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Congresso e política de reforma do estado no Brasil

INTRODUÇÃO Os projetos do Executivo que visam implementar reformas estruturais enfrentam interesses cristalizados no status quo, não só por parte da oposição, como também de segmentos da sua base de coalizão. O objetivo deste artigo é entender como estes interesses são superados por meio de negociações que evitam a rejeição ou a transfiguração dos projetos. A metodologia utilizada para fundamentar as explicações sobre a implementação destas reformas e delas extrair conclusões mais gerais privilegia a análise das negociações entre o Executivo e o Legislativo, tomando por base o estudo de dois casos selecionados do primeiro mandato do governo Fernando Henrique Cardoso: a implementação da desestatização da Companhia Vale do Rio Doce ' CVRD e a produção legislativa que permitiu a desestatização do setor de telecomunicações.

Argumenta-se que as privatizações ocorreram em um período em que o Executivo detinha, no que se refere a este tipo de política, graus de liberdade para impor estrategicamente sua preferência perante aquela correspondente à tendência central do Congresso Nacional, em um momento em que parte das tensões da negociação política do presidencialismo de coalizão se transferia para a atividade de fiscalização. Essas condições são tidas como necessárias ' mas não necessariamente suficientes ' à implementação destas políticas. Uma vez existentes tais condições, aos casos selecionados foi aplicado um modelo analítico de coordenação de interesses cuja construção se sustenta em duas arenas de negociação, partidária e distributiva, que interagem entre si.

Durante as negociações, o Executivo foi tratado, analiticamente, como interdependente de sua base de coalizão, razão pela qual o termo Governoserá utilizado para expressar o conjunto Executivo e sua base de coalizão parlamentar.

A forma de abordagem dos casos seguiu o caminho de uma narrativa analítica, em que são combinadas a história e a produção das políticas com a teoria da escolha racional, em consonância com o trabalho de Bates et alii (1998). A adoção da narrativa analítica para abordar os casos selecionados revelou-se consistente com o previsto pelos autores que a defendem, no sentido de que, na análise dos casos, ocorre uma contínua interação entre o material pesquisado e o modelo analítico assumido, o caráter dedutivo do modelo sendo informado pelo caráter indutivo da pesquisa dos casos.

Nos casos analisados, o Governo, embora tendo o apoio da maioria dos congressistas para a aprovação dos seus projetos, necessita negociar internamente, em sua base de coalizão. Isto ocorre porque a oposição não se propõe à cooperação na arena partidária, com a busca de políticas alternativas que pudessem ser julgadas viáveis pelo Governo. Internalizada a negociação dentro da coalizão, verifica-se a existência do parlamentar pivô da coalizão, aquele que mais provavelmente poderia votar contra os projetos do Governo. O parlamentar pivô será o objeto de maior atenção do Governo na arena distributiva. As negociações nesta arena permitem modificar o ganho deste parlamentar, levando-o a votar em sintonia com o projeto do Governo.

Embora reconhecendo a limitação das conclusões que possam ser extraídas da análise de somente dois casos, entende-se que o modelo analítico baseado na coordenação de interesses em duas arenas de negociação revela-se adequado para a compreensão da produção de reformas conduzidas no âmbito do presidencialismo de coalizão brasileiro. Uma vez satisfeitas as condições necessárias de exeqüibilidade, nos termos argumentados, o sucesso na implementação das políticas é explicável pelas negociações desenvolvidas nas arenas partidária e distributiva.

ORGANIZAÇÃO DO TRABALHO Inicialmente, apresenta-se uma síntese da literatura recente aplicável ao presidencialismo de coalizão brasileiro, em especial a que enfatiza os pontos institucionais de veto, com implicações negativas para a produção de políticas públicas no país, e a que privilegia a coordenação dos atores, com implicações positivas. Da análise sobre a política pública de privatizações no período pós- 1985, constrói-se o argumento sobre as condições prévias de viabilidade das privatizações.

Na seqüência, são discutidas as condições de suficiência para o sucesso da implementação das reformas, por meio da proposição do modelo de análise baseado na coordenação de interesses dos atores envolvidos em duas arenas de negociação, uma partidária e outra distributiva. Tendo como referencial o modelo analítico proposto, para cada caso selecionado são destacadas as principais conclusões extraídas das respectivas narrativas analíticas1. Como consideração final, é apresentada uma implicação teórica julgada passível de avaliação empírica em outros casos.

