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A influência da dinâmica eleitoral sobre o comportamento dos partidos na Câmara dos Deputados e no Senado Federal

INTRODUÇÃO Diversos estudos têm salientado os efeitos perversos do presidencialismo sobre o comportamento dos partidos e as relações entre os poderes. Indisciplina, instabilidade, paralisia decisória e diferença de propósitos entre Executivo e Legislativo são alguns desses efeitos. Os problemas teriam origem especialmente no fato de as eleições serem separadas e os mandatos, rígidos. No parlamentarismo, mecanismos como o voto de confiança e o controle da agenda pelo chefe do Executivo configurariam uma "fusão" dos poderes, o que estimularia a cooperação e facilitaria a governabilidade.

As análises sobre o comportamento dos parlamentares brasileiros, realizadas a partir das premissas acima, apontam para um quadro desolador. Os políticos, de acordo com Sartori (1994), relacionam-se com os partidos como se eles fossem "de aluguel". A busca de apoio pelo presidente, por meio da distribuição de pastas ministeriais, não garante, segundo o autor, nenhuma promessa do ponto de vista estrutural ou sistêmico. Para Jones (1995), as instituições brasileiras estimulam a resistência do presidente em ceder poder à oposição e o interesse desta no fracasso do governo. Linz (1991), como Jones, afirma que os partidos derrotados na eleição não apoiam o presidente e trabalham para seu fracasso.

Os problemas seriam especialmente sérios pelo fato de o presidencialismo brasileiro estar combinado com o federalismo, sistema eleitoral proporcional com lista aberta e distritos de grande magnitude (Ames, 2003; Mainwaring, 1999; Samuels, 2003; Lijphart, 1991; Shugart e Carey, 1992). Para Lijphart, essa combinação resulta em governos minoritários e abre a possibilidade de que os partidos que controlam o Executivo e o Legislativo ocupem posições contrárias no espectro ideológico. Segundo Mainwaring, essa combinação estimula a fragmentação do sistema partidário, o paroquialismo na formulação de políticas, mandatos personalizados, partidos marcados por faccionalismo e indisciplina, migração partidária e formação de coalizões de governo ad hocpela ampla utilização de patronagem.

Figueiredo e Limongi, a partir de meados da década de 1990, propõem uma perspectiva de análise do sistema brasileiro que se distancia desses estudos.

Pesquisando a dinâmica legislativa do período pós-constitucional, os autores constatam um padrão ideologicamente consistente de coalizões governativas, disciplina parlamentar e altas taxas de sucesso e dominância do Executivo no processo legislativo. O quadro é atribuído às prerrogativas constitucionais do Executivo e, a exemplo dos estudos de Kiewiet e McCubbins (1991) e de Cox e McCubbins (1993), às prerrogativas regimentais das lideranças partidárias. A influência da centralização do processo decisório nas mãos desses dois atores, sobre o comportamento parlamentar, ocorre, de acordo com Figueiredo e Limongi, da seguinte maneira: O controle de agenda exercido pelos líderes partidários e pelo Executivo reduz as chances de sucesso das iniciativas individuais dos deputados. Reduz também a possibilidade de que deputados adotem estratégias do tipo free-rider. Não porque inexistam os incentivos para sua adoção ou porque os deputados tenham assimilado normas contrárias a esse tipo de estratégia. Os líderes são capazes de reduzir as oportunidades para o comportamento individualista e oportunista (1999:10).

A literatura posterior ao trabalho de Figueiredo e Limongi tem reforçado a influência da centralização do processo decisório sobre o comportamento parlamentar e a dinâmica entre os poderes, e acrescentado outras variáveis.

Amorim Neto, Cox e McCubbins (2003) salientam a influência da proporcionalidade entre as pastas ministeriais distribuídas e o tamanho dos partidos sobre a disciplina. Santos (2002) argumenta que o alinhamento dos partidos ao governo propicia economia de informações ao eleitor e, por isso, incentiva a disciplina nas votações dos projetos do presidente. O autor ressalta também que a distribuição de cargos e de recursos orçamentários pelo Executivo influencia a disciplina (Santos, 1997; 1999). Fatores suprapartidários, como magnitude, abrangência e contiguidade ideológica das coalizões, são indicados por Inácio (2006) e Marcus Melo (2007) como capazes de também influenciar a produção legislativa e o comportamento partidário.

Em comum, esses estudos apontam para a importância dos partidos na dinâmica legislativa. A referência analítica permanece sendo o modelo partidário (Kiewiet e McCubbins, 1991; Cox e McCubbins, 1993), adaptado para o sistema brasileiro com a incorporação das prerrogativas constitucionais do Executivo. A conclusão, em termos gerais, é que a centralização do poder nas lideranças e no Executivo reduz ou coíbe os estímulos distributivistas ou paroquialistas, gerados pelo formato do sistema eleitoral.

