Políticas de produção de conhecimento em enfermagem
INTRODUÇÃO
Da análise do termo política (1) podemos depreender, em uma síntese, dois de
seus diferentes significados:
a) exposto em Ética, por Aristóteles (2), política é a doutrina do direito e da
moral. A investigação a respeito do que deve ser o bem e o bem supremo para o
referido filósofo parece pertencer à política. Assim, com tal objetivo de
estudo que fundamenta seu conceito, a política neste prisma é considerada a
ciência mais importante e mais arquitetônica. Nessa compreensão da política
vinculada à ética, Hobbes (3) argumenta sobre os princípios utilizados no
julgamento do que é justo e equânime ou de seus opostos, observando que a
justiça alicerça as leis e as convenções.
b) exposto em Política, por Aristóteles (4), política é a teoria do Estado. Com
este significado, a política como ciência tem duas funções - (1) descrever a
forma de estado ideal e (2) determinar a forma do melhor Estado possível em
relação a determinadas circunstâncias.
No desenvolvimento desse conceito, é tríplice a tarefa da política: (1)
investigar sobre o conceito fundamental do Estado; (2) indagar, através da
história, o que os povos desejaram, produziram, obtiveram e por que obtiveram
através da política; (3) com base nas duas tarefas acima referidas, buscar leis
históricas e determinar imperativos morais (5).
O conceito de política como teoria do Estado muitas vezes foi compreendido como
força que lhe conferia o significado de divinização do Estado. O termo público,
no sentido filosófico, é empregado para designar os conhecimentos disponíveis
para qualquer indivíduo em circunstâncias apropriadas, desvinculadas da esfera
pessoal. Sendo assim, público é aquilo de que todos podem participar
igualmente, podendo, portanto, também ser expresso ou comunicado pela linguagem
(6).
Nesse contexto, a introdução da política pública como ferramenta das decisões
de governo busca valorizar o caráter técnico no processo de formulação das
políticas (7).
Pesquisa e saúde: a construção de uma interação
Na cena política brasileira da atualidade um aspecto altamente positivo e
animador é a sintonia que tem havido entre três Ministérios: Saúde, Educação e
Ciência & Tecnologia. A adoção desta política de harmonização e
convergência de esforços tem provocado a abertura de amplos canais de
entendimento, cooperação e operação conjuntas dos citados ministérios, sem
precedentes na história recente.
Dirigindo nossa visão para o Ministério da Saúde (MS), depreende-se que o
panorama da política de pesquisa em saúde encontra-se em fase de construção.
Apesar dos esforços e estratégias implementados, a interação da pesquisa em
saúde com a Política Nacional de Saúde no Brasil ainda deixa de utilizar todo o
potencial existente.
Embora seja possível verificar uma evolução da pesquisa em saúde desde a metade
do século XX, é preciso ressaltar que somente na 1ª Conferência Nacional de
Ciência & Tecnologia (C&T) em Saúde, realizada em 1994, é que se
estabeleceu que a política de pesquisa em saúde é um componente da Política
Nacional de Saúde.
O Ministério da Saúde está chamando a si a responsabilidade de orquestrar esta
grande tarefa de estruturar o esforço de pesquisa no setor, com a formulação
explícita da política nacional de ciência, tecnologia e inovação em saúde,
acompanhada de estratégias e mecanismos capazes de garantir seu desenvolvimento
sustentável. Foi assim que se criou o Conselho de Ciência Tecnologia e
Inovação, com a missão de coordenar as ações de C&T do MS por meio da
representação de todos os componentes do Ministério que realizam ou fomentam
pesquisa. A partir de então, avanços na superação desse desafio estão sendo
registrados, com a participação dos pesquisadores em saúde, além de outros
atores.
Embora as lideranças da Enfermagem tenham feito algumas tentativas de
estabelecer prioridades de pesquisa para a área, o que se nota é também o mesmo
distanciamento da Política Nacional de Saúde observado nas outras carreiras da
Grande Área da Saúde. Sendo assim, a Enfermagem ainda está por definir sua
Política. Muitas tentativas ainda não atingiram os seus objetivos, porque
tiveram como ponto de partida prioridades de pesquisa, ao invés da Política de
Pesquisa. Com este direcionamento, houve uma reação corporativa em que nenhum
grupo de pesquisa quis ver sua especificidade excluída da listagem, por receio
de perda de prestígio e de oportunidades de financiamento. Devemos, portanto,
inverter o caminho, traçando uma política alinhada à Política Nacional de Saúde
e deixando que as prioridades sejam eleitas espontaneamente pelos pesquisadores
com base em sua leitura da própria Política e dos instrumentos utilizados pelo
MS e Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT) para induzir e fomentar projetos
que efetivamente contribuam para equacionar problemas relevantes para o
funcionamento do sistema.
