BrBRHUHu0011-52582004000300003

O lobby da indústria no Congresso Nacional: empresariado e política no Brasil contemporâneo

E m maio de 1995, industriais de todo o país reuniram-se com deputados federais e senadores filiados a partidos políticos de diversas tendências ideológicas na sede da Confederação Nacional da Indústria ' CNI, em Brasília, para participar do seminário Custo Brasil ' Diálogo com o Congresso Nacional. Desde então, e até hoje, reduzir o custo Brasiltornou-se a expressão que resume a principal demanda dirigida pelo empresariado industrial ao poder público para favorecer o crescimento econômico do país, em geral, e o fortalecimento da indústria, em particular.

Custo Brasilé uma expressão utilizada não apenas por empresários, mas também por políticos, por acadêmicos, pela imprensa e pelo público em geral, para designar fatores que prejudicam a competitividade das empresas do país diante de empresas situadas em outros países. Na concepção utilizada neste artigo, seis fatores compõem o custo Brasil: excesso e má qualidade da regulação da atividade econômica; legislação trabalhista inadequada; sistema tributário que onera a produção; elevado custo de financiamento da atividade produtiva; infra- estrutura material insuficiente; infra-estrutura social deficiente (CNI, 1996a; 1998a).

Como explicar o fato de a indústria no Brasil, em meados da década de 90, ter sido capaz de superar os problemas de ação coletiva típicos de um grupo formado por muitos atores heterogêneos e de adotar uma agenda comum formada por temas que superam as clivagens que dividem as empresas em função da competição pelo mercado, ou do seu porte, ou do ramo de atividade em que atuam? Como explicar, enfim, que a redução do custo Brasil se tenha constituído na síntese da agenda política do empresariado industrial? Na primeira seção do artigo, argumento que a emergência da pauta de interesses comuns decorreu de dois fatores: em primeiro lugar, a elevação da competitividade ao patamar de objetivo prioritário das empresas industriais; em segundo, o trabalho conjunto de organizações do setor industrial para definir o conteúdo do custo Brasil e pugnar por sua redução.

Na segunda, mostro como o setor industrial efetivamente atua ao longo do processo de produção legislativa federal referente à questão do custo Brasil. A atividade política do empresariado industrial é classificada em diferentes modalidades de ação. Além disso, discuto o efeito das instituições que regem o processo de produção legislativa sobre as atividades de articulação de interesses desempenhadas pela indústria.

Na terceira seção, apresento o método adotado para mensurar o grau de sucesso e insucesso obtido pela indústria em processos de produção legislativa relativos ao custo Brasil.

Na quarta, apresento os resultados obtidos pela aplicação do método definido na seção anterior.

As evidências resumidas na conclusão sugerem que o empresariado industrial brasileiro geralmente é mais bem-sucedido em suas incursões no campo da política do que parte da literatura faz supor.

O CUSTO BRASIL ENTRA NA PAUTA Competitividade como Prioridade da Indústria no Brasil A abertura comercial é um componente central do conjunto de medidas que foram adotadas para reorientar o modelo econômico do país em uma direção mais liberal. A tendência de queda nas barreiras tarifárias e não tarifárias às importações foi predominante ao longo dos anos 90, feitas as devidas ressalvas aos momentos em que a tendência geral foi contraposta por movimentos no sentido contrário, ou seja, por aumentos de tarifas em benefício de setores industriais específicos. Na verdade, as primeiras decisões relevantes no que tange à abertura comercial remontam à metade final do governo Sarney. De fato, uma revisão no quadro de tarifas do imposto de importação realizada em 1988 reduziu a tarifa média incidente sobre produtos industriais de 55,6% para 37,5%, o que representa uma queda global de 32,5% (Suzigan e Villela, 1997:215). O grande impulso para a abertura comercial aconteceu, no entanto, sob o governo Collor.

Em 1990, no primeiro ano de seu governo, Collor extinguiu a maior parte das barreiras não tarifárias às importações, não apenas abolindo uma lista composta por centenas de produtos cuja importação era proibida, mas também pondo um fim à grande maioria dos regimes especiais de importação (exceção feita, por exemplo, aos casos da Zona Franca de Manaus e do setor de informática)1. Ainda naquele ano, Collor promoveu uma série de reduções nas tarifas de importação de produtos industrializados tais como têxteis; máquinas e insumos agrícolas; bens de capital não produzidos no país; produtos químicos e petroquímicos; cimento; alumínio e aço. Logo no início do ano seguinte, o governo divulgou um cronograma de reduções graduais de tarifas a ser cumprido em quatro etapas anuais, de 1991 a 1994. O cronograma foi cumprido e, mais do que isso, as duas últimas etapas foram antecipadas, de modo que durante a administração Collor foram vencidas três etapas do cronograma, e a última foi concluída no governo de Itamar Franco, que sucedeu Collor após sua renúncia (Tabela_1).