Outros estudos indicam, na dinâmica decisória brasileira, a coexistência de estímulos comportamentais diversos (Ames, 2003; Amorim Neto e Santos, 2003; Carvalho, 2003; Pereira e Mueller, 2003; Pereira e Rennó, 2001). Apesar de ressaltarem a influência da centralização do processo decisório, esses estudos argumentam que fatores relacionados à arena eleitoral influenciam a dinâmica parlamentar; por exemplo, o tipo de base eleitoral dos deputados. Os achados indicam que a produção e o comportamento legislativos combinam aspectos partidários e distributivistas ou paroquialistas. Contrapondo-se às análises que salientam o partidarismo, o argumento é que a centralização do processo decisório não logra anular significativamente os incentivos gerados na arena eleitoral.

Neste artigo, analiso o comportamento dos partidos na Câmara dos Deputados e no Senado Federal. O objetivo é explicar a variação em seu comportamento nas votações nominais. Como nos estudos apresentados, também parto do pressuposto de que esse comportamento, em relação ao que vigorou no período de 1946 a 1964, é influenciado pela centralização do processo decisório. Questiono, no entanto, o argumento, muitas vezes não explicitado, de que o partidarismo do comportamento parlamentar, especialmente a disciplina, ocorre à revelia ou independentemente dos incentivos que emergem da arena eleitoral, resultando tão somente da organização do processo decisório. A análise se sustenta, em termos teóricos, nos estudos de Cox (1987), Kiewiet e McCubbins (1991), Shugart e Carey (1992), Cox e McCubbins (1993) e Powell Jr. (2000), que buscam explicações para o comportamento parlamentar em fatores exógenos à arena decisória, mais especificamente na eficiência das eleições e em seus efeitos sobre a accountabilityeleitoral.

Na primeira parte, discuto as condições institucionais que possibilitam a emergência da eficiência e sua relação com a accountability. Verifico, na sequência, que as eleições presidenciais brasileiras adquiriram, a partir de 1994, um grau significativo de eficiência, influenciando o desempenho eleitoral dos principais partidos competidores pelo cargo presidencial e suas estratégias coligacionistas nas eleições congressuais e para as governadorias. A partir disso, argumento que a eficiência das disputas presidenciais, ao influenciar o desempenho congressual dos partidos que dela participam reiteradamente, estimula-os a coordenarem mais seu comportamento parlamentar, o que não é esperado dos outros partidos. Isso significa que, em um sistema multipartidário, o tipo de posicionamento dos partidos nas eleições presidenciais pode traduzir-se em estratégias diferentes das lideranças, na arena parlamentar, e em diferentes disposições das bancadas partidárias diante do Executivo e dos líderes, conformando, assim, partidos centralizados ou descentralizados.

As hipóteses são testadas na segunda parte. No que se refere aos líderes, são analisadas a coordenação que eles exercem sobre o comportamento das bancadas e a coerência que mantêm entre posicionamento eleitoral e posicionamento diante do governo. No que se refere às bancadas, é analisada sua disciplina. Nos testes, o comportamento dos líderes e das bancadas é relacionado aos fatores vinculados à dinâmica das eleições e ao posicionamento diante do governo. Na tentativa de controlar os efeitos sobre a disciplina de uma variável que antecede a própria inserção dos partidos na arena eleitoral - o tipo de organização partidária -, insiro, nos testes, uma variável destinada a diferenciar organizações mais coesas das menos coesas: o tempo de filiação à organização partidária.

EFICIÊNCIA E ACCOUNTABILITY: A INFLUÊNCIA DAS DISPUTAS PRESIDENCIAIS SOBRE A DINÂMICA ELEITORAL CONGRESSUAL Nas análises sobre o comportamento dos partidos, fazem-se duas distinções importantes: uma em torno da representação e outra em torno das eleições. Ambas se fundam no pressuposto de que é nas eleições que se forjam as conexões entre os representantes e os eleitores, e é a partir dessas conexões que emergem os incentivos comportamentais fornecidos pelos últimos aos primeiros. Nesse sentido, como diz Powell Jr. (2000), as eleições são a forma por meio da qual os eleitores "formatam" o processo político.