Na verdade, esta prática já vem sendo dada. A Política de Produção de
Conhecimento em Enfermagem, ainda indefinida e não explicitada, está sendo
determinada pelos instrumentos dos Ministérios da Saúde e da Ciência e
Tecnologia e das Fundações de Apoio à Pesquisa nos estados da federação.
OBJETIVO
Com base na compreensão do cenário acima descrito e das acepções do termo
política, abarcando a ética e a concepção de política pública como ferramenta
para as decisões governamentais, este estudo possui como objetivo apresentar
síntese de investimentos para apoio à pesquisa em Enfermagem pelo Conselho
Nacional de Pesquisa (CNPq). Busca-se, portanto, apresentar alguns desafios e
oportunidades existentes no processo de construção das políticas de produção do
conhecimento em enfermagem.
METODOLOGIA
Estudo exploratório descritivo, cujos dados foram obtidos de relatórios de
gestão do CNPq (8-14) referentes aos investimentos em bolsas e fomento à
pesquisa, no período de 2001 a 2006. Os dados foram extraídos dos relatórios e
organizados, e são apresentados descritivamente em números absolutos e
relativos, dispostos em tabelas.
RESULTADOS E DISCUSSÃO
A análise exploratória dos dados deste estudo abrange, em primeiro lugar, os
investimentos do CNPq à Pesquisa em Enfermagem no período citado.
O Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico - CNPq é uma
agência do Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT) e tem por finalidade:
promover a pesquisa e o desenvolvimento científico e tecnológico, assim como a
formação e capacitação de recursos humanos para pesquisa. A primeira finalidade
é alcançada por um programa que é composto por ações estratégicas que apóiam e
fomentam a geração e difusão de conhecimento, bem como a implantação e
consolidação de núcleos de excelência.
Por meio da transferência de recursos dos Fundos Setoriais através de convênios
com Ministérios para ações específicas de fomento à pesquisa, tem havido um
maior aporte de recursos para contrato de projetos que se afinem com as
políticas de C&T e, no caso em análise, do Ministério da Saúde. No período
de 2004/2006 foram contratados 1100 projetos qualificados nos 28 editais
lançados pela parceria Departamento de Ciência e Tecnologia do Ministério da
Saúde (DECIT/MS) e Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e
Tecnológico do Ministério de Ciência e Tecnologia (CNPq/MCT) (15). Estas
estratégias de ação entre Ministérios e CNPq têm sido acompanhadas pelos
pesquisadores de enfermagem que têm apresentado suas demandas. Analisando-se as
ofertas de editais em comparação com a ocorrência de demandas, veremos que a
Enfermagem está se apresentando com projetos em vários editais, o que revela
que a área através de seus pesquisadores está atenta à política de Ciência e
Tecnologia em Saúde. Assim, pode-se inferir que a área está mobilizada e
respondendo aos estímulos da política de pesquisa em saúde. Estamos
acompanhando as políticas públicas do setor e estamos respondendo a elas.
Além de responder à Política de Pesquisa em Saúde através de editais, a
enfermagem há 30 anos vem marcando uma história de demanda às ofertas de balcão
em alguns órgãos, mas com mais expressão no CNPq. Vamos nos ater à análise
desta participação no período 2001 a 2006.
O programa de formação e capacitação de recursos humanos para pesquisa visa
formar e qualificar pesquisadores, induzindo e ampliando a capacidade de
resposta do sistema nacional de C&T às demandas da sociedade, em termos de
conhecimento e sua aplicação. Este programa, focado nos recursos humanos para a
pesquisa é constituído por cinco ações: 1- concessão de bolsas de estímulo à
pesquisa; 2- concessão de bolsas de formação e qualificação de pesquisadores;
3- concessão de bolsas de iniciação científica; 4- concessão de bolsas de
desenvolvimento tecnológico e empresarial e sistema de gestão, 5-
acompanhamento e avaliação da capacidade de recursos humanos. Na esfera deste
trabalho, vamos nos ater à análise das três primeiras ações.
