (1990) procurou determinar o fardo fiscal e o nível de
despesas públicas óptimos que maximizassem a criação de riqueza, e que foi
popularizado cinco anos mais tarde por Richard Armey. A Curva de Armey (1995)
evidencia aquela relação não linear: numa fase inicial há um impacto positivo
dos serviços públicos no crescimento económico até atingirem um máximo e reduz-
se de seguida.
FIGURA
1 - Relação entre taxa de crescimento económico e dimensão do sector público: a
Curva de Armey
Para baixos níveis de despesa pública (G), os efeitos do aumento das despesas
do Estado em investimentos e bens públicos fundamentais para o normal
funcionamento das actividades de mercado (infra-estruturas básicas, educação,
justiça, defesa, lei e ordem, etc.), em termos de eficiência produtiva,
superarem os efeitos desincentivadores da carga fiscal necessária para as
financiar. Neste entendimento, o crescimento económico inicialmente tende a
aumentar com aumentos das despesas públicas (embora a ritmos decrescentes).
Desde que os efeitos desincentivadores que o aumento das taxas de impostos tem
sobre a actividade económica produtiva sejam compensados pelos efeitos
positivos da actividade pública, o crescimento económico acelera. Assim, numa
fase inicial, há um efeito positivo na taxa de crescimento económico devido ao
impacto positivo dos serviços públicos na produtividade marginal do capital,
mesmo com impostos mais elevados, até atingirem um máximo e reduz-se de
seguida. A partir dum certo nível de despesa (despesa óptima) qualquer aumento
terá efeitos nefastos no crescimento económico. As ineficiências e os efeitos
desincentivadores da carga fiscal necessária para o financiamento da actividade
pública acentuam-se, de forma que o investimento e os bens públicos prestados
pelo governo apresentam benefícios cada vez menores para os contribuintes, e
substituem a actividade privada. Com impostos mais elevados, os agentes
económicos deixam de se dedicar a actividades de mercado, reafectando o seu
tempo ao lazer, à obtenção de rendimentos não tributáveis, ao consumo
improdutivo, à evasão e fraude fiscais, o que conduz a reduções nos rendimentos
do trabalho, da poupança, do investimento, da base fiscal e do crescimento
económico.
Neste artigo, visa-se objectivo testar a validade da existência de uma relação
não linear entre a dimensão do sector público e o crescimento económico na
União Europeia dos 15 (UE 15), e a determinação da dimensão do sector público
maximizadora do crescimento económico. Para o efeito, centramo-nos, numa
primeira fase, na revisão da literatura sobre o impacto das despesas públicas
no crescimento económico; no ponto seguinte analisa-se a evolução das despesas
públicas nos países da UE 15 e a sua correlação com o crescimento económico.
Seguidamente, descreve-se o modelo de estudo do impacto das despesas públicas
no crescimento económico e a descrição dos dados e fontes. Posteriormente,
apresentam-se os resultados e, por último, as conclusões.
REVISÃO DA LITERATURA SOBRE AS RELAÇÕES ENTRE A DIMENSÃO DAS ADMINISTRAÇÕES
PÚBLICAS E O CRESCIMENTO ECONÓMICO
O impacto da política fiscal no crescimento de longo prazo está longe de ser
consensual. A título de exemplo, Barro (1991) mostra evidência estatística (num
estudo seccional que envolve países ricos e pobres) que suporta o ponto de
vista que um sector público de grande dimensão impede o crescimento económico;
Atkinson (1995) conclui que «o estudo da relação agregada entre a performance
económica e a dimensão do Estado-Providência é improvável que gere evidência
conclusiva» (p. 196); e Slemrod (1995b) conclui que «não há evidência
persuasiva que a dimensão do governo tenha um impacto quer positivo, quer
negativo sobre o nível ou a taxa de crescimento do rendimento, principalmente
porque os problemas fundamentais de identificação ainda não foram adequadamente
tratados» (p. 401).
Os resultados da nossa investigação em torno da literatura empírica existente
não são muito conclusivos quanto ao efeito das políticas fiscais tradicionais
no crescimento, embora a importância das despesas em educação e infra-
estruturas seja confirmada. Definindo a perspectiva tradicional de que aumentos
nas taxas de impostos, no consumo público e na defesa retardam o crescimento,
ao passo que aumentos nas despesas em educação e infra-estruturas aceleram o
crescimento, existe uma parte substancial de estudos que suportam esta
hipótese, enquanto outros, em muito menor grau, a rejeitam. Assim, não é de
descurar os que são inconclusivos.