AS POLÍTICAS PÚBLICAS E O PRESIDENCIALISMO BRASILEIRO O objetivo desta seção é apresentar, resumidamente, a literatura recente aplicável ao presidencialismo de coalizão brasileiro, em especial: (1) a que enfatiza os pontos institucionais de veto para a produção de políticas públicas no país, com implicações negativas; e (2) a que privilegia a coordenação dos atores, com implicações positivas.

Um postulado geral da primeira vertente da literatura é o de que, quanto maior o número de vetos, menor a capacidade decisória, maior a estabilidade das políticas adotadas ' leia-se maior a dificuldade de alteração do status quo ' e maior a produção de políticas de caráter privado, por conta das negociações envolvendo pagamentos colaterais em políticas distributivas 2, associados à superação dos vetos. É neste sentido que as implicações da configuração e do funcionamento das instituições políticas brasileiras para a produção de políticas de caráter nacional têm sido objeto de sistemática análise por parte desta literatura (Cox e McCubbins, 2001; Shugart e Haggard, 2001, entre outros).

O sistema partidário e eleitoral brasileiro induziria a uma maior produção de políticas de caráter privado, em razão da grande quantidade de partidos, de facções partidárias e de parlamentares que atuam de forma independente do partido. A fragmentação partidária ' definida pela grande quantidade de partidos em competição no Legislativo ' teria como decorrência um efeito perverso para a governabilidade, uma vez que, quanto maior a fragmentação legislativa, menor tende a ser o tamanho do partido do presidente. Gabinetes formados por coalizões partidárias são também vistos como possíveis causadores de mau desempenho econômico (Roubini e Sachs, 1989; Alesina, Roubini e Cohen, 1997).

Ademais, a estrutura política fragmentada e descentralizada do Brasil seria uma facilitadora da atuação de grupos de interesse ' organizações empresariais e trabalhistas, em especial ' na oposição às reformas econômicas (Haggard e Kaufman, 1995). A ausência de sindicatos abrangentes também funcionaria como impeditivo para o sucesso de políticas de ajustes de caráter estrutural, por não induzir à participação institucionalizada de grupos de interesse, como em alguns países da Europa (idem).

À separação de poderes ' própria do presidencialismo ' juntam-se, assim, outros aspectos institucionais que são, recorrentemente, considerados como entraves a que políticas de caráter reformista sejam implementadas no Brasil, em função do que representariam em termos de pontos de veto à produção de políticas nacionais que implicam a alteração do status quo: ausência de sindicatos abrangentes, estrutura federativa, governos de coalizão e fragmentação partidária.

Em síntese, para parte expressiva desta literatura, a configuração institucional brasileira tem sido vista, no mínimo, como geradora de dificuldades para a produção de políticas nacionais, o que significa dizer que, deste ponto de vista, os casos analisados neste artigo ' a desestatização da CVRD e a reforma do setor de telecomunicações ' seriam autênticos exemplos de políticas públicas no país errado.

Tomando-se por base a outra vertente da literatura, o debate transfere-se de uma visão centrada na não-governabilidade da democracia brasileira, em uma linha de indicação normativa de uma configuração institucional que leva à paralisia decisória, para uma análise dos mecanismos efetivos de funcionamento dessa democracia, ou seja, como se governa o Brasil à luz da sua configuração institucional (Palermo, 2000). Nesta linha, é enfatizada a capacidade de coordenação dos interesses dos diversos atores relevantes envolvidos no processo decisório político, condição para que as políticas de governo sejam implementadas. Essa outra vertente da literatura confere poder explicativo à análise das políticas que são produzidas no Brasil, a despeito dos pontos de veto. Isso não significa dizer que a configuração institucional de cada país não importa, mas, sim, que importa no sentido de implicar diferentes estratégias de coordenação por parte do Governo para atingir seus objetivos.

No caso dos regimes presidencialistas, as diferenças em suas configurações resultam em distintos padrões de cooperação ou de concorrência entre os poderes Executivo e Legislativo para a produção das leis (Shugart e Carey, 1992).

Seguindo esse caminho, Figueiredo e Limongi (1999) analisaram o processo decisório do sistema político brasileiro sob a Constituição de 1988. Em oposição às teses que privilegiam as conseqüências danosas dos excessivos pontos de veto do sistema político brasileiro, estes autores sustentam que há mecanismos de governabilidade no presidencialismo de coalizão que se tem verificado no Brasil. Esta governabilidade estaria associada aos poderes constitucionais do presidente ' legislativos, administrativos ou distributivos ', garantindo ao Executivo a capacidade de concentrar o processo decisório e de impor sua agenda. De outro lado, apesar da fragmentação partidária e do sistema eleitoral com lista aberta, Figueiredo e Limongi demonstram que, em face da existência de uma forte centralização dos trabalhos do Legislativo nos líderes partidários, não há a indisciplina partidária apregoada por parte da literatura. Em poucas palavras: partidos políticos importam no presidencialismo brasileiro.