Ao longo do primeiro semestre de 1994, sob o governo Franco, quando estavam sendo lançadas as bases do Plano Real, foi deflagrada uma nova série de reduções das tarifas de dezenas de produtos industrializados. As reduções continuaram por todo o segundo semestre, após a adoção da nova moeda, concentrando-se, todavia, em agosto e setembro, quando o governo emitiu portarias que antecipavam a Tarifa Externa Comum ' TEC do Mercosul. A redução de tarifas foi amplamente utilizada como uma medida para conter o aumento de preços, que poderia colocar em risco o sucesso do programa de estabilização. Na segunda metade da década de 1990, sob o governo Cardoso, foram mantidas as tarifas reduzidas para a maioria dos produtos industrializados, mas já a partir de 1995 alguns setores importantes da indústria nacional obtiveram tarifas mais elevadas para os produtos concorrentes oriundos do mercado internacional, por meio da inclusão de seus produtos na Lista Nacional de Exceções à TEC. Dentre esses setores se destacam os de equipamentos de transporte, aparelhos eletrodomésticos, produtos eletrônicos de consumo e alguns segmentos da indústria têxtil e de vestuário (Hay, 1997; Suzigan e Villela, 1997).

A abertura comercial aumentou a entrada de produtos importados no mercado brasileiro, que recebeu forte impulso adicional com a sobrevalorização do real perante o dólar, prevalecente desde a adoção da nova moeda, em meados de 1994, até 19982. O aumento das importações expôs a indústria a um grau inédito de competição internacional (Suzigan e Villela, 1996; Moreira e Correa, 1997; Rossi Júnior e Ferreira, 1999; Siqueira, 2000; Haguenauer et alii, 2001). O coeficiente de importação para o setor industrial como um todo cresceu muito ao longo da década de 1990, evoluindo de 5,9% em 1990 para 19,3% em 1998, um aumento de aproximadamente 227% (Moreira, 1999).

As empresas do setor industrial não puderam permanecer alheias ao novo ambiente de maior concorrência da década de 1990. Por um lado, a década foi marcada pelo aumento das operações de fusão e de aquisição, lideradas por empresários nacionais e estrangeiros que compraram empresas menos aptas para lidar com o novo contexto (Bonelli, 2000; Miranda, 2001). Por outro lado, muitas empresas ' tanto as que foram submetidas a operações de fusão e aquisição, quanto as que sobreviveram ' passaram por um processo intenso de ajuste, caracterizado pela redução de pessoal empregado; redução das hierarquias no interior da firma; introdução de processos produtivos mais compactos; concentração das atividades das empresas nas áreas de maior competência, com a conseqüente redução das operações realizadas diretamente pelas empresas (terceirização); implantação de programas de melhoria da qualidade dos produtos; e por investimentos na modernização das instalações existentes, favorecidos pelo barateamento dos bens de capital devido à abertura aos importados e, a partir de 1994, à valorização do real (Bonelli e Gonçalves, 1998; Bielchowsky, 1999; Siqueira, 2000; Castro, 2001; Coutinho e Ferraz, 2002).

O processo de ajuste empreendido por parcela significativa da indústria brasileira em face do ambiente de menor proteção é identificado por vários autores (Lyra, 1996; Sabóia e Carvalho, 1997; Bonelli, 2001) como o elo que liga a abertura comercial ao grandioso crescimento da produtividade na década de 1990, fartamente documentado pela literatura (Hay, 1997; Bonelli, 1998; 2002; Bielchowsky, 1999; Rossi Júnior e Ferreira, 1999; Moreira, 1999). A taxa de crescimento da produtividade do trabalho na indústria na década de 1990 foi superior não apenas à taxa média do período 1949-2000 como um todo, mas também à taxa alcançada em períodos de avanço marcante da industrialização no país, como as décadas de 1950, 1960 e 1970 (Tabela_2).

