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O Brasil e a organização internacional para os refugiados (1946-1952)

Introdução Os conflitos travados nas duas guerras mundiais tiveram como resultado, inter alia, a (re)organização político-institucional tanto doméstica, de determinados países, quanto internacional, da comunidade de Estados. Por um lado, e com o término das hostilidades bélicas, novos Estados surgiram, sendo que muitos dos que continuaram a existir passaram a ter regimes políticos distintos dos de antes do enfrentamento armado. Por outro lado, a comunidade internacional passava a ter uma organicidade institucional inexistente no passado, que tomou forma com a criação da Sociedade ou Liga das Nações (Liga) em 1919, e da Organização das Nações Unidas (ONU) em 1945.

Na Agenda, tanto de vários Estados, tomados individualmente, quanto da Liga e da ONU, constava como prioridade um tema recorrente na história da humanidade: os refugiados; i.e.pessoas que, devido a conflito armado ou ao regime político vigente nos seus países de origem, e na impossibilidade de gozarem de proteção nacional, se vêem obrigadas a se dirigir a outros Estados em busca de proteção internacional.

No que respeita à Liga, esta logo se organizou com vistas em possibilitar a proteção, inicialmente, de cerca de dois milhões de russos que haviam sido desnacionalizados e se encontravam na Europa e na Ásia. Os eventos que tiveram lugar no período entreguerras fizeram com que surgissem vários outros organismos e instrumentos internacionais que visavam, respectivamente, a proteger e a definir o conceito de "refugiados", os quais, por serem perseguidos, se viam compelidos a migrar de seus países (Fischel de Andrade 1996: 6-213; Fischel de Andrade 1999: 75-120). O Brasil, tanto pelo período limitado de participação como membro da Liga, quanto pela dinâmica de sua política interna, não se envolveu nos esforços da comunidade internacional que objetivavam a proteção de refugiados.

Já a ONU encontrou, quando de sua criação, uma situação que superava, numericamente, a vivenciada pela Liga: estima-se que, no período 1939-1947, 53.536.000 pessoas foram deslocadas das suas cidades e países de origem (Ginesy 1948: 70). Com o fim da guerra, a grande maioria dessas pessoas regressou às suas localidades originárias; contudo, havia cerca de um milhão de pessoas que decidiu não regressar. Os motivos que levaram este "milhão restante" ' last million, como é conhecido na literatura especializada ' a não optar pela repatriação foram, mormente, de cunho político, podendo-se citar, inter alia,a total perda de conexão com seus países de origem, os quais haviam sido anexados por outros ou tiveram instalados, no pós-guerra, novos regimes políticos e sociais (Chen 1973: 164; Bolesta-Koziebrodzki 1962: 156). A controvérsia repatriação vs. reassentamento ' este tido como a melhor solução pelas potências ocidentais, aquela desejada pelos países do Bloco do Leste ' levou tanto à criação quanto à extinção, no marco da ONU, da Organização Internacional para os Refugiados (OIR).

No plano doméstico, por sua vez, e diferentemente do período entreguerras, o Brasil estabelecera como umas das metas de sua política exterior a participação em várias das atividades empreendidas pela comunidade internacional, deixando claro sua opção por acompanhar, na já iniciada Guerra Fria, os países do Bloco Ocidental. Uma forma de fazê-lo foi inclinar-sea aceitar o reassentamento de refugiados e deslocados de guerra europeus no Brasil. Ao assim proceder, não só se inseria no âmbito de atividades onusianas, como igualmente atraía mão-de- obra qualificada para seu território ' combinação conveniente de princípios humanitários e expediência política, interna e internacional.

No marco destas considerações iniciais, o objetivo deste trabalho é, primordialmente, resgatar a participação brasileira nas atividades da OIR, assim como a tensão que existia entre, por um lado, as metas de política externa e o desejo da ação humanitária e, por outro lado, a resistência à imigração e a realidade orçamentária e administrativo-burocrática no plano doméstico. Não obstante, nunca se ter tornado Estado-membro deste organismo especializado da ONU, participou o Brasil ' de forma retórica, mas ao mesmo tempo ativa ' do foro multilateral que buscava uma solução para o problema do "milhão restante", como já indicado na literatura especializada (Silva 1958: 145-8); contudo, a extensãode sua participação ainda não foi objeto de estudo aprofundado. Ao proceder a este resgate histórico, ainda que de modo ilustrativo ' sem, portanto, se propor preencher a lacuna existente ' pretende- se aportar considerações, fruto de uma experiência pretérita, que possam servir de subsídios aos atores atualmente responsáveis pelo programa de reassentamento que o Brasil tem desenvolvido, de forma ainda experimental (Fischel de Andrade & Marcolini 2002: 168-76), com o Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (Acnur), organismo que sucedeu a OIR.