A representação pode ser paroquialista ou nacional/geral. Esta se relaciona aos interesses de uma constituencynacional;aprimeira,aos interesses de grupos distrital ou regionalmente localizados e, conforme Shugart e Carey (1992), aos interesses ideológicos ou políticos de setores sociais específicos, como classes sociais, grupos étnicos ou religiosos, estejam ou não geograficamente localizados. Eleições eficientes seriam aquelas em que os partidos apresentam aos eleitores propostas de políticas nacionais alternativas, permitindo-lhes uma identificação clara e um controle efetivo do desempenho governamental; eleições representativas, as que possibilitam a expressão da diversidade de interesses na assembleia. Um sistema eleitoral que maximizasse a representatividade ofereceria a cada eleitor um partido situado próximo a seu ponto ideal de políticas, mas não a identificabilidade de duas opções competitivas de governo, não lhe capacitando, portanto, para o controle de seu desempenho (Cox, 1987; Powell Jr., 2000; Shugart e Carey, 1992).

Historicamente, de acordo com Cox (1987), sistemas com eleições eficientes se desenvolveram na Inglaterra. Partidos e candidatos, em virtude da dependência prática do governo do voto de confiança da assembleia, teriam adquirido incentivos para conduzir as campanhas em torno de políticas nacionais. Powell Jr. (2000), pesquisando um número maior de sistemas, inclusive presidencialistas, constata variabilidade quanto ao tipo de eleições e aponta um trade-offentre eficiência e representatividade: sistemas eficientes, especificamente os majoritários, seriam menos representativos da diversidade; os que possibilitam maior representatividade, ou seja, os proporcionais, dificilmente produziriam eficiência e capacitariam em menor medida os eleitores para a accountability. No entanto, para o autor, mesmo possibilitando certo grau de representatividade, os sistemas parlamentaristas seriam mais propensos a produzir eficiência que os presidencialistas.

Distinções e conclusões semelhantes são elaboradas por Shugart e Carey (1992) a propósito dos sistemas presidencialistas. Nesses sistemas, entretanto, em virtude das eleições separadas, haveria mais opções, podendo-se atender aos dois desideratos simultaneamente. Dependendo do tipo e do número efetivo de partidos, tanto a eficiência pode emergir na eleição legislativa, embora sempre em menor medida que no parlamentarismo, quanto pode ser difícil distinguir alternativas de políticas na campanha presidencial.

O número de partidos seria influenciado pelo tipo de sistema eleitoral e pelo ciclo das eleições presidenciais e congressuais. A tese pode ser assim sintetizada: eleições concomitantes e por pluralidade reduzem o número de partidos, possibilitando eficiência em ambas; eleições concorrentes, sendo a presidencial por pluralidade e a congressual proporcional, teriam como efeito a influência da primeira sobre a segunda, embora mantendo a possibilidade de certa representatividade. Um maior número de partidos, na eleição para assembleia, resultaria do incentivo às lideranças para aumentar seu poder de barganha na posterior distribuição de cargos, pois a maior visibilidade da disputa presidencial favoreceria o desempenho eleitoral dos partidos. O incentivo à multiplicação dos partidos e à desvinculação das campanhas executivas e congressuais seria ampliado quando as eleições são não concomitantes ou quando a eleição presidencial é em dois turnos. A perspectiva de um segundo turno desestimularia os partidos a estabelecerem acordos no primeiro, com vistas a aumentar seu poder de barganha nas negociações de composição do governo. Empiricamente, de acordo com Shugart e Carey, essas combinações desencorajam a consolidação de políticas nacionais e incentivam a fragmentação do sistema partidário, ou seja, coíbem a eficiência.

É importante salientar que, nos sistemas eficientes, um comportamento parlamentar mais coordenado, evidenciado especialmente pela disciplina, é estimulado pelo maior valor eleitoral da legenda partidária, ou seja, pela possibilidade de os eleitores identificarem claramente os partidos que vão governar e avaliarem facilmente seu desempenho. Nesse sentido, o argumento é fundamentalmente diferente do que é desenvolvido por Samuels e Eaton (2002) e Samuels (2003). De acordo com esses autores, nos sistemas presidencialistas, a disciplina e a responsabilização dos partidos pelo governo podem ser estimuladas pelo presidential coattail effects. Nesse caso, haveria convergência entre as propostas apresentadas na campanha presidencial e aquelas apresentadas pelas diversas elites partidárias (regionais ou locais) na disputa legislativa. Nas eleições eficientes, também se prevê essa convergência, mas a possibilidade de os partidos perdedores se alinharem ao governo é significativamente menor, pois eles possuem interesses de longo prazo e não estão dispostos a se responsabilizar por um governo que não elegeram.

A mesma coordenação da ação parlamentar, prevista nos sistemas eficientes e naqueles em que há contágio da eleição presidencial, está relacionada, no sistema norte-americano, de acordo com Kiewiet e McCubbins (1991) e Cox e McCubbins (1993; 1995), à delegação de prerrogativas legislativas aos líderes.