Em trabalho posterior, entretanto, Ames (2001) reiteraria a percepção de ineficácia do sistema político brasileiro, com base na grande quantidade de atores com poder de veto, inerente à sua estrutura institucional, a ineficácia sendo fundamentalmente definida em função da manutenção do status quo.

As visões de Figueiredo e Limongi e de Ames não são necessariamente conflitantes quando pensadas em termos da dificuldade associada ao processo de negociação decisória, uma vez que Ames chama a atenção para o que não é produzido. A concentração de poderes no presidencialismo brasileiro de coalizão não resolveria, assim, por si só, a questão da incerteza do Executivo quanto a formular uma política que suponha tratamento legislativo. Neste sentido, não seria suficiente a verificação das disciplinas partidárias nas votações nominais de uma dada matéria que vai a plenário. Isto porque a disciplina partidária não significa, necessariamente, que os partidos da coalizão respondam disciplinadamente às iniciativas do Executivo, mas, sim, que a disciplina concede previsibilidade a acordos quando esses são firmados (Palermo, 2000).

Independentemente da abordagem das literaturas, não se pode negar que políticas públicas reformistas de caráter nacional não deixam de ser produzidas no país, e que existe no presidencialismo brasileiro um intenso processo de negociação entre os poderes Legislativo e Executivo, não totalmente captado quando são analisadas apenas as legislações aprovadas e as respectivas votações.

AS PRIVATIZAÇÕES NO PERÍODO PÓS-1985 E O PRESIDENCIALISMO DE COALIZÃO BRASILEIRO Nesta seção, visa-se, inicialmente, justificar a escolha da privatização como a política reformista a ser objeto de análise para se extrair conclusões sobre o processo decisório do presidencialismo de coalizão brasileiro, para, em seguida, analisar-se o contexto que permitiu ao Executivo buscar sua implementação.

A escolha decorre, primeiro, das características desta política pública. As privatizações enquadram-se como reformas econômicas que envolvem custos concentrados no curto e médio prazos e benefícios difusos no longo prazo, em que a ação coletiva dos perdedores é facilitada pela clareza da perda com as reformas, as quais, de outro lado, projetam resultados incertos para a sociedade e seus mais diretos beneficiários. Privatizações não são as legislações de preferência dos parlamentares ' aquelas que envolvem transferência concentrada de recursos (Santos, 1995)3 ', sendo, portanto, políticas públicas em relação às quais se espera que haja negociação entre os dois poderes.

Segundo, porque a privatização, entre as mudanças que têm composto a agenda da reforma do Estado no Brasil, apesar dos benefícios difusos e da imposição de custos concentrados, foi uma das que mais avançou no período recente no país, o Estado tendo se retirado de setores que gerenciou com exclusividade por várias décadas (Pinheiro, 1999).

Foram selecionadas, como objeto de pesquisa, a desestatização da CVRD e a reforma do setor de telecomunicações, ambas levadas a efeito no primeiro mandato do governo Fernando Henrique Cardoso, por sua contemporaneidade e importância relativa. A CVRD foi escolhida por ser uma empresa estatal emblemática cuja privatização foi realizada em meio a expressivas manifestações de rejeição da sociedade. A reforma do setor de telecomunicações, em função de se tratar de um serviço público e pela profundidade da reestruturação do setor associada a esta desestatização. Por outro lado, apesar de situadas em uma mesma categoria, essas duas desestatizações são, na verdade, políticas públicas bastante distintas, que implicaram diferentes processos de negociação entre os poderes Executivo e Legislativo. Essa diferenciação é sintetizada no Quadro_1, ao final desta seção. Feitas essas observações, cabe expor, brevemente, o contexto geral de implementação das referidas reformas econômicas no país.

As reformas econômicas ocorridas nos países em desenvolvimento nas décadas de 1980 e 1990 têm sido amplamente discutidas na literatura, tendo em vista a compreensão sobre a transformação das idéias e das políticas que vigoravam nos anos 1970, baseadas no desenvolvimento calcado no Estado. Nesta literatura, o Brasil é situado entre aqueles países que só se moveram na direção de reformas estruturais ao final da década (Stallings, 1992, entre outros).