Considerando os seis anos em análise, o CNPq obteve recursos para investir em
bolsas e no fomento à pesquisa (Tabela_1) que se mantiveram em patamares
semelhantes no três primeiros anos (2001 a 2003). A partir de 2004, passou a
totalizar um acréscimo de 27,4% em relação ao ano anterior, e um aumento de
59,6% dos recursos quando comparam-se os valores correspondentes aos anos de
2001 e 2006.
Para colocar em destaque especificamente a área de Enfermagem, calculou-se o
percentual de participação frente a sua área de conhecimento (Ciências da
Saúde) e à sua grande área (Ciências da Vida), bem como aos totais obtidos
pelas demais áreas e ao total geral de investimento em bolsas e fomento à
pesquisa (Tabela_1).
Assim, considerando os percentuais referentes ao total de investimentos em
bolsas e fomento à pesquisa (Tabela_1), a participação da enfermagem manteve-se
estável quando se analisa o total obtido por todas as áreas (variações de 0,6 a
0,7%) e com as demais áreas (1,0 a 1,2 %) ao longo desses seis anos.
Entretanto, quando colocada frente à Grande Área e área específica, observa-se
uma queda nos percentuais de participação da Enfermagem, especialmente nos 2
últimos anos, passando de 7,8% (2004) para 6,4 % (2005) e 5,3% (2006) frente ao
montante recebido pela área Ciências da Saúde e de 1,7% (2004) para 1,5% (2005)
e 1,4% (2006), quando cotejada com os recursos das Ciências da Vida.
Esses dados indicam que a Enfermagem quando comparada aos recursos destinados
ao total destinados de áreas do conhecimento mantém-se estável nos percentuais
de participação, mas perde espaço com a redução dos percentuais na distribuição
dos recursos na sua própria área.
Na linha de ação Bolsas no país (Tabela_2), a Enfermagem obteve participação
entre 0,7% (em 2005 e 2006) a 0,9 (em 2001 e 2002) quando colocada frente ao
total geral de recursos e entre 1,2% (em 2005 e 2006) a 1,5% (em 2002) nas
demais áreas.
Ao longo dos seis anos em análise, houve decréscimo da participação da
Enfermagem nos últimos dois anos, tendo apresentado os menores índices de
participação na sua área específica (Ciências da Saúde) com 9,1% (em 2005) e
8,8% (em 2006), e na Grande Área Ciências da Vida com 1,8% nos anos de 2005 e
2006.
Na análise isolada do investimento em Bolsas no Exterior (Tabela_3), a
Enfermagem frente ao obtido pela área Ciências da Saúde melhora a sua
participação a partir do ano de 2003 (6,7%), com o dobro de participação quando
comparado com os 2 anos anteriores, passando para 9,1% em 2004, mantendo-se em
patamares semelhantes especialmente no ano de 2006 (8,9%).
No âmbito das Ciências da Vida, a participação da Enfermagem no investimento em
bolsas no exterior variou entre 0,7% (2001) a 2,1% (2006) apontando para uma
evolução positiva.
O mesmo ocorre em relação à participação frente às demais áreas (0,3% em 2001
para 1,0% em 2006) e frente ao total de recursos investidos nessa grande linha
de ação (passou de 0,2% em 2001 para 0,7 em 2006).
Quanto ao Fomento à Pesquisa (Tabela_4) observa-se decréscimo da participação
da Enfermagem uma vez que alcançou uma elevação em 2002 (5,3%) e mais
recentemente, em 2006, passou para 1,2%, a menor participação dos anos em
análise.
No contexto das Ciências da Vida, em 2006 ocorreu a me-nor participação (0,4%)
tendo chegado a 1,1% em 2004. Na visão global e quando colocada frente às
demais áreas, a Enfermagem apresentou melhor participação em 2004 e 2005 (0,8%)
e no investimento total, em 2004 (0,5%).
Tabela_5
A análise do investimento destinado à Enfermagem aponta que das grandes linhas
de ação, priorizou-se a de Bolsas no País.
