BrBRHUHu0011-52582003000400003

O conteúdo da produção legislativa brasileira: leis nacionais ou políticas paroquiais?

INTRODUÇÃO O objetivo principal deste artigo é responder à seguinte pergunta: qual é o conteúdo das leis aprovadas pelo Congresso brasileiro? Argumenta-se que a qualidade da produção legislativa no Brasil pode ser avaliada exclusivamente a partir do entendimento dos fatores institucionais que influenciam e estruturam o comportamento legislativo dos parlamentares. Nessas circunstâncias, o estudo dos outputs legislativos deve levar em consideração as determinantes presentes tanto na arena eleitoral quanto na arena parlamentar.

As interpretações usuais costumam abordar o tema da qualidade da produção legislativa brasileira a partir da primeira arena. Geralmente referenciados nos estudos sobre o Congresso americano, e portanto baseados na premissa de que o objetivo primário dos políticos é se reeleger, muitos autores argumentam que a estratégia legislativa conducente ao alcance de um objetivo desse tipo se restringe à adoção de políticas de pork barrel (Mayhew, 1974), isto é, políticas distributivas que buscam dispensar benefícios concentrados no distrito de eleição de cada deputado ' benefícios estes cujos custos recaem, de forma imperceptível, sobre a sociedade como um todo. Essa estratégia dependeria crucialmente do incentivo presente na estrutura da competição eleitoral norte- americana, na qual a escolha dos representantes ocorre em colégios uninominais e com voto uninominal em turno único (Cain et alii, 1987; Lancaster, 1986).

Ao se examinar os estudos realizados sobre o desempenho das instituições brasileiras, verifica-se que são muitos os autores que importam o modelo americano. Semelhanças político-institucionais entre os dois países, como a fraqueza do sistema partidário e as características do sistema eleitoral que incentivam o ''voto pessoal'' (Mainwaring, 1991; Shugart e Carey, 1995), justificariam essa orientação analítica. Dessa forma, várias análises argumentam que a prática legislativa dos deputados brasileiros é voltada para a adoção de políticas com efeito circunscrito e limitado ao reduto eleitoral do legislador (Mainwaring, 1999; Ames, 2001). De acordo com essa abordagem, as estratégias legislativas de cada ator dependem da ação individual de cada parlamentar, uma vez que o partido político tem pouco envolvimento com o processo de formulação de políticas no âmbito do Legislativo (Ames, 1995a; 1995b; Mainwaring, 1995).

Sobretudo a partir de meados dos anos 90, observa-se uma certa relutância do mundo acadêmico brasileiro em aceitar integralmente essa orientação analítica.

Duas questões emergiram. A primeira, referente a um problema conceitual; a segunda, a um problema empírico. A questão conceitual é relativa à identificação do tipo de vínculo que se estabelece em torno dos incentivos presentes na arena parlamentar, em contraposição àqueles presentes na arena eleitoral. De modo que, contrapondo-se à primeira abordagem, vários estudos começaram a resgatar o papel dos partidos políticos, o desempenho das lideranças e o peso relativo das regras decisórias internas do Congresso como variáveis a serem levadas em conta no exame do processo decisório (Figueiredo e Limongi, 1995; Santos, 1997; 1999; Amorim Neto, 2000). A questão empírica era verificar se e em que medida esses incentivos se refletem no conteúdo das leis.

Destacam-se, nessa direção, três estudos que mostraram que a produção legislativa do Congresso brasileiro não é caracterizada pelo domínio dos assuntos paroquiais (Figueiredo e Limongi, 1999; 2002; Lemos, 2001). Em suma, passou-se a exigir da análise conceitual uma explicação teórica do comportamento legislativo do Congresso; a tarefa empírica tornou-se verificar que tipos de leis são produzidos.

Minha análise tenta aprofundar os efeitos que cada arena produz sobre o conteúdo das normas. Sem questionar o objetivo da reeleição, pretendo: (1) reconstruir as interpretações que, partindo da arena eleitoral, buscam explicar a conduta legislativa dos congressistas como decorrência dos incentivos oferecidos pelo sistema eleitoral; (2) encontrar evidências empíricas para cada uma dessas interpretações; (3) mostrar que, para a compreensão dos outputs legislativos do Congresso Nacional, também é preciso levar em conta os fatores internos, inerentes à dinâmica do processo decisório.