A Organização Internacional para os Refugiados (OIR) Marco de surgimento da OIR A controvérsia sobre o que deveria ser feito com o "milhão restante"1 levou à criação da OIR, cujo estabelecimento foi objeto de negociações extremamente árduas, resultantes de discussões mormente entre as duas grandes potências, a respeito de seus conceitos ideologicamente diferenciados sobre justiça e liberdade humana. Suas respectivas concepções quanto à relação que deveria existir entre o indivíduo e o Estado confrontavam-se forte e vividamente, de modo que se pode asseverar terem as negociações para a criação da OIR, marcado a transição entre as esperanças de uma colaboração eficaz no cenário pós-guerra e a realidade da Guerra Fria.

No âmbito da ONU, a questão dos refugiados e dos deslocados fora trazida à baila já quando da primeira reunião de sua Assembléia Geral, realizada em Londres, de 10 de janeiro a 14 de fevereiro de 1946. No dia 12 de fevereiro, a Assembléia Geral adotou uma Resolução que recomendava o estabelecimento de um Comitê Especial para preparar um relatório, a ser examinado na primeira sessão do Conselho Econômico e Social (Ecosoc), e na segunda parte da primeira Sessão da Assembléia Geral, a ser realizada no fim do segundo semestre daquele mesmo ano, por reconhecer a urgência imediata de solucionar o problema dos refugiados e dos deslocados, além da necessidade imperiosa de distingui-los dos criminosos de guerra, espiões e traidores.

O Comitê Especial, estabelecido a 16 de fevereiro de 1946, sob a denominação de Comitê Especial de Refugiados e Deslocados, reuniu-se em Londres, de 8 de abril a 1º de junho do mesmo ano, e, depois de descentralizar-se em quatro subcomitês, decidiu pela necessidade de ser criado um órgão internacional que cuidasse do problema dos refugiados e dosdeslocados. Após vários meses de trabalho, o (Ecosoc) a 3 de outubro, aprovou o Projeto de Constituição da OIR, em face dos comentários críticos dos Estados-membro das Nações Unidas, encaminhando-o então à Assembléia Geral (Zanotti 1948: 96-7).

A Assembléia Geral, que realizou a segunda parte de sua primeira sessão em Nova York, de 23 de setembro a 15 de dezembro de 1946, remeteu ao seu Terceiro Comitê todas as discussões havidas, sendo que finalmente, no último dia da Sessão da Assembléia, a Constituição da Organização Internacional para os Refugiados (Constituição da OIR) foi votada, tendo sido objeto de 18 abstenções (dentre elas a do Brasil), trinta votos a favor e cinco contra (Holborn 1956: 45; Yundt 1988: 32; Gordenker 1987: 25; Bolesta-Koziebrodzki 1962: 158; Ruiz de Santiago 1989: 235).

O resultado dessa votação foi significativo, tanto pelas abstenções quanto pelos votos contra. As abstenções podem ser vistas como uma falta de interesse pelo problema dos refugiados, em especial se se levar em conta que somente dois dos Estados que se abstiveram da votação eram europeus (i.e. Tcheco-Eslováquia e Suécia). Já os votos contrários foram conseqüência tanto da discordância do Bloco socialista com o texto da Constituição da OIR, quanto do seu desejo de manter a problemática dos refugiados fora da Agenda internacional. A votação, portanto, refletiu a criação de uma organização que, apesar de originalmente ter como escopo propósitos humanitários, já exibia muitas características de natureza essencialmente política.

Não obstante a repulsa da URSS e seus satélites pela Constituição da OIR, não se pode negar a influência que esta recebeu das sugestões e propostas daqueles.

Apesar de ter a grande maioria de suas emendas recusadas (Ginsburgs 1957: 350- 1), os Estados do Bloco do Leste lograram incorporar na Constituição da OIR repetidas e insistentes menções à repatriação e ao pronto retorno (early return) dos deslocados aos seus países de origem, assim como amplas cláusulas de cessação e de exclusão.

As dificuldades político-ideológicas já presenciadas desde os trabalhos preparatórios da Constituição da OIR sugeriam que, provavelmente, não seria tão fácil chegar-se ao número necessário de comprometimentos, por meio de instrumentos de adesão ou ratificação, que possibilitasse à OIR o início de suas atividades.

Devido à premência de se centralizar o trabalho de proteção e de assistência aos refugiados e aos deslocados, sob a égide das Nações Unidas, e de se manter esse tema na Agenda internacional, conclui-se, no mesmo dia em que se aprovou a Constituição da OIR, o Acordo sobre Medidas Provisórias a serem tomadas concernentes aos Refugiados e Deslocados (Acordo de 1946). O Acordo de 1946 deveria entrar em vigor imediatamente quando do recebimento do oitavo documento de assinatura por parte de um Estado signatário da Constituição da OIR, o que aconteceu a 31 de dezembro de 1946.