Nesse sistema, no entanto, essa delegação, de acordo com os autores, esteve condicionada à superação das divergências que dividiam os partidos na arena eleitoral. Contudo, seu objetivo é o mesmo: imprimir visibilidade nacional à legenda partidária tendo em vista a accountabilityeleitoral.

Apresentadas essas teses, uma rápida avaliação dos principais diagnósticos sobre o sistema partidário, os partidos e as eleições permite uma melhor aproximação da dinâmica atual.

Diagnósticos sobre o Sistema Partidário e as Eleições no Brasil Os diagnósticos sobre o sistema partidário brasileiro têm sido marcadamente negativos. Deparando-se com partidos organizacionalmente fracos e sem enraizamento social, Lamounier e Meneguello (1986) classificam o sistema como um "caso notório de subdesenvolvimento partidário". O diagnóstico de Lima Júnior (1993:151) é semelhante: "O país não dispõe ainda de um sistema partidário nacional". A fragmentação, a alta volatilidade e a distribuição desigual da votação dos partidos entre os estados também sustentam os diagnósticos de Mainwaring (1999) e Mainwaring e Jones (2003) de baixa institucionalização e de nacionalização do sistema partidário.

As evidências são fortes. O sistema bipartidário, que surgiu com a legislação de 1965, começa a ser desconstituído nas eleições de 1982, quando surgem PT**, PDT e uma nova versão do PTB. Em 1986, surgem (ou ressurgem) outros partidos: PCB, PC do B, PSB, PL e PDC. Ainda na década de 1980, surge outro grupo de partidos a partir de cisões nos já existentes: o PFL foi criado em 1985, com a divisão do PDS; o PSDB, em 1988, por membros da esquerda do PMDB. Assim, a fragmentação do sistema foi abrupta (Lima Júnior, 1993). O número efetivo de partidos (Ne) passou de 2,4 e 2,8, nas eleições de 1982 e 1986, respectivamente, para 8,7; 8,2; 7,1; 8,5; e 9,3 nas eleições de 1990 a 2006, respectivamente (Carlos Melo, 2007). Apesar da estabilização do número de legendas em torno de trinta, a partir de 1994, e da concentração da votação em um número menor, estudos ainda indicam, com base na análise das mudanças de legenda durante a legislatura, a falta de coesão dos partidos (Mainwaring, 1999; Carlos Melo, 2004; 2006; 2007; Marenco dos Santos, 2001).

Outro aspecto do sistema, a descentralização ou a falta de uma coordenação nacional nos partidos, também tem sido reiterado. O fenômeno é antigo, tem sido objeto de diversas análises e é denominado de diferentes maneiras. Lima Júnior (1983; 1993) verificou sua manifestação na existência de subsistemas partidários estaduais tanto no período de 1945 a 1964 quanto no atual; Nicolau (1996) aponta o federalismo dos partidos atuais. De maneira geral, o quadro é atribuído, como dito, à combinação de representação proporcional com lista aberta, federalismo, distritos de grande magnitude e monopólio, por parte de lideranças estaduais ou locais, da distribuição de recursos partidários (Abrucio, 1998; Ames, 2003; Mainwaring, 1999; Samuels, 2003). Shugart e Carey (1992) reforçam essas teses e apresentam mais uma sobre a dinâmica eleitoral brasileira: a natureza excessivamente representativa das eleições presidenciais em detrimento da eficiência e, portanto, da accountability.

A eficiência das eleições presidenciais e uma proposta de classificação dos partidos Como preveem Shugart e Carey (1992), a perspectiva de um segundo turno tem encorajado a apresentação de candidatos por um grande número de partidos nas cinco últimas eleições presidenciais. Esse número foi especialmente alto na primeira eleição, a de 1989, quando concorreram 21 candidatos (Tabela_1), mas caiu para uma média de 8,3 competidores nas quatro eleições subsequentes.

Apesar dessa média ainda alta, a distribuição da votação entre os competidores concentra-se, na maioria das eleições a partir de 1994, em duas propostas de governo, que é o principal indicador de eficiência eleitoral.

No primeiro turno da eleição de 1989, os candidatos mais votados, do PT e do PRN, reuniram 47,7% da votação. Nessa ocasião, sobraram propostas de governo; partidos com longa trajetória, como o PMDB, tiveram votações inexpressivas; partidos destituídos de qualquer significado, como o PRN, lograram votações surpreendentes (30,5%). Sobrou ineficiência, diriam Shugart e Carey, o que é indicado pelo alto número efetivo de partidos (5,7).