Na próxima seção, apresento três hipóteses acerca do comportamento legislativo dos congressistas, de acordo com os efeitos do sistema eleitoral brasileiro. A primeira considera o argumento clássico de que, devido ao sistema de lista aberta, às campanhas personalizadas e a um sistema altamente descentralizado, os políticos brasileiros privilegiam ações voltadas para satisfazer interesses locais. Contrapondo-se a esta visão, a segunda hipótese sugere que, embora os incentivos eleitorais estimulem o individualismo do parlamentar, a magnitude distrital é o fator determinante para explicar o comprometimento legislativo dos políticos. Em termos sucintos, sustento a idéia de que em distritos com magnitude distrital média e elevada o político tem mais incentivos a investir em políticas distributivas com benefícios difusos do que em políticas paroquiais, cujos benefícios são concentrados localmente. A terceira hipótese visa diferenciar o desempenho legislativo de deputados e senadores. Se reconhecermos que, ao mudar o sistema eleitoral, muda também a estrutura dos incentivos nele presentes, então é oportuno supor que deputados e senadores tenham comportamentos legislativos diferentes. No caso em questão, uma eleição majoritária como é a do Senado motiva menos um comprometimento direto do parlamentar com políticas paroquiais do que eleições para a Câmara dos Deputados.

Na terceira seção enfrento o espinhoso problema da classificação do conteúdo das leis. Concentrei esforços para encontrar uma classificação que permitisse diferenciar entre os diversos tipos de projetos distributivos, assim como entre estes e os de caráter mais geral.

Na quarta, passo ao teste das três hipóteses relativas à arena eleitoral, buscando evidências no exame da produção legislativa. Examino o conjunto da produção legislativa aprovada e, sucessivamente, transformada em norma jurídica (projetos sancionados), bem como a produção legislativa rejeitada de forma definitiva pelo próprio Congresso (projetos rejeitados) e a aprovada pelo Congresso mas vetada totalmente pelo presidente da República e cujo veto foi mantido (veto total). Os projetos em exame foram objeto de deliberação durante os governos dos presidentes Fernando Collor de Mello, Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso, cobrindo o período que vai de 1991 até abril de 2002. Vale salientar que os projetos vetados foram incluídos porque podem sinalizar um atrito entre o presidente e o Congresso na elaboração de práticas paroquiais e/ ou políticas nacionais. A categoria dos projetos rejeitados é essencial para se observar, por um lado, a capacidade auto-reguladora do Congresso ' em particular, será interessante ressaltar que tipos de projetos são rejeitados e quais os sancionados. Por outro lado, a rejeição é uma atitude que implica deliberação. Nesse sentido, é oportuno diferenciar os projetos rejeitados dos demais projetos que, engavetados ao longo da legislatura, foram, ao seu término, arquivados sem votação final alguma.

Na quinta seção, desloco o foco analítico para a arena parlamentar, a fim de descobrir os mecanismos relativos à dinâmica interna do processo legislativo.

Em especial, tento explicar por que alguns projetos distributivos são bem- sucedidos, outros são vetados pelo presidente e outros, ainda, são rejeitados pelo próprio Congresso. Na sexta e última seção, tento oferecer uma leitura conclusiva dos argumentos aqui discutidos.

INCENTIVOS ELEITORAIS E PRODUÇÃO LEGISLATIVA: HIPÓTESES DE PESQUISA Se existe uma orientação analítica dominante acerca do comportamento legislativo dos congressistas, esta é a que estuda o impacto das regras eleitorais. O que é defendido unanimemente para o caso brasileiro é que a suposta conexão eleitoral tornaria raros os projetos de lei de iniciativa do Congresso que tratam de questões fundamentais (Mainwaring e Pérez-Liñán, 1997; Mainwaring, 1999; Ames, 2001). Os fundamentos explicativos dessa atitude encontrar-se-iam no sistema eleitoral e partidário. O predomínio das campanhas eleitorais personalizadas para a Câmara (Mainwaring e Pérez-Liñán, 1997; Ames, 1995a; 1995b), a incapacidade dos líderes partidários de selecionar os candidatos (Mainwaring, 1999; Ames, 2001) e impor a disciplina durante as decisões no Congresso (Mainwaring e Pérez-Liñán, 1997), a descentralização do sistema político, sobretudo quando pensada com relação à estrutura federativa (Ames, 1995a; Samuels, 2000), e a competição intrapartidária incentivariam o ''voto pessoal''. Isso implica que todo entendimento que diga respeito à legislação é obstinadamente caracterizado pela ressalva de que as normas produzidas pelo Legislativo são secundárias e de importância relativa, já que repletas de concessões e vantagens particularistas. Nas palavras de Mainwaring (1999:284): ''quando os legisladores são eleitos pelo voto pessoal, como é o caso do Brasil, eles se tornam devedores do distrito que os elegeu. Eles têm mais incentivos para atitudes paroquialistas que o presidente''. A posição de Barry Ames é ainda mais contundente: na vigência de um sistema eleitoral que produz um Legislativo dominado por partidos indisciplinados e cujos deputados estão interessados mais no próprio reduto eleitoral, o Congresso tenderá a ser ''muito mais voltado para a produção de políticas paroquialistas que para a produção de leis cujo conteúdo tenha um objetivo realmente nacional'' (Ames, 2001:159). Portanto, pode-se afirmar, segundo esta visão, que: Hipótese 1: o conteúdo da legislação originária do Congresso é voltado para beneficiar e satisfazer interesses de grupos geograficamente circunscritos ao reduto eleitoral do parlamentar.