O indicador mais comum do impacto da política fiscal na actividade económica é
a dimensão do sector público avaliado, essencialmente, pelo peso das despesas
públicas no PIB.
Ram (1986), o primeiro investigador a fornecer fundamentação teórica para o seu
estudo econométrico, através de estimações para cada um dos 115 países da
amostra, no período 1960-80, concluiu existir um impacto positivo da dimensão
do sector público no crescimento em 87% dos países. No entanto, Levine e Renelt
(1991) ressaltam que a correlação positiva entre aquelas duas variáveis deve
ser cuidadosamente interpretada: se a procura de serviços públicos aumentar com
o rendimento, pode-se encontrar uma correlação positiva entre despesas públicas
e crescimento, mesmo que o crescente aumento das despesas públicas retarde o
crescimento: «muitos ensaios consideram a Lei de Wagner (o peso das despesas
públicas aumenta com o rendimento) mas isto não é necessário para que exista
uma correlação positiva forte entre crescimento do output e crescimento do
sector público, porque se o peso do sector público se mantiver constante haverá
uma proporcionalidade entre as duas taxas de crescimento» (p. 31).
Para Barro (1990) e Easterly (1990a, 1990b), quanto menor for o nível das
despesas e impostos, maior é o crescimento e este reduz-se à medida que os
efeitos distorcionários da tributação excedem os efeitos benéficos dos bens
públicos. Para os autores, se as despesas públicas estiverem abaixo de um nível
óptimo, há uma correlação positiva com o crescimento, se estiverem acima a
correlação é negativa e não há correlação cross-section quando a quantidade de
serviços prestada é óptima
[1]
. Também Barro (1991)
[2]
, Engen e Skinner (1992), Hansson e Henreckson (1994), De la Fuente (1997),
Gwartney et al. (1998b), Fölster e Henrekson (2001), Dar e AmirKhalkhali
(2002), entre outros, mostram evidência estatística que suporta o ponto de
vista que um sector público de grande dimensão impede o crescimento económico.
Igualmente Gwartney et al. (1998b) concluem a existência de uma relação
negativa entre despesas públicas e crescimento económico para países da
Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE), no período
1960-1996. Em particular, nos países com despesas públicas inferiores a 25% do
PIB o crescimento real era de 6,6%, enquanto para países com aqueles valores
superiores a 60% a taxa de crescimento era de apenas 1,6%. Refira-se,
adicionalmente que Mullally (2006) reforça esta conclusão para 30 países da
OCDE no período 1960-2005. Outros estudos, como os de Rubinson (1977), Ram
(1986), Grossman (1990), Holmes e Hutton (1990), Levine e Renelt (1992), Karras
(1993,1996, 1997), e Ghali (1998) encontram relações positivas entre sector
público e crescimento económico. Há, igualmente, estudos agnósticos quanto à
relação entre as despesas públicas e o crescimento económico [Mendonza et al.
(1997), Slemrod (1995b), Atkinson (1995), Agell et al. (1997)]. Em particular,
Agell et al. (1997) num estudo empírico
[3]
sobre as relações entre a dimensão do sector público e o crescimento económico
de longo prazo, através de regressões simples entre 23 países da OCDE, concluem
que não é possível provar existir uma relação causal biunívoca única entre os
diferentes indicadores da dimensão do sector público e o crescimento económico.
Contudo, tal conclusão não significa que a dimensão do sector público não
coloque problemas de crescimento, nem que uma performance de crescimento normal
significa que o sector público tenha uma dimensão adequada. O que a evidência
estatística mostra é que a relação entre o crescimento e as despesas públicas
muda de negativa para positiva quando se introduzem variáveis de controlo
[4]
, como o rendimento inicial e a composição demográfica (medindo as proporções
das pessoas e as faixas de distribuição etária). Numa amostra de 93 artigos
recolhidos por Nijkamp e Poot (2004), o impacto da política fiscal no
crescimento é, na maioria daqueles estudos, avaliada pela dimensão do sector
público, medida essencialmente (90%) pelo peso do consumo público no PIB e, em
muito menor grau (10%), pelas despesas públicas brutas, incluindo os subsídios
e pagamentos da segurança social. Neste último caso, podem, no entanto, existir
forças que conduzam a impactos opostos no crescimento: a segurança social pode
acelerar o crescimento a partir do efeito positivo na formação de capital
(Bellettini e Ceroni, 2000); elevados benefícios da segurança social podem,
através dos efeitos sobre a oferta de trabalho ou através de impostos
distorcionários necessários para financiar as transferências, reduzir o
crescimento (Groot, 2000); a redistribuição da riqueza pode favorecer o
crescimento se considerarmos, conforme Deininger e Squire (1998), que a
desigualdade é prejudicial ao crescimento. Naquela amostra, os efeitos da
dimensão do sector público no crescimento económico são pouco consensuais: 29%
dos estudos concluem existir uma relação inversa entre dimensão do sector
público e crescimento, enquanto 17% admitem um impacto positivo; 54% são
inconclusivos.