O fato é que, apesar da evolução, a Pesquisa em Enfermagem precisa aparecer com
maior destaque na agenda nacional. Ao Ministério da Saúde devem ser endereçadas
informações sobre resultados de pesquisa. Neste âmbito do governo federal é
preciso que se demonstre como a aplicação de resultados de pesquisa nos
serviços pode interferir na melhoria do atendimento às necessidades da
sociedade.
O Ministério da Saúde também precisa receber sinais claros e ter ciência de uma
Política Nacional de Produção de Conhecimento de Enfermagem que, assentada na
Política Nacional de Saúde, marque claramente a busca de convergências e,
através delas, a meta de alcance de respostas aos problemas, às propostas de
ação e inovação nos serviços.
Os pesquisadores da área enfermagem no Brasil precisam ter clareza da
importância de sua vinculação à Política Nacional de Saúde e endereçar seus
projetos para problemas para os quais o Ministério da Saúde busca soluções. Da
mesma forma, devem estar alinhados às Políticas e Estratégias da Organização
Mundial da Saúde. Este alinhamento é crucial para que as energias sejam
direcionadas a projetos capazes de trazer soluções que façam diferença no
sistema de saúde e, em conseqüência, tragam um diferencial para a área de
Enfermagem com reflexos positivos internos e externos.
O distanciamento que se observa, em relação à Política Nacional de Saúde, e por
parte dos enfermeiros pesquisadores não se restringe a esta área.
Mas, de todo modo, os cientistas-enfermeiros precisam mostrar tudo o que já
conseguiram mesmo nas condições adversas em que trabalham, em termos de
ausência de uma política universitária que subsidie a produção de conhecimento
nas escolas de enfermagem por meio de uma logística semelhante àquela
disponibilizada por essas mesmas universidades aos cientistas de áreas bem
estabelecidas. Especialmente em termos funcionais, há uma desigualdade oriunda
da época em que a atividade científica não era desenvolvida por enfermeiros.
Por isso, não precisava de técnicos de apoio à pesquisa nos quadros
institucionais de enfermagem. Quando, por força estatutária, os docentes de
enfermagem começaram a dedicar-se à pesquisa, enfrentaram e superaram condições
limitantes, fazendo uso de estratégias que demandavam enorme esforço e
dispêndio de energia e de recursos próprios, preparando e coordenando o
trabalho de voluntários que se dispusessem a colaborar com o trabalho do
pesquisador. Improvisações, exacerbação de criatividade, dedicação e
solidariedade - componentes próprios do perfil do enfermeiro - serviram para
contornar dificuldades e atingir objetivos. Mas, é preciso que miremo-nos no
exemplo daqueles que contam com o respaldo institucional para facilitarmos
nosso trabalho, para alcançarmos melhores resultados canalizando energias para
o processo de criação e de aplicação, convertendo resultado em inovação, sempre
em consonância com a realidade de saúde em que nos encontramos e em sintonia
com a política de saúde do país.
Ou seja, sem infraestrutura física e funcional para apoiar a atividade
científica, o pesquisador brasileiro da área de enfermagem emprega muito mais
tempo e recursos próprios para desenvolver seu projeto, enquanto os de outras
áreas têm todas as facilidades à mão, o que os coloca em posição muito
vantajosa para submeter projetos e captar cada vez mais recursos. Este fator
(demanda qualificada) interfere na distribuição de recursos nos órgãos de
fomento, que se baseiam via de regra no critério de volume de demanda para o
cálculo de divisão dos recursos por áreas e subáreas (15-18).
A solução provisória que os pesquisadores de enfermagem encontraram, e fizeram
por merecer, foi através de bolsas de Apoio Técnico à Pesquisa do CNPq,
modalidade esta regularmente disponibilizada até 2004 através de cotas aos
Comitês de Assessoramento, mediante demanda. Em função da demanda, a
representação de área convenceu o órgão de que esta modalidade era primordial
para a Enfermagem, pelas peculiaridades da própria área no contexto das
Universidades. Foi assim que, embora insuficiente para a própria área, se fez
crescer significativamente o número de cotas em comparação a outras da área da
saúde. Mas a partir de 2004, com a oferta por meio de editais, e não mais por
balcão, a enfermagem viu reduzir-se um percentual considerável deste recurso
humano em 2006 em relação a 2002. Cumpre lembrar que a extinção de bolsas de
Apoio Técnico por cotas foi aproveitada pela área para converter os recursos
provisionados para outra modalidade também essencial, cuja demanda qualificada
cresceu consideravelmente, mas, com a limitação financeira não alcançavam
prioridade de atendimento. O repasse de recursos de cotas de Apoio Técnico e
Iniciação Científica em 2002 para Produtividade em Pesquisa foi estratégia
importante para que os recursos, em provimento na área, nela permanecessem.
