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Poder e sistemas de turismo: uma visão aplicada ao regime jurídico dos empreendimentos turísticos

1.  METODOLOGIA A metodologia deste artigo baseia-se na observação do Direito dos empreendimentos turísticos por via de uma metodologia estrutural, funcionalista e sistémica, pela qual se reconstitui uma ordem que identifica a construção e manutenção de relações de poder.

A manutenção de padrões históricos de regulação desde os primórdios até ao novo regime jurídico dos empreendimentos turísticos (constante do D.L n.º 39/2008, de 07.03.2008, como alterado pelo D.L. nº 228/2009, de 14.09.2009), adiante designado RJET, e seus desenvolvimentos, é detectada através de uma interacção sistémica de variáveis, própria do princípio newtoniano de igualdade entre a acção e reacção, que permitem a detecção de homologias no funcionamento da ordem de tais empreendimentos, enquanto organizações de poder.

Igualmente, por tais homologias e na busca de uma compreensão sistémica deste poder, tal ordem é observada, pela mesma metodologia, no regime jurídico dos Planos de Ordenamento Turístico dos Açores e da Madeira, em ordem a uma conclusão mais sólida sobre o objecto da investigação, concluindo por uma padronização e homologia no funcionamento das variáveis de eficiência de poder dos empreendimentos turísticos.

2. SISTEMAS DE TURISMO, ORGANIZAÇÕES E PODER A Economia Institucional defende que as instituições, definidas como conjunto durável de regras e práticas organizadas incrustadas em estruturas (Olsen, 2007: 3), de modo a incluir os hábitos, usos e costumes, os mitos, os princípios éticos partilhados por uma sociedade, determinam a trajectória da evolução e os resultados dos processos económicos. Assim a história, o tempo e as instituições contam e contam muito, constituindo elementos activos sociais que determinam a forma de preferências e o poder (Soares, 2007: 294).

Lesourne et all(2002, cit. por Soares, 2007: 343)identificam 10 categorias de formas institucionais, a saber, as crenças, os sinais, os costumes ou convenções, os contratos, o mercado, as regras, os agregados familiares, os grupos de interesse, as organizações e as colectividades públicas.

As instituições mais importantes que regulam qualquer sociedade são as regras formais, as leis gerais, as regras económicas, financeiras e políticas; todavia, os comportamentos rotineiros baseados em hábitos, usos e costumes têm poder, porque o mimetismo em que se baseia a sua aprendizagem resiste mais fortemente a alterações, continuando a subsistir mesmo quando as regras formais se modificam (Soares, 2007: 343).

Como dizem Presthus (1962) e Etzioni (1964) (ambos cit. por Pearce, 1992: 21), a sociedade de hoje é uma sociedade organizacional onde o turismo participa.

Organizações supõem um sistema condicionado de actividades coordenadas de dois ou mais participantes, para atingir um ou vários objectivos comuns (Wright, 1977: 7) em que se empenham, nomeadamente, quando estão convencidos que tais objectivos comuns que visam a atracção e permanência dos turistas, também os vão favorecer.

As organizações são instituições que vivem e convivem num determinado meio ambiente. O princípio fundamental estratégico das organizações ao seu ambiente institucional é o da apropriabilidade (Olsen, 2007: 3), a sua adequação a meios funcionais e normativos, com capacidade de agir como estrutura e cimento federador de poder (Sueur, 2001: 334).

Neste contexto, os empreendimentos turísticos são entendidos como organizações que procuram poder, ou seja, ambiente normativo favorável no eixo de processos de planeamento e desenvolvimento turístico.

Matthews (1975, cit. por Hall, 1994: 2) e Hall (1994: 3) constatam que a literatura sobre Turismo acusa uma omissão relevante na investigação política.

Politica, diz Lasswell (1936, cit. por Hall, 1994: 2) é sobre poder, quem obtém o quê, onde, como e porquê. O Turismo, diz Wilson (1988, cit. por Hall, 1994: 196), como todos os fenómenos de lazer, faz parte da luta pelo controlo do espaço e tempo em que todos os grupos sociais estão continuamente envolvidos.

Nessa luta pelo poder, o grupo dominante procura legitimação, através de suporte legislativo e administrativo, ao seu entendimento sobre apropriado uso do tempo e do espaço e onde os grupos dominados resistem a este controlo, através de rebelião individual e acção colectiva. Assim, o regime jurídico dos empreendimentos turísticos pode favorecer o poder a certas tipologias de alojamento, retirando poder a outras.

Planeamento e desenvolvimento também devem ser entendidas como actividades políticas (Smith, 1992: 319; Gunn, 2002: 223; Vieira, 2007: 29), que se ocupam com a presença, distribuição e disposição no território de instrumentos que conferem capacidade de influenciar ou condicionar o desenvolvimento e bem-estar dos seus habitantes (Zoído, 2001: 44).

O planeamento/ordenamento turístico serão, assim, actividades políticas, sistemas de representação institucional que fazem inserir um determinado modo de produção, um espaço ou uma transacção como turísticas nesse sistema, integrando-as e dando-lhes sentido num determinado ambiente físico, social e económico.

Como dizem Vera et all (1997: 285), todos os espaços são susceptíveis de serem turísticos. A função turística traduz-se na capacidade de atrair visitantes, através de recursos de diverso tipo (Ivars, 2003: 294). Os empreendimentos turísticos podem, assim, ser implantados em conjuntos de edifícios (ex: apartamentos turísticos), espaços rurais (ex: turismo no espaço rural), áreas com valores naturais (ex: turismo de natureza), construindo ambientes de diversa tipologia, significado e sentido.

O planeamento turístico assenta, assim, numa capacidade funcional híbrida de superar divisões entre solo rústico e solo urbano (ex: turismo de habitação - art.º 17º n.º 1 ou espaços e áreas verdes nos resorts ' art.º 15º n.º 2 alínea c), ambos do RJET), de operar, tanto no plano físico (infra-estruturas, usos do solo), como económico (impulso de relações de comercialização, compra e venda e consumo de serviços para uma oferta turística actualizada e competitiva).

O Direito do Planeamento e Desenvolvimento Turístico deve ter como característica fundamental garantir efectividade, numa perspectiva de sobrevivência do ajustável às organizações, com a referida capacidade funcional híbrida, enquanto fundamento e instrumento de costura das instituições e compreensão dos mecanismos políticos e de poder (Pires, 1998: 25).

Para tal, dever-se-ão instituir sistemas ou organizações capazes de conciliar as referidas formas de planeamento, combinando funcionalmente equipamentos, obras e infra-estruturas, ou seja, planeamento físico, com planos de impulso a comercialização de bens e serviços (ex: promoção turística). Os empreendimentos turísticos, enquanto unidade ou organização empresarial participam, enquanto organizações, nesse sistema.

Na verdade, o Turismo é complexo (Valls, 2004:24), envolvendo diversas dimensões (solo edificável, atractivos naturais ou culturais, qualidade ambiental), que obrigam a uma necessidade imperiosa, nomeadamente, por via de organizações empresariais sensíveis às relações custo-benefício, de eficiência na gestão dos processos necessários à deslocação e permanência dos visitantes.

Igualmente, o Direito do Planeamento e Desenvolvimento Turístico deverá estar atento à legibilidade do Turismo enquanto sistema, fazendo inserir tais organizações num enquadramento jurídico racionalizado, em que respostas a questões como o porquê (causas de sofrimento/prazer que estão na base das razões do planeamento), o quê (atribuições, competências que vão investir a organização nos seus objectivos), o como (recursos, instrumentos para cumprir com eficiência os objectivos), o quando (calendarização de programas de acção, investimentos) e o onde (território físico (infra-estruturas) e económico (promoção comercial)) deverão estar enquadradas e resolvidas.

Apresenta-se, de seguida, um quadro que, recorrendo aos contributos de Ivars (2003: 30) na conceptualização dos espaços turísticos, constitui um instrumento de referência na defesa da centralidade das organizações nos eixos dos sistemas de turismo e dos seus processos de planeamento e desenvolvimento.

O quadro permite várias leituras. A primeira é que, tanto as organizações privadas (ex: aldeamentos turísticos em Portugal) como as públicas (ex: municípios turísticos em Espanha) participam nos eixos dos processos de planeamento e desenvolvimento turístico a diferentes escalas territoriais (desde a do resort à regional).

A segunda e, talvez a mais importante, é que é possível enquadrar e desenvolver numa leitura sistemática o regime jurídico de organizações, nas quais se incluem os empreendimentos turísticos, colocando-os como partes integrantes de opções políticas de planeamento e desenvolvimento turístico.

Como se constrói, então, tal ambiente favorável de poder? Recorrendo à abordagem sistémica (Durand, 1992: 11) e a elementos paradigmáticos (escolha alternada de palavras) importadas do estruturalismo linguístico (Echtner, 1999: 48), enunciamos algumas variáveis de eficiência de poder, importantes para demonstrar a importância de organizações vencedoras e perdedoras nos processos de planeamento/desenvolvimento. Destacamos três: a qualidade de título, a flexibilidade e a divisibilidade, pois um sistema de poder, ora se coordena, concentra (qualidade de título), ora se parcela, divide (divisibilidade), ora se ajusta às tendências e conjunturas advenientes das evoluções tecnológicas e preferências sociais (flexibilidade).

A qualidade do título reporta-se à facilidade, à certeza, à segurança na criação e características da definição do direito (absoluto/proporcional; compensável/não compensável) e à existência de um Poder que vai garantir a coercibilidade e executoriedade desse direito (Guérin, 2003:5).

O direito pode ganhar qualidade de título, se for portador de faculdades contidas em regimes especiais ou excepcionais com diversos poderes (ex: benefícios fiscais ou financeiros, expropriação), concentrando-se tais poderes numa única entidade ou se o título permitir ao seu titular, ora a unificação de competências, procedimentos e decisões dispersas por várias entidades, ora um poder decisório de coordenação da actividade dessas entidades.

Tabela_1 - As organizações, o espaço e o sistema de turismo

Um bom exemplo pode ser dado com o regime especial do procedimento administrativo contido nos art.ºs 8º e ss. do D.L. n.º 285/2007, de 17.08.2007, que aprova, com técnicas de tramitação simultânea de procedimentos (Portocarrero, 2002: 61) com interlocutor único (art.º9º) e conferências decisórias (art.º 10º), o regime dos projectos de potencial interesse nacional e importância estratégica (PIN+), também aplicável a projectos turísticos (art.º 2º n.º 4).

Por seu turno, a flexibilidade é a faculdade interna de gestão do direito que consiste na regulação dos seus padrões de exercício, com vista à sua transformação e introdução de melhorias na sua capacidade de adaptação à envolvente (Guérin, 2003: 5).

Como faculdade interna, não deverá desconfigurar a natureza da sua substância face a terceiros, mantendo todas as capacidades de exercício e valor externo, mas com reorganização interna, nisto consistindo a sua flexibilidade.

A flexibilidade apresenta-se como uma técnica ou grau de compatibilização de interesses e sua satisfação simultânea a vários interesses no aproveitamento de um bem ou recurso. Por exemplo, o art.º 39º n.º 1 do RJET que permite a dispensa de alguns requisitos para a atribuição da classificação dos empreendimentos turísticos se a sua estrita observância for susceptível de afectar características arquitectónicas ou estruturais de edifícios que estejam classificados a nível nacional, regional e local (veja-se também a flexibilidade, no caso dosresorts (art.º 39º n.º 3).

A divisibilidade consiste na mudança no modo ou uso do bem ou recurso sem o desconfigurar na sua natureza, através da sua divisão espacial ou temporal, com potencialidade de criação de titularidade conjunta de direitos sobre o mesmo bem (Pennings, Heijman e Meulenberg (1997: 59).

Tal característica permite criar a figura dos direitos plurais sobre o mesmo bem, com delimitação dos respectivos âmbitos de aplicação, de acordo com a funcionalidade a que cada um deles está adstrito, que pode ser de natureza especial, geográfica ou temporal.

A divisibilidade opera sobre uma unidade que se desdobra em pluralidades, de forma a captar recursos (financeiros, técnicos) ao funcionamento da referida unidade. Assim é uma técnica de realização, pelo Direito, de uma pluralidade de direitos sobre o mesmo bem ou recurso. Exemplifica-se com o art.º 15º n.º 5 do RJET, que permite a instalação, num conjunto turístico, de empreendimentos turísticos de diversas categorias.

Vamos verificar como estas variáveis de apropriação de poder evoluíram ao longo da história do regime jurídico do alojamento turístico. Essa é a nossa preocupação do sub-capítulo seguinte.

3. EVOLUÇÃO HISTÓRICA Na compreensão da história do planeamento turístico, há a realçar a importância concedida ao alojamento e, em particular, aos hotéis que, logo em 1914, através do Decreto n.º 1121, de 28.11.1914, receberam um conjunto de incentivos fiscais (designadamente, isenção de contribuição industrial, de contribuição predial) e de fomento (prémios financeiros) por parte do Estado.

No art.º 2º n.º 2 deste regime, previa-se, o que poderemos considerar uma primeira medida normativa de ordenamento turístico, a saber, a imposição de um espaço livre de construção no mínimo de 800 m2, ajardinado e arborizado, conservado em bom estado e reservado para uso dos hóspedes, nos hotéis de praias, termas e espaços de vilegiatura.

A previsão de apoios (isenções fiscais) à construção de grandes hotéis - palácio de turismo (não inferiores a 250 quartos), mesmo em épocas de constrangimento financeiro e de mudança de regime político é visível pelo Decreto n.º 16295, de 27.12.1928, já sob a égide do Estado Novo.

O regime da utilidade turística consagrado pela Lei n.º 2073, de 23.12.1954 e completado pela Lei n.º 2081, de 04.06.1956, que corresponde aos objectivos de acompanhamento da diversificação da oferta turística nacional com o crescimento do turismo, pretendendo consagrar qualidade de título a empresas do sector do alojamento (hotéis, pensões, hospedarias, pousadas e estalagens) e da restauração e bebidas (restaurantes, casas de chá, cafés, cervejarias e botequins (bares), cabarets e salões de dança).

A utilidade turística seria apreciada tomando em conta a localização dos estabelecimentos, tanto pelo interesse turístico próprio, como pela sua importância no quadro das comunicações, o nível, verificado ou presumido, das suas instalações e serviços e quaisquer outros factores que os qualifiquem como pontos de apoio para o turismo nacional e internacional (art.º 11º da Lei 2073).

Amplos benefícios fiscais eram previstos (ex: isenção de 10 anos da contribuição predial, da contribuição industrial e de impostos ou taxas para os corpos administrativos e redução de 50% para os 15 anos seguintes -art.º 12º ou de isenção de imposto pela aquisição de terrenos por compra ou doação destinados à construção e instalação dos estabelecimentos -art.º 13º e ainda isenção de direitos aduaneiros sobre móveis, utensílios, aparelhos quando não pudessem ser adquiridos à industria nacional em preços e condições equivalentes - art.º 14º).

Acesso a comparticipações públicas ou empréstimos a taxas de juro bonificadas (art.ºs 15º e 16º) e bem assim o direito a expropriação por utilidade pública dos bens imóveis necessários à construção, ampliação ou adaptação destes estabelecimentos (art.º 17º da Lei n.º 2073) ou ainda a declaração de utilidade pública à constituição de servidões sobre prédios vizinhos (art.º 9º da Lei n.º 2081), demonstram a intenção de construir um ambiente normativo favorável, através da técnica da qualidade de título, a determinados empreendimentos turísticos.

A associação da hotelaria e do alojamento turístico considerado de qualidade ao poder é nota de fundo na evolução histórica do regime do planeamento turístico português. Ainda hoje, o instituto da utilidade turística faz parte integrante do nosso ordenamento jurídico, através do D.L. n.º 423/83, de 5.12.1983.

Como nota histórica de fomento ao alojamento turístico de qualidade e inserção favorável no ambiente institucional, refira-se o regime das Pousadas de Portugal constante do D.L. n.º 31259, de 09.05.1941, prevendo apoios fiscais (isenção temporária de contribuição industrial -art.º 5º). São descritas, pelo seu estilo e côr local, como devendo integrar-se tanto quanto possível no pitoresco das regiões, tendo em vista o objectivo essencial da propaganda turística e para que constituam, pelo exemplo do modelar funcionamento dos seus serviços, elementos de orientação da pequena industria hoteleira (art.º 2º).

É reconhecido hoje, com carácter público e notório, o papel das Pousadas de Portugal, como marca de qualidade na história da oferta turística de alojamento nacional, e, em consequência, na estratégia de planeamento e desenvolvimento turístico (Pina, 1988: 115).

Mais tarde surgiriam outras variáveis normativas. A evolução do alojamento para formas de alojamento turístico complementar surge com o Decreto-Lei 49399, de 24.11.1969, que no seu art.º 23º n.º 2, já em resposta à previsão de criação de grandes complexos turísticos (ex: Vilamoura), prevê a figura dos conjuntos turísticos, entendidos como núcleos de instalações interdependentes que se destinam a proporcionar aos turistas qualquer forma de alojamento, ainda que não hoteleiro (...), aqui se introduzindo a variável da flexibilidade.

O Decreto 61/70, de 24.02.1970, que regulamenta aquele decreto-lei, prevê para os conjuntos turísticos a dispensa da fase de declaração de interesse para o turismo, atendendo ao valor do conjunto (art.º 20º) (qualidade de título) e ainda a figura dos hotéis ' apartamentos (art.º 111º n.º 1), constituídos por um conjunto de apartamentos mobilados e independentes explorados em regime hoteleiro, aqui também se introduzindo (apartamentos independentes) a técnica da divisibilidade.

Em 1978, pelo D.Regulamentar 14/78, de 12.05.1978, é regulamentada a figura dos conjuntos turísticos, prevendo-se os aldeamentos turísticos, concebidos como conjuntos turísticos constituídos por um complexo de instalações interdependentes, objecto de uma exploração integrada, que se destinam a proporcionar aos turistas, mediante remuneração, qualquer forma de alojamento para-hoteleiro, acompanhado de serviços acessórios e com equipamento complementar e de apoio (art.º 1º).

Por sua vez, o art.º 33º n.º 1 classifica os apartamentos turísticos como conjuntos de apartamentos mobilados e independentes habitualmente locados a turistas dia a dia ou por períodos não excedentes a um mês.

Estes estabelecimentos eram considerados automaticamente (qualidade de título) estabelecimentos de interesse para o turismo (art.º 2º n.º 1 e 33º n.º 4). A classificação de aldeamento turístico só poderia ser atribuída a um complexo com um número mínimo de 100 camas com exploração turística (art.º 2º n.º 1) ou, no caso dos apartamentos turísticos, dez apartamentos no total ou cinco por edifício.

A exploração do aldeamento não era impeditiva da propriedade das várias unidades de alojamento por uma pluralidade de pessoas jurídicas (divisibilidade), admitindo-se ainda a possibilidade de desafectação de uma ou mais unidades de alojamento da exploração, desde que não ficasse prejudicado o número mínimo de camas exigido pela lei (art.º 4º n.º 1, 5º n.º 1 e n.º 3), regime que se aplicava na mesma medida aos apartamentos turísticos (art.º 35º n.º 1 e n.º 2).

No período histórico considerado, o regime jurídico manteve as características da divisibilidade nos aldeamentos turísticos e nos hóteis-apartamentos. Nos aldeamentos turísticos exigia-se que, pelo menos, 50% das unidades de alojamento fossem afectas à exploração turística do empreendimento (art.º 27º n.º 1 do D.R. 34/97,de 17.09.1997,como alterado pelo D.R. 14/99, de 14.08.1999). Nos hóteis-apartamentos tal percentagem elevava-se a 70% (art.º 30 n.º 1 do D.R. n.º 36/97, de 25.09.99, como alterado pelo D.R. 16/99, de 18.08.1999).

Os apartamentos turísticos mantiveram tais características pelo art.º 44 n.º 4 do D.L. 328/86, de 30.09.1986 e art.º 258º n.º 1 do D.R. 8/89, de 21.03.1989, permitindo que a desafectação de qualquer apartamento da exploração turística não prejudicasse a qualificação do empreendimento, salvo se, por esse facto, deixasse de existir o número mínimo de apartamentos (10) ou se o número de unidades retiradas fosse superior ao das afectas à exploração turística. Este regime manteve-se até 1997, não tendo sido dada continuidade pelo D.R. 34/97, de 25.09.1997.

Considerados os conjuntos turísticos uma forma de planificação urbanístico- turística sem planos (Morais, 2006: 63), esta figura de alojamento flexível (para-hoteleira, ou seja, turística e segunda residência), com serviços complementares e de apoio (ex: animação), num espaço delimitado, superando e combinando edifícios (solo urbano) com áreas verdes envolventes, revela fortes características de poder.

As variáveis da flexibilidade e, em especial, da divisibilidade, proporcionadas nos hotéis-apartamentos, nos apartamentos turísticos e nos aldeamentos turísticos, marcarão um ideário de poder na associação destas formas de alojamento ao planeamento e ordenamento turístico.

Apresentam-se os dados estatísticos sobre os sinais de reconhecimento desse poder no Algarve com a evolução da capacidade de alojamento entre 1980 e 2000, segundo dados da Direcção Geral do Turismo, adiante designada D.G.T.

Não se utilizam comparações com datas posteriores, face à mudança de metodologia operada pelo Instituto Nacional de Estatística em 2001, entidade onde a D.G.T passou a recolher os dados estatísticos (Turismo de Portugal, 2007: 94). Registam-se só a título indicativo os dados de 2005, com a ressalva indicada. Atente-se na Tabela 2.

Tabela 2 - Distribuição regional da capacidade alojamento (camas)  Portugal/ Algarve (1980/2000).

A análise dos dados da tabela permite várias leituras. A primeira e logo a que ressalta como mais evidente dum sinal de reconhecimento de poder é a extraordinária projecção que, logo em 1980, os aldeamentos turísticos e apartamentos turísticos alcançaram no Algarve.

Na verdade, e, apesar de a informação não estar desagregada por apartamentos turísticos e aldeamentos turísticos, verifica-se que em 1980 estas duas figuras de alojamento já totalizavam 16.109 camas, suplantando em mais de 50% o número de camas em hotéis (10.548), bastando dois anos de regulação (1978 a 1980) para que estas organizações de poder, em conjunto, suplantassem em mais de 50% (16.109/10.548) o número de camas de todos os anos de história (60-70?) da hotelaria clássica do Algarve.

Os indícios de poder são evidentes. A regulação de 1978 é preparada para dar resposta contratual a uma dinâmica forte de investimento privado (facto social pré-jurídico) em territórios delimitados e controlados por organizações de poder que, com flexibilidade e divisibilidade, ora associam solo urbano com espaços verdes, ora constroem estabelecimentos para exploração em regime hoteleiro, ora desafectam as unidades de alojamento para venda imobiliária, compreendendo-se, assim, o forte crescimento destas unidades de alojamento turístico.

Até 1985 e tendo por base o ano de 1980, no Algarve, os aldeamentos turísticos crescem 243,8% ao ano e os apartamentos turísticos 197,2% em número de camas.

Outro indício de poder é a distribuição no Algarve destas figuras que, em 1980, constituem 83% da oferta turística nacional de camas em aldeamentos e apartamentos turísticos para, em 2000, com mais acerto, se posicionarem respectivamente em 95,6% e 94,3%, sendo que os hotéis no Algarve representam apenas 21,3% da oferta turística nacional deste tipo de alojamento.

Até 2000, o Algarve vai confirmar esta trajectória de dependência. Os aldeamentos turísticos e os apartamentos turísticos correspondem nesta região a cerca de 95% da oferta turística nacional destas unidades de alojamento. No período entre 1985 e 1995, os apartamentos turísticos cresceram no Algarve 233,4% (23,3% ao ano) em número de camas, verificando-se uma certa estabilização no número de camas dos aldeamentos turísticos desde 1985 (12.018 em 1985 e 12.415 em 2000).

Ainda assim, em 2000, no Algarve, o número de camas dos aldeamentos turísticos e dos apartamentos turísticos atinge em conjunto 43.211 (30.806+12.405) camas, mais do dobro do número de camas em hotéis (20.966). O desenvolvimento turístico do Algarve é, como se comprova, o desenvolvimento destas organizações de poder que adquirem e estruturam as suas relações de poder, com base em variáveis normativas(flexibilidade, divisibilidade), numa relação de controlo com o seu meio.

Neste controlo e manutenção da dependência da trajectória do Algarve dessas organizações e estruturações de poder eficientes, se deverá somar o papel dos hóteis-apartamentos. Como indicadores desse poder, registam-se o extraordinário crescimento da oferta turística de camas entre 1985 e 1995 (427,8%, ou seja 42,7% ao ano) e o seu peso relativo na oferta turística nacional (fixando-se em 63% em 1995 para se posicionar em 52,5% em 2000).

Em conjunto com os aldeamentos turísticos e os apartamentos turísticos, a referida trilogia obtém 58.757 camas no Algarve, o que quase corresponde ao triplo (20.966) das camas existentes na hotelaria clássica no Algarve. Por sua vez, o número de camas em hotéis no Algarve corresponde em 2000 a cerca de 21,3% do total nacional.

Vamos verificar agora se as mesmas variáveis normativas que conferiram projecção de poder a estas figuras de alojamento turístico, se mantêm no actual regime jurídico dos empreendimentos turísticos, com menções a outros diplomas normativos, sempre que justifiquem a referida projecção.

4. O REGIME ACTUAL DOS EMPREENDIMENTOS TURÍSTICOS E OS PLANOS DE ORDENAMENTO TURÍSTICO DA MADEIRA E DOS AÇORES O novo RJET foi aprovado pelo D.L. n.º 39/2008, de 07.03.2008. Na sua sequência, já foi alterado parcialmente pelo D.L. nº 228/2009, de 14.09.2009, tendo sido publicados a Portaria n.º 327/2008, de 28.04.2008, que aprova o sistema de classificação dos estabelecimentos hoteleiros, aldeamentos turísticos e apartamentos turísticos e a Portaria n.º 937/2008, de 20.08.2008, que estabelece os requisitos mínimos a observar pelos estabelecimentos de turismo de habitação e turismo no espaço rural.

O regime tem uma perspectiva de integração de diversas modalidades de alojamento que antes constavam de diplomas autónomos. Assim, os empreendimentos de turismo de habitação, turismo no espaço rural e turismo de natureza passam a ser considerados como tipos de empreendimentos turísticos (art.º 4º n.º 1 alíneas e), f) e h).

Uma primeira nota a reter é a manutenção no novo regime da trilogia hotéis- apartamentos (este como grupo dos hotéis-apartamentos (art.º 11º alínea b), apartamentos turísticos e aldeamentos turísticos (art.º 4º n.º 1 alíneas b) e c) do RJET), que marcaram o ideário de poder no Algarve e que representam hoje um significativo número de capacidade de alojamento a nível nacional. O conjunto turístico (resort) composto, no mínimo, por dois empreendimentos turísticos, um equipamento de animação autónomo e um estabelecimento de restauração é autonomizado no art.º 15º.

A segunda nota é a afirmação do princípio da exploração integral (unidade - qualidade de título) das unidades de alojamento pela entidade exploradora (art.º 45º), ainda que ocupadas pelos respectivos proprietários, afastando-se, assim, o regime da possibilidade de desafectação de parte das unidades de alojamento para venda imobiliária (divisibilidade) que caracterizava o regime anterior.

Todavia, o alcance desta inovação é aparente. A divisibilidade mantém-se na perspectiva de todos os estabelecimentos hoteleiros (hotéis, hotéis- apartamentos, pousadas) poderem ocupar uma parteindependente de um edifício ou a totalidade de um ou mais edifícios inseridos num conjunto de espaços contíguos (art.º 12º n.ºs 1 e 2, respectivamente), pelo que a conjugação exploração/ turística e venda imobiliária continua a ser possível, na perspectiva de organização e promoção comercial.

A divisibilidade opera ainda na possibilidade de se poderem instalar nos empreendimentos turísticos estabelecimentos comerciais ou de prestação de serviços, desde que não afectem a função e a utilização das áreas de uso comum (art.º 10º) e ainda edifícios autónomos de carácter unifamiliar, conforme redacção dada ao nº 7 do artº 15º pelo D.L 228/2009, de 14.09.2009, devendo estes edifícios dispor de alvará de autorização de utilização para fins turísticos autónomo (art.º 14º n.º 7 do RJET).

Também num mesmo edifício ou conjunto turístico (resort) podem ser instalados, ora diferentes categorias de estabelecimentos hoteleiros (art.º 12º n.º 3), ora de empreendimentos turísticos (art.º 15º n.º 5).

O sistema de classificação introduz requisitos mínimos e opcionais (art.º 35º n.º 3), o que introduz um carácter de flexibilidade a cada empreendimento turístico obter a pontuação necessária para a obtenção de determinada categoria. Analisando a portaria regulamentadora dos estabelecimentos hoteleiros (327/2008), constata-se a possibilidade dos requisitos opcionais serem alterados, mediante simples comunicação do empreendimento ao Turismo de Portugal (art.º 4º n.º 4). Os anexos demonstram uma clara prevalência dos requisitos opcionais sobre os requisitos obrigatórios.

Esta flexibilidade também se estende ao mundo rural, de natureza e na sua ligação com o ambiente urbano. O turismo de habitação, ao contrário do regime anterior, pode localizar-se hoje em espaços rurais ou urbanos (art.º 17º n.º 1). Também o turismo de natureza pode situar-se, para além das áreas classificadas, noutras áreas com valores naturais (art.º 18º), desligando-se das áreas protegidas, essência do regime anterior (art.º1º do D.L. n.º 47/99, de 16.02.1999, alterado pelo D.L. 56/2002, de 11.03.2002).

Igualmente, qualquer tipologia de alojamento (estabelecimento hoteleiro, aldeamento turístico, resort ou até parque de campismo e caravanismo) pode integrar o turismo de natureza (art.º 20º n.º 3), contra o que estabelecia o regime anterior, que só admitia os empreendimentos de turismo no espaço rural (art.º 2º n.º 1 alínea a) do D.L. n.º 47/99).

O art.º 4º da Portaria 937/2008, de 20.08.2008, em sede de classificação de estabelecimentos de turismo de habitação e turismo no espaço rural, define espaço rural como área com ligação tradicional e significativa à agricultura ou ambiente e paisagem de carácter vincadamente rural.

Estas definições áreas com valores naturais, paisagens de carácter vincadamente rural introduzem conceitos vagos e indeterminados, de díficil interpretação e delimitação, transportando para os decisores municipais e para o palco das cartografias especiais dos planos directores municipais, as decisões fundamentais de implantação de empreendimentos de turismo no espaço rural, de habitação, ou de natureza.

Toda a flexibilidade pretendida pelo legislador no RJET em pretender combinações políticas eficientes entre diferentes tipologias de empreendimentos turísticos, pretendendo superar distinções entre solo urbano, rural ou de natureza, o que é próprio da natureza híbrida do turismo, poderá, todavia, enfrentar dificuldades na sua transposição política eficiente para o palco do planeamento e ordenamento do território.

E aqui retomamos as considerações explanadas nos conceitos e resumidas na tabela_1 deste artigo, ou seja, sem organizações movidas por uma lógica de eficiência e que intervenham ou acompanhem a elaboração ou revisão de planos de ordenamento do território a uma escala territorial mais alargada, dificilmente a combinação eficiente pretendida pelo legislador no RJET ganhará efectividade.

A diferença entre Portugal e países próximos (Espanha, França) em matéria de planeamento e ordenamento turístico do território é exactamente essa, ou seja, que, em Portugal não existem organizações que a uma escala sub-municipal, municipal ou supra-municipal façam intervir o turismo nos instrumentos de planeamento e ordenamento territorial, não se colocando, assim, o turismo no eixo dos processos de planeamento e desenvolvimento económico e social.

Resta-nos, pois, a escala do projecto, do aldeamento turístico, do resort. Para ilustração do poder que essas figuras assumem no nosso regime, verifique-se a importância, consagrada no RJET e nos Planos de Ordenamento Turístico da Madeira e dos Açores de várias variáveis de eficiência de poder a favor dos resorts.

Os conjuntos turísticos (resorts) (art.º 15º n.º1 do RJET) são núcleos de instalações que integram (qualidade de título) empreendimentos turísticos, equipamentos de animação autónomos e estabelecimentos de restauração com continuidade territorial não sendo afectados, ainda que atravessados por estradas e caminhos municipais, linhas ferroviárias secundárias, linhas de água e faixas de terreno afectas a funções de protecção e conservação dos recursos naturais.

A construção jurídica desta continuidade territorial é tão surpreendente, como a estupefacção que um turista sentiria ao estar num aldeamento turístico atravessado por uma linha ferroviária com comboios a apitar em movimento. Só não surpreende pela lógica (dir-se-ia, sem contenção de bom senso do legislador) de poder de planeamento e ordenamento territorial que lhe está subjacente, mitigada pela preocupação regulamentar de garantir as condições de segurança do utilizador (art.º 8º da Portaria 327/2008).

Os conjuntos turísticos que integrem um estabelecimento hoteleiro de 5 estrelas, poderão candidatar-se (com um investimento compreendido entre 60 e 200 milhões de Euros) à candidatura de projectos de potencial interesse nacional e de importância estratégica quando promovam a diferenciação de Portugal e contribuam decisivamente para a requalificação, aumento de competitividade e diversificação da oferta na região onde se insiram (art.º 2º n.º 3 alínea a) do D.L. n.º 285/2007, de 17.08.2007).

Importante ter em atenção para a lógica de poder destas organizações que poderão ter um mínimo de 70% de unidades de alojamento de cada empreendimento afectas à exploração turística (art.º 2º n.º 4 alínea c) do D.L. 285/2007), o que significa, na continuação do regime anterior, a possibilidade de retirar 30% dessas unidades para uso residencial/venda imobiliária, enquanto norma especial derrogatória do regime geral da exploração turística integral dos alojamentos turísticos (art.º 45º n.º 1 do RJET).

Osresorts têm, ainda, a possibilidade de submeter, por fases temporais (divisibilidade), a licenciamento ou comunicação prévia separadamente, cada um dos seus componentes ou a distintas fases de instalação (art.º 28º), com a consequência de disporem de alvará de utilização próprio (art.º 30º n.º 6, parte final), exploração por diversas entidades a cada uma dessas componentes, respondendo tais entidades directamente pelo cumprimento de normas legais e regulamentares (art.º 44º n.º 3).

As normas especiais ou excepcionais derrogatórias de regimes gerais de planeamento ou de uso, ocupação e transformação do solo a favor do projecto, do empreendimento tipo resort também se verificam nos Planos de Ordenamento Turístico da Madeira e dos Açores, adiante designados POT, aprovados, respectivamente, pelos D.L. Regionais n.º 17/2002/M, de 29.08.2002 e 38/2008/A, de 10.08.2008.

O art.º 1º do POT da Madeira prevê um limite máximo de alojamento turístico até ao ano de 2012, fixado em 35.000 camas na Madeira e 4000 camas em Porto Santo.

Tais camas são distribuídas por concelhos e áreas de vários concelhos (curiosamente não se utiliza a definição legal de município), com grande destaque para o Funchal com 23.000 camas.

No art.º 2º prevê-se que os empreendimentos, obras ou acções, não totalmente conformes com o regime do Plano e que pelas suas características ou dimensão sejam susceptíveis de induzir um significativo impacto social e económico, podem, fundamentada e excepcionalmente, ser admitidos, assegurada a prossecução dos seus objectivos, através de mecanismos de concertação de interesses públicos, devendo a pretensão ser fundamentada e acompanhada de estudos sócio - económicos e de avaliação de impacto ambiental, bem como das garantias do respectivo financiamento.