Comissão Preparatória da OIR O Acordo de 1946 estabelecia a Comissão Preparatória para a Organização Internacional para os Refugiados (Comissão Preparatória), a qual deveria assegurar a continuidade no trabalho atinente aos refugiados e aos deslocados durante o período que se estenderia entre o término das atividades do Comitê Intergovernamental para os Refugiados (Comitê Intergovernamental) e da Administração das Nações Unidas para o Socorro e a Reconstrução (UNRRA)2, previsto para meado de 1947, e a existência oficial da OIR, que dependia do recebimento de 15 instrumentos de comprometimento ' i.e. de ratificação ou adesão.

A entrada em vigor do Acordo de 1946 teve como conseqüência a criação imediata da Comissão Preparatória, que passou a existir neste mesmo 31 de dezembro de 1946 (Bolesta-Koziebrodzki 1962: 158; Heuven Goedhart 1953: 275; Zanotti 1948: 103). Como o Acordo de 1946 estipulava que a primeira sessão da comissão deveria ser convocada tão logo quanto possível, reuniu-se esta em fevereiro de 1947, com vista em dar início à preparação do trabalho da OIR (Reut-Nicolussi 1948: 46).

A Comissão Preparatória era composta de um secretariado executivo, auxiliado por um consultor jurídico, e ao qual eram subordinados secretariados de saúde, custódia e manutenção, de administração e orçamento, e de repatriação e reassentamento, todos com subseções (Rio Branco 1949c: 3). Assumiu a Comissão Preparatória, a proteção de 704.000 refugiados e deslocados, quase todos espalhados pela Alemanha, Áustria, Itália e Oriente Médio, tendo aceitado também a responsabilidade pela proteção dos interesses de outros refugiados e deslocados elegíveis para reassentamento, que totalizavam cerca de 900.000, sendo que 350.000 encontravam-se nas zonas ocupadas pelos Aliados, e 550.000 estavam distribuídos nos demais países europeus (Lobo 1948: 3).

Os primeiros seis meses de existência da Comissão Preparatória foram deveras burocráticos. Foi somente com o término das funções do Comitê Intergovernamental e da UNRRA, que a Comissão Preparatória pôde, em 1º de julho de 1947, assumir as responsabilidades e as atividades operacionais destes dois organismos (Grahl-Madsen 1966: 18; Balogh 1949: 431; Goodwin-Gill 1996: 129), o que a tornou a maior organização em operação das Nações Unidas, tanto no âmbito geográfico de atividades, quanto no número de pessoas empregadas. Isso feito, pôde ela concluir uma série de acordos bilaterais ' como o que veio a ser firmado com o Brasil, infra' e multilaterais, que versavam, inter alia, sobre o estabelecimento dos escritórios de representação e outras instalações no Estado contratante, sobre os privilégios e imunidades da Organização e de seu pessoal, e sobre as condições nas quais o reassentamento seria processado.

O fato de a Comissão Preparatória ter gozado de plena capacidade jurídica fez com que, quando a OIR entrasse em funcionamento, em 1948, boa parte do trabalho já tivesse sido realizada (Miaja de la Muela 1952: 137). Deve-se mencionar que ela não se ateve aos europeus, tendo mesmo assistido aos chineses que haviam sido deportados pelos japoneses de seus assentamentos, no retorno aos seus domicílios em Singapura, Sião e nas Índias Holandesas, o que foi levado a cabo após as permissões dos respectivos governos.

Entrada em vigor da Constituição da OIR A Constituição da OIR entrou em vigor somente a 20 de agosto de 1948 (Balogh 1949: 432; Goodwin-Gill 1996: 129; Gordenker 1987: 25; Bolesta-Koziebrodzki 1962: 158), tendo como conseqüência o término das atividades da Comissão Preparatória. A substituição desta pela OIR teve importante efeito financeiro na execução dos trabalhos em prol dos refugiados, porquanto, durante a fase inicial, a Comissão Preparatória recebeu tão-somente adiantamentos posteriormente dedutíveis das colaborações, que seriam devidas quando a OIR entrasse em pleno funcionamento. No campo operacional, contudo, não se testemunhou qualquer alteração, podendo-se afirmar que a entrada em vigor da Constituição da OIR não ensejou mudanças práticas no trabalho executado, tendo sido, portanto, somente nominal (Weis 1954: 210).