Nas eleições de 1994, 1998, 2002 e 2006, a eficiência emerge. A disputa passa a ser coordenada pelos partidos, mais especificamente o PT e o PSDB, que se firmam "como alternativas de políticas perante o eleitorado nacional" (Melo, 2006:168), reunindo, nessas eleições, 81,3%, 84,8%, 69,6% e 90,2% dos votos (média de 81,5%). Com esses percentuais, o Brasil praticamente se equipara aos sistemas presidencialistas cujas eleições são classificadas como eficientes (média de 85%)1.Em 1994 e em 1998, não houve segundo turno e, em 2006, apesar de ter havido uma segunda rodada, os dois primeiros colocados obtiveram 90,2% dos votos na primeira. Nas eleições de 1994 a 2006, o número efetivo de partidos caiu para uma média de 2,72. Após a eleição de 1989, apenas duas vezes (1998 e 2002) o terceiro candidato obteve mais de 10% dos votos. Nos sistemas ineficientes, a votação dos terceiros candidatos reúne, em média, mais de 35% da votação (Shugart e Carey, 1992). No Brasil, apenas em 1989 esse patamar foi ultrapassado. A média das quatro últimas eleições é de 18,5%. Assim, o sistema, nas eleições executivas federais, não possui o formato multipartidário previsto. A distribuição dos votos entre os competidores, a partir de 1994, denota uma escolha entre uma proposta de governo ou outra, ou seja, eficiência.

Antes de avaliar o impacto da eficiência das eleições presidenciais sobre o desempenho eleitoral congressual dos partidos, cabe salientar que a simples participação na disputa presidencial é vista como um estímulo à convergência política, independentemente do grau de eficiência. As discussões de Duverger (1994) e Lima Júnior (1999) apontam nessa direção. Duverger discute o sistema partidário francês e distingue alguns fatores que propiciaram sua nacionalização. O primeiro é o uso do rádio e da televisão, que tornou a propaganda partidária mais uniforme no território e concentrada nas lideranças nacionais; o segundo, a capacidade dos partidos para reunir votos, o que, na visão do autor, depende de seu tamanho; o terceiro, a eleição popular do presidente da República. De acordo com Lima Júnior, a disputa presidencial brasileira, a partir da eleição de Jânio Quadros, tornou-se nacional tanto pelo tamanho e pela complexidade socioeconômica do eleitorado, além de pela magnitude do apoio necessário para a vitória presidencial, quanto pela necessidade de articulação política vertical e horizontal: Não se trata mais de um acerto político entre meia dúzia de oligarquias estaduais; não se trata mais de o detentor do poder escolher e fazer o seu sucessor; pelo contrário, a coalizão tem de ser bem mais ampla, incluindo grandes e pequenos estados. O apelo político tem de romper com particularidades locais e assumir um caráter mais geral, mais universal (ibidem:20).

Partindo dessas análises, pode-se argumentar, portanto, que a participação dos partidos na eleição presidencial estimula, nas elites partidárias, um esforço de articulação dos interesses de suas diversas bases eleitorais à proposta apresentada na campanha presidencial. Em um sistema com eleições presidenciais eficientes, esse esforço é estimulado, ademais, pela relação entre eficiência e desempenho eleitoral congressual, e pode-se esperar que ele se estenda à arena parlamentar, manifestando-se sob a forma de maior coordenação ou centralização das ações de liderança e das bancadas partidárias.

Apesar da eficiência, o grande número de competidores aconselha um olhar mais cuidadoso sobre a participação dos partidos nas eleições presidenciais brasileiras. A avaliação permitirá distinguir mais claramente aqueles que possuem estímulos à coordenação ou à centralização da ação parlamentar, por participarem com mais frequência e de forma mais consistente das eleições presidenciais, daqueles que não os possuem, seja porque participam dessas eleições apenas eventualmente, seja por apresentarem uma participação não consistente ao longo do tempo. Na Tabela_2, distingue-se a participação dos partidos nas cinco últimas eleições presidenciais em duas modalidades: apresentando candidato e participando de coligação.

Como pode ser visto, há significativa variação entre os partidos. Apresentando candidatos, PT e PSDB são os mais constantes competidores do atual período democrático. São seguidos pelo PDT e pelo PCB/PPS3, que apresentaram candidatos em três eleições, e pelo PMDB e pelo PDS/PPR/PPB/PP4 (doravante PDS-PP), que disputaram apenas as duas primeiras eleições. PC do B, PSB, PFL e PTB têm se destacado como parceiros de coligações presidenciais. No entanto, enquanto o PC do B e o PSB têm demonstrado apoio reiterado aos candidatos petistas, em cinco e três eleições, respectivamente, e o PFL, aos do PSDB, em três eleições, o PTB trocou, em 2002, o apoio aos candidatos do PSDB, das duas eleições anteriores, pelo apoio ao candidato do PCB-PPS. Não apresenta, portanto, um alinhamento consistente.