Esta mudança de estratégia do CNPq em relação a esta modalidade (Apoio Técnico)
serviu, uma vez mais, para apontar à Enfermagem brasileira que temos que usar
este recurso como uma alternativa e não como solução. Mesmo porque aqueles
pesquisadores que foram contemplados com cotas desta natureza sempre se
defrontaram com o problema de rotatividade, uma vez que não tendo vínculo
empregatício, a oferta não se torna suficientemente atrativa para sua retenção
nos grupos de pesquisa.
Em conseqüência desta rotatividade, os líderes desses grupos devem arcar com
dedicação a treinamentos constantes a esses recursos-chave e trabalhar sempre
com a perspectiva de provisoriedade em termos da logística.
É preciso, pois, que as Universidades entendam que também os seus
Departamentos/Escolas de Enfermagem necessitam de técnicos de apoio a pesquisa,
à semelhança dos quadros existentes nos outros cursos da área da saúde e das
outras áreas.
Este é um recurso que promove uma diferença crucial no ritmo da produtividade.
E os nossos docentes pouco ou nada têm se mobilizado no sentido de impor a
demonstração desta necessidade e no sentido de apresentar demanda justificada,
reivindicando e insistindo no atendimento por parte das Reitorias.
Trata-se de uma questão de luta por igualdade de direitos e de tratamento no
contexto de cada instituição. Trata-se da necessidade de se invocar o princípio
da equidade. E esta luta tem que ser travada na internalidade de cada uma
destas instituições, por suas lideranças, e no íntimo de cada pesquisador, mas
também se impõe uma mobilização suprainstitucional, congregando estes líderes
para um trabalho pró-crescimento da Enfermagem. Esta causa pode ser também
abraçada pela Associação Brasileira de Enfermagem, através do Centro de Estudos
e Pesquisas em Enfermagem-CEPEn.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Considerando o papel do Estado na construção de políticas públicas que visem o
"bem comum" por meio de seus órgãos diretos e indiretos, este estudo apresentou
a evolução das políticas implementadas pelo CNPq na área da Enfermagem.
Apesar de todos os esforços envidados, existem ainda grandes lacunas a serem
preenchidas para que realmente se efetive uma política de pesquisa em
enfermagem no país. Nesse sentido, a atuação conjunta de enfermeiros e suas
lideranças, as instâncias de poder dentro das Universidades, as associações e
representações de Enfermagem em órgãos públicos e organizações privadas é
crucial para que se construa um direcionamento na pesquisa em enfermagem que
esteja em consonância com as reais necessidades vivenciadas pela nossa
profissão no âmbito do Sistema de Saúde Brasileiro. Somente assim teremos
condições de construir uma Política que inclua e favoreça as condições pró-
produção de conhecimento nas instituições de enfermagem, onde se desenvolvem
pesquisas, que servirá como instrumento de respaldo fortalecedor das
reivindicações por recursos que cada instituição apresentar às autoridades
competentes, uma Política que impulsione os pesquisadores em busca de
oportunidades, desafios, aberturas, estratégias e possibilidades.
Muito se conseguiu até aqui, mas é preciso que se descortinem novas
perspectivas. Na medida em que se conquistam novos espaços, amplia-se e
fortalece-se a imagem profissional, distribuindo-se as demandas, a capacidade
de ampliação do investimento em nossos projetos é favorecida, fortalece-se o
moral daqueles cujos projetos foram qualificados e um espírito de conquista vai
se refletindo em sua rede de relacionamentos. Este caminhar tem o potencial de
agregar valor e introduzir mudanças positivas na cultura profissional.
Agradecimento
Ao CNPq/COSAU pelo apoio logístico e financeiro oferecidos para a realização da
presente pesquisa.