A despeito das privatizações realizadas no governo Sarney, elas só se tornam, de fato, parte da agenda pública no governo Collor, mais precisamente, a partir de 15 de março de 1990, quando é instituído o Programa Nacional de Desestatização ' PND, por meio de medida provisória ' MP, conferindo à privatização status de prioridade dentre as políticas de governo.

O fato de as privatizações se tornarem política de governo neste período não elimina a questão de como se forjaram as condições para sua implementação.

Afinal, não só não havia consenso sobre a prioridade de reformas estruturais no período imediatamente anterior, como também Collor havia assumido o governo sem base partidária de apoio e sem o suporte de segmentos organizados da sociedade civil. As condições para a transformação de um sentimento difuso antiestatista, presente em sua campanha eleitoral, em uma política de privatizações não estavam dadas (Schneider, 1990).

Com base em estudos realizados pelo Instituto de Desenvolvimento Econômico e Social do Planalto ' IDESP em 1991 e 1995, com uma amostra das duas Casas, Tavares de Almeida e Moya (1997) avaliaram a posição do Congresso sobre as privatizações, revelando que a posição de absoluta adesão ao intervencionismo estatal prevalecente ' definido como sendo o status quo ' era minoritária no Legislativo pelo menos desde 1991. A maioria dos seus membros era, portanto, favorável a alguma mudança na forma de atuação do Estado. Mais ainda: dos sete maiores partidos com assento no Congresso, apenas em dois, somando cerca de 15% das cadeiras na Câmara e 6% no Senado, a maioria ou a totalidade dos parlamentares era a favor do status quo. De forma análoga, estudo realizado por Soares de Lima e Boschi em 1995 mostra que a posição totalmente favorável à intervenção do Estado representava, então, apenas 22,4% dos congressistas.

Desses estudos foram extraídas apenas as posições extremadas a favor do status quo, isso não significando dizer que a posição dominante fosse o seu oposto.

Muito pelo contrário, as conclusões dos dois trabalhos indicam a prevalência de um reformismo moderado, quer por parte dos congressistas, quer por parte das elites em geral, não sendo crível que reformas estruturais pudessem ser implementadas sem a formação de coalizões que viessem a garantir a continuidade das mesmas.

Esta exposição é suficiente para inferir-se que à época em que as privatizações ganharam a prioridade do Executivo, no início dos anos 1990, a preferência do congressista mediano sobre o nível de intervenção do Estado na economia estava distante do status quo.

O'Halloran (1994), pesquisando sobre a área de comércio exterior dos Estados Unidos, em levantamento de dados que remonta ao século XIX, mostra como a ausência de interferência do Congresso não significa, necessariamente, aquiescência, podendo denotar, de outra forma, que o presidente é capaz de agir de modo a evitar a ação contrária do Congresso. Pode-se ter uma aparência enganosa de grande poder discricionário do presidente quando o status quo se encontra distante da preferência do congressista mediano. Nesse sentido, O'Halloran conclui que, quanto mais longe o status quo se coloca dessa preferência mediana, maior a liberdade do presidente para alterá-lo de acordo com as suas preferências, o inverso sendo também verdadeiro ' quanto mais próximo o status quo se encontra do congressista mediano, menor a liberdade do presidente em aprovar uma nova política do seu interesse.

De outro lado, Santos e Patrício (2001), avaliando as bases da autonomia concedida ao Banco Central brasileiro, a partir da Constituição de 1988, argumentam que tensões do presidencialismo de coalizão no Brasil se transferem para a atividade de fiscalização do Executivo por parte do Legislativo. Sem negar que a perspectiva de transferência de responsabilidade4 e a complexidade dos assuntos que envolvem a atuação do Banco Central sejam fatores de delegação ao Executivo, concluem os autores que o Legislativo transfere sua atenção e poder de interferência para a atividade de fiscalização, na qual as divergências dos partidos da coalizão ocorrem e são superadas por meio de acordos que envolvem o presidente e seu partido. A negociação política desloca- se, assim, para a atividade de fiscalização, que passa a ser o locus de rearranjos das bases de cooperação nos gabinetes.

Embora seja razoável supor que a transferência de parte das tensões do presidencialismo de coalizão para a atividade de fiscalização tenda a ocorrer mais fortemente nas políticas de natureza econômica que induzam a uma estratégia de transferência de responsabilidade, por força dos seus resultados imediatos, a exemplo da política monetária, isto não significa que este argumento não tenha validade, em algum nível, nas demais políticas públicas, desestatizações incluídas.