Apesar de ter sido vislumbrada a possibilidade de se estabelecer a sede da OIR em Paris, optou-se por Genebra para sediá-la ' não obstante o início de suas atividades ter-se dado em Lausanne. Após os 15 Estados que ensejaram, por meio de seu comprometimento com a Constituiçãoda OIR, a existência deste organismo, somente três ratificaram ou aderiram à OIR, de sorte que durante suas atividades, ela não teve mais que 18 Estados-membro (Ruiz de Santiago 1989: 235; Bolesta Koziebrodzki 1962: 158; Gordenker 1987: 25; Stoessinger 1956: 145). O gozo de personalidade jurídica, assim como do statusde entidade especializada da ONU, possibilitou à OIR estruturar sua própria política quanto à admissão de Estados-membros, o que lhe ensejou ter tanto uma operacionalidade sem a participação dos Estados do Bloco do Leste, quanto, como Estados-membro, países não tecnicamente vinculados às Nações Unidas, caso da Suíça.

Mesmo havendo possibilitado a participação de Estados que não fossem membros das Nações Unidas, o limitado número de países que participaram na OIR comprometeu seriamente seu orçamento, cujas colaborações haviam sido divididas, na esperança e confiança de que todos os Estados-membro das Nações Unidas se vinculariam à OIR. Apesar de ter tido um orçamento real três vezes maior que o da ONU, e um quadro de pessoal tão numeroso quanto o desta Organização, os poucos Estados-membro fizeram com que a OIR fosse a menos universal das entidades especializadas, sendo, portanto, por um lado, uma das menores organizações das Nações Unidas e, por outro, a maior; a OIR despunha de 2.659 funcionários internacionais, de uma frota de 3.900 veículos, e da utilização de 39 navios, que possibilitavam o transporte de 37.500 passagueiros (Moussalli 1992: 86).

Estrutura interna & funções A OIR estabeleceu, como principais órgãos internos, um Conselho Geral, responsável pela determinação das políticas (policy-making)a serem adotadas pela Organização, a cujas reuniões cada Estado-membro deveria enviar um representante (a primeira foi realizada a 13 de setembro de 1948, tendo o representante brasileiro participado na condição de observador); um Comitê Executivo, ao qual estavam incumbidas as funções necessárias à implementação das políticas estabelecidas pelo Conselho Geral, sendo este composto pelos representantes de nove Estados-membro da OIR; e uma administração, cujo diretor-geral devia levar a cabo as funções administrativas e executivas definidas pelos dois órgãos mencionados, perante os quais ele se responsabilizara. Posto administrativo mais alto, equivalente ao dos Altos Comissários existentes durante o período entreguerras, o cargo de diretor-geral foi ocupado pelo Sr. William H. Tuck e, posteriormente, a partir de junho de 1949, pelo seu compatriota estadunidense Sr. Donald G. Kinsley, devendo-se mencionar que este se posicionou contra a intenção de seu governo em extinguir a OIR, tendo em repetidas ocasiões recomendado a extensão da existência deste organismo ' o cargo equivalente ao de direitor-geral fora ocupado, na Comissão Preparatória, por outro estado-unidense, o Sr. Arthur Altmayer (Stoessinger 1956: 145-6).

A Constituição da OIR definiu pormenorizadamente quais seriam as funções a serem desempenhadas, a saber: repatriação; identificação, registro e classificação; auxílio e assistência; proteção jurídica e política; transporte; e reassentamento.

Ademais das tarefas principais, anteriormente citadas, impõe-se mencionar as atividades que a OIR executou junto à administração dos campos de refugiados e de deslocados (Cuadra 1970: 151) e junto à localização dos desaparecidos.

Quanto a esta, optou-se por se estabelecer, em Alrosen, Alemanha, em janeiro de 1949, um Serviço Internacional de Buscas (International Tracing Service) que, aproveitando os arquivos do Escritório Central de Buscas, estabelecido em 1945 pelas quatro Forças de Ocupação, sob a égide da UNRRA, foi capaz de localizar parentes, reunir famílias e estabelecer o destino de desaparecidos, sendo que para isso tinha um índice de mais de 6.000.000 de nomes. Este Serviço Internacional de Buscas auxiliou deveras a OIR no que respeita aos processos de indenização e de restituição que refugiados e deslocados moveram contra os governos da Alemanha e da Áustria.

Mandatoratione personae A Constituição da OIR estampava uma definição de "refugiado" muito mais ampla que as anteriores e, ademais, colocava sob seu mandato, igualmente, os deslocados, jamais definidos em instrumentos jurídicos convencionais.

