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Federalismo e conflitos distributivos: disputa dos estados por recursos orçamentários federais

INTRODUÇÃO Na maioria dos países do mundo, a opinião pública e os eleitores têm expressado mal-estar e descrédito com os sistemas políticos em geral e com o representativo em particular. Nos países de democracia recente ou redemocratizados, atribui-se ao sistema político e aos seus representantes a responsabilidade pela incapacidade de se responder às expectativas geradas pela democracia. Ademais, vem ganhando espaço a visão de que os legisladores buscam apenas a maximização de seus auto-interesses, o que geraria políticas pouco universalistas, fisiologismo e clientelismo.

Paralelamente a esse ceticismo, o mainstream acadêmico passou a questionar a capacidade explicativa das macroteorias sobre o funcionamento dos sistemas políticos. Assim, diferentes disciplinas das ciências sociais passaram a privilegiar, sob o rótulo abrangente de neo-institucionalismo (NI), o estudo do papel das instituições e dos processos de institucionalização na intermediação de interesses e nos processos de ação coletiva. O NI recorre, sempre, a um nível intermediário (ou meso) de análise para entender e explicar os processos políticos e decisórios.

Apesar de caminhos e escopos diferentes, o NI busca respostas para duas questões fundamentais à análise institucional: qual a relação entre instituições e comportamento dos atores e como explicar o processo por meio do qual as instituições nascem e se transformam. A tentativa de responder à primeira indagação é o objetivo deste trabalho, que procura aprofundar as discussões sobre a relação entre o federalismo como instituição e o comportamento dos atores ' as bancadas estaduais ', mediante a investigação e a compreensão de como essas bancadas processam e negociam as emendas ao orçamento federal no âmbito da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, mais conhecida como Comissão Mista de Orçamento ' CMO. A pesquisa é feita por via da análise das emendas ao orçamento, propostas pelos parlamentares de três estados da Federação ' Bahia, Ceará e Paraná ' no período 1995-1999.

Desde a redemocratização e a promulgação da Constituição de 1988, o Brasil passou a ser um dos países mais descentralizados do mundo em desenvolvimento no que se refere à distribuição de recursos tributários e de poder político. No entanto, apesar da descentralização financeira, estados e municípios continuam pressionando o governo federal por mais ações financiadas por tributos federais, tendo, inclusive, federalizado inúmeras vezes parte de suas dívidas.

Argumentou-se anteriormente, com base em dados secundários, que existe no Brasil uma divisão dos recursos nacionais/federais que funciona de forma a manter o equilíbrio federativo do país e a acomodar demandas conflitantes em um país com alto grau de heterogeneidade regional. Alegou-se, também, que as desigualdades regionais foram historicamente acomodadas pelo Executivo e pelo governo federal, que administram os desequilíbrios (regionais) promovendo uma divisão dos recursos públicos nacionais mediante regras formais e informais (Souza, 1997; 1998)1. Isso porque o federalismo brasileiro nasceu sob a égide da acomodação das desigualdades regionais pela via da negociação de recursos federais baseada em regras formais ' constitucionais e legais ' que pouco contribuem para a promoção da equalização fiscal entre estados e regiões, deixando amplo espaço para a adoção de regras informais2.

Negociações baseadas em regras informais tornaram-se mais complexas com a redemocratização porque as lideranças subnacionais aumentaram seu poder de barganha, tornando os conflitos federativos mais intricados. Conseguir mais recursos federais para os estados também ficou mais difícil devido à política de ajuste fiscal. Além do mais, a Federação brasileira não só não mais se caracteriza como sendo dominada por alguns poucos estados, como no passado não tão distante, mas por um sistema complexo de dependência política e financeira entre as diferentes esferas de governo, embora com poderes desiguais, como tem sido marcada por fortes desigualdades regionais e por escassos mecanismos de equalização fiscal que compensem as históricas assimetrias econômicas e sociais entre as regiões.

É nesse cenário que recebe impactos da redemocratização, da política de ajuste fiscal e de uma Federação marcada por desequilíbrios regionais que a disputa por recursos federais se desenrola. O entendimento da divisão dos aportes federais por via da análise das emendas dos parlamentares apresentadas à CMO e dos resultados de algumas políticas públicas, como o Sistema Único de Saúde ' SUS e a seguridade social, permite aprofundar nosso conhecimento sobre como são acomodadas as tensões que ocorrem na Federação.

No Brasil, há poucos trabalhos que investigam o Congresso como alocador de recursos públicos3. O longo período de regime militar, em que o papel do Congresso, dos governadores e dos prefeitos na definição e negociação de políticas era secundário, embora os mesmos tenham contribuído para a legitimação do regime (ver Medeiros, 1986), é parcialmente responsável pela falta de estudos nessa área, que, afinal, começam a ser retomados4.

Este trabalho busca ampliar o entendimento do comportamento das bancadas estaduais na questão orçamentária5. Na verdade, persiste a necessidade de análises mais específicas, em especial da ótica do federalismo, que tomem os estados individual e comparativamente, sobretudo na esfera em que a disputa por recursos federais é mais visível, ou seja, na CMO.

Bahia, Ceará e Paraná foram selecionados para testar tanto os referenciais teóricos sobre os quais a pesquisa se apóia como a hipótese de trabalho adiante mencionada. Esses estados foram escolhidos porque são territórios que partilham várias características comuns. Primeiro, suas lideranças políticas têm conseguido manter, até recentemente, grande controle sobre as instituições e os processos decisórios estaduais, o que poderia indicar um comportamento razoavelmente homogêneo das representações estaduais na disputa por recursos federais, na linha do argumento de que os governadores exercem influência sobre suas bancadas no Congresso Nacional. Segundo, os três estados representam uma amostra, embora restrita, de duas regiões, Nordeste e Sul, que vêm buscando, nos últimos anos, elevar sua posição nas esferas política e econômica nacionais vis-à-vis o Sudeste, dado que são estados que conseguiram, nas últimas décadas, importante crescimento relativo de seus PIBs comparativamente a outros estados, da mesma forma que são considerados os mais ativos protagonistas da chamada guerra fiscal. Ao mesmo tempo, ao selecionar dois estados do Nordeste e um do Sul, a amostra captura a extrema diversidade regional do Brasil. Apesar de a amostra apontar para mais semelhanças do que diferenças entre os três estados do ponto de vista político, dentro do Congresso e no interior da CMO seus representantes tiveram agendas e estratégias diferenciadas, como se verá adiante6.

O trabalho parte da constatação de que desde a redemocratização e a promulgação da Constituição de 1988, o Brasil passou a ter um sistema político-tributário bastante descentralizado, inclusive para os padrões internacionais. No entanto, estados e municípios continuam pressionando o governo federal por mais recursos, sendo as emendas ao orçamento federal uma das ''janelas de oportunidade'' para a obtenção dos mesmos. Apesar de a disputa por recursos escassos ser guiada por regras definidas pela CMO, os resultados alcançados pelos estados em questão não são semelhantes. Baseado nessa constatação, o artigo busca resposta para três questões centrais: a)por que o federalismo influencia a negociação de recursos federais pelas bancadas estaduais que se realiza na CMO; b)como as representações estaduais negociam suas demandas na CMO e quais seus resultados; e c) de que maneira são administradas as tensões decorrentes de uma Federação que conta com mecanismos insuficientes de equalização fiscal.

O federalismo é aqui tomado, ao mesmo tempo, como uma variável independente, que influencia o comportamento dos parlamentares, e como uma variável dependente, que condiciona a forma de distribuição dos recursos orçamentários.

O trabalho questiona duas hipóteses preexistentes: uma sobre o papel das emendas ao orçamento federal e a outra sobre a distribuição regional dos recursos federais. A primeira é que as emendas apresentam tão-somente resultados negativos por bloquearem as possibilidades de ações universais e nacionais, fortalecendo as tendências ao fisiologismo, ao clientelismo e aos interesses individuais dos parlamentares. A segunda é que as regiões economicamente menos desenvolvidas são mais beneficiadas pelos recursos orçamentários federais tendo em vista sua sobre-representação no Congresso Nacional.

A hipótese a ser aqui testada é a de que o desenho do federalismo brasileiro não incorporou, desde a sua origem, a busca por uma maior equalização fiscal entre as unidades federativas, razão pela qual existem incentivos para os congressistas montarem estratégias capazes de aumentar a cota de recursos nacionais para seus estados. Isso porque na distribuição da receita nacional convivem regras distributivas formais (constitucionais) e informais (negociadas caso a caso) como uma das formas de a Federação brasileira manter a unidade de seus entes constitutivos. As regras formais e as informais, estas últimas podendo ser encontradas em várias decisões legislativas e governamentais, inclusive nas emendas ao orçamento, incentivam os parlamentares, até mesmo de estados mais bem posicionados economicamente, a proporem tais emendas, não apenas para se reelegerem ou se elegerem para os Executivos subnacionais, mas também para conseguirem mais recursos federais diante da pouca eficácia das regras formais de equalização fiscal.

Para a construção do ''modelo'' hipotético de análise, tomou-se como referência a proposta de Weaver e Rockman (1993). Estes autores examinam as políticas públicas pela ótica do impacto das instituições políticas nacionais na estruturação das relações entre parlamentares, grupos de interesse, eleitorado e Judiciário. Nessa concepção, o sistema federativo é tomado como uma instância de veto exógena às relações entre Executivo e Legislativo, podendo resultar em políticas incoerentes. Essa abordagem, aqui adotada como guia para analisar o comportamento das bancadas estaduais na CMO, traz subjacente, no entanto, uma visão das instituições como um conjunto de nós interconectados, por meio dos quais ações podem ser bloqueadas. Com isso não se quer dizer que o entendimento sobre as instâncias de veto na cadeia decisória (Immergut, 1996) e sobre os veto players (Tsebelis, 1995) não seja perseguido, mas sim que, ao se desprezar os aspectos específicos que informam e conformam a constelação de incentivos e constrangimentos que moldam as estratégias dos atores políticos, algo importante talvez se perca na análise.

Tomando por base a proposta de Weaver e Rockman (1993), ligeiramente modificada para adaptá-la ao entendimento do comportamento dos congressistas, a hipótese de trabalho é resumida na Figura_1, que baliza a análise da trajetória das demandas estaduais na CMO.

O fator/constrangimento institucional considerado é o desenho do federalismo brasileiro, em particular do federalismo fiscal, que construiu mecanismos insuficientes de equalização fiscal entre estados e regiões. Uma das principais conseqüências dessa característica é que os conflitos distributivos são sempre mais agudos. Ademais, com a política federal de ajuste fiscal, passaram a existir menos recursos nacionais a serem distribuídos para o amortecimento das tensões regionais. Como resultado, os conflitos no interior da CMO também se tornam mais complexos.

A tarefa analítica é, pois, identificar as ligações entre o federalismo como instituição e o comportamento das bancadas estaduais na CMO. Busca-se, assim, conhecer melhor de que forma as demandas estaduais relativas à implementação de ações que se darão nos seus territórios ganham saliência no orçamento federal.

Além do mais, procura-se entender como os parlamentares estabelecem redes de ligações na CMO para a defesa de projetos de seu interesse. Essas redes são geradoras de relações extraparlamentares e, algumas vezes, extrapartidárias ' estas últimas não porque os partidos não ''contam'', mas sim pelas regras da CMO, que passaram a estimular a cooperação entre membros de partidos diferentes que representam seus estados e até mesmo entre parlamentares eleitos por outros estados.

Dessa forma, este artigo aumenta o foco de observação sobre a participação dos interesses estaduais no âmbito do Legislativo nacional, examinando, principalmente, como tensões, conflitos e contradições entre interesses divergentes do ponto de vista territorial são processados, negociados e decididos no âmbito da CMO.

Para realizar a tarefa de desvendar as ''regras do jogo''7 que intervêm no comportamento político dos atores, optou-se pela utilização de um referencial teórico que valoriza o papel das escolhas institucionais feitas anteriormente no desenvolvimento e no resultado das decisões políticas, as quais, ao final, também influenciam o funcionamento dos sistemas políticos. Entre as escolhas institucionais que deixam sua marca no sistema político e no processo decisório está o federalismo. Assim, escolhas iniciais, estruturais e normativas terão efeito sobre as decisões políticas subseqüentes, tais como o papel das emendas e da CMO na modelagem das disputas federativas e na acomodação de conflitos distributivos.

Aqui, sustenta-se, a partir da discussão da hipótese acima referida, que as emendas ao orçamento refletem as disputas territoriais por recursos federais em um país marcado por desigualdades regionais, que moldam também a forma como essas disputas são negociadas. Tal premissa questiona as duas hipóteses anteriormente mencionadas e está baseada nas seguintes constatações: primeiro, emendas coletivas (de bancada e as oriundas das relatorias da CMO) estão substituindo as emendas individuais dos parlamentares, por força de mudanças nas regras da CMO. Este argumento contesta a hipótese de que as emendas promovem apenas o fisiologismo, o clientelismo e servem exclusivamente ao auto- interesse de cada parlamentar. Isto porque ações cooperativas passaram a ser incentivadas pelas novas regras da CMO, vindo a prevalecer sobre as individuais. É bom lembrar que essas normas foram introduzidas pelos próprios parlamentares, promovendo, portanto, o self-binding. Segundo, não são os estados economicamente mais desenvolvidos nem os menos desenvolvidos que têm sido os principais beneficiários dos recursos orçamentários em termos per capita, mas sim os das regiões Centro-Oeste e Norte em decorrência de decisões tomadas pela Constituição de 1988, que adiante serão discutidas.

O trabalho analisa as emendas ao Orçamento da União, nos exercícios de 1995- 1999, propostas pelos congressistas dos três estados selecionados, que juntos tiveram 6.107 emendas aprovadas no período, representando R$ 1,961 bilhão. O total de recursos efetivamente repassado a esses estados, na mesma quadra, foi de R$ 17,634 bilhões, ou seja, as emendas representam 11% do total dos recursos repassados. As emendas foram agregadas por função, por parlamentar e por partido, desagregando-se as apresentadas pelas bancadas dos estados daquelas apresentadas individualmente8.

O artigo está dividido em quatro partes: a primeira explica o funcionamento da CMO; a segunda analisa o conteúdo das demandas por recursos do orçamento federal dos três estados selecionados no período 1995-99; a terceira discute os resultados encontrados, confrontando-os com as hipóteses acima mencionadas; a quarta apresenta algumas conclusões.

A COMISSÃO MISTA DE ORÇAMENTO Com a promulgação da Constituição de 1988, o Congresso readquiriu a prerrogativa de propor emendas ao projeto de lei orçamentária encaminhado pelo Executivo, tornando-se o locus ideal para testar a hipótese acima referida. No entanto, esse poder tem sido motivo de críticas, tanto na literatura como na mídia.

Na literatura derivada da teoria da escolha racional, as emendas dos parlamentares recebem o rótulo de pork barrel, que é definido por Shepsle e Bonchek (1997:204) como ''a apropriação de recursos federais para projetos ineficientes que beneficiam os distritos específicos dos congressistas mas que pouco favorecem a nação como um todo''. Os autores afirmam que o incentivo para um parlamentar operar uma política de pork barrelestá na oportunidade que ele passa a ter para cobrar votos na próxima eleição. Na lógica da teoria da escolha racional, o pork barrel gera o paradoxo da cooperação, já que provê unicamente a área ou região que recebe esses recursos, a expensas de todos os contribuintes. Na verdade, os congressistas lucrariam se não houvesse pork 9. Apesar de cada parlamentar ter um forte incentivo para continuar a querer proteger seu distrito, eles sabem que todos se beneficiariam igualmente sem o pork, mas mesmo assim continuam insistindo. Nesse caso, o ''dividendo cooperativo'' resultante da ausência de pork, em que um distrito perde seu projeto mas é recompensado por não ter que financiar projetos em outros, não é estável porque os políticos continuam a ter incentivos para viabilizar iniciativas para seus estados e distritos.

No entanto, essa visão sobre as conseqüências ''perversas'' do porknão é unânime na literatura. Muitos cientistas políticos, a exemplo de Elwood e Patashnik (1993), ressaltam o ''outro lado'' do pork, mostrando seu papel de facilitador das negociações entre Executivo e Legislativo nos EUA e suas vantagens para o próprio orçamento público por não criar despesas que geram direitos e se transformam em atividades permanentes (entitlements). Outros trabalhos mostram ainda que, nos EUA, a eficácia do pork para a reeleição dos congressistas é mais modesta do que interpretado pela mídia (Bickers e Stein, 1996). Ademais, no caso brasileiro, emendas individuais foram, ao longo do tempo, sendo substituídas por coletivas, como se verá adiante.

A CMO é um locus privilegiado para testar os postulados do federalismo como instituição. Ao trazer para o âmbito do Legislativo a decisão sobre a alocação de parte dos recursos federais em um país de dimensão continental e marcado por clivagens e heterogeneidades regionais, o sistema político brasileiro encontrou, no período pós-redemocratização, uma forma de amortecimento dessas clivagens pela oportunidade que dá aos parlamentares de tentar minimizar as desvantagens financeiras dos diversos territórios que os elegeram. Tal mecanismo também compensa o Congresso do relativo esvaziamento da sua função legislativa pelo uso, até há pouco tempo considerado excessivo, por parte do Executivo, de Medidas Provisórias ' MPs. Assim, se o Executivo federal parece ter um papel legislativo exacerbado, por via das MPs, também o Congresso Nacional é constantemente acusado de exercer funções executivas pelos recursos que consegue alocar, por meio das emendas ao orçamento, em ações que se realizam nas bases estaduais e locais de sustentação dos parlamentares.

A CMO tem sua origem na Constituição de 1988 (artigo 166) e sua regulamentação, incluindo regras de funcionamento, organização e participação dos parlamentares, foi sendo profundamente modificada a partir de 1995, através da Resolução no 2, como um dos resultados da Comissão Parlamentar de Inquérito ' CPI do Orçamento.

A Constituição estabelece que as emendas dos parlamentares serão apresentadas na CMO, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas pelo plenário do Congresso. As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: a) sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; b) indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesas, excluídas as que incidam sobre dotações para pessoal e seus encargos, serviço da dívida e transferências tributárias constitucionais para estados, municípios e o Distrito Federal.

De acordo com as regras da CMO, as emendas ao orçamento podem ser propostas por: a) parlamentares individualmente, que podem apresentar até vinte emendas no valor de R$ 1,5 milhão cada, importância aumentada, em 2000, para R$ 2 milhões; b) comissões permanentes do Senado e da Câmara, em número máximo de cinco; c) bancadas estaduais, que requeriam a assinatura de 3/4 dos deputados e senadores, depois alterada para 2/3, no máximo de vinte; d) bancadas regionais, no máximo de duas por votação da maioria absoluta dos deputados e senadores que compõem a região; e) relatores das áreas temáticas determinadas pelo regimento, chamadas de emendas de relatoria, que visam corrigir erros ou omissões de ordem técnica ou legal e/ou agregar proposições de várias emendas, não podendo, entretanto, acrescentar valores e dotações constantes no projeto de lei orçamentária10.

As regras sobre o funcionamento da CMO e sobre a apresentação de emendas podem ser mudadas a cada ano, tendo sido profundamente alteradas em 1995 como reação aos escândalos desvendados pela CPI do Orçamento. Até 1995, permitia-se a apresentação de 25 emendas individuais por parlamentar e a partir daquele ano elas foram reduzidas para vinte. Outras mudanças foram a exigência de reuniões de bancada, a instituição de audiências públicas e o incentivo à rotatividade de seus membros para evitar a captura de determinados indivíduos ou grupos11.

Em 1997, definiu-se que as emendas de bancada teriam prioridade sobre as individuais e que cada estado poderia apresentar até dez, sendo este número modificado posteriormente para vinte. Em 1999, introduziu-se um valor máximo para cada emenda. A CMO dividia-se em sete relatorias setoriais, aumentadas para dez em 2000.

Evidentemente, a CMO não é a única forma de negociação entre Executivo, Legislativo, governadores e prefeitos. Outras, tão ou mais importantes, se sobressaem, tais como: a) nomeações para cargos na burocracia federal e agências estatais e paraestatais, como os fundos de pensão; b) aprovação de pedidos de financiamento de estados e municípios a ser autorizada pelo Senado; c) renegociação de dívidas dos estados e de grandes municípios com a União; d) inclusão, ao término do exercício financeiro, de emendas de parlamentares ligados ao governo que dizem respeito a créditos suplementares encaminhados pelo Executivo ao Congresso; e) apoio financeiro federal, por intermédio de incentivos, subvenções e financiamentos a juros subsidiados, oferecido por organismos federais como Caixa Econômica Federal ' CEF, Banco do Brasil ' BB, bancos federais de desenvolvimento regional e Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social ' BNDES; e f) vantagens financeiras para estados e regiões em outras comissões do Congresso, de que é exemplo a lei de incentivos fiscais para a instalação de montadoras no Norte, Nordeste e Centro-Oeste promulgada em 1997 e reeditada em 1999.

A CMO funciona como uma fase intermediária ' a da apresentação das emendas ' entre dois momentos: o da negociação entre os parlamentares, governadores e prefeitos com o governo federal para a inclusão de suas demandas no projeto de lei orçamentária e o da liberação dos recursos, a fase mais importante do ponto de vista do resultado final das emendas.

A possibilidade de emendar o projeto de orçamento encaminhado anualmente pelo Executivo ao Legislativo representa uma das mais importantes prerrogativas conquistadas pelo Legislativo com a redemocratização12. Outro fator de relevância diz respeito à capacidade do presidente da República de vetar emendas, direito raramente exercido13. Por quê? Vetar emendas pode ser um desgaste antecipado para o presidente, já que o orçamento é uma peça indicativa e não compulsória de gasto, o que desloca para a esfera do governo federal o próximo estágio da negociação, o da liberação das verbas.

A prerrogativa acima mencionada gerou um paradoxo: foi o próprio Congresso, durante a Constituinte, que descentralizou recursos tributários em favor das esferas subnacionais, em resposta ao clima geral contrário à centralização instituída pelos militares. Assim, ao promover uma relativa redução dos recursos federais, os próprios parlamentares diminuíram suas possibilidades de alocar recursos para seus estados e municípios.

Se nos primeiros momentos da redemocratização os parlamentares da CMO tinham mais estímulos para agir individualmente, mudanças nas regras da Comissão, a partir de 1995, fizeram com que eles passassem a atuar mais coletivamente, como se verá adiante. Essas regras, que incentivam a cooperação, se impuseram à lógica do sistema eleitoral, que, segundo se afirma, estimula os parlamentares a operar mais individualmente do que cooperativamente e a ter pouca disciplina partidária14. No entanto, conseguir recursos federais para suas bases eleitorais continua sendo crucial para a sobrevivência dos parlamentares, especialmente para aqueles que fazem oposição ao grupo político que está no controle do governo do estado15.

A CMO é composta de 84 parlamentares ' 21 senadores e 63 deputados. A indicação dos participantes é feita pelos partidos, tal como nas demais comissões. No período analisado, o PFL e o PMDB, por serem os partidos majoritários, detinham as representações mais numerosas, embora todos os partidos (ou blocos partidários) tenham direito à representação. A participação dos parlamentares da Bahia, Ceará e Paraná na CMO é apresentada no Quadro_1.

Como são os partidos que indicam seus representantes e não existem critérios que restrinjam o tamanho da bancada estadual, é possível que estados com bancadas menores tenham na CMO maior número de delegados, como ocorreu em 1996 e 1997, quando o Paraná e o Ceará, que possuem bancadas menos numerosas do que a Bahia, estiveram mais representados, situação que se equilibra em 1999.

A DISPUTA POR RECURSOS ORÇAMENTÁRIOS NOS ESTADOS SELECIONADOS Os três estados selecionados tiveram, no período analisado, alto índice de sucesso quando comparados o montante de recursos aprovados no orçamento e os empenhos liquidados, que podem ser considerados como liberados (ver Tabela_1).

Como se sabe, a aprovação de projetos no orçamento não garante a sua liberação.

No decorrer do processo orçamentário, o papel dos parlamentares na CMO foi mudando. Nos anos iniciais da pesquisa, os congressistas individualmente tinham função protagônica. Posteriormente, contudo, são as bancadas que assumem o papel mais importante no interior da CMO. Na fase de discussão do orçamento dentro da Comissão, a disputa por recursos ocorre entre parlamentares e/ou bancadas, representando os interesses de seus eleitores, financiadores e lideranças estaduais/locais. No entanto, após a aprovação do orçamento, o locus da disputa desloca-se para os ministérios do governo federal e suas estatais, principalmente a CEF.

Pela Tabela_1 pode-se verificar que o governo federal tem cumprido seus acordos com os estados, por via das emendas propostas pelos parlamentares, assim como por intermédio de acordos com governadores e prefeitos, ou seja, os recursos destinados aos estados foram, em grande parte, liberados. Constata-se ali também que o Paraná tem conseguido mais verbas orçamentárias do que os outros dois estados, tanto em termos absolutos como relativos (ver Tabela_2). Ademais, a média da ''taxa de sucesso'' do Paraná foi de 106%, enquanto a da Bahia foi de 94% e a do Ceará de 91%.

Os dados da Tabela_3 mostram que o volume de recursos à disposição dos parlamentares é pequeno ' a média é de 11% ' quando comparado ao volume total alocado nos estados.

As Tabelas_1, 2 e 3 contestam, assim, a hipótese de que os estados menos desenvolvidos economicamente seriam os maiores beneficiários dos recursos adicionais extraídos do orçamento federal. O Paraná obteve maior volume de verbas na lei orçamentária, na sua execução e em termos da relação entre os valores alocados versus população do estado. Apesar de os parlamentares da Bahia e Ceará conseguirem aprovar mais emendas em termos quantitativos do que os do Paraná, os recursos totais e per capita para este último, assim como sua ''taxa de sucesso'', estiveram à frente dos dois outros estados. Ou seja, para que Bahia e Ceará granjeiem mais recursos do orçamento, seus parlamentares necessitam fazer mais emendas do que os do Paraná (ver Tabela_2).

A Tabela_4 mostra que, além das emendas individuais e de bancada, passaram a ter valor aquelas apresentadas pelas relatorias da CMO. No entanto, como mencionado acima, as propostas dos relatores de áreas temáticas não podem aditar valores, apenas corrigir erros ou agregar proposições16. No que diz respeito às emendas encaminhadas pelas relatorias e em termos absolutos, Bahia e Ceará tiveram desempenho muito mais favorável do que o Paraná, com exceção do ano de 1996.

Nas seções seguintes analisa-se o desempenho dos estados selecionados.

O Desempenho da Bahia A Bahia tem uma bancada de 39 deputados federais, cuja filiação partidária na legislatura sob análise (1995-1998) era a seguinte:

O PFL fez três senadores. Nas eleições de 1994 e de 1998, ele coligou-se com o PTB, PPB e PL, dando ao partido confortável maioria. No entanto, se no âmbito da bancada estadual o PFL é um grupo majoritário, na CMO o mesmo não ocorre, já que o partido disputou com o PMDB e o PSDB a liderança numérica da CMO. Na verdade, o equilíbrio entre o PFL e os partidos de oposição, presente no início do período em tela, desfez-se, com o PFL assumindo a hegemonia dos interesses da Bahia dentro da CMO.

Em 1995, a Bahia apresentou apenas quatro emendas ao orçamento, todas de parlamentares do PFL17. Não houve, naquele ano, emendas de bancada. Os autores eram parlamentares de pouca visibilidade e todos pertenciam ao grupo liderado por Antônio Carlos Magalhães ' ACM. Aqueles de maior expressividade e com acesso ao Executivo federal certamente encontravam outras formas de atender às suas demandas, não precisando lutar por recursos escassos e de valor relativamente pequeno, como é o caso das emendas.

Em 1996, ano de eleições municipais, diferentemente do ano anterior, todos os parlamentares apresentaram emendas ao orçamento e, tal como no ano anterior, constata-se o pouco interesse dos congressistas de maior visibilidade pelas emendas ao orçamento18. No que se refere às emendas por partido, apesar de o PMDB e o PFL concentrarem o maior número delas, todas as legendas representadas na Bahia conseguiram aprovar seus pleitos, inclusive as minoritárias ' PT, PSB e PC do B. Mesmo o PV, partido sem representação no estado, apresentou emendas, por intermédio do deputado Fernando Gabeira (RJ). Ressalte-se ainda que, apesar da hegemonia do PFL na bancada da Bahia no Congresso, o PMDB assegurou um pouco mais de recursos (39%) do que o PFL (34%). Em 1996, antes das mudanças nas regras da CMO incentivando as emendas de bancada, promulgadas em 1997, estas já superavam as individuais. Tal situação acabou gerando um paradoxo: se todos os deputados concorrem entre si nas suas bases eleitorais locais e se as emendas são cruciais para suas reeleições, como explicar a predominância das emendas de bancada? Dado que as emendas individuais ainda não tinham prevalência sobre as de bancada, a hipótese mais provável para explicar esse fato estaria na força do PFL.

No ano de 1997, a distribuição das emendas por partido confirma a hegemonia do PFL e a perda de espaço do PMDB, mostrando que, quanto mais a força política do grupo do ex-senador ACM se consolidava, maior sua repercussão no interior da CMO19. Mais uma vez, parlamentares eleitos por outros estados (Fernando Gabeira e Lindeberg Farias (PC do B/RJ) aprovaram emendas para a Bahia. As emendas de bancada representaram 60% do total, demonstrando a influência das mudanças nas regras da CMO, a coesão da bancada e o controle do principal partido no estado, o PFL, sobre as emendas.

Em 1998, ano de eleições estaduais e nacionais, a hegemonia do PFL no interior da CMO diminui, com o partido aprovando 51% do total das emendas individuais, enquanto o PMDB e o PSDB aprovaram 12% deste; já as emendas de bancada representaram 60% do total das mesmas, mantendo-se a estratégia da cooperação.

O ano de 1999 não traz mudanças no que se refere ao tipo de parlamentar que apresenta emendas, ou seja, mantém-se a tendência de propor emendas para aqueles parlamentares com menor visibilidade. As emendas por partido confirmam a supremacia do PFL, que aprovou metade delas, seguido de longe pelo PSDB, com 12%, e pelo PMDB, com 7%. A cooperação, incentivada pelo regimento da CMO, e a preponderância do PFL fizeram com que as emendas de bancada representassem, em 1999, 62% dos recursos totais.

Resumindo, nos anos analisados, a cooperação dominou o desempenho dos parlamentares da Bahia; consolidou-se o poder do PFL no estado e na CMO; manteve-se o perfil de parlamentares com pouca visibilidade como os que aprovam mais recursos via emendas individuais20.

O Desempenho do Ceará O Ceará tem uma bancada de 22 deputados federais, cuja filiação em 1998 era a seguinte:

Seus três senadores eram do PSDB. Estes, somados aos nove deputados do partido, formavam 55% da bancada estadual. Assim como na Bahia, ressalta no Ceará o controle do grupo exercido por Tasso Jereissati, do PSDB.

Os recursos liberados para o Ceará em 1994 cumpriram 81% da dotação prevista (Tabela_1), pouco acima dos 80% liberados para a Bahia e distante daqueles autorizados para o Paraná. Apesar de o PSDB fazer parte da coalizão de apoio ao presidente Itamar Franco, os recursos efetivamente recebidos pelo Ceará foram abaixo dos do Paraná, então governado pelo mesmo partido do presidente. Uma hipótese para essa defasagem é a de que o Ceará pode ter recebido recursos de outras fontes; uma outra é que as legendas têm peso efetivo no que se refere à disputa por parcelas do orçamento federal, já que são os partidos que indicam os membros da CMO. No entanto, talvez a melhor explicação possa ser encontrada em um outro aspecto. Como se verá adiante, no Ceará, as emendas individuais prevaleceram sobre as de bancada na maior parte do período analisado, mostrando que a não-cooperação predominou na bancada cearense, diminuindo, portanto, as possibilidades de acordos capazes de garantir mais recursos orçamentários para o estado.

Em 1995, o Ceará apresentou cinco emendas ao orçamento. Assim como na Bahia, os parlamentares autores das mesmas tinham pouca visibilidade e não eram diretamente formuladores dos rumos da política. Naquele ano, o Ceará não negociou emendas de bancada, sendo todas elas apresentadas individualmente.

O ano de 1996 registrou para o Ceará um percentual abaixo do da Bahia e, principalmente, da taxa do Paraná no que se refere ao valor das emendas vis-à- viso valor total dos recursos do orçamento federal para o estado (ver Tabela 1). Assim como os da Bahia, todos os parlamentares do Ceará apresentaram emendas; e tal como ocorreu na Bahia, parlamentares eleitos por outros estados (José Augusto e Arlindo Chinaglia, ambos do PT/SP) incluíram emendas para municípios do Ceará, o que se explica pela necessidade de prover recursos extras para municípios governados pelo PT, que administrava em oposição ao governo do estado. Apesar de o PSDB ser a força política mais importante no Ceará, no interior da CMO as disputas entre este e o PMDB eram visíveis, daí porque as emendas individuais, com 52% dos recursos totais das emendas, prevaleceram sobre as de bancada.

A disputa entre o PSDB e o PMDB também era perceptível no que tange aos recursos para Fortaleza, governada, no período analisado, pelo PMDB, em oposição ao PSDB. Dos três estados, somente no Ceará a capital conseguiu altos percentuais de transferências federais: 20% dos recursos totais em 1996 e cerca de 12% nos demais anos; Salvador obteve 12% em 1996, em função da estratégia da prefeita (Blumm, 1999); e Curitiba nunca ultrapassou 1%.

Em 1997, a participação dos parlamentares reproduz o mesmo padrão: os principais proponentes são parlamentares com pouca visibilidade e menos de 1% das emendas foi de bancada, reforçando o argumento da ausência de cooperação no Ceará em virtude da polarização, no interior da CMO, entre o PMDB e o PSDB.

No ano de 1998, confirmou-se a hegemonia do PSDB, cujos integrantes conseguem aprovar 53% das emendas contra 19% do PMDB. Naquele ano, todavia, ocorre pela primeira vez a situação em que as emendas de bancada (67%) superam as individuais, mostrando que a atuação do partido majoritário no estado, o PSDB, possibilitou a negociação de suas preferências com seu principal adversário, o PMDB, e que, finalmente, os parlamentares do Ceará consideraram racional aderir à cooperação por via das emendas coletivas, submetendo-se às novas regras da CMO. Três deputados federais do PT/SP (Eduardo Jorge, Telma de Souza e Marta Suplicy) aprovaram quatro emendas para o Ceará.