Desta exposição extraem-se dois argumentos básicos que permitem entender como foi possível ao Governo levar adiante a sua política de reformas. Esses argumentos constituem-se no pano de fundo sobre o qual ocorreram as negociações entre o Executivo e o Legislativo que possibilitaram a desestatização da CVRD e a reforma do setor de telecomunicações. São eles: 1) As privatizações, na década de 1990, ocorrem em um ambiente em que a preferência do congressista mediano sobre o nível de intervenção do Estado na economia encontrava-se distante do status quo. Nesse sentido, o Executivo tinha graus de liberdade para impor estrategicamente sua preferência sobre esta política, em relação àquela correspondente à tendência central do Congresso.

2) Parte das tensões do presidencialismo de coalizão transfere-se para a atividade de fiscalização, a qual se torna um locusde negociação política, onde partidos e parlamentares que competem eleitoralmente entre si buscam o rearranjo das suas bases de cooperação após a produção das políticas, independentemente do nível de cooperação da coalizão governamental para a produção dessas políticas. A possibilidade deste segundo turno de negociaçãofacilita a delegação da base governista para o Executivo, o que não significa dizer que isto ocorra de forma absoluta e igual em todas as matérias.

Embora esses argumentos permitam compreender as condições que favoreceram a implementação das reformas, não explicam, por si só, o resultado da produção dessas políticas. Expressam condições de viabilidade prévia, necessárias, mas não suficientes. Falta analisar as preferências dos diversos atores envolvidos, como interagem entre si, e como se dá a coordenação destas preferências por parte do Governo. Essas análises são feitas por meio das narrativas analíticas aplicadas aos casos selecionados.

MODELO DE ANÁLISE DAS NEGOCIAÇÕES ENTRE O EXECUTIVO E O LEGISLATIVO Apresentados os argumentos ' condições necessárias ' que fundamentam a viabilidade da busca da implementação da privatização por parte do Executivo, é proposto um modelo analítico que permite a compreensão das negociações dos casos estudados. Trata-se de elucidar as condições de suficiência para o sucesso da implementação das reformas por meio da proposição de um modelo de análise baseado na coordenação de interesses dos atores envolvidos.

As ênfases no caráter particularista-distributivo ou partidário da produção de políticas públicas ganharam corpo na década de 1990, com a formalização de estudos e modelos sobre o funcionamento do Legislativo norte-americano. De um lado, os que apregoavam que o sistema político americano implicaria a subprodução de políticas nacionais, com os benefícios das políticas se associando, geograficamente, aos distritos dos deputados. Neste sentido, o Congresso organizar-se-ia, institucionalmente, para atender os objetivos eleitorais dos parlamentares de forma individual, os partidos importando pouco como entidades aglutinadoras de interesses (Mayhew, 1974; Shepsle, 1978; Weingast e Marshall, 1983, entre outros). De outro lado, a vertente de pesquisa que indicava uma visão oposta, de que os partidos importam para os interesses individuais de reeleição dos parlamentares, a organização institucional do Congresso, nesse caso, sendo vista como tendo um desenho capaz de atender os desejos do partido majoritário e seus líderes (Kiewiet e McCubbins, 1991; Cox e McCubbins, 1993).

Alguns trabalhos posteriores, na literatura americana, questionariam a suposta incompatibilidade dos modelos distributivo e partidário. Shepsle e Weingast (1995) propuseram que as pesquisas deveriam ser enriquecidas com modelos híbridos que levassem em consideração, de forma simultânea, a premissa distributiva das preferências e o papel de coordenação exercido pelas instituições em proveito de uma produção legislativa mais coletiva. Epstein e O'Halloran (1999), por sua vez, argumentaram que as abordagens deveriam ser vistas como complementares e não excludentes entre si, uma vez que diferentes legislações requerem estruturas diversas de processo decisório, nenhuma das teorias sendo suficiente para abranger todos os casos e situações. Carvalho (2003) segue uma linha similar para o estudo do comportamento legislativo no Brasil, com base na premissa de que o Legislativo brasileiro demanda solução teórica interativa que combine os modelos partidário e distributivo.

A construção do modelo analítico apresentado neste artigo parte da mesma premissa utilizada por Carvalho. Na explicação das políticas públicas produzidas, o caráter distributivo do sistema político-eleitoral brasileiro, que levaria ao bloqueio da produção de políticas nacionais, de acordo com Ames (2001), é aceito como parte integrante do processo decisório, bem como a visão de Figueiredo e Limongi (1999) sobre o papel de coordenação exercido pelos partidos.