A contrapartida negativa do crescimento inédito da produtividade da indústria brasileira na década de 1990 foi o aumento das demissões no setor, fenômeno que a literatura associa, parcialmente, ao ajuste empreendido pelas firmas em resposta ao maior grau de abertura da economia (Arbache et alii, 2001; Bonelli, 2001), mas que não pode ser atribuído exclusivamente àquele fator, sendo necessário levar também em conta os efeitos negativos exercidos sobre o emprego industrial pelo baixo crescimento econômico no período (Bonelli e Gonçalves, 1998; IEDI, 2000), freqüentemente associado às taxas de juros altas, sempre mantidas muito acima das principais taxas de juros do mercado internacional e elevadas ainda mais durante os períodos das crises do México em 1995, da Ásia em 1997, da Rússia em 1998 e da Argentina em 2002. Os juros altos encareceram o crédito e afetaram negativamente o nível de investimento na indústria (Pinheiro et alii, 1999; Siqueira, 2000).

Em síntese, importa mostrar que a concorrência no setor industrial brasileiro se tornou mais acirrada ao longo da década de 1990. Expostas ao novo cenário, várias empresas não puderam subsistir e sucumbiram às fusões e aquisições.

Muitas empresas, por outro lado, responderam com estratégias de ajuste e com elevação da produtividade. A competitividade tornou-se, portanto, a palavra- chave para a sobrevivência nesse ambiente de menor proteção. As empresas e as associações empresariais que pugnam pela redução do custo Brasil estão convencidas de que esta medida teria repercussão positiva sobre a competitividade industrial.

A CNI, a RedIndústria e as Agendas Legislativas da Indústria O acirramento da concorrência e o desafio da competitividade são condições necessárias, mas não suficientes para a formação de uma agenda política comum centrada na redução do custo Brasil. Outro elemento que viabilizou a definição da agenda foi o trabalho coletivo das organizações que representam os interesses da indústria, coordenado pela CNI, entidade de cúpula do setor.

Com efeito, a CNI divulga anualmente, desde 1996, a Agenda Legislativa da Indústria, publicação que exprime a posição do setor diante de proposições legislativas que tramitam no Congresso Nacional e cuja aprovação, reforma ou rejeição teria o potencial de reduzir o custo Brasil ou impedir o seu aumento.

A preparação das agendas legislativas é coordenada pela CNI e realizada pela RedIndústria, rede de organizações empresariais que abrange, além da própria CNI, as federações da indústria de todos os estados brasileiros e do Distrito Federal, assim como dezenas de associações setoriais de abrangência nacional.

A constatação de que os industriais desempenham um vultoso trabalho conjunto para identificar os projetos de maior impacto sobre o custo Brasil, definir uma posição comum e promover esta posição durante o processo legislativo contraria a tese da debilidade política da indústria no Brasil, defendida com vigor em numerosos trabalhos recentes e que tem atingido o statusde sabedoria convencional sobre o assunto na literatura internacional (Schneider, 1997a; 1997b; 1998; 2002; Weyland, 1998a; 1998b; 2001; Kingstone, 2001; Power e Doctor, 2002). Os parágrafos seguintes resumem a essência da tese.

Em geral, a debilidade que esses trabalhos apontam pode ser entendida como a incapacidade do empresariado industrial em atingir um consenso em torno de objetivos comuns, assim como de mobilizar um apoio decidido para a realização desses objetivos. Na situação particular em que o país se encontra, marcada pela mudança do modelo de desenvolvimento econômico, a debilidade manifesta-se na incapacidade de definir e promover as decisões políticas necessárias para incrementar sua competitividade; em outras palavras, na incapacidade de oferecer um apoio eficaz para a redução do custo Brasil. A realização das reformas associadas à redução do custo Brasil é percebida por aqueles autores como uma condição indispensável para que a iniciativa privada assuma a função de protagonista que lhe é reservada pelo novo modelo de desenvolvimento. Por sua vez, a debilidade política do empresariado industrial é concebida como o fator que explica a incompetência do setor para viabilizar o desempenho de sua parte naquela função3.

Para os expoentes da tese da debilidade da indústria, a causa fundamental da debilidade é a configuração do sistema de representação de interesses do setor, caracterizado simultaneamente pela fragmentação excessiva e pela falta de representatividade das associações de maior abrangência.

Dividido por uma miríade de organizações ' tanto da estrutura corporativa (sindicatos, federações e confederações), quanto da estrutura extracorporativa (associações setoriais) ', o empresariado industrial mostra-se incapaz de construir um acordo em torno de um programa voltado para o aumento da competitividade sistêmica, e de atuar unido pelo sucesso desse programa.