A teoria económica, apesar de não fornecer muitas pistas sobre como ultimar o
efeito das despesas públicas no crescimento dá, no entanto, orientações sobre
como os estudos empíricos devem ser especificados. Barro (1991) e Slemrod
(1995b), que fornecem a teoria principal sobre esta matéria, sugerem que o
efeito negativo entre dimensão do sector público e crescimento económico só se
deve verificar em países em que o sector público atingiu uma dimensão que
excede um certo limite (tal como em Tanzi e Zee, 1997), o que se verifica, com
algumas excepções, essencialmente em países ricos (Folster e Henrekson, 2001).
Igualmente Gwartney et al. (1998a) concluem que, em economias desenvolvidas, o
aumento do peso do sector público durante a segunda metade do Séc. XX foi
acompanhado de uma redução no crescimento.
Sobre a questão da dimensão óptima do sector público, apesar da sua
importância, dado o seu crescimento na maior parte dos países, surgiram vários
estudos não só com o objectivo de explicar aquele crescimento, como também para
determinar a sua dimensão (do sector público). No entanto, a investigação neste
âmbito é diminuta no que se refere aos países europeus.
Barro (1990), no contexto de um modelo de crescimento endógeno mostra que os
serviços públicos são óptimos quando a sua produtividade marginal é unitária '
e que constitui a «Regra de Barro». Este modelo sofreu desenvolvimentos
posteriores (Barro e Sala-i-Martin, 1992, 1995), Fischer (1993), Karras (1993,
1996 e 1997) e Islam (1995). Karras (1996, 1997) derivou condições para testar
empiricamente a Regra de Barro e estimou a dimensão óptima do consumo público
relativamente ao output para um conjunto de 118 países, numa sub-amostra de 20
países europeus. No caso da Europa, o autor mostra que a dimensão do sector
público no período considerado (13%) é inferior à óptima (16%). Mittnik e
Neuman (2003) concluem a existência de uma relação não linear entre despesas
públicas e crescimento económico na Alemanha quando avaliada pelo consumo
público, mas não para o investimento público.
Gunalp e Dincer (2005) analisam a produtividade dos serviços públicos e a
dimensão óptima para 20 economias europeias em transição, no período 1990-2001,
seguindo a metodologia de Karras (1996, 1997) e constatam que os serviços
públicos são significativamente produtivos e que o seu fornecimento é óptimo. A
dimensão óptima estimada para o sector público (avaliada pelo consumo público
final) é de cerca de 17,3%, sendo o valor médio no período considerado de
17,4%.
Pevcin (2004) para 11 países da UE 15
[5]
e Noruega, no período 1951-1996, encontra uma dimensão óptima do sector
público, em termos médios, entre 36,6% e 42,2% (dependendo do modelo), e que o
óptimo da Curva de Armey, em oito Estados-Membros (EM), era de 37,09% para a
Itália, 38,45% para a Alemanha, 38,98% para a Finlândia, 41,91% para a Bélgica,
42,28% para a Irlanda, 42,9% para a França, 44,86% para a Holanda, e 45,96%
para a Suécia. Estes resultados denotam que, com excepção da Irlanda, que
apresentava uma dimensão inferior à óptima, nos restantes países existia uma
dimensão excessiva do sector público.
Sheehey (1993) concluiu que o consumo público tem um impacto positivo e
negativo no crescimento económico, dependendo da dimensão do sector púbico
(inferior ou superior a 15% do PIB, respectivamente), numa amostra de 20 países
da OCDE entre 1960-1973 e 1975-1981. Vedder e Gallaway (1998) estimam a
dimensão óptima das despesas públicas federais dos EUA em 14,75%, no período de
1947 a 1997, valor inferior ao que se verificava no início dos anos 1990.