Supondo que a participação nas eleições presidenciais estimula maior grau de centralização política dos partidos, pode-se, a partir do número e da modalidade de participação, classificá-los. PMDB, PDS-PP, PL e PTB são competidores eventuais. Não atendem de forma contínua, ou consistente, no caso do PTB, ao critério proposto, o que permite esperar que suas lideranças sejam menos estimuladas a coerir em torno de uma proposta política mais abrangente na arena eleitoral e a coordenar seu comportamento parlamentar. Podem ser classificados, por isso, como partidos descentralizados. Por apresentarem candidatos reiteradamente ou um alinhamento partidário consistente, PT, PSDB, PDT, PCB-PPS, PSB, PC do B e PFL podem ser classificados como partidos centralizados. Avariação em sua participação permite, no entanto, distinguir três subtipos de partidos centralizados: 1) PT e PSDB apresentam persistência na apresentação de candidatos e capacidade de angariar apoio eleitoral significativo, como visto na Tabela 1. São partidos de "vocação" presidencial.

Nos termos propostos, são os partidos brasileiros com maior estímulo à centralização; 2) PDT e PCB-PPS apresentam candidatos recorrentemente, embora não com as mesmas frequência e capacidade de angariar votos que PT e PSDB.

Possuem, portanto, uma vocação menos consistente, que pode ser denominada pretensão "presidencial"; 3) PC do B e PSB, por um lado, e PFL, por outro, são parceiros reiterados e leais, ou "coadjuvantes", de coligações lideradas, respectivamente, pelo PT e pelo PSDB. Apesar de não terem apresentado candidatos nas últimas eleições, com exceção do PSB, essa participação lhes exige permanentemente coordenação da ação política.

Constatada a eficiência das eleições presidenciais, resta a inconsistência do fenômeno em face dos incentivos institucionais, pelo menos nos termos de Shugart e Carey (1992). Embora as eleições executivas e legislativas tenham se tornado "casadas" em 1994, regra mais conducente à eficiência que a de "eleição solteira" que vigorou em 1989, como explicar eficiência em um sistema multipartidário com eleições em dois turnos? Duverger (1994), discutindo a polarização na Quinta República, sugere que ela foi propiciada pela combinação de votação em dois turnos, nas disputas presidenciais e legislativas, e pela força e disciplina adquiridas por um dos polos, o que lhe permitiria assumir e manter o poder. A votação em dois turnos não é, porém, indispensável para o surgimento de um sistema bipolar. Empiricamente, diz o autor, o bipolarismo surge [...] quando acontece de um partido atrair quase a metade dos votos populares. Os outros são então forçados a se unir a fim de restabelecer um equilíbrio. Quando duas coalizões se confrontam, a representação proporcional dá a cada um de seus membros muita liberdade para consolidar um sistema bipolar do tipo francês (ibidem: 84).

Assim, a polarização brasileira apresenta bastante similaridade com o caso francês: alianças partidárias consistentes na disputa presidencial e, como será visto, também nas congressuais, e a emergência de um partido que possui diversas semelhanças com os tradicionais partidos de massa europeus - o PT5.

Esse partido se alia a outros de esquerda, especialmente o PC do B e o PSB, e lança uma ameaça bastante crível, já em 1989, de conquista do governo federal.

Essa ameaça, concretizada em 2002, estimulou a aliança entre os partidos de centro e de direita, liderada pelo PSDB. O quadro é salientado por Carlos Melo (2007:280): [...] a dinâmica presidencial vem gerando um efeito estruturante sobre o sistema partidário. À exceção da eleição de 1989, quando 21 partidos lançaram nomes à disputa, e o número efetivo de candidatos chegou a 5,7, nas quatro disputas seguintes o pleito foi polarizado por dois blocos, à frente dos quais se destacavam o PT e o PSDB.

[...] os dois partidos [que] se firmaram como alternativas de policesperante o eleitorado nacional.

O "efeito estruturante" das eleições presidenciais sobre o sistema partidário brasileiro ocorre tanto no nível do eleitorado, o que é evidenciado pela vinculação da votação presidencial à congressual e pela maior volatilidade eleitoral dos partidos de vocação presidencial, quanto no nível das elites partidárias. Como dito, é justamente porque a eficiência das eleições presidenciais está associada ao comportamento do eleitorque ela vai influenciar as estratégias dos partidos que delas participam de forma reiterada e consistente, visando imprimir maior consistência, em termos nacionais, à legenda partidária.

A influência da eficiência sobre o desempenho dos partidos nas eleições congressuais Em um sistema multipartidário, espera-se que a influência da eficiência das disputas presidenciais sobre as congressuais seja evidenciada pela vinculação entre os votos colocados nas urnas presidenciais e aqueles colocados nas congressuais. Um desempenho eleitoral congressual diferenciado dos competidores à Presidência é apontado por Fiorina (1974), Powell Jr. (2000) e Shugart e Carey (1992). Para Powell Jr., premiação e punição de governos, bem como a ordem das preferências manifestadas por propostas políticas ainda não testadas, abrem espaço para accountabilitye decisividade nos sistemas eficientes, o que seria indicado pela volatilidade mais alta dos votos dos partidos responsáveis pelo governo6.

No sistema brasileiro, argumentar sobre a influência das eleições presidenciais sobre as congressuais exige sempre contra-argumentar sobre o predomínio da influência do federalismo sobre o desempenho e o comportamento dos partidos.

Considerando que a eficiência das eleições presidenciais é um fenômeno relativamente recente, cabe avaliar se ela produz alguma alteração nesse diagnóstico, pelo menos no que se refere ao desempenho eleitoral dos partidos e aos seus alinhamentos. A análise da influência sobre o desempenho eleitoral é feita a partir de dois indicadores: 1) volatilidade eleitoral nas eleições para a Câmara; 2) correlação entre a votação obtida pelos partidos nas eleições para as governadorias e para a Presidência e a que eles lograram nas eleições congressuais. Como a volatilidade eleitoral, a correlação permite verificar a influência da eficiência das disputas presidenciais sobre as congressuais, mas permite também comparar a influência exercida pelas duas eleições executivas (estadual e federal) sobre as congressuais7. A avaliação da influência da eleição presidencial sobre os alinhamentos partidários é feita pela análise das estratégias coligacionistas das elites nas disputas para a Câmara, o Senado e as governadorias.

As coligações são analisadas na próxima seção. A Tabela_3 traz a volatilidade por tipo de partido nas cinco últimas eleições para a Câmara.

Os dados apresentados - mais especificamente o fato de a volatilidade média dos partidos de vocação presidencial ser mais que o dobro (1,5) da que é apresentada pelos partidos de pretensão presidencial, pelos coadjuvantes e pelos descentralizados (em torno de 0,7) - mostram que o eleitor tem demonstrado capacidade de punir e de premiar, na eleição para a Câmara, os partidos responsáveis pelos governos anteriores e estabelecer ordem de preferência clara entre os competidores ainda não testados.

Uma análise mais detalhada dos dados eleitorais evidencia melhor o argumento.

Em 1994, PT e PSDB reuniram 54,3% e 27% dos votos, respectivamente (conforme Tabela_1), no primeiro turno das eleições presidenciais. Na medida em que nenhum deles havia sido testado no governo, a votação reflete o ordenamento das preferências do eleitorado e a não punição ou a premiação pelo desempenho governamental. Esse mesmo ordenamento é replicado na votação desses partidos para a Câmara: PSDB cresce 5,3% e PT, 2,9% (a volatilidade de ambos é 4,1, conforme Tabela_3). Em 1998, não houve punição, mas sim premiação pelo desempenho do governo: o presidente da República é reeleito no primeiro turno, com 53,1% dos votos, e o candidato do PT fica em segundo lugar na preferência do eleitorado (31,7% dos votos). Esse ordenamento novamente se replica na votação para a Câmara: PSDB cresce 3,5% e PT, 0,1% (a volatilidade de ambos é 1,8). Nas eleições presidenciais de 2002, o eleitorado manifesta preferência pelo candidato do PT (46,4%), embora não o suficiente para elegê-lo no primeiro turno, ficando o candidato do PSDB em segundo lugar, com 23,2% dos votos.

Embora esse resultado indique claramente preferência pelo PT, ele não nos permite afirmar que houve punição do PSDB pelo seu desempenho no governo. Na avaliação do desempenho eleitoral para a Câmara, no entanto, há indicação mais clara de punição e de preferência: PSDB perde 3,2% dos votos conquistados em 1998; PT cresce sua votação em 5,2% (a volatilidade de ambos fica em 4,2). Nas eleições presidenciais de 2006, os resultados eleitorais do primeiro turno são menos definitivos, refletindo a crise em que se debateu o governo Lula a partir de 2005: PT fica com 48,6% da votação; PSDB, com 41,6%. Na eleição para a Câmara, a punição ao PT é clara: perde 3,5% dos votos conquistados em 2002. No entanto, esse resultado não favorece o PSDB, cuja votação cai 0,6% (a volatilidade de ambos é 2,1).

Assim, é clara a influência da eficiência das eleições presidenciais sobre o desempenho eleitoral congressual dos partidos de vocação presidencial. No entanto, como mencionado, argumentar sobre a influência das eleições presidenciais sobre as congressuais exige sempre contra-argumentar sobre o predomínio da influência do federalismo sobre o desempenho e o comportamento dos partidos. Com o objetivo de comparar a influência das duas eleições executivas (federal e estadual) sobre o desempenho eleitoral para a Câmara e o Senado, apresento, na Tabela_4, a correlação entre as votações para esses cargos.