Por fim, a questão indicada por Palermo (2000), abordada anteriormente, sobre o real significado das votações, é automaticamente incorporada, uma vez que o que se quer explicar é a produção de políticas públicas por parte do Governo, entendido como o Executivo e sua base de coalizão parlamentar, o que abrange as negociações desenvolvidas.

AS DUAS ARENAS DE NEGOCIAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS Postula-se que a produção das políticas públicas brasileiras seja inteligível à luz das negociações entre os poderes Executivo e Legislativo e que estas negociações se desenvolvem em duas arenas, uma partidária e outra distributiva.

À arena partidária associam-se os interesses do Governo em relação à política que se pretende aprovar ou implementar. À arena distributiva associam-se os interesses subnacionais e eleitorais particulares dos parlamentares julgados relevantes para a aprovação da política pública desejada. Estas arenas, na situação mais geral, interagem entre si, podendo ou não ocorrer em um mesmo locusde negociação.

Esta estrutura analítica não significa que ao Governo não interesse reduzir ao máximo os custos distributivos, o que sugere que a arena distributiva se desenvolve na medida em que há a percepção de que a arena partidária é insuficiente para a aprovação da política desejada. Tão logo esta percepção emerge, as negociações nas arenas partidária e distributiva tendem a se dar de forma simultânea e interativa.

São utilizados conceitos da teoria da escolha racional para explicar as configurações das políticas públicas engendradas interativamente pelas arenas partidária e distributiva, o que se justifica na medida em que a identidade dos diversos atores, seus objetivos e preferências podem ser estabelecidos e as regras de interação são conhecidas pelos agentes (Tsebellis, 1990).

As análises dos casos selecionados, que amparam empiricamente o modelo de análise proposto, seguiram o caminho de uma narrativa analítica. A narrativa analítica é um conceito que combina a história e a produção das políticas com a teoria da escolha racional. São identificados os agentes envolvidos ' atores individuais ou coletivos ', suas preferências e os fundamentos de suas escolhas e decisões em nível micro, os caminhos evitados e os efetivamente adotados, bem como as formas pelas quais as escolhas resultam em fatos e se revertem em decisões políticas, buscando-se uma interação permanente entre o modelo analítico assumido e a pesquisa realizada, as idéias sendo confrontadas continuamente com a realidade (Bates et alii, 1998). Por construção, a narrativa analítica implica o cruzamento entre as literaturas sobre a importância dos grupos de interesse para a produção de políticas públicas e aquelas que analisam o comportamento do Legislativo por meio das votações.

As preferências dos agentes são, entretanto, passíveis de serem mediadas por instituições capazes de coordená-las, no sentido de induzir a resultados Pareto-Ótimo5 superior, em que todos fiquem em melhores condições. O conflito entre as racionalidades individuais e coletivas é, assim, resolvido por meio de instituições capazes de facilitar a comunicação entre os agentes, realçando e tornando críveis os benefícios para os cooperadores e os custos para os desertores (Tsebellis, 1990).

Como parte integrante da narrativa analítica, na busca do entendimento dos resultados finais das negociações entre o Executivo e o Legislativo, são ainda investigadas políticas simultâneas ou quase-simultâneas, também negociadas em arenas partidárias e distributivas, as quais, dedutivamente, tenham exercido influência naquela que está sendo objeto de apreciação, reforçando a perspectiva de sua implementação. Assume-se que essa será uma análise fundamentalmente contrafactual, significando dizer que, caso essas políticas não tivessem existido, a probabilidade de implementação da política desejada se reduziria até o limite do seu insucesso. A simultaneidade destas políticas é o que permite um caráter dedutível consistente, na medida em que sejam eventos próximos com mecanismos causais bem compreendidos, sujeitos a poucas interferências de outros eventos externos (Fearon, 1996).

É fato que, na condução das políticas de natureza econômica do interesse do Executivo, há predominância da preferência do presidente, ao qual, como reconhecido na literatura, em função de possuir eleitorado nacional, é concedida delegação objetivando a superação dos dilemas de ação coletiva associados aos conflitos distributivos decorrentes dos interesses de reeleição dos congressistas. No entanto, a extensão desta delegação dependerá da maior ou menor proximidade entre as preferências do presidente e as do Congresso, como visto anteriormente (O'Halloran, 1994; Epstein e O'Halloran, 1999), ou, mais especificamente, entre as preferências do presidente e as de sua base de coalizão. O exercício dessa delegação pelo presidente se faz, todavia, com subdelegações para seus ministros e líderes partidários, para atuarem nas arenas partidária e distributiva, com vista a garantir a aprovação da política.