Fragmentado em numerosas "coalizões distributivas" (Olson, 1982), o empresariado industrial empenha os recursos políticos à sua disposição em rent- seeking (Tullock, 1993), ou seja, para arrancar do poder público toda a sorte de vantagens particulares, tais como tratamento tributário favorecido, crédito subsidiado com taxas de juros diferenciadas, proteção especial contra a competição, entre outras. Os benefícios criados artificialmente por decisões casuísticas como essas são apropriados com exclusividade pelas empresas e segmentos industriais privilegiados. A intenção de agir de forma tão estreita é reforçada pela constatação de que o custo da ação política necessária para alcançar os enormes benefícios exclusivos é sempre menor do que o custo da mobilização da indústria como um todo. Em sua busca incessante por privilégios, as organizações empresariais setoriais não demonstram nenhum interesse pelo impacto que as medidas defendidas porventura irão exercer sobre o público em geral. Do mesmo modo, as associações atomizadas não dispensam nenhuma atenção para as conseqüências de suas demandas sobre as finanças públicas e a estabilidade da economia do país.

A tendência centrífuga poderia ser contrabalançada pela atuação das entidades empresariais de maior abrangência, como a CNI e a Federação das Indústrias do Estado de São Paulo ' FIESP. Isto não ocorre, no entanto, porque essas entidades são pouco representativas. Tanto a FIESP ' que representa os industriais do estado mais industrializado do país ' quanto a CNI ' que representa toda a indústria em âmbito nacional ' são associações que pertencem ao sistema corporativista. Graças à legislação corporativista, associações de grau inferior de diferentes níveis de relevância econômica têm importância equivalente na vida política interna das associações de grau superior como a FIESP e a CNI. Em decisões internas da FIESP, sindicatos patronais que representam regiões e ramos industriais de relevância marginal dentro da indústria paulista possuem peso equiparável ao dos sindicatos que representam áreas e ramos industriais mais significativos.

No caso da CNI, as federações dos estados menos industrializados têm peso semelhante ao das federações dos estados mais desenvolvidos. Ou seja, as práticas corporativistas que prevalecem em entidades abrangentes como a FIESP e a CNI distorcem a importância relativa dos diversos segmentos industriais, exagerando a importância dos segmentos menos relevantes e atenuando a importância daqueles mais expressivos. A distorção introduzida pelas práticas corporativistas exerce um efeito direto e negativo sobre a representatividade das associações mais abrangentes; afinal de contas, justamente os segmentos industriais de maior poderio econômico não se reconhecem plenamente nestas entidades. A distorção é especialmente perceptível no momento de seleção dos líderes das associações, em que a escolha freqüentemente recai sobre empresários de menor porte, provenientes de regiões de menor grau de industrialização, em vez de incidir sobre os principais industriais das regiões mais industrializadas do país. Como as associações de maior abrangência não representam com fidelidade o conjunto da indústria, elas não têm condições de engendrar uma ação coletiva conseqüente em favor dos objetivos que unificam o setor ' por exemplo, a redução do custo Brasil. Assim, a falta de representatividade dessas entidades também responde pela debilidade política da indústria no país.

Os expoentes da tese da debilidade política do empresariado industrial não vêem nenhuma saída para o problema de ação coletiva do setor dentro do aparato organizacional atualmente existente. Os autores são unânimes em afirmar que a alternativa mais promissora ' tanto para o setor, quanto para o país ' é a criação de uma inédita associação empresarial de cúpula, que coloque a indústria lado a lado com todos os outros setores da economia ' agricultura, comércio, finanças e demais serviços. A nova associação multissetorial é vista pelos autores como o fórum mais adequado para a formação de um consenso geral em torno de políticas públicas capazes de tornar a economia nacional mais eficiente. A associação ainda serviria, ao mesmo tempo, para potencializar o alcance da ação política do empresariado e para contrapesar a busca de interesses setoriais exclusivos ' problema que não é uma particularidade da indústria, pois também está presente em todos os outros campos de atividade econômica.

A Figura_1 resume o argumento dos proponentes da tese da debilidade da indústria no Brasil.

Não cabe reparo algum à constatação dos autores sobre a presença generalizada do comportamento de rent-seeking. De fato, não escapa a nenhum observador da cena política brasileira que várias empresas e associações empresariais do segmento industrial têm sabido explorar as oportunidades oferecidas pelo sistema político para extrair vantagens particulares e que os privilégios assim alcançados trazem conseqüências negativas para as finanças públicas e para o resto da sociedade.