A complexidade das cláusulas conceituais foi resultado de uma tentativa de reconciliar os pontos de vista divergentes que os Estados-membro externaram numa infinidade de órgãos e comitês que participaram do longo processo ' cerca de 18 meses ' de redação da Constituição da OIR (Hathaway 1984: 374). Como conseqüência deste intrincado processo de preparação, as definições contidas na Constituição da OIR caracterizaram-se por ser uma mistura de conceitos geográficos ou pragmáticos e ideológicos (Hartling 1979: 127), o que fez com que se afirmas-se que, por elas serem consideravelmente artificiais e formalísticas, foram completamente desconsideradas quando de sua aplicação (Fowler 1974: 124).

Essa visão um tanto pessimista não deve prevalecer quando do estudo da conceituação dos refugiados e dos deslocados sob o mandato da OIR. Com efeito, muitos foram os avanços trazidos pelas cláusulas de inclusão estampadas na Constituição da OIR, devendo-se destacar, em especial, a individualização do conceito de refugiado e a descrição das razões de sua perseguição.

Quanto à perspectiva individualista da definição de refugiado, tem-se que o aspecto coletivo deixou de ser decisivo na concessão do statusde refugiado, tendo sido a ênfase posta na situação do indivíduo. Isso trouxe como conseqüência imediata e fundamental a necessidade de se estabelecer um procedimento de elegibilidade individual que o protegesse de toda e qualquer arbitrariedade, a qual o pudesse privar tanto do reconhecimento como refugiado bona fide, quanto dos benefícios decorrentes deste reconhecimento (Aga Kahn 1976: 297).

Com uma redação que desenvolvia a perspectiva individualista de forma muito mais avançada que o Comitê Intergovernamental e a UNRRA, a OIR chegou bastante perto de adotar um esquema de determinação puramente subjetivo, a partir do momento em que considerou como admissíveis (eligible) pessoas que, fora de seu país de nacionalidade, expressassem objeções válidas de a ele retornar, sendo suficiente que as opiniões políticas do refugiado o levassem a não desejar se valer da proteção de seu país de origem ' o estabelecimento do critério "objeções válidas" e de seu respectivo conteúdo, contudo, ficou longe de ser o resultado de um entendimento unânime (Hathaway 1984: 374, 378). Essa cláusula, considerada uma das mais amplas da jurisdição da OIR, incluía pessoas desde os "russos brancos" e armênios que se negavam a ser repatriados até os provenientes de países comunistas estruturados no período imediatamente pós- guerra.

Outro avanço trazido pela conceituação de "refugiado" foi a menção de perseguição e do seu respectivo bem fundamentado temor. O fato ' não só de descrever as razões que faziam de uma pessoa um refugiado, mas também de associar tais razões a um elemento parcialmente subjetivo, nomeadamente, o temor ' fez com que todo refugiado tivesse que justificar o temor invocado por meio de sua comprovação, a qual se deveria dar por meio de provas baseadas tanto em fatos objetivos, quanto nos fatores pessoais que o faziam temer perseguição, no presente ou no futuro, mesmo não tendo ele sido perseguido no passado.

Término das atividades O caráter contínuo do problema dos refugiados prevaleceu sobre a natureza temporária da OIR. Apesar de não ter concluído todas as tarefas a ela designadas, a OIR foi a primeira entidade especializada das Nações Unidas a ser extinta, fato que não deixou de ser considerado prematuro (Aga Khan 1976: 186).

As competências da OIR foram transferidas para os Estados onde havia refugiados em seus territórios e para outras organizações. Os países, onde os refugiados se encontravam, não se mostravam muito ansiosos em assumir a responsabilidade que lhes recaía em razão de seu posicionamento geográfico, a qual, sustentavam eles, era da comunidade internacional. Essa transferência de responsabilidade pelos refugiados, de uma organização internacional para governos nacionais, foi de encontro ao conceito lógico da relação entre a sociedade internacional e o refugiado, porquanto somente quando a responsabilidade conjuntaé reconhecida e transformada em ação pode o problema dos refugiados ser resolvido satisfatoriamente (Heuven Goedhart 1953: 358).

Já no que respeita aos organismos internacionais governamentais, além do Acnur ' o qual herdou, no plano global, a maior parte das funções da OIR ' outro organismo, esta já no âmbito regional, que teve importância quando da extinção da OIR foi o Comitê Intergovernamental para as Migrações Européias (Perruchoud 1989: 501-17). Tendo-se ocupado inclusive de refugiados sob o mandato do Acnur, este Comitê Intergovernamental para as Migrações Européias ' que, como seu próprio nome sugere, se restringiu ao reassentamento de refugiados e aos deslocamentos dos excedentes de população européia ' foi o resultado do desejo do Congresso estadunidense em estabelecer um organismo responsável pelos refugiados fora do âmbito da ONU; isso porque não aceitava ele a criação de um órgão que tivesse representantes dos países do Bloco do Leste. Por fim, as organizações não-governamentais, quando informadas da primeira data de extinção da OIR, postergada algumas vezes, informaram a esta organização que não estavam em condições de assumir toda a responsabilidade pela assistência e proteção dos refugiados.

Por não haver a OIR cessado suas atividades no mesmo momento em que deixou de existir, até mesmo a literatura especializada não chega a um entendimento com relação a essas duas datas. Ao que tudo indica, a OIR, que, em um primeiro momento deveria ser extinta a 30 de junho de 1950 (Balogh 1949: 451-2), concluiu suas atividades operacionais não em fins de 1951 (Krenz 1966: 113), às vésperas da entrada em vigor do mandato do Acnur, mas, sim, em janeiro de 1952 (Grahl-Madsen 1966: 18; Heuven Goedhart 1953: 349), mais precisamente no dia 31 (Bolesta Koziebrodzki 1962: 159), tendo sido extinta tão-somente no mês seguinte (Stoessinger 1956: 154), a 28 de fevereiro (Goodwin-Gill 1996: 129).

O Brasil e a OIR: política externa e política imigratória Contextualização da política imigratória brasileira ao término da Segunda Grande Guerra No ano de 1945, tão-só 3.168 estrangeiros imigraram para o Brasil (Neiva 1949: 22). Ao findar a Segunda Grande Guerra, a realidade imigratória no Brasil era, portanto, consideravelmente distinta da que prevalecera desde fins do século XIX: no decênio 1881-1890, o número de imigrantes foi de 451.700; no decênio 1891-1900, 362.606; no decênio 1901-1910, 77.914 (diminuição resultante da supressão de auxílio ao transporte de imigrantes); no decênio 1911-1920, 100.312 (cifra que não foi superior em razão da Primeira Grande Guerra); no decênio 1921-1930, 203.822; e no decênio 1931-1940, chegaram tão-somente 22.282 imigrantes (Ribeiro 1943: 60), equivalentes tão-só a 11% do decênio imediatamente anterior.

Notam-se, pois, alterações consideráveis quanto às cifras ao longo das décadas.

A que chama mais atenção é a abrupta redução na década de 1930, que se deve à política restritiva de imigração iniciada, no Estado Novo, que chegou a proibir totalmente a imigração. Pouco depois se introduziu o regime de quotas, pela Constituição de 1934, e, no mesmo ano, mais restrições. No marco da Constituição de 1937, igualmente restritiva, criou-se o arcabouço jurídico da política imigratória e de estrangeiros brasileira, que cuidava da entrada, da nacionalidade, da extradição, da expulsão, e das reformas do Departamento de Povoamento, que passou a ser o Departamento Nacional de Imigração, e do Serviço de Irrigação, Reflorestamento e Colonização, que se tornou a Divisão de Terras e Colonização. Por fim, o Decreto-Lei nº 3.175, de 7 de abril de 1941, suspendeu a corrente imigratória para o Brasil.

No final da Segunda Grande Guerra, após 15 anos, portanto, de implementação de uma política que ia de encontro ao histórico da política imigratória nacional, as autoridades consideraram a vinda de refugiados e deslocados de guerra, na condição de imigrantes, para o Brasil. A mudança do regime político em outubro de 1945, seguida das eleições de 2 de dezembro de 1945, e da posse de Eurico Gaspar Dutra, a 31 de janeiro de 1946, propiciou uma abertura na política imigratória, que só não teve mais resultados porque, não obstante ter mudado o regime, a grande maioria dos funcionários do segundo e terceiro escalões mantiveram-se nas suas funções, tendo sido muitos deles, por três lustros, doutrinados por uma política deveras restritiva (Lesser 2003: 277-87; Bertonha 1997: 106-30).

Primeiros Passos Quando, em 1946, o Comitê Especial do Ecosoc ocupou-se do tema dos refugiados e deslocados de guerra (supra), o Brasil participou ativamente de suas deliberações. O delegado brasileiro indicava, no que seria uma de suas primeiras intervenções naquela instância, que recebera grande quantidade de cartas de refugiados desejosos de ir ao Brasil, e, portanto, solicitava ao Comitê Intergovernamental e à UNRRA o nome das pessoas que queriam imigrar, assim como suas respectivas informações e dados pessoais (Exposé 1946a: 1).

Junto ao Subcomitê de Definições do Comitê Especial, na sessão de 16 de abril de 1946, o delegado brasileiro sustentava que o Brasil poderia dar uma "ajuda real, uma colaboração eficaz" quanto ao reassentamento, colaborando, portanto, para se atingirem os resultados humanitários então buscados, e podendo receber em seu território um "grande número" de refugiados e deslocados (Exposé1946b: 1). Ao fazê-lo, comentou o delegado brasileiro que o Brasil já possuía, na seara imigratória, mais de um século de experiência, durante o qual chegaram ao país cerca de cinco milhões de imigrantes. Contudo, destacou, esta experiência levava à busca de elementos assimiláveis à formação étnica, econômica e social brasileira, o que significava que "não [se] quer[ia] reincidir no erro de admitir, por exemplo, japoneses, que mostraram ser inassimiláveis, sem falar de outros inconvenientes os quais não há a necessidade de recordar" (Exposé1946b: 2)3. No mesmo tom, asseverou "[n] ós queremos de preferência (plutôt) reforçar nossa ascendência européia, após uma escolha tão rigorosa quanto possível. Esta é a primeira condição que deve colocar o Brasil, pátria nova que já tem um passado honroso e digno, mas que apresenta acima de tudo um futuro cheio de promessa" (Exposé1946b: 2). Em seguida, esclarecia o delegado brasileiro que os trabalhadores que desejassem se estabelecer nas cidades não seriam de interesse brasileiro, pois se tem "a preocupação de proteger o trabalhador nacional contra a eventualidade de uma concorrência possível" (Exposé 1946b: 2).

Pouco mais tarde, no Subcomitê de Documentação do Comitê Especial, o delegado brasileiro já reiterava que, como condição geral, ao Brasil só deveriam se dirigir, de forma espontânea ou organizada, imigrantes que fossem agricultores, técnicos ou trabalhadores qualificados (Renseignements1946: 2). Desde o início, portanto, deixavam claro os representantes brasileiros o condicionamento da moção humanitária à satisfação da conveniência e necessidade domésticas.

Descuidando da precisão, e correndo o risco de criar expectativas que poderiam não ser ' como efetivamente não foram ' satisfeitas, afirmou-se que o Brasil poderia receber de 100.000 a 200.000 imigrantes por ano, que ajudariam na tarefa de povoar e desenvolver as riquezas nacionais (Renseignements 1946: 7- 8).

O desempenho retórico da delegação brasileira no Comitê Especial, e nos seus subcomitês, chamou a atenção dos responsáveis pelo reassentamento de refugiados e deslocados. Tanto que, quando em viagem aos Estados Unidos, em maio de 1946, o presidente Dutra e seu ministro João Alberto Lins de Barros foram procurados pelo Departamento de Estado, que lhes sondou sobre a possibilidade real de o Brasil receber refugiados e deslocados, entre os milhares que existiam nessas condições na Europa, e que estavam a cargo do Comitê Intergovernamental. Como este se responsabilizaria por todas as despesas de transporte dos imigrantes até o porto brasileiro de desembarque, que poderia ser feito pela metade do preço no Duque de Caxias, o que fora aquiescido pelo Ministério da Marinha, a proposta era de imensa vantagem para o Brasil (Neiva 1949: 22-3). Em julho de 1946, chegou ao Rio de Janeiro uma missão do Comitê Intergovernamental, como objetivo de coletar dados e verificar a factibilidade de os refugiados e deslocados serem, efetivamente, reassentados no Brasil.

No plano multilateral, por sua vez, e com vistas em satisfazer um dos requerimentos necessários ao reassentamento dos refugiados e deslocados, concluía-se, a 15 de outubro de 1946, o Acordo Relativo à Emissão de um Documento de Viagem para Refugiados que sejam da Competência do Comitê Intergovernamental para os Refugiados(Acordo sobre Documento de Viagem), assinado por 23, ratificado por 21, aceito formalmente por outros 12 Estados (Vulkas 1972: 157; Heuven Goedhart 1953: 285; Weis 1954: 206), e reconhecido de factopelas autoridades da maioria dos países. Dentre estes incluía-se o Brasil, que, apesar de ter assinado ad referendumoAcordo sobre Documento de Viagem em novembro de 1947, reconheceu desde logo (Yundt 1988: 36-37), por cônsules brasileiros, o título de viagem expedido, ainda que somente em casos excepcionais (Carneiro 1967a: 575). Apesar de a aprovação parlamentar ter ocorrido em 22 de julho de 1949 (Decreto Legislativo nº21), e de o depósito do instrumento de ratificação, por parte do Brasil, só ter sido feito a 6 de maio de 1952 (Chermont 1952), foi somente a 7 de outubro de 1955, nove anosapós a conclusão do Acordo sobre Documento de Viagem, que o Decreto nº 38.018, de promulgação, foi publicado.

Paralelamente às negociações entre o governo brasileiro e o Comitê Intergovernamental, que seguiam seu lento curso burocrático, o presidente Dutra decidira pelo envio de três comissões de seleção à Europa, a serem constituídas por um chefe, um funcionário indicado pelo Ministério do Trabalho, um cônsul, um médico, um secretário e um intérprete (CIC 1955: 29-30). Em fins de outubro, o grupo de seleção brasileiro já se encontrava a caminho da Europa4, sem ter levado consigo, contudo, instruções quanto aos critérios de seleção dos refugiados e deslocados, nem tampouco o cadastro da mão-de-obra necessitada no Brasil. No que respeita a este, não obstante o artigo 97 do Decreto-Lei nº 7.967, de 18 de setembro de 1945, rezar que "O Conselho de Imigração e Colonização procederá, dentro do prazo de noventa dias, ao cadastro da mão de obra que deixa ser suprida mediante a introdução de imigrantes (...)", o cadastro jamais foi feito. Sua utilização, por parte dos selecionadores brasileiros, teria sido, indubitavelmente, de significativa valia.

Quanto aos critérios a serem utilizados quando da seleção dos refugiados e deslocados, foram eles elaborados in locopelo então chefe das comissões de seleção e conselheiro do Conselho de Imigração e Colonização (CIC), sr. Artur Hehl Neiva. Após pouco mais de três meses de trabalho na Europa, enviava ele longo relatório, de cerca de duzentas páginas, a 6 de fevereiro de 1947, onde expunha, ademais de considerações sobre as concentrações de refugiados e deslocados que potencialmente poderiam se dirigir ao Brasil, sugestões quanto aos grupos nacionais que deveriam ser selecionados, assim como os respectivos critérios a serem utilizados. Recomendava o conselheiro Neiva a vinda, nesta ordem de prioridade, debaltas (lituanos, letões e estonianos), ucranianos, poloneses, russos brancos (não comunistas) e iugoslavos (Neiva 1949: 42). Dois anos após o relatório do sr. Neiva, ainda se esboçavam as instruções a serem observadas quanto à definição de refugiado, ao regime legal de entrada no Brasil, às categorias de refugiados, ao regime de seleção, e às comissões de seleção (Rio Branco 1949a: 1-8).

A 1º de abril de 1947, era concluído em Londres, no plano bilateral, o Acordo entre o Governo dos Estados Unidos do Brasil e o Comitê Intergovernamental de Refugiados(Acordo Brasil-Comitê Intergovernamental), mediante o qual o Brasil se comprometia a receber um primeiro grupo, a título de experiência, de mil famílias, não devendo exceder o total de cinco mil indivíduos, sendo que o número de celibatários em cada grupo não deveria ultrapassar 40%. Sendo satisfatórios os resultados da imigração deste primeiro grupo experimental, o governo brasileiro se dispunha a concluir um acordo para a imigração de um número mais elevado de pessoas. Segundo o Acordo Brasil-Comitê Intergovernamental, ao Brasil caberia o pleno direito de seleção e a responsabilidade pela recepção, encaminhamento e colocação profissional dos imigrantes, sendo que todas as despesas decorrentes do transporte, assim como os meios deste, seriam de incumbência do Comitê Intergovernamental, ao qual caberia, igualmente, a contribuição, com até cem mil dólares americanos, para as despesas de melhoramento das condições de recebimento e de estabelecimento de centros de orientação. Ademais, no marco daquele instrumento internacional, combinou-se que o Comitê Intergovernamental nomearia uma pessoa de nacionalidade brasileira como seu representante residente no Rio de Janeiro, cidade na qual se encontraria a sede da Comissão Especial do Comitê Intergovernamental para o Brasil, a Argentina, o Paraguai e o Uruguai.

Logo após a assinatura do Acordo Brasil-Comitê Intergovernamental, chegava, a 16 de maio de 1947, o primeiro grupo de refugiados e deslocados. Um lamentável jogo de interesses, intriga, deselegância ético-profissional e sabotagem sistemática, levado a cabo por membros do CIC, levaria à exoneração, a 1º de agosto de 1947, do chefe das comissões de seleção, o que teria se justificado com base em levianas alegações de má seleção no tocante tanto à parte de saúde quanto à profissional dos selecionados (Neiva 1949: 7-117). O reassentamento dos refugiados e deslocados já era objeto de acalorado debate também nos meios de comunicação, onde se faziam tanto o ataque quanto a defesa (Queiroz 1947; Lins do Rego 1947; Lacerda 1947) da nova política imigratória (RSP 1947: 57-70) e humanitária do Brasil.

O envolvimento do Brasil na comissão preparatória da OIR Apesar de o Acordo de 1946 ter entrado em vigor a 31 de dezembro de 1946, e de sua primeira reunião ter tido lugar em fevereiro de 1947, a Comissão Preparatória ' que deveria operacionalizar temporariamente as atividades que viriam a ser da incumbência da OIR após a entrada em vigor de sua Constituição ' só passou a funcionar na prática em julho de 1947, quando assumiu as responsabilidades e as atividades operacionais do Comitê Intergovernamental e da UNRRA (supra).