As comissões congressuais funcionam como o locus natural da arena partidária, ainda que não exclusivo, uma vez que a escolha de parlamentares para integrá- las está centralizada nas mãos dos líderes partidários. As comissões reúnem os parlamentares mais experientes e com expertise nas matérias que nelas tramitam, além de propiciar maior participação individual, por conta da menor restrição ao uso da palavra e à apresentação de emendas (Figueiredo e Limongi, 1999; Santos, 2002). Uma vez a política tendo sido votada nas comissões, é submetida ao plenário, onde a ação dos líderes e as negociações desenvolvidas buscam permitir sua aprovação de acordo com os interesses do Executivo e sua coalizão.

Na coordenação dos diversos interesses, o Governo conta com atores-chave, chamados por Arnold (1979; 1990) de líderes de coalizão, aqueles que influenciam e conduzem a estruturação do processo decisório congressual, por serem capazes de antecipar as decisões de voto dos parlamentares, seja nas comissões, seja em plenário. Em princípio, mas não exclusivamente, os líderes de coalizãonaturais são o presidente, o ministro a cujo Ministério esteja vinculada a política proposta e os líderes partidários.

Nas comissões, o relator aparece como outro líder de coalizão fundamental. Cabe a ele apresentar o projeto substitutivo ao original, incorporando propostas dos parlamentares. Contudo, há uma enorme diferença entre o que os parlamentares propõem e o que é incorporado ao projeto pelos relatores. A participação dos congressistas é filtrada, limitando a participação individual no que se refere a propostas próprias que atendam a seus interesses particulares (Figueiredo e Limongi, 1999). Isso não significa que a proposta do relator não expresse demandas de grupos de interesse. Ao contrário, a comissão é o locusapropriado de expressão desses interesses, até por conta da identificação dos parlamentares que nela atuam e da especialização em relação à matéria em apreciação, o que, em alguma medida, os vincula a setores econômico-sociais e grupos de interesse (Santos, 2002). Entretanto, esses interesses são mediados pelos líderes partidários, os quais se encontram em condições de propor alterações ao status quo, em conjunto com o relator, além ou aquém das preferências dos grupos de interesse. Esta percepção se sintoniza com o caso norte-americano, em acordo com a referida pesquisa de O'Halloran (1994) sobre a área de comércio exterior dos Estados Unidos.

Ao relator cabe, portanto, a função de ajustar os projetos vindos do Executivo, de forma a ampliar a perspectiva de cooperação por parte dos parlamentares, aprovando uma proposta que busque unir a coalizão governamental na comissão, antes de seguir para plenário, onde a maior pulverização de interesses será, em algum nível, mediada pela arena distributiva. O Executivo, subsidiado pelos líderes de coalizão no mapeamento de interesses particulares que possam colocar em risco a aprovação da política desejada, detém recursos para garantir apoio à sua proposta. Isto inclui os recursos de patronagem, expressão usualmente utilizada para a concessão de postos em cargos no Executivo, e as denominadas legislações pork-barrel 6, que visam atender interesses eleitorais dos parlamentares, principalmente aquelas que não necessitam de autorização do Legislativo (Santos, 1997; Amorim Neto e Santos, 2001; Pereira e Mueller, 2002; Santos, Machado e Rocha, 1996).

Quando a coalizão governista é maioria, como no período de produção das políticas que serão objeto de análise empírica, a previsão é que as negociações se transfiram para o seu interior, ainda que informadas pela preferência da oposição. Quando a coalizão governista não é maioria, a negociação se amplia em termos de participantes, o que não altera a natureza do problema: trata-se de buscar uma proposta que, ao mesmo tempo em que una a base governista, atraia parte da oposição, até se atingir o quórum necessário para a aprovação da matéria. Pode-se antever que, no presidencialismo de coalizão, a negociação será totalmente internalizada na base governista quando a oposição tiver a preservação do status quo como estratégia dominante7. Quando a oposição aceita negociar alternativas, nada impede que ela seja encarada como mais um membro da coalizão para aquela política específica, capaz de causar à política proposta tantos embaraços ou benesses quanto a base governista.