No entanto, os expoentes da tese da debilidade política da indústria parecem ainda não ter notado que o comportamento de rent-seeking, embora amplamente disseminado, não é a única forma de atuação política da indústria. A ação política do setor é mais complexa e variada do que a tese faz supor. A lógica exclusivista do rent-seeking convive com outras lógicas de ação política. Não obstante a enorme fragmentação do empresariado industrial, e o impulso centrífugo decorrente desta fragmentação, pelo menos desde meados da década de 1990 a indústria vem realizando um grande trabalho coletivo para definir e defender uma posição comum em relação a propostas legislativas que tramitam no Poder Legislativo federal e cuja aprovação, reforma ou rejeição pode contribuir para a solução de problemas que afetam negativamente a competitividade de todo o segmento.

Essa mobilização é o resultado da confluência entre um processo de natureza econômica, que tornou a competitividade em meta prioritária, e a iniciativa de um ator político ' a CNI ' que se dispôs a assumir o custo de organizar a ação coletiva do setor e que é capaz de assumir esse custo, seja por ocupar uma posição propícia como entidade de cúpula do segmento, seja por contar com recursos financeiros suficientes, garantidos por seu quinhão na contribuição sindical compulsória paga pelas empresas4.

A INDÚSTRIA ARTICULA SEUS INTERESSES A atividade econômica desenvolvida pelas indústrias está exposta ao impacto de inúmeras decisões tomadas cotidianamente por indivíduos que ocupam posições de autoridade nos diversos Poderes ' Executivo, Legislativo e Judiciário ' de âmbito municipal, estadual e federal. A percepção de que as decisões do poder público têm o poder de interferir sobre as atividades das suas empresas leva muitos empresários ' diretamente ou por meio de representantes ' a desenvolver atividades de articulação de interesses.

Neste artigo, focalizo exclusivamente a articulação dos interesses do empresariado industrial durante o processo de produção legislativa de âmbito federal. Dessa maneira, sigo o caminho aberto pelos autores que primeiro apontaram para o fato de que a redemocratização do Brasil, a partir de meados da década de 1980, resultou no incremento das prerrogativas e da relevância política do Congresso Nacional, atraindo para esse fórum a atuação de setores sociais ' entre eles o empresariado industrial ' cuja atenção estava concentrada prioritariamente em processos decisórios internos do Poder Executivo (Aragão, 1994; 1996; 2000; Diniz e Boschi, 1999; 2000).

É inviável reconstituir em todos os detalhes possíveis o processo de articulação dos interesses do empresariado industrial durante a tramitação de qualquer proposição legislativa. A principal fonte de informação sobre a atividade política da indústria que utilizo neste artigo é o LEGISDATA, banco de dados eletrônico que a CNI mantém e atualiza diariamente5. Ele é composto por informações referentes ao lobbyda indústria em face de milhares de proposições legislativas que interessam ao setor e que tramitaram ou ainda estão tramitando na Câmara dos Deputados, no Senado Federal ou no Congresso Nacional. Dentre todas as proposições que formam o LEGISDATA, concentro a atenção especificamente em um subgrupo: aquelas que figuram nas Agendas Legislativas da Indústria. Não é possível afirmar que o LEGISDATA contenha a descrição completa e exaustiva da articulação dos interesses do empresariado industrial ao longo da tramitação dessas proposições. No entanto, o artigo representa um esforço para explorar esse material de conteúdo riquíssimo e inédito.

A indústria realiza intensa ação política durante a tramitação das propostas que figuram nas Agendas Legislativas. As atividades realizadas pela indústria podem ser classificadas em cinco categorias: acompanhamento, análise, tomada de posição, orientação e pressão.

Em primeiro lugar, a indústria desenvolve um acompanhamentominucioso de cada passo da tramitação das matérias de interesse do setor nas Casas do Legislativo federal.

Em segundo lugar, a indústria analisa detalhadamente cada uma das proposições legislativas. O processo de análise é contínuo, ou seja, o objeto da análise não são apenas as proposições originais. Cada vez que uma alteração é introduzida durante a tramitação do projeto que está sob foco ' o que ocorre quando são apresentados substitutivos ou emendas, em comissões ou em plenário ', a indústria prepara nova análise, destacando o significado da alteração introduzida à luz dos interesses do setor. As análises são elaboradas por técnicos (advogados, economistas, entre outros) que focalizam as proposições de acordo com sua especialização. Freqüentemente um mesmo projeto é objeto da análise de vários técnicos com especialidades diferentes. Tendo em vista o que concebem como interesses da indústria, os técnicos recomendam posições a serem tomadas pelos que contratam seus serviços. Amiúde as análises são acompanhadas por propostas alternativas sob a forma de emendas ou projetos completos.