Quando as despesas públicas são desagregadas, concluem que se verifica a
existência da Curva de Armey para as despesas em transferências e juros da
dívida pública, mas não para as despesas de saúde e defesa. De igual forma
determinam a dimensão óptima para o Canadá (21,37% do PIB, no período 1926-
1988), Dinamarca (26,14%, 1854-1988), Itália (22,23%, 1862-1988), Suécia
(19,43%, 1881-1988), e Reino Unido (20,87%, 1830-1988), encontrando-se todos os
países, com excepção do Canadá, com dimensões superiores à óptima. Para os EUA,
Peden (1991) quantificou igualmente a dimensão óptima da Administração Pública
nos EUA, no período 1926-1986, que estimou em 17%.
EVOLUÇÃO DAS DESPESAS DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS
No início da década de 1970, a despesa pública na UE representava cerca de 36%
do PIB e, na sequência das crises do petróleo, as despesas públicas tiveram
taxas de crescimento anuais de 21,4% em 1974, 23% em 1975, 13,3% em 1979 e
15,3% em 1980 e 1981. O aumento das despesas públicas, nestas últimas décadas,
é explicado por factores económicos e institucionais, nomeadamente, o aumento
da procura de bens públicos que acompanhou o aumento do rendimento; a maior
afectação de recursos a programas de bem-estar social; a não diminuição dos
elevados níveis de despesa, correspondentes a períodos de recessão, mesmo após
o seu término; o estabelecimento de programas específicos de aumentos de
despesas públicas, indo ao encontro de interesses de grupos de pressão, de
forma a captar votos eleitorais (Comissão Europeia, 2002; Persson e Tabellini,
2001).
A dimensão do sector público é substancialmente mais elevada nos países
nórdicos, a par da França, Áustria, Grécia e Bélgica, quando avaliada pelo peso
das despesas totais no PIB e na Suécia, Dinamarca, França, Holanda, Bélgica,
Finlândia e Reino Unido, quando se considera o consumo público (v. Gráfico 1 ).
O coeficiente de correlação entre estas duas variáveis é de 73%, e é na Irlanda
onde o desfasamento entre elas é menor, de apenas 18 pontos percentuais (p.p.),
contra 33 p.p. na Grécia, 32,7 p.p. na Suécia, 32,2 p.p na Áustria e cerca de
30,5 p.p. na França e Dinamarca (valores médios no período 1997-2007).
GRÁFICO 1 - Despesa total e consumo público, 14 EM da UE 15, valor médio 1997-
2007
A dimensão do sector público na UE é substancialmente mais elevada na Zona Euro
do que na OCDE, G7, Japão e EUA (v. Gráfico 2 ). Apesar do gap entre a Zona
Euro e os EUA estar gradualmente a diminuir, sendo de 8,8 p.p. em 2007, atingiu
um valor máximo de 14,2 p.p. em 1996. Com a OCDE o desfasamento não é tão
elevado: 5,8 p.p. em 2007. Há, de facto, uma tendência decrescente no peso das
despesas públicas no PIB, gerado pela necessidade de aderir à terceira fase da
UE e, posteriormente, ao cumprimento das regras orçamentais do Pacto de
Estabilidade e Crescimento europeu.
GRÁFICO 2 - Despesa pública em % do PIB, 1990-2007
O gráfico seguinte evidencia a relação negativa existente entre a dimensão do
sector público e o crescimento económico de longo prazo para os Estados-Membros
(EM) da UE15 desde o início da década de 1960 até 2007. Um aumento de 10 p.p.
nas despesas públicas totais em percentagem do PIB faz reduzir o crescimento
económico em 0,9 p.p.
GRÁFICO 3 - Despesas públicas e crescimento económico nos 15 EM da UE, 1961-
2007
MODELO E DESCRIÇÃO DOS DADOS
Averigua-se, neste ponto, o impacto das despesas públicas no crescimento
económico, utilizando a seguinte especificação, na qual se inclui um termo
quadrático para as despesas públicas de forma a detectarem-se os seus efeitos
não lineares:
[1]
onde é a taxa de crescimento real do PIBpm per capita do país i no período de
tempo t e DP as despesas públicas em percentagem do PIB, avaliadas pelas
despesas totais em percentagem do PIB (DT) e pelo peso do consumo público no
PIB (G). Espera-se que α1>0, captando os efeitos positivos das despesas
públicas no crescimento económico real e α2<0, traduzindo o efeito negativo de
uma dimensão excessiva da Administração Pública. A actual especificação segue
alguns estudos realizados, como os de Scully (1996), Chao e Grubel (1998) e
Mavrov (2007).