Na avaliação dos coeficientes, percebe-se, em primeiro lugar, que a correlação entre a votação para a escolha dos cargos executivos é maior com a votação para a Câmara que para o Senado. A explicação para a diferença encontra-se no sistema utilizado: o proporcional permite uma manifestação mais livre das preferências na medida em que disponibiliza mais opções para o eleitor; o majoritário restringe a escolha ao limitar a oferta de candidatos (Sartori, 1994). Em segundo os coeficientes indicam correlação significativa entre o desempenho dos partidos que disputam as governadorias e seu desempenho nas eleições legislativas, especialmente para a Câmara, nas cinco últimas eleições.

Em terceiro, a correlação entre o desempenho dos partidos que disputam a Presidência e seu desempenho para a Câmara foi muito baixa, é claro, em 1990, visto que a eleição presidencial ocorrera no ano anterior, e em 1994, quando as eleições já são concorrentes. No entanto, a partir de 1998, o quadro se inverte: a correlação entre a votação obtida pelos partidos que disputaram a Presidência e a que eles obtiveram nas disputas congressuais, especialmente para a Câmara, tornou-se mais alta. Assim, supondo que a correlação encontrada aumente a probabilidade de relações de influência, pode-se concluir que, apesar de as eleições para os governadores ainda influenciarem o desempenho congressual dos partidos, essa influência é menor, nas três últimas eleições, que a exercida pelas disputas presidenciais.

A influência da eficiência sobre os alinhamentos partidários: as coligações eleitorais As coligações nas eleições proporcionais foram permitidas nas eleições de 1950 a 1962, proibidas pela Lei Orgânica dos Partidos Políticos, de 1971, e novamente liberadas a partir das eleições de 1986 (Lima Júnior, 1993). Entre 1986 e 1998, foi proibido aos partidos realizarem, para a Câmara, coligações diferentes das firmadas para as governadorias. Em 2002 e em 2006, o TSE exigiu a verticalização, ou seja, os partidos que participavam da disputa presidencial não puderam fazer coligações diferentes nas disputas para os outros cargos (federais e estaduais). Em 2006, foi aprovada a Emenda Constitucional nº52, que institui a não obrigatoriedade de se manter a mesma coligação nos diversos pleitos8.

Apesar de seu impacto positivo na proporcionalidade entre votos e cadeiras (Braga, 2006), essas coligações são uma das especificidades do sistema brasileiro mais condenadas na literatura. O argumento é que elas desvirtuam a representação, ao possibilitar a transferência de votos, e estimulam a fragmentação do sistema, ao permitir a sobrevivência de partidos que não lograriam ultrapassar o coeficiente eleitoral se concorressem isoladamente.

As primeiras teses sobre o comportamento coligacionista foram elaboradas por Soares (1964): a do esforço mínimo e a da resistência ideológica. A primeira supõe que os partidos, especialmente os pequenos, visam a ganhos eleitorais, e, por isso, o comportamento coligacionista denotaria racionalidade em face das instituições; a tese da resistência ideológica supõe a influência das ideologias dos partidos e de seu enraizamento social sobre o cálculo coligacionista. Lima Júnior e Lavareda introduzem argumentos novos no debate.

Lima Júnior (1983) aponta a existência de "subsistemas partidários estaduais" regidos por diferentes racionalidades. A principal contribuição de Lavareda (1991) é mostrar que o cálculo coligacionista incorpora elementos estranhos à disputa proporcional federal. Constatando que os grandes partidos perdiam cadeiras para os pequenos, o autor argumenta que "[a]s coligações nesses pleitos [os proporcionais federais] funcionavam como instrumento de barganha para amealhar apoio de pequenos nas legendas nas eleições de soma zero - os pleitos majoritários de turno único para os executivos estaduais" (ibidem:115- 116).

Entre os estudos que tratam das coligações do período atual, alguns comparam a influência exercida pelas eleições para a Presidência e governadorias sobre as coligações e votação congressuais. Nas coligações de 1994 e 1998 para a Câmara, Samuels (2003) conclui que há maior congruência com as que se fizeram para as governadorias que as firmadas para a Presidência. Na análise das votações e das coligações congressuais, de 1990 a 2002, Braga (2006a), por outro lado, conclui que, "dada a magnitude do colégio eleitoral da disputa presidencial, há, na verdade, um processo de articulação envolvendo as lideranças nacionais e estaduais para manter congruência nas coligações partidárias, de modo a aumentar as chances de êxito na eleição em nível nacional" (ibidem:281-282).