Postula-se, ainda, que este modelo de análise tenha validade para a Câmara e o Senado. Dependendo das características e especificidades das políticas, o centro principal de tensão e negociação tende a ocorrer de forma mais evidente em uma das duas casas legislativas. A diferença básica é que, no Senado, atores estaduais ' governadores, políticos e grupos de interesse locais ' se farão presentes como sinalizadores dos interesses subnacionais, na medida em que o Senado, no Brasil, é desenhado para representar os estados. Tendo em vista que senadores e deputados são eleitos no Brasil por sistemas eleitorais distintos ' sistemas majoritário e de representação proporcional, respectivamente ', o que altera são as fontes dos interesses. Uma vez que as negociações entre o Executivo e o Legislativo não ocorrem desvinculadas dos interesses outros da sociedade, em especial aqueles dos grupos organizados, tanto o Executivo como o Legislativo, durante a negociação, encontram-se informados sobre esses interesses, vocalizados por meio do mecanismo denominado na literatura de alarme de incêndio8 e mediados pelos líderes de coalizão do governo.

O MODELO DE DUAS ARENAS E OS CASOS ANALISADOS O objetivo desta seção é apresentar a forma de aplicação do modelo aos casos empíricos selecionados: a desestatização da CVRD e a produção legislativa que permitiu a desestatização do setor de telecomunicações, ambos ocorridos no primeiro mandato do governo Fernando Henrique Cardoso.

O primeiro caso, o que parecia ser apenas a implementação de uma política em relação à qual o Executivo detinha ampla delegação. O segundo, a produção de três marcos regulatórios, um dos quais uma emenda constitucional, que resultaria em profundas alterações no status quo. No caso da CVRD, o foco principal de tensão e negociação ocorreu no Senado; no das telecomunicações, na Câmara.

Os dois casos se dão em um contexto em que o Governo é representado por uma coalizão que lhe fornece maioria para aprovar essas políticas e a oposição não participa das negociações, uma vez que sua estratégia dominante é a preservação do status quo. Ocorre, entretanto, que no interior da coalizão governamental existem parlamentares que não estão completamente convencidos dos benefícios das reformas pretendidas.

No caso da CVRD, estes parlamentares se encontram entre os senadores do Partido do Movimento Democrático Brasileiro ' PMDB e os senadores da coalizão vinculados às regiões de influência ' doravante denominadas como RIs ' desta companhia: Minas Gerais, Espírito Santo, Maranhão, Sergipe, Bahia e Pará. Na reforma do setor de telecomunicações, estes parlamentares são deputados do PMDB.

Mais especificamente, em relação aos parlamentares do PMDB, estes representam o parlamentar mediano, de tradição nacionalista, deste partido, conceito extraído do "Teorema do Eleitor Mediano", apresentado por Hinich e Munger (1997), relativo a quando se está diante de uma única dimensão política ' no caso, a privatização ' e há preferência por uma escolha ' não privatizar ou privatizar ' em relação à outra. A existência deste parlamentar mediano nacionalista do PMDB ' na desestatização da CVRD e na reforma do setor de telecomunicações ', para o qual se dirige a oposição na busca de uma aliança para frustrar os projetos do Governo, é objeto de demonstração empírica nas narrativas analíticas dos dois casos selecionados.

Em seu conjunto, os parlamentares não completamente convencidospodem ser considerados, para efeito de análise, como um ator unitário, visto como sendo o pivô, cujo posicionamento pode ' com maior probabilidade do que qualquer outro grupo de parlamentares ' causar transtornos aos objetivos do Governo.

O Governo não só sabe da existência destes parlamentares como também não desconhece que a atitude racional de cada um, individualmente, é votar contra as reformas pretendidas. Na medida em que a oposição não coopera, será, principalmente, com o pivô que o Governo terá de estabelecer as bases de negociação. Presumivelmente, a sua rejeição à política proposta poderia, ainda, deflagrar votos contrários de outros parlamentares não-pivôs da coalizão do Governo.

Utilizando a teoria dos jogos, Tsebellis (1990) mostra que existem jogos secundários, que se desenvolvem enquanto se desenrolam os jogos principais, que alteram os resultados ' payoffs' destes últimos. Como conseqüência, os payoffs que são aceitos pelos participantes do jogo principal só fazem sentido quando se consideram os de jogos secundários, jogados pelos mesmos participantes. Em poucas palavras: os jogos secundários alteram os resultados dos principais, tornando-os explicáveis e racionais.

No modelo de análise adotado, em analogia à visão de Tsebellis, o jogo principal desenvolve-se na arena partidária, e o secundário, na distributiva. A decisão do pivô em apoiar a reforma ' arena principal ' só é totalmente compreendida caso também seja considerada a arena distributiva. O Governo e o pivô ' tratados analiticamente como atores unitários ' são os jogadores que, estrategicamente, buscam o melhor resultado para si, até se chegar à solução Pareto-Ótimo para ambos, o que, em última instância, sintetiza a razão da aprovação da política.