Em terceiro, a indústria adota uma posição diante de cada projeto, tendo como base a análise técnica. A posição tomada pela indústria em relação a cada proposta pode ser contrária; contrária, com ressalvas; neutra; favorável, com ressalvas ou favorável. A posição que a indústria toma sobre um projeto pode ser alterada por diversas razões. A mudança de posição pode estar ligada à adoção de um projeto substitutivo, à introdução de emendas no projeto original ou ao surgimento de projetos novos apensados ao projeto original. A indústria pode ser totalmente contrária a um projeto em um determinado momento (ou ter ressalvas pontuais em relação a ele) e, em um momento seguinte, passar a favorecê-lo, ao perceber que alternativas piores podem ser adotadas. A situação inversa pode acontecer com um projeto ao qual a indústria é, a princípio, favorável. Em um momento seguinte, a indústria pode deixar de apoiá-lo, ao vislumbrar a possibilidade de uma alternativa melhor. A mudança de posição em qualquer sentido possível pode estar ligada também ao surgimento de novas informações, ponderações e pareceres.

A quarta atividade é a orientação. Os alvos principais dessa atividade são as próprias entidades que representam o setor industrial. A idéia é disseminar o resultado das análises técnicas das proposições legislativas, informar o que está em jogo, justificar a posição tomada e conformar no âmbito do setor uma avaliação homogênea das proposições.

Em quinto lugar, a indústria desenvolve um esforço de pressão política. A prática da pressão corresponde diretamente à articulação de interesses, ou seja, à apresentação de demandas aos tomadores de decisão. Pelo acima exposto, fica claro que a pressão é a ação em que culmina todo o longo envolvimento anterior da indústria com o processo de produção legislativa. A pressão política pode ocorrer em diversos estágios da produção legislativa: no estágio de discussão dos projetos nas duas Casas do Congresso Nacional, no de votação dos projetos nas comissões ou no plenário, no da sanção (ou veto) presidencial, ou ainda no estágio da votação pelos parlamentares de eventuais vetos do presidente. A pressão política em defesa dos interesses do empresariado industrial é exercida algumas vezes "por dentro" do processo de produção legislativa, o que ocorre quando os tomadores de decisão convidam oficialmente as entidades que representam os interesses do setor industrial para participar de audiências públicas ou reuniões de trabalho e apresentar sua posição. Outras vezes a pressão política é realizada "por fora" do processo normal de produção legislativa, nos casos em que os contatos com os tomadores de decisão não ocorrem em encontros oficiais e em que a iniciativa é tomada, em geral, pelos representantes da indústria.

Quando uma proposição está tramitando na Câmara dos Deputados, no Senado Federal ou no Congresso Nacional, a estratégia de pressão adotada pela indústria é determinada pelas regras do regimento interno dessas instituições, que organizam o trabalho legislativo e que designam os parlamentares que irão desempenhar papéis-chave no processo de negociação em torno da proposição. Os regimentos internos da Câmara, do Senado e do Congresso estabelecem, por exemplo, que uma parte significativa do trabalho legislativo seja realizado no âmbito de comissões temáticas ' permanentes ou temporárias. Naturalmente, portanto, grande parte do esforço de pressão política realizado pelo empresariado industrial ocorre quando as proposições estão tramitando nas comissões. Nessa instância, os relatores são um alvo privilegiado da ação política da indústria.

O esforço de pressão política também ocorre quando as proposições estão tramitando no plenário da Câmara, do Senado ou do Congresso. Quando o projeto está em plenário, os representantes da indústria geralmente entram em contato com os líderes do governo e dos partidos, tendo em vista a aprovação ou rejeição do projeto. Dependendo do caso, os representantes da indústria pressionam os líderes pela rejeição ou aprovação ' total ou parcial ' de eventuais projetos substitutivos, projetos apensados ou emendas. A estratégia de pressão adotada pela indústria quando a proposição está em plenário aponta para a importância dos líderes partidários no trabalho do Legislativo federal, algo que já tem sido destacado em estudos recentes sobre as relações entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo no Brasil (Figueiredo e Limongi, 2000). O ponto que enfatizo é que as regras que distribuem o poder no interior do Legislativo brasileiro interferem não somente sobre as estratégias perseguidas pelo Poder Executivo para promover sua agenda no Congresso, mas também sobre as estratégias adotadas pelos grupos de interesse em suas atividades de pressão. A estratégia da indústria é uma evidência de que os interesses organizados, em seus cálculos políticos, já trabalham com a expectativa de que o comportamento dos parlamentares no momento da votação será disciplinado. Afinal de contas, o contato com as lideranças partidárias é realizado porque há a expectativa de que estas irão orientar o voto de suas bancadas e de que as bancadas irão acompanhar sua orientação. Se a indústria esperasse que os parlamentares se comportassem de maneira indisciplinada, a estratégia dominante provavelmente seria o contato com os parlamentares em base individual, o que, presumivelmente, envolveria maior dispêndio de tempo e outros recursos.