À veemência do argumento paroquial, baseado na tese da conexão eleitoral, é possível contrapor uma perspectiva analítica alternativa. A questão decisiva continua sendo descobrir se existe uma estrutura de incentivos eleitorais que produza, no âmbito da escolha do congressista, uma hierarquia de preferências para agir no âmbito legislativo, privilegiando a produção de políticas paroquiais. Do ponto de vista teórico, seguindo a orientação da literatura que estuda os efeitos dos sistemas eleitorais, argumenta-se que, em circunscrições plurinominais, ao aumentar o número de eleitores por distrito, reduz-se o contato destes com os seus representantes, já que onde as circunscrições são amplas é improvável que existam bens disponíveis para influenciar um número significativo de eleitores sob bases individualistas (Katz, 1980:30)1. É revelador, então, dizer que o congressista, quando orientado para a prática paroquialista, enfrenta dois tipos de custos de investimento.

O primeiro deles, que chamarei de custo de informação, remete-se à relação entre candidato e eleitor2. Trata-se, por um lado, de um mero problema de dimensão do eleitorado: o aumento no número de eleitores torna problemático o estabelecimento de um contato direto entre representado e representante. Nessa direção, vários estudos mostram que, em sistemas com magnitude elevada, as vantagens de incumbency são menores (Cox e Morgenstern, 1995), e que é difícil identificar o home style dos legisladores (Crisp e Desposato, 2002). Por outro lado, além da mera questão numérica, emerge um problema relativo às características do eleitorado, já que se espera que em distritos maiores e mais povoados aumente a heterogeneidade do mesmo, tornando-se mais difícil privilegiar uma dimensão de interesse específico.

O segundo custo é o que pode ser definido como custo de competição e diz respeito à relação entre os candidatos na arena eleitoral. Nos sistemas proporcionais, a lógica decisória ligada ao pork encontra um problema de ação coletiva (Cain et alii, 1987; Lancaster e Patterson, 1990) a partir do momento em que os candidatos à reeleição em um mesmo distrito podem comportar-se como free riders, pegando carona no comprometimento legislativo pessoal de outros concorrentes. De modo que fazer pork se torna um risco também nos casos em que os candidatos reconhecem ''seus eleitores''.

Resumindo, é possível estimar que, quanto maior a magnitude e o número de eleitores, tanto maiores serão os custos de investimento (informativos e competitivos) de uma ação legislativa voltada para o mero atendimento das demandas locais. Isto significa dizer que os deputados brasileiros não buscam um contato com os ''seus'' eleitores por meio de políticas distributivas? Acredito que a resposta deva ser negativa, isto é, o político sempre tentará distribuir benefícios aos seus eleitores, mas, para os deputados, levando em conta os altos custos de agir por meio de políticas meramente paroquiais, é muito mais apropriado pensar em uma estratégia legislativa baseada na distribuição de benefícios difusos. Ao sinalizar para os ''seus'' eleitores através da legislação ordinária, tratando-se de eleição proporcional e levando- se em conta os custos de investimento, é de se esperar que, à medida que aumentem a magnitude do distrito e a população nele residente, prevaleça uma prática distributiva que beneficie grupos amplos e espalhados sobre o território nacional, com vistas a capturar o maior número possível de eleitores.