A amostra é constituída por 14 países da UE 15 (com excepção do Luxemburgo, por
falta de elementos estatísticos), no período 1965-2007, e os dados estatísticos
foram recolhidos a partir do portal estatístico da OCDE. As séries foram
utilizadas com médias quinquenais de forma a captar os efeitos de longo prazo e
as equações foram estimadas pelo Método do Mínimos Quadrados Generalizado
(Cross Section Weights),comWhite HeterosKedasticity-Consistent Standard Errors
and Covariance.
ANÁLISE DOS RESULTADOS
Os resultados da estimação do modelo de forma a verificar a existência da uma
Curva de Armey para a União Europeia dos 14 EM (eq. [1]), com dados em painel,
encontram-se descritos no Quadro 1 .
QUADRO I - Despesas públicas e crescimento económico, 14 EM da UE15, 1965-2007
Os resultados obtidos, estatisticamente significativos, sugerem existir um
nível de despesas públicas maximizador do crescimento económico (valor crítico
das despesas públicas), a partir do qual o aumento da dimensão da Administração
Pública é nefasto para o crescimento económico.
Nesta decorrência, o valor da despesa pública maximizadora do crescimento
económico seria de 47,37% do PIB, quando avaliada pelas despesas públicas
totais em percentagem do PIBpm. Este resultado posiciona a Suécia, Dinamarca,
Áustria, Holanda, Bélgica e França na fase descendente da curva, isto é, as
Administrações Públicas destes EM poderiam aumentar o crescimento económico
médio se a dimensão daquele sector fosse inferior.
No caso em que a dimensão do sector público é avaliada pelo consumo público, o
seu valor crítico é de 22,17% do PIB. De acordo com este resultado, a Suécia,
Dinamarca, Bélgica, Holanda e França integram, igualmente, o conjunto de países
que apresenta dimensões das administrações públicas excessivas, aos quais se
acrescentam o Reino Unido e a Irlanda (v. Gráfico 4 ).
GRÁFICO
4
GRÁFICO 5 - Posicionamento de cada EM da UE 15 face ao valor crítico da
dimensão das Administrações Públicas (consumo público em % do PIBpm),valores
médios 1965-2007
CONCLUSÕES
O aumento das despesas públicas que ocorreu na década de 1980 até meados da de
1990, na maior parte dos EM, como resultado do Estado-Providência, e o
objectivo de cumprir as regras orçamentais necessárias à passagem para a
terceira fase da União Económica e Monetária, conduziu à necessidade de reduzir
o peso da Administração Pública e de a tornar mais eficiente. Os consequentes
aumentos no nível de fiscalidade, necessários para financiar as despesas
públicas acrescidas tiveram, igualmente, efeitos desincentivadores no trabalho,
poupança, investimento e empreendedorismo com os consequentes efeitos nefastos
no crescimento económico.
A Curva de Armey estabelece uma relação inversa entre despesas públicas e
crescimento económico, a partir do nível óptimo das despesas, maximizador do
crescimento económico. Para o conjunto dos 14 EM da UE 15, os resultados
sugerem que a dimensão óptima da Administração Pública seria de cerca de 47,4%
e 22,2%, quando avaliada pelas despesas públicas totais ou pelo consumo público
em percentagem do PIB, respectivamente. Se, em termos agregados, a UE 15 se
encontra na fase ascendente da curva, muito próxima do valor máximo, a análise
individual sugere que países como a Dinamarca, Holanda, Bélgica e França
(qualquer que seja o indicador utilizado) poderiam promover o crescimento
económico diminuindo a dimensão da Administração Pública.
NOTAS
1
No entanto estes estudos baseiam-se em regressões lineares, que não captam
aquelas relações não lineares.
2
Barro (1991) com o artigo «Economic growth in a cross-section of countries»
iniciou os estudos empíricos sobre a relação entre as actividades do sector
público e o crescimento económico numa análise cross-section, e que despoletou
o aparecimento de um elevado número de estudos empíricos sobre as determinantes
do crescimento económico, em particular, utilizando modelos de crescimento
endógeno.
3
Ao nível teórico Agell et al. (1997) fazem uma revisão da literatura existente,
centrando-se nos efeitos sobre o crescimento dos impostos e de certos programas
públicos promotores do crescimento, mas não realçam os potenciais efeitos
negativos dos programas públicos.
4
Folster e Henrekson (1999) consideram que há problemas econométricos que não
são analisados, nomeadamente a selecção de países, com uso de dados
ineficientes, com heteroelasticidade entre países e de simultaneidade (como em
Slemrod, 1995b).
5
Alemanha, Áustria, Bélgica, Dinamarca, Finlândia, França, Irlanda, Itália,
Holanda, Reino Unido e Suécia.