Os poderes legislativos conferidos pela Constituição brasileira ao chefe do Poder Executivo permitem que ele desempenhe um papel de relevância crucial no processo de produção legislativa federal do país. Sendo assim, a indústria possui forte incentivo para dirigir suas atividades de pressão política para o Executivo. As atividades de pressão não se restringem aos diversos casos em que ele é o autor da proposição sob análise. As atividades de pressão sobre o Executivo também ocorrem durante a negociação em torno de proposições apresentadas por parlamentares mas cujo conteúdo envolve diretamente, de uma maneira ou de outra, segmentos do Executivo. Nos muitos casos em que o setor industrial exerce pressão sobre o Executivo, esta pode ocorrer no momento em que a proposição está sendo redigida; durante o processo de negociação do projeto no parlamento ou no momento em que o presidente irá sancionar ou vetar (total ou parcialmente) uma proposição aprovada pelo Poder Legislativo (Mancuso, 2003).

Ao verificar que as entidades empresariais realizam uma intensa atividade de pressão ao longo do processo de produção legislativa, este artigo agrega evidências para confirmar o que outros cientistas políticos brasileiros já chamaram a atenção anteriormente (Vianna, 1994; 1998; Diniz e Boschi, 1999): o padrão de atuação daquelas entidades cada vez mais lembra o lobby americano, fenômeno usualmente associado a sistemas pluralistas e considerado atípico em sistemas de corporativismo de Estado.

O SUCESSO POLÍTICO DA INDÚSTRIA: MÉTODO DE MENSURAÇÃO Esta seção apresenta o método formulado para avaliar em que medida os resultados do processo legislativo correspondem efetivamente aos interesses da indústria. Os casos focalizados são os projetos que figuram nas Agendas Legislativas publicadas entre 1996 e 2003 e cuja tramitação foi encerrada até o dia 23 de dezembro de 2003, último dia de trabalho do parlamento brasileiro naquele ano.

O Quadro_1 expõe os critérios adotados para classificar os diversos tipos de decisão como sucessos ou insucessos da indústria6. Existem cinco modalidades de decisão que encerram definitivamente a tramitação de uma proposição legislativa: esta pode ser transformada em norma jurídica; prejudicada (a proposição em questão perde a oportunidade por causa de decisão referente a outra proposição); rejeitada (em comissões com poder terminativo, no plenário da Câmara, do Senado ou do Congresso Nacional); retirada pelo autor ou arquivada ao final da legislatura 7.

Quando uma proposição legislativa é transformada em norma jurídica e a posição da indústria em relação à versão final do projeto é favorável, com ou sem ressalvas, então a decisão é contada como um exemplo de sucesso. Por outro lado, se a posição da indústria é contrária, com ou sem ressalvas, à proposição transformada em norma jurídica, então a decisão é contada como um insucesso.

Exatamente o mesmo critério é válido para o caso das proposições que foram prejudicadas pela aprovação de outras propostas. Se a posição da indústria em relação ao projeto que de fato foi aprovado é favorável, com ou sem ressalvas, então a decisão é considerada um caso de sucesso. Se a posição da indústria é contrária, com ou sem ressalvas, então a decisão é considerada um caso de insucesso. Quando a aprovação de um projeto prejudica simultaneamente duas ou mais proposições, a decisão é classificada apenas uma vez, para evitar a múltipla contagem do mesmo evento.

O inverso ocorre nos outros três casos. Se a posição da indústria é favorável a um projeto, com ou sem ressalvas, e ele é rejeitado, retirado pelo autor ou arquivado ao final da legislatura, então a decisão deve ser entendida como um insucesso da indústria. Por outro lado, se a posição da indústria é contrária ao projeto, com ou sem ressalvas, e o projeto é rejeitado, retirado ou arquivado, então a decisão deve ser concebida como um sucesso político da indústria8.

O Quadro_2 mostra que os sucessos políticos da indústria podem ser divididos em dois grupos, no que diz respeito ao impacto que exercem sobre o custo Brasil. O primeiro grupo é formado pelos sucessos que efetivamentereduzem o custo Brasil.