Essa perspectiva redimensiona o problema da ação coletiva, já que, mesmo que o parlamentar apóie medidas favoráveis a setores específicos espalhados pelo território nacional, o que vale é a competição dentro do próprio distrito eleitoral ' no caso brasileiro, no âmbito estadual. Agindo dessa forma, o deputado torna-se uma espécie de representante de grupos de interesse específicos mais ou menos organizados na sociedade. Os grupos garantem uma base eleitoral em troca de decisões pontuais que os favoreçam. Em síntese, é possível dizer que: Hipótese 2: como o Brasil apresenta magnitude distrital média e elevada, é mais racional supor que a ação legislativa dos deputados seja voltada para trazer benefícios difusos mais do que propriamente concentrados territorialmente. Dada a grande variação na magnitude (M) dos distritos eleitorais brasileiros, é oportuno supor que quanto maior M, mais a ação legislativa dos deputados se volta para a promoção de benefícios difusos.

Toda essa discussão é focada, geralmente, sobre o comportamento legislativo dos deputados federais. Entretanto, é preciso entender que o arranjo institucional bicameral igual3 adotado pelo Brasil assegura aos deputados e senadores, do ponto de vista constitucional e regimental, condições similares de participação no processo decisório. Ou seja, além de indagar sobre o comprometimento legislativo dos deputados, não deve ser negligenciado o peso relativo da ação legislativa dos senadores. Assim, chega-se à questão: os senadores têm incentivos eleitorais para o envolvimento pessoal em políticas paroquiais? Considerando que no Brasil se elege um número fixo de senadores por estado da Federação e que a eleição é majoritária ' portanto, não há voto preferencial ', é de se esperar que o incentivo ao ''voto pessoal'' seja menor entre os senadores do que entre os deputados (Mainwaring, 1991; Shugart e Carey, 1995; Desposato, 2002). Isto quer dizer, sobretudo, que, em termos de atividade legislativa, os senadores, com maiores custos informativos, serão menos envolvidos em pork que os representantes da outra Casa. Nesses termos, é possível afirmar que: Hipótese 3: os senadores estão menos envolvidos em atitudes paroquialistas que os deputados, concentrando-se na prática da distribuição de benefícios difusos.

O CONTEÚDO DAS LEIS: CRITÉRIOS CLASSIFICATÓRIOS Do ponto de vista da viabilidade do estudo proposto e, em particular, do teste das hipóteses acima apresentadas, o ponto crucial é propriamente analítico e diz respeito à mensuração da qualidade da legislação. A questão é encontrar, desenvolver ou conceber alguns critérios que permitam reconhecer nas leis elementos meramente distributivos, sejam eles concentrados territorialmente (conforme a primeira hipótese), sejam eles difusos sobre o território nacional (conforme a segunda hipótese).

Dessa forma, após ter observado a existência de uma literatura ampla e estruturada4 a esse respeito, que infelizmente é quase marginal no âmbito acadêmico brasileiro5, optei pela escolha de três critérios para qualificar o caráter de uma lei: generalidade, efeitos e impacto territorial6. O primeiro critério classifica as leis em função da dimensão do impacto previsto sobre os sujeitos (ou coisas) diretamente afetados. O segundo, em função dos tipos de efeitos previstos sobre as partes interessadas pela lei. O terceiro, por sua vez, ressalta a dimensão física do impacto previsto (Lowi, 1964; 1970; Wilson, 1973; 1980; Cantelli et alii, 1974; Predieri, 1975; Di Palma, 1977).

O tratamento operacional dos critérios abre várias possibilidades analíticas.

Relativamente ao primeiro, é preponderante na literatura a adoção de uma escala ordinal que separa as leis em função do número de sujeitos ou coisas afetadas.

Dessa forma é que se classifica a lei como geral, se ela dispõe sobre a população nacional ou entidades que agem no âmbito nacional; secional, quando é direcionada a grupos amplos da sociedade ou a atividades ou instituições de dimensões reduzidas; microssecional, se a norma interessa a grupos determinados e circunscritos ou a atividades ou instituições específicas; individual, para questões limitadas a poucos ou até um só indivíduo. O segundo critério é geralmente operacionalizado nos termos dos custos/benefícios de uma lei. Na medida em que os benefícios prevalecem sobre os custos é que se pode apontar para o predomínio ou não de atitudes distributivas. Por fim, o critério do impacto territorial diferencia as normas de acordo com a amplitude do efeito, digamos assim, físico previsto, que na sua simplificação mais extrema é tratado de forma dicotômica, diferenciando-se entre efeito local e efeito nacional.

Considerando a classificação das leis nos termos aqui propostos, há dezesseis combinações possíveis de normas que devem ser levadas em conta. Do ponto de vista prático, isso é muito. Por isso, é útil uma redução dos casos a serem examinados. Como já disse, o argumento parece restrito ao problema da mensuração das atitudes distributivas, sejam elas concentradas territorialmente ou difusas. Isso implica que, quanto ao primeiro critério, pode-se muito bem afirmar que os efeitos distributivos se caracterizam por serem altamente desagregáveis e, portanto, restritos às categorias das leis microssecionais e individuais7 (Lowi, 1964; 1972). Desse modo, é possível considerar as normas gerais e secionais como uma categoria única, focando-se a análise sobre as leis microssecionais e individuais.

Quanto aos efeitos, os maiores problemas são relativos à diferenciação entre benefícios e custos de uma lei, dificuldade que é exacerbada pelo fato de que, para classificar a lei, recorreu-se à sua ementa e, no caso de ela ser pouco esclarecedora, à indexação do projeto na forma disponibilizada pelo Centro de Processamento de Dados do Senado Federal ' PRODASEN. A questão foi resolvida tratando-se todas as leis e/ou projetos microssecionais e individuais como se os benefícios prevalecessem sempre sobre os custos. Dessa forma, a distorção da classificação que se origina dessa atitude aumenta o peso relativo (em termos de número de projetos) das propostas distributivas.

O terceiro critério é, para os fins da minha análise, o mais importante, já que possibilita testar a hipótese relativa ao suposto envolvimento do deputado com práticas paroquiais8. Uma diferenciação entre impacto nacional e impacto local permite reconhecer a existência de diferentes tipos de efeitos distributivos de projetos microssecionais e individuais, na medida em que uma lei pode beneficiar grupos específicos espalhados sobre o território nacional, assim como grupos específicos concentrados territorialmente. No primeiro caso, tratar-se-á de um impacto distributivo amplo ou extenso ' que, de acordo com a segunda hipótese, seria predominante. O segundo expressa a típica ação paroquialista ' dominante, de acordo com a primeira hipótese.

Dessa forma, dadas estas considerações, a análise fica restrita a seis tipos diferentes de conteúdo das leis, dos quais é esperado que só quatro deles sejam numericamente relevantes9: (1) leis gerais/secionais de impacto nacional; (2) leis microssecionais de impacto nacional; (3) leis microssecionais de impacto local; (4) leis individuais de impacto local. Para que a primeira hipótese seja confirmada, espera-se encontrar alta ocorrência de leis nas categorias 3 e 4 (de agora em diante consideradas conjuntamente); de outro modo, caso prevaleça a categoria 2, a segunda hipótese é que será corroborada. Vale salientar que há um outro tipo de norma que ficou fora da discussão aqui desenvolvida. Trata-se das leis simbólicas, cuja relevância é praticamente nula e que serão consideradas em uma categoria à parte. No Apêndice forneço alguns exemplos das categorias consideradas.

ANÁLISE DOS DADOS: TESTANDO AS HIPÓTESES Passarei agora ao teste das hipóteses apresentadas na seção anterior. A primeira questão a ser investigada é se a produção legislativa do Congresso Nacional estaria ou não dominada pelo interesse do congressista em atuar no plano das propostas paroquialistas. Como mostra a Tabela_1, há uma concentração de leis gerais/secionais tanto entre as leis sancionadas como entre os projetos rejeitados e os vetados. No caso dos projetos sancionados, essa predominância é maior (66,2%)10. Lembro que a categoria microssecional de impacto local e individual inclui todos os projetos de impacto local. Desse modo, abarca uma série de projetos que nada comentam a respeito de políticas paroquiais para fins de reeleição, como, por exemplo, as concessões de aposentadorias a ilustres personagens ou familiares de congressistas. Ou seja, os dados da Tabela_1 podem ser considerados uma estimativa por excesso. Em síntese, eles indicam que a tese da conexão eleitoral, expressa na idéia de que o congressista busca garantir benefícios locais direcionados ao seu reduto eleitoral, deve ser fortemente redimensionada.

Ao mesmo tempo em que fornece evidências para desmentir a primeira hipótese, a Tabela_1 permite confirmar os argumentos levantados pela segunda hipótese. Os dados mostram que, de forma marcante para os projetos rejeitados e vetados, o tipo distributivo de amplo impacto sempre supera os paroquiais. Isso significa que os outputs legislativos do Congresso Nacional, além de disporem sobre a comunidade nacional, tendem a beneficiar grupos espalhados sobre o território brasileiro.

O dado é surpreendente? Não. Partindo da premissa de que o congressista legisla para sinalizar aos seus eleitores, a evidência dá conta de como realmente funcionam os incentivos eleitorais no Brasil: a lógica da interação entre candidato e eleitor em um distrito que é o estado federativo deve levar em consideração os maiores estímulos para o envolvimento direto em políticas distributivas de impacto amplo. Ao analisar os projetos parlamentares nas áreas de saúde e educação, Lemos chega à mesma conclusão: ''O Congresso [...] atua predominantemente no sentido de difundir benefícios e não de concentrá-los'' (2001:595).

Vale lembrar que a segunda hipótese apontava também para a necessidade de considerar o fato de que há grande variação na magnitude (M) dos distritos brasileiros. Isso significa que nos distritos com M baixa a probabilidade de encontrar políticas paroquiais seria maior do que nos distritos grandes.

Contudo, os dados aqui analisados não apontam nessa direção. Dos setenta projetos de impacto local propostos, foram excluídos os apresentados pelos senadores, restando 42 casos. Destes, apenas sete são propostos por deputados eleitos em distritos com M = 8, ao passo que 23 projetos foram apresentados por deputados eleitos em distritos que elegem trinta ou mais representantes. Embora sejam necessárias outras investigações11, eu diria que o fato de não ter encontrado uma correspondência entre políticas locais e magnitude distrital baixa é imputável aos custos de competição na arena eleitoral. Ou seja, mesmo que nos distritos com M baixa os custos de informação sejam menores se comparados aos dos distritos que elegem um número superior de representantes, não se eliminam os custos de competição que decorrem da presença de vários concorrentes no mesmo distrito.

Com todos os cuidados que uma generalização dessa exige12, é importante lembrar que os dados apontaram para um domínio da categoria geral/secional. Se separarmos as propostas gerais das secionais, temos outra confirmação de que o interesse do legislador é mais voltado para questões gerais. De fato, dentro da categoria geral/secional o conteúdo geral representa sempre dois terços do total (66,8% para as normas sancionadas, 66% para as propostas rejeitadas e 64,9% para as vetadas). Nessas circunstâncias, torna-se muito difícil continuar a sustentar a imagem de um congressista envolvido na distribuição de benefícios locais, ou a idéia de que ele não se interessa por questões nacionais e/ou secionais.

Para recuperar um quadro positivo do Congresso Nacional, pode-se dizer que a arena legislativa se mostra capaz de encontrar acordos estáveis, duradouros e bem-sucedidos quanto ao tipo de legislação que tenha como objetivo dispor sobre múltiplos interesses relativos à comunidade nacional ou à regulamentação de setores amplos da comunidade (leis secionais), segundo uma lógica bem próxima à do Congresso como arena de negociação e de compromisso. Embora seja cedo para se chegar a uma conclusão taxativa a respeito, eu diria que a razão desse domínio deve ser procurada não só na arena eleitoral, mas também na dinâmica interna à arena legislativa.

Antes de tratar dessa questão, é necessário uma última reflexão acerca da terceira hipótese, relativa à diferenciação entre as atitudes legislativas dos senadores e dos deputados. Como vimos acima, em função dos incentivos eleitorais, os senadores teriam menos propensão a concentrar-se em políticas paroquiais. Os dados parecem apontar nessa direção. Excluindo-se a concessão de aposentadorias dos projetos paroquiais, registra-se uma concentração na Câmara de 21 das trinta leis sancionadas, e de sete das onze propostas vetadas; para os projetos rejeitados (24 casos) não há predominância de nenhuma das duas Casas. Ou seja, a Câmara dos Deputados parece demonstrar uma atitude mais ativa na produção desse tipo de lei do que o Senado. Vale lembrar, no entanto, que o número de projetos selecionados, apenas 64, é pequeno e não dá lugar a inferências pacíficas.

A ARENA LEGISLATIVA: A LÓGICA DO LAW-MAKING DISTRIBUTIVO BRASILEIRO Objeto e Método de Indagação As evidências apontam, portanto, para um legislador mais envolvido com questões de impacto amplo e que dá menor atenção a projetos de cunho paroquial. Não obstante, o eleitor pode ficