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Sistemas nacionais de inteligência: origens, lógica de expansão e configuração atual

INTRODUÇÃO Sistemas governamentais de inteligência consistem em organizações permanentes e atividades especializadas na coleta, análise e disseminação de informações sobre problemas e alvos relevantes para a política externa, a defesa nacional e a garantia da ordem pública de um país. Serviços de inteligência são órgãos do Poder Executivo que trabalham prioritariamente para os chefes de Estado e de governo e, dependendo de cada ordenamento constitucional, para outras autoridades da administração pública e mesmo do Parlamento. São organizações que desempenham atividades ofensivas e defensivas na área de informações, em contextos adversariais em que um ator tenta compelir o outro à sua vontade.

Nesse sentido, pode-se dizer que essas organizações de inteligência formam, juntamente com as Forças Armadas e as polícias, o núcleo coercitivo do Estado contemporâneo1.

Serviços de inteligência não são meros instrumentos passivos dos governantes, agentes perfeitos da vontade de seus dirigentes ou mesmo materializações de um tipo ideal de burocracia racional-legal weberiana. Antes de tudo, porque sua atuação impacta as instituições e o processo político de muitas formas e porque essas organizações têm seus próprios interesses e opiniões acerca de sua missão. Embora o tema da intervenção dos serviços de inteligência e de segurança na vida política mais geral seja de grande interesse, tratar os serviços de inteligência como variáveis independentes que influenciam as instituições políticas tende a ser um esforço frustrante quando se sabe tão pouco sobre a origem e o desenvolvimento desses serviços2. Por isso, no texto que segue os serviços de inteligência serão considerados como variáveis dependentes. Como não existem ainda estudos sistemáticos sobre o processo através do qual os serviços de inteligência chegaram ou poderiam chegar a tornar-se organizações dotadas de "valor e estabilidade", ou seja, instituições, o procedimento expositivo adotado procurará responder sistematicamente à pergunta sobre a origem, o desenvolvimento e a atual configuração organizacional dos sistemas nacionais de inteligência, mas sem deixar de explicitar as lacunas existentes no conhecimento a respeito3.

O ESTADO MODERNO E A FUNÇÃO DE INTELIGÊNCIA As primeiras organizações permanentes e profissionais de inteligência e de segurança surgiram na Europa moderna a partir do século XVI, no contexto de afirmação dos Estados nacionais como forma predominante de estruturação da autoridade política moderna4.

Como se sabe, o processo de afirmação dos Estados nacionais europeus foi marcado por importantes conflitos sociais, descontinuidades históricas e uma intensa competição entre os Estados nacionais e destes Estados com outros tipos de unidades políticas, particularmente os impérios, as cidades-estado e as ligas de cidades. A melhor explicação disponível sobre essa dinâmica é fornecida por Charles Tilly, em seu livro Coerção, Capital e Estados Europeus (1996)5.

O argumento de Tilly pode ser assim resumido: a posse concentrada de meios de coerção foi utilizada por grupos sociais previamente dominantes na ordem feudal, em alguns casos aliados à burguesia ascendente nas cidades, para aumentar a população e o território sobre os quais pretendiam exercer poder. A gênese desse processo está relacionada a pressões impostas pelos califados árabes e pelas movimentações de povos na estepe oriental da Europa, que forçaram os governantes europeus a redefinirem competitivamente suas bases de dominação política e sua infra-estrutura econômica. Quando uma coalizão que tentava expandir sua base de recursos encontrou grupos com meios de força comparáveis e que tornavam muito elevados os custos da dominação, a guerra foi o mecanismo de resolução do impasse.

Conquistadores transformaram-se em governantes quando tentaram exercer um controle estável sobre as populações e territórios cada vez mais extensos, única forma de garantir o acesso regular aos bens e serviços ali produzidos.

Nas diversas regiões da Europa e depois do mundo, os governantes mais poderosos fixaram os termos da guerra, e coube aos governantes menos poderosos escolher entre a acomodação e o esforço extenuante de preparação para a mesma.

Para todos os governantes, a guerra e a preparação para a guerra dependiam da extração de recursos essenciais (dinheiro, soldados, provisões, armas etc.) que suas populações não estavam dispostas a entregar sem compensações ou, no mínimo, o fariam a um elevado custo político. Assim, além dos limites estabelecidos pela dinâmica conflitiva entre as diversas unidades políticas mais ou menos similares, a forma de organização política interna de cada Estado foi condicionada pela estruturação das principais classes sociais e, principalmente, pelos conflitos entre os grupos sociais e de alguns daqueles grupos sociais (especialmente proprietários e trabalhadores) com as elites políticas governantes. Na medida em que os custos da guerra aumentaram e os conflitos sociais intensificaram-se com a industrialização, os construtores de Estados (state-builders) foram compelidos a barganhar direitos políticos e favores econômicos por recursos, que variaram de impostos à prestação de serviço militar. Essa barganha foi em grande medida tornada irreversível por sua fixação legal e transformação em costume quase-legal e esteve na gênese do que hoje se chama cidadania.

No entanto, o tipo de Estado que predominou em cada período e região dependeu da combinação entre diferentes taxas de acumulação e concentração de meios de coerção (controlados pelos governantes) e taxas igualmente variáveis de acumulação e concentração de capital (controlado por agentes privados). Em distintas regiões da Europa, os governantes utilizaram estratégias extrativas e de dominação que podem ser caracterizadas como de intensa aplicação de coerção (áreas de poucas cidades e predominância agrícola) ou como de intensa inversão de capital (áreas de muitas cidades e predominância comercial, com produção voltada para o mercado). As variadas estratégias de intensa coerção e de "coerção capitalizada" poderiam ajudar a entender, ainda que remotamente, as dessemelhanças doutrinárias e organizacionais entre os primeiros serviços de inteligência e segurança surgidos, por exemplo, na Rússia e na Inglaterra no século XVI.

A variação na escala da guerra, bem como a formação, a partir do século XVII, de um sistema europeu de Estados soberanos foram dois fatores determinantes para a vantagem comparativa daqueles Estados que apresentaram trajetórias de "coerção capitalizada". Segundo Tilly (1996:45-88), esse tipo de percurso ocorreu quando coalizões de burocratas, capitalistas e estadistas foram mais eficientes na gestão da guerra, beneficiaram-se de instituições jurídicas e administrativas mais fortemente racionalizadas, mantiveram-se mais estavelmente associados às classes sociais através da constitucionalização do exercício do poder e estiveram mais intensamente envolvidos na construção de infra-estrutura econômico-social, provimento de serviços e adjudicação de conflitos.

Ao cabo desse processo, já bem avançado o século XIX, os diversos tipos de Estados começaram a convergir para o que passou então a ser reconhecido como o modelo de Estado nacional soberano, caracterizado pela autoridade exclusiva e constitucionalmente delimitada sobre um território e uma população, bem como pelo monopólio do uso legítimo da força. Eventualmente, a resultante dessas várias interações levou à prolongada hegemonia dos Estados capitalistas com sistemas políticos democráticos no sistema internacional, primeiro com a Inglaterra, depois com os Estados Unidos6.

Este é um tipo de narrativa sobre o surgimento e a mudança institucional que combina uma dinâmica evolutiva (a guerra como mecanismo de seleção) com uma forte ênfase intencional (interação entre grupos sociais delimitados produzindo conseqüências mais ou menos desejáveis sobre normas e organizações adaptativas). Como lembra Robert Goodin (1996:24-37), é inegável que o acaso e os acidentes também jogam um papel no desenho institucional de políticas, mecanismos sociais e sistemas. Porém, mesmo nos casos em que esse papel é mais evidente, é difícil isolar o puro acaso daquilo que são as conseqüências não intencionais de ações perfeitamente racionais, ou daquilo que são resultados agregados de interações entre diversos atores, resultados estes que diferem das intenções iniciais de qualquer ator em particular. É extremamente difícil precisar a exata combinação entre acaso, evolução e intencionalidade no desenho inicial e na trajetória de qualquer organização ou procedimento, seja ele o Estado moderno ou os serviços de inteligência7.

Feita a ressalva, assumo provisoriamente que o surgimento dos serviços de inteligência modernos foi predominantemente um fenômeno causado por atos intencionais. Os reis e ministros dos Estados europeus modernos, em seu processo de competição com outros governantes e no esforço de implementar sua dominação sobre territórios e populações cada vez mais amplos, mobilizaram recursos e fundaram organizações especializadas na obtenção de informações. A criação de serviços secretos (mais tarde conhecidos como serviços de inteligência) foi uma das respostas às necessidades mais gerais dos governantes em termos de redução dos custos de transação associados à obtenção de informações.

Do ponto de vista das explicações disponíveis sobre por que organizações e instituições surgem, a constituição de serviços de inteligência pode ser interpretada, em parte, como um resultado direto do puro cálculo estratégico de governantes perseguindo fins previamente dados (vencer a guerra e ampliar sua dominação) e, em parte, como uma resultante mais ou menos imprevisível do esforço desses mesmos governantes para adequarem seus fins a um contexto situacional que precisava ser mais bem compreendido e no qual seu próprio papel enquanto sujeitos políticos interessados era pouco claro8. Em um ambiente internacional altamente competitivo, incerto e marcado por altos custos de obtenção de informações necessárias à compreensão das intenções e capacidades de outros atores relevantes, os governantes modernos lançaram mão de vários instrumentos que pudessem reduzir tais custos, desde casamentos e outras formas de alianças dinásticas até o uso de serviços secretos.

Dada a trajetória de afirmação do Estado moderno descrita por Charles Tilly, proposições adicionais sobre a natureza das novas organizações de inteligência deveriam considerar não apenas sua função primária (prover informações), mas também as funções secundárias associadas ao uso dessas informações para a dominação e a maximização de poder em diferentes períodos e contextos nacionais. Nesse sentido, os serviços de inteligência modernos teriam surgido com uma dupla face, informacional e coercitiva a um só tempo. Essa dupla natureza caracteriza ainda hoje os sistemas nacionais de inteligência existentes. É preciso reconhecer, porém, que há pouca evidência histórica disponível para ilustrar essa suposição, especialmente no período que vai do século XVI ao final do século XVIII. Mesmo do ponto de vista teórico, os dois autores contemporâneos mais importantes que mencionam algo a respeito tendem a enfatizar características e funções opostas.

Por um lado, Anthony Giddens discute, em seu livro The National-State and Violence (1987), como o controle governamental de informações relevantes sobre a população e os recursos de cada país foi crucial para a gênese e a consolidação da autoridade soberana do Estado nacional, tanto no plano interno como no plano internacional ou sistêmico. Por outro lado, Tilly menciona o papel dos serviços de inteligência enquanto um meio direto de coerção: "Governantes [...] enfrentaram alguns problemas comuns, mas o fizeram de modo diferente. Forçosamente, distribuíram os meios de coerção de forma desigual por todos os territórios que tentaram controlar. Na maioria das vezes, concentraram a força no centro e nas fronteiras, tentando manter a sua autoridade entre um e outro por meio de grupos coercivos secundários, leais aplicadores locais de coerção, patrulhas volantes, e pela disseminação de órgãos de inteligência" (1996:72).

Note-se que Tilly enfatiza a função coercitiva em detrimento do papel informacional dos órgãos de inteligência, enquanto Giddens fala da importância dos sistemas de informação indiferenciadamente, sem atentar para o que há de específico no caso dos serviços de inteligência9. Como o foco de ambos é o Estado moderno e não os serviços de inteligência, é compreensível que tenham destacado apenas a faceta do fenômeno que servia mais imediatamente a seus propósitos.

No caso do comentário de Tilly, entretanto, há dois riscos mais sérios. Em primeiro lugar, tratar os serviços de inteligência genericamente como organizações repressivas impede que se compreendam suas especificidades (o papel central do segredo e do conhecimento) em relação às principais organizações de força do Estado, tais como as Forças Armadas e as polícias. Em segundo lugar, há o risco de se tratar os serviços de inteligência contemporâneos como se fossem mera continuidade das primeiras organizações modernas, que teriam surgido totalmente prontas e imutáveis como resultado da vontade de poder de déspotas iluminados10.

Na verdade, a trajetória moderna dos serviços de inteligência é marcada por grandes descontinuidades entre os primeiros serviços secretos surgidos no contexto do absolutismo e as inúmeras organizações que configuram atualmente os sistemas nacionais de inteligência e segurança. É justamente essa diversidade de funções e perfis organizacionais que torna equivocado caracterizar os serviços de inteligência exclusivamente como organizações de força do Estado.

Como parte do núcleo coercitivo do Estado contemporâneo, os serviços de inteligência desempenham um papel predominantemente informacional, com algumas funções explicitamente coercitivas sendo desempenhadas por unidades específicas do sistema.

Além da descontinuidade histórica e da diversidade de funções exercidas por diferentes componentes dos sistemas nacionais, um outro problema na caracterização dos modernos serviços de inteligência é que as macrofunções desempenhadas por eles são apenas uma parte da explicação sobre por que eles surgiram e qual é o seu perfil organizacional atual. A outra parte da explicação é política, não funcional. Para Amy Zegart (1999:42), o desenho inicial e o desenvolvimento posterior de organizações na área de segurança nacional seriam fortemente condicionados por três fatores, em ordem decrescente de importância: a) as escolhas estruturais feitas quando do surgimento da agência; b) os interesses e preferências cambiantes dos atores relevantes; c) os eventos externos que, dependendo da intensidade e do timing, podem forçar uma mudança organizacional.

A formação dos sistemas nacionais de inteligência acompanhou as linhas mais gerais da delimitação de identidades nacionais, construção do Estado (state- building), institucionalização democrática, utilização de sistemas de informação e usos de meios de força na era moderna. Mas, para ir além da contextualização proporcionada pelo livro de Charles Tilly, é necessário conhecer não apenas os resultados contingentes de inúmeros conflitos político- burocráticos no momento do surgimento de cada organização, mas também como os atores relevantes modificaram seus interesses, preferências e cálculos de custo e benefício diante dos eventos decisivos que marcaram a trajetória de cada organização. É preciso, também, ser capaz de reconhecer os diferentes ritmos da formação de sistemas nacionais e, dentro de cada país, como o "crescimento institucional" variou para cada tipo de organização11.

Lamentavelmente, isso está muito além do que o estágio atual da pesquisa nessa área permite. É possível, no entanto, dar um passo adiante e especificar melhor as matrizes organizacionais dos atuais serviços de inteligência. Para tanto, na próxima seção, serão utilizados dados referentes a diferentes países e a distintos momentos históricos para a composição de um primeiro esboço interpretativo.

ORIGENS: DIPLOMACIA, GUERRA E POLICIAMENTO O surgimento dos sistemas nacionais de inteligência está associado, segundo Michael Herman (1996:2-35), ao lento processo de especialização e diferenciação organizacional das funções informacionais e coercitivas que faziam parte, integralmente, da diplomacia, do fazer a guerra, da manutenção da ordem interna e, mais tarde, também do policiamento na ordem moderna. Embora as primeiras organizações surgidas em cada uma dessas matrizes tenham desaparecido e as organizações atuais possuam uma escala de operações muito maior e mais complexa do que seus precedentes históricos, pode-se obter uma visão mais concreta da dupla natureza dos serviços de inteligência analisando-se cada uma dessas três matrizes organizacionais separadamente12.

Diplomacia e Inteligência Externa As relações diplomáticas permanentes que se tornaram comuns na Europa entre os séculos XVI e XVII, seguindo os passos da diplomacia renascentista, serviam tanto para a representação e a negociação dos interesses coletivos das unidades políticas quanto para a obtenção e comunicação de informações13. Aliás, foi somente em meados do século XVII que as três grandes potências européias da época (Inglaterra, França e Espanha) passaram a contar com arquivos diplomáticos organizados e utilizáveis para a recuperação de informações. As chancelarias também começaram a coletar novas informações, tanto ostensivamente como por meios encobertos.

No caso da Inglaterra, desde que Francis Walsingham tornou-se secretário de Estado de Elizabeth I em 1573, uma das funções mais importantes da Secretaria passou a ser o controle do que era chamado então de "the intelligence". O termo não significava apenas a provisão de informações extraordinárias sobre potências inimigas (especialmente sobre a frota espanhola antes de 1587) ou conspiradores internos (como os jesuítas e outros perseguidos com base no Treason Act de 1351), mas incluía também um suprimento regular de notícias internacionais e informações sobre o mundo14.

A maior parte dessas notícias era relativamente rotineira e não provinha de fontes secretas, embora isto deva ser relativizado, porque a própria distinção moderna entre domínio público e secreto não era clara naquele período. Até o surgimento dos jornais privados e o advento da liberdade de imprensa, os governos tendiam a ver toda informação sobre a população, a administração e os recursos do país como propriedade do rei, portanto secreta em alguma extensão15. Assim, os governos consideravam aceitável que seus embaixadores residentes em outros países tentassem obter aquelas informações por todos os meios disponíveis, inclusive recrutando espiões e interceptando clandestinamente mensagens de terceiros. Isso não foi alterado substancialmente sequer pelas novas práticas introduzidas depois da Paz de Westfália (1648). Na Inglaterra, as redes de agentes controladas quase pessoalmente pelo secretário de Estado continuaram a existir muito depois da morte de Sir Walsingham em 1590, tanto sob Cromwell como depois da restauração e da Revolução Gloriosa (1688), indicando que as atividades de inteligência eram tidas como necessárias à afirmação da autoridade do Estado nacional emergente e não meramente um capricho dos diferentes regimes políticos.

O aumento do tráfego diplomático, juntamente com o surgimento de serviços de correio na Europa moderna, demandaram um uso regular de cifras e códigos secretos de escrita (criptografia) para proteger as comunicações entre as chancelarias e suas embaixadas. Com isso, surgiram as primeiras organizações especializadas na interceptação clandestina e decodificação (criptologia) de mensagens, as chamadas "câmaras negras" (black chambers)16. Não obstante a notável continuidade histórica do cabinet noir francês, instituído por Henrique IV em 1590 e famoso sob a direção do cardeal Richelieu no século seguinte, o exemplo inglês é mais típico inclusive pela descontinuidade entre as primeiras organizações e os serviços de inteligência atuais.

Em 1782, a separação das funções do secretário de Estado em dois escritórios distintos, o Foreign Office para os assuntos exteriores e o Home Office para os assuntos internos da Inglaterra, refletiu-se na divisão da atividade de inteligência ao longo das mesmas linhas interna e externa. Além disso, a própria coleta de informações sobre o exterior foi repartida em duas atividades distintas, a espionagem e a criptologia, sendo que o escritório secreto de criptologia foi transferido para o serviço postal inglês, onde os despachos diplomáticos e a correspondência considerada sensível continuaram regularmente sendo interceptados, copiados, reenviados e, quando necessário e possível, decodificados até 1844. No final do século XVIII, o Parlamento britânico passou a votar uma verba secreta anual para financiar as operações de inteligência do Foreign Office e do Secret Office and Deciphering Branch (criptologia), dinheiro empregado também para comprar apoios políticos e militares no Continente (ver Kennedy, 1989, cap. 3). Aquele Secret Service Fund foi administrado pelo War Office até o começo do século XX, quando se formaram as atuais agências britânicas de inteligência.

Desdobramentos organizacionais desse tipo continuaram a ocorrer mais tarde e, de modo geral, as funções secretas de negociação, conspiração, inteligência e espionagem exercidas desde a época elizabethana pela diplomacia britânica, assim como pela francesa, austríaca, piemontesa, prussiana ou russa, estão na origem dos serviços especializados formados entre a segunda metade do século XIX e os anos iniciais da Guerra Fria.

Há, no entanto, diferenças cruciais na escala das atividades e na dimensão das organizações. Enquanto a agência central de criptologia do governo britânico nos dias de hoje, o Government Communications Headquarters - GCHQ, empregava 6.076 funcionários e tinha um orçamento de centenas de milhões de libras esterlinas em 1995, no seu auge, no século XVIII, o Secret Office and Deciphering Branch possuía um total de nove empregados e só passou a ter um modesto orçamento regular a partir de 1782. Além da escala comparativamente diminuta das operações de coleta, a análise e validação das informações obtidas eram feitas de forma completamente ad hoc. Não havia staffs separados e especializados de analistas, pois a própria atividade de inteligência não se separava da formulação e implementação de políticas e linhas de ação. Para acompanhar a formulação sintética de Michael Herman (1996:13), pode-se dizer que para os reis e seus ministros a atividade de inteligência era parte das funções regulares do estadista, sendo inseparável do exercício do poder.

A separação progressiva entre as funções de inteligência e de formulação e implementação de políticas (policymaking) foi tão lenta quanto a separação entre as atividades diplomáticas legítimas e as operações secretas de influência e espionagem. Em 1939, por exemplo, o embaixador francês em Berlim ainda dispunha de fundos secretos destinados à compra de informações (Young, 1984). Em tese, porém, hoje em dia, trata-se de dois ramos separados e especializados da ação estatal no plano internacional. Dado que a maioria dos alvos dos serviços de inteligência são externos, deriva daí uma acentuada disputa burocrática pelo controle dos fluxos de informação do exterior para os governantes. É bem conhecida a rivalidade existente entre a Central Intelligence Agency - CIA e o State Department nos Estados Unidos, o que também ocorre entre o Secret Intelligence Service - SIS e o Foreign and Commonwealth Office - FCO na Grã-Bretanha17.

Atualmente, muitos países mantêm organizações de inteligência subordinadas aos seus Ministérios de Relações Exteriores para apoiar especificamente o acompanhamento de crises, negociações de acordos, tratados internacionais etc.

Esse é o caso do Bureau of Intelligence and Research - INR do Departamento de Estado norte-americano, que faz parte do sistema de órgãos de inteligência do governo dos Estados Unidos, embora não realize operações próprias de coleta de informações (a não ser aquelas ostensivamente disponíveis ao público nos países com representação diplomática dos Estados Unidos). O INR recebe informações coletadas por outras agências e as analisa para o secretário de Estado. Na Inglaterra, o Departamento de Análise e Pesquisa do FCO cumpre funções semelhantes, embora não seja membro formal do sistema nacional de inteligência daquele país.

Além de ter gerado suas próprias organizações específicas de inteligência, a diplomacia moderna também esteve na origem remota de muitas das chamadas agências nacionais de coleta de inteligência externa (foreign intelligence).

Nacional, nesse contexto, indica apenas que se trata de organizações que respondem diretamente ao primeiro-ministro, presidente ou secretário-geral, e que prestam serviço para o governo como um todo e não somente para um ministério específico. São exemplos desse tipo de organização a CIA norte- americana e o SIS britânico, citados anteriormente, bem como a Direction Générale de la Sécurité Extérieure - DGSE francesa, o Ha-Mossad le Modiin ule- Tafkidim Meyuhadim - MOSSAD israelense, o atual Sluzhba Vnezhney Rasvedki - SVR russo, o Servizio perle Informazioni Generali e Sicurezza - SISDE italiano e, ainda, o Bundesnachrichtendienst- BND alemão. Muitos outros serviços de inteligência poderiam ser citados, mas bastam alguns exemplos de organizações mais conhecidas e até hoje atuantes18.

Os serviços de inteligência exterior são "clássicos", pois têm como característica comum o fato de serem os principais responsáveis pela espionagem propriamente dita e também pela coleta de informações a partir de fontes ostensivas fora do território nacional. Eles diferem bastante de um país para outro em termos organizacionais, na escala de operações e na composição predominantemente civil ou militar de seus oficiais de inteligência. Mas isso não impede que cada um desses serviços veja a si próprio como primus inter pares dentro do sistema de inteligência de seus respectivos países. Por outro lado, a despeito de suas raízes na diplomacia secreta presente na trajetória de qualquer Estado antigo ou moderno, há uma grande descontinuidade histórico- organizacional entre as primeiras redes modernas de agentes à maneira da Inglaterra elizabethana e os atuais serviços de inteligência exterior, que surgiram e se desenvolveram somente no século XX.

Nesse sentido, embora a primeira imagem quando se fala de serviços de inteligência remeta às organizações responsáveis por humint, tais como o SIS e o MOSSAD, na maioria dos países esse componente dos sistemas nacionais de inteligência não é o maior, o mais antigo ou o que produz maior volume de informações de valor crítico. Por exemplo, as organizações militares de inteligência surgiram já na segunda metade do século XIX, tendo se tornado muito maiores e mais numerosas do que os serviços de inteligência exterior.

Essa segunda matriz de origem dos atuais serviços de inteligência será considerada a seguir.

Guerra e Inteligência de Defesa No caso da guerra, o registro da presença de atividades de inteligência é muito mais antigo. Relatos sobre o uso de espiões militares remontam ao Velho Testamento da Bíblia19, assim como figuram prescritivamente no manual de Sun Tzu sobre a arte da guerra20, o Ping-fa, escrito na China no começo do século IV a. C. Na verdade, o reconhecimento do campo de batalha e do inimigo sempre foi considerado um elemento essencial da capacidade de comando do general.

Entretanto, desde a época dos speculatores utilizados pelas legiões romanas de César até os corpos de guias usados pelos franceses e britânicos durante as guerras napoleônicas, a inteligência militar foi exercitada em um contexto institucional que Martin Van Creveld (1985:17-57) chamou de a "idade da pedra do comando".

Foi somente com as transformações radicais introduzidas na área militar durante o período da Revolução Francesa e de Napoleão que começou a modificar o significado da inteligência para o comando21. O quartel-general móvel de Napoleão, pelo menos desde 1805, consistia de três elementos principais e independentes entre si: a Maison privada do próprio imperador, o État Majeur de l'Armée e o quartel-general administrativo. Paradoxalmente, o órgão mais importante para o comando do Grand Armée era a Maison, à qual estava subordinado um bureau de estatística encarregado da inteligência estratégica sobre os inimigos, bem como um bureau topográfico incumbido de recolher as informações das várias fontes e prepará-las, inclusive cartograficamente, para que Napoleão as estudasse diariamente. As fontes de informação eram diversas, desde mapas, jornais e livros, passando por informantes e espiões plantados em cada cidade importante, até correspondências interceptadas e decodificadas pelo cabinet noir (criado em 1590). A inteligência operacional durante as campanhas era obtida também pelas patrulhas de cavalaria das unidades e passada para o bureau topográfico através do estado-maior, que incluía em sua organização uma seção para interrogar prisioneiros, camponeses e desertores. O próprio imperador tinha uma rede pessoal de fontes de inteligência, seus officiers d'ordonnance e generais ajudantes que ele enviava em missões especiais.

Entretanto, embora organizada em uma escala massiva como nunca antes havia existido, os métodos e as tecnologias de inteligência disponíveis para Napoleão permaneciam em grande medida os mesmos da Antiguidade.

Além de imperador e comandante militar, Napoleão era seu próprio oficial de inteligência. Como destaca Creveld (idem:68), essa capacidade de Napoleão para analisar e processar informações pessoalmente, eliminando muitos passos e camadas organizacionais intermediárias, ajuda a explicar a velocidade e a decisão da forma napoleônica de fazer a guerra e comandar o Grand Armée. Por outro lado, alerta Creveld, isso também poderia induzir a tomadas de decisão repentinas baseadas em desejos mais do que em análises, em segundos pensamentos ou mesmo na falta de um pensamento adequado.

Apesar desses problemas, a mudança na utilização da inteligência foi parte integrante da revolução nas estruturas de comando iniciada pelas guerras napoleônicas e que duraria praticamente até o final da I Guerra Mundial. Ao longo do século XIX, a mobilização de exércitos com milhões de soldados e a construção de grandes marinhas, as novas tecnologias de armamentos e de propulsão, o uso de ferrovias e telégrafos (mais tarde rádios), enfim, a nova escala e a complexidade da gestão do fenômeno bélico modificaram profundamente as estruturas de comando, controle, comunicações e inteligência - C3I das Forças Armadas (cf. Coakley, 1991)22.

O modelo mais influente de estruturação do comando foi o do estado-maior geral prussiano, que começou a afirmar-se a partir de 1815 e alcançou grande prestígio internacional após as vitórias da Prússia sobre a Áustria (1866) e a França (1870). Como lembra Martin Van Creveld: "Foi somente na metade do século XIX que o tradicional coup d'oeil, com suas implicações em termos de imediata observação pessoal, deu lugar à chamada 'estimativa da situação', derivada das práticas alemãs, implicando o estudo de mapas e a produção de relatórios escritos" (1985:57).

A inteligência militar no século XX reteve algo dessa nova exigência de cientificidade e abrangência destacada por Van Creveld. Em comparação com a linha evolutiva derivada da diplomacia secreta dos séculos XVI a XVIII, pode-se dizer que a inteligência militar acrescenta à conspiração e espionagem uma nova dimensão, a da coleta sistemática de informações básicas e menos perecíveis, seguida pela análise dos fatos e idéias novas tendo como pano de fundo aqueles acervos informacionais, redundando na apresentação de relatórios de inteligência orientados para tornar mais racionais e "informadas" as decisões de comando23.

No começo do século XX, a maioria dos países europeus havia adotado alguma versão de estado-maior geral que incluía esferas de responsabilidade formalmente separadas em seções (operações, planejamento, inteligência, logística, comunicações etc.). Cabe notar, entretanto, a observação de Creveld de que, mesmo no caso prussiano, na prática ainda não havia uma especialização completa de funções divididas entre as seções de operações, doutrina e inteligência. Isso teria implicado, pelo menos até a I Guerra Mundial, significativa superposição de atribuições dessas seções no estado-maior geral alemão. De modo geral, a experiência da I Guerra Mundial forçou uma maior especialização, principalmente quando às funções de inteligência exercidas pelos bureaus militares de estatística e de topografia desde a primeira metade do século XIX se somaram as novas seções de "exércitos estrangeiros" (foreign armies), responsáveis pelo estudo das Forças Armadas dos inimigos potenciais ou efetivos.

O relativo atraso da Inglaterra e dos Estados Unidos na adoção do modelo de estados-maiores gerais refletia diferenças constitucionais e políticas, mas também o tamanho bem menor de suas Forças Armadas até meados do século XIX.

Isso implicou em demora na montagem de staffs e unidades militares de inteligência. No caso inglês, por exemplo, somente depois da Guerra da Criméia (1853-1856) foram enviados adidos militares permanentes para outros países para observar as Forças Armadas. Ao mesmo tempo, foi criado um Topographical and Statistical Department subordinado diretamente ao War Office. Em 1873, aquele departamento foi renomeado como Intelligence Branch, seguido do estabelecimento de um departamento separado de inteligência para o subcontinente indiano em 1878. Por sua vez, o almirantado (Admiralty) criou um comitê de inteligência em 1882, no mesmo ano em que a Marinha dos Estados Unidos fundava a mais antiga organização de inteligência ainda em atividade naquele país, o Office of Naval Intelligence - ONI. No caso britânico, em 1887 foram nomeados pela primeira vez diretores de inteligência no War Office e no Admiralty. O advento de um estado- maior geral após a Guerra dos Bôeres (1899-1902) amalgamou o cargo de diretor de inteligência militar - DMI com o de diretor de operações militares - DMO, em um movimento pendular que reflete a instabilidade da nova função de inteligência destacada por Creveld, um indicador de que a institucionalização dos serviços de inteligência ainda estava distante. A posição autônoma do diretor de inteligência no War Office britânico só voltou a ser restaurada em 1915 (cf. Herman, 1996:16-19). Mesmo então a separação não era completa e a inteligência de sinais (sigint) derivada da interceptação e decodificação de mensagens permaneceu insulada em relação a outras fontes de informação até bem depois da Batalha da Jutlândia24. As disputas pelo controle dos fluxos informacionais e a precária especialização e coordenação das equipes de analistas foram um problema para a inteligência militar até pelo menos a II Guerra Mundial, como atesta o exemplo norte-americano em Pearl Harbor25.

Mesmo levando em conta essa separação lenta entre inteligência e as funções de planejamento e operações, as organizações permanentes e especializadas de inteligência militar tornaram-se parte estável das estruturas de comando, controle e comunicações das Forças Armadas bem antes de surgirem as organizações nacionais de inteligência externa.

Depois da II Guerra Mundial, além do staff da seção de inteligência do estado- maior geral, em cada força singular foram sendo criadas unidades especializadas ou staffs de inteligência para os níveis inferiores de comando da força. Além disso, muitos países que possuem ministérios da defesa e uma maior integração das forças armadas criaram também agências de inteligência de defesa (defense intelligence) para apoiar os estados-maiores integrados (joint) e os ministros26. São exemplos atuais dessa nova "camada" organizacional o Glavnoye Razvedyvatelonoye Upravlenie - GRU russo, a Defense Intelligence Agency - DIA norte-americana, o Servizio perle Informazioni e la Sicurezza Militare - SISMI italiano, o Agaf Modiin - AMAN israelense e o Defence Intelligence Staff - DIS britânico.

À exceção do GRU, instituído entre 1918 e 1924, as demais organizações mencionadas datam do segundo pós-guerra. Cada uma dessas organizações centrais de inteligência de defesa apresenta uma escala e abrangência de capacidades operacionais nas áreas de coleta e análise de informações no exterior que é comparável com a dos serviços nacionais de inteligência exterior de seus países. Em função disso, é conhecida a rivalidade entre a DIA e a CIA, no caso dos Estados Unidos, ou entre o AMAN e o MOSSAD, no caso de Israel, para citar apenas dois exemplos. Quando se somam a essas organizações centrais de inteligência de defesa os recursos e agências de inteligência das Marinhas, Exércitos, Forças Aéreas e outras forças singulares e comandos integrados (joint commands), fica evidente que o componente militar dos sistemas nacionais de inteligência é, de longe, o maior e mais complexo do ponto de vista organizacional, correspondendo a algo entre 50% e 80% de todos os recursos de inteligência de qualquer país27.

Uma descrição satisfatória das relações entre esses órgãos centrais de inteligência militar e as demais organizações, centros e unidades de cada força singular em vários países exigiria um livro inteiro28. Sobre o significado da formação de subsistemas de inteligência militar para a configuração final dos sistemas nacionais e a agilidade no ciclo das atividades de inteligência, serão feitas algumas considerações adicionais na próxima seção. Antes, porém, é preciso destacar ainda uma outra matriz organizacional dos serviços de inteligência contemporâneos.

Policiamento e Inteligência de Segurança A terceira matriz histórica dos serviços de inteligência contemporâneos distingue-se das duas anteriores por sua ênfase nas chamadas ameaças internas à ordem existente. Trata-se da inteligência de segurança (security intelligence), conhecida também como inteligência interna ou doméstica. As origens das atuais organizações de inteligência de segurança remontam ao policiamento político desenvolvido na Europa na primeira metade do século XIX, decorrente da percepção de ameaça representada por movimentos inspirados na Revolução Francesa e pelo nascente movimento operário anarquista e socialista.

As forças especializadas em manutenção da ordem interna desenvolveram técnicas e recursos de vigilância, infiltração, recrutamento de informantes e interceptação de mensagens para a repressão política dos grupos considerados subversivos. Embora o temor da revolução popular tenha diminuído um pouco depois de 1848, o processo mais geral de profissionalização das polícias e a emergência de unidades de investigação criminal continuaram ampliando as capacidades de detecção, captura, interrogação, periciamento técnico, vigilância e armazenamento de informações sobre novas áreas criminais e segmentos populacionais (Dandeker, 1990:119-133; Goldstein, 1983). A "cientificização" do combate ao crime a partir do século XIX estendeu-se ao policiamento político e à repressão contra a "subversão".

Conforme Jeffrey Richelson (1986:1-4), a primeira organização permanente voltada para a obtenção de inteligência sobre os "inimigos internos" visando à sua repressão foi a "Terceira Seção" do departamento de segurança do Estado, instituída na Rússia imperial em 1826. Os dois precedentes mais importantes da Terceira Seção foram a Oprichnina (1565-1572), a cavalaria negra instituída pelo primeiro czar de todas as Rússias, Ivan, o Terrível, bem como a organização Preobazhensky (1697-1729), criada por Pedro I para investigar, prender, interrogar sob tortura e aplicar penas contra traidores e outros suspeitos de crimes contra o czar e o Estado. Embora a repressão mais ou menos sistemática dos dissidentes e críticos seja um traço característico de todos os Estados, o policiamento político organizado foi uma especialidade russa na era moderna. Na segunda metade do século XIX, a dinastia Romanov contratou o prussiano Wilhelm Stieber para reorganizar a polícia política. Depois do atentado à bomba que matou o czar Alexandre II, em 1881, a Okhrannoye Otdyelyenye (conhecida como Okhrana) consolidou-se como uma força policial "especializada", independente tanto dos ministérios do interior e do exterior quanto dos incipientes recursos de inteligência das Forças Armadas. Considerada mais cruel do que eficiente inclusive por seus adversários bolcheviques, de qualquer modo a polícia secreta do czar tornou-se o símbolo de toda uma era. A experiência russa da Okhrana também nos ajuda a entender a persistente associação entre inteligência e repressão política ao longo do século XX.