É o que ocorre, por exemplo, quando um projeto apoiado pela indústria se torna norma jurídica. O mesmo ocorre quando um projeto é prejudicado pela aprovação de outro projeto que a indústria apóia. Ambos os casos envolvem um ganho concreto, ou seja, uma mudança do status quopara melhor, de acordo com o ponto de vista dos industriais. Os sucessos que formam o segundo grupo possuem um significado diferente. Esses sucessos impedem o aumento do custo Brasil. Este tipo de sucesso acontece quando a indústria é contrária a uma proposição e esta é rejeitada, retirada ou arquivada. Todos os casos envolvem um alíviopara a indústria, porquanto havia um risco real de piora do status quo, mas este foi mantido, em vez de piorar.

O Quadro_3 ilustra que os insucessos políticos da indústria também podem ser divididos em dois grupos, no que tange ao efeito que exercem sobre o custo Brasil. Os insucessos que compõem o primeiro grupo consistem em insucessos que aumentam o custo Brasil. Este tipo de insucesso ocorre quando uma proposição se torna norma jurídica e a indústria é contrária à proposição. Ele também se dá quando um projeto é prejudicado pela aprovação de outro projeto que a indústria rejeita. Na perspectiva do empresariado industrial, em ambos os casos houve uma perda, porque o status quo mudou para pior. Nos outros três casos, algo diferente tem lugar. Os insucessos que constituem o segundo grupo impedem a redução do custo Brasil. Eles acontecem quando os empresários do setor industrial favorecem proposições que vêm a ser rejeitadas, retiradas ou arquivadas. Nesses casos, havia uma oportunidade de melhora do status quo e a oportunidade não foi aproveitada. O resultado para a indústria é a frustração, posto que o status quo foi mantido, em vez de melhorar.

A discussão desenvolvida nos parágrafos anteriores é sintetizada no Quadro_4.

Antes de passar à discussão dos resultados, é oportuno reconhecer um limite inerente ao método adotado, que pode ser resumido da seguinte forma: verificar a ocorrência de um sucesso não corresponde a dizer que o sucesso ocorreu por causada influência política da indústria.

O conceito de influência possui conotação causal. Dizer que o ator A influencia o ator B no que diz respeito à decisão x é dizer que o comportamento de B no caso da decisão x se altera no sentido desejado por A. O desejo de A é a causa, o comportamento de B é o efeito (Dahl, 1988:26-27). A base de todo argumento causal é o raciocínio contrafactual (King et alii, 1994:76-82). Dessa forma, afirmar que a influência de um ator é a causa de uma decisão observada envolve afirmar que aquela decisão não decorreu de outros fatores e que, portanto, não teria acontecido ' ou seria diferente ' caso o ator não tivesse exercido sua influência.

Tomemos como exemplo os cinco tipos de decisão que encerram definitivamente a tramitação de uma proposição legislativa: o arquivamento ao final da legislatura, a retiradapelo autor, a rejeição, a aprovação de outra proposição que a prejudiqueou a transformação em norma jurídica. Nos três primeiros tipos de decisão, atribuir os casos de sucesso à influência da indústria corresponderia a dizer que, em vez de qualquer outro fator, foi o lobby contrário às proposições legislativas que determinou o arquivamento, a retirada ou a rejeição das propostas. Nos dois tipos de decisão restantes, atribuir os casos de sucesso à influência da indústria consistiria em afirmar que, em vez de qualquer outro fator, foi o lobby favorável às proposições legislativas efetivamente aprovadas que provocou a aprovação daquelas proposições. No entanto, em nenhuma circunstância as informações produzidas pela aplicação do método autorizam o raciocínio contrafactual de que os sucessos políticos da indústria não teriam ocorrido caso a indústria não tivesse realizado seu lobby, seja ele defensivo ou ofensivo. Portanto, as informações geradas pelo método não permitem atribuir o resultado do processo legislativo à influência da indústria.

O SUCESSO POLÍTICO DA INDÚSTRIA: RESULTADOS A Tabela_3 contém as decisões classificadas no artigo como êxitos ou malogros políticos da indústria. De um total de 216 casos, 66 decisões (30,6%) resultaram em normas jurídicas novas9; 37 projetos (17,1%) foram rejeitados mediante decisões tomadas em comissões ou no plenário da Câmara, do Senado ou do Congresso Nacional; 21 proposições (9,7%) foram retiradas de tramitação por iniciativa do próprio autor e 92 propostas (38,8%) foram arquivadas na Câmara ou no Senado ao final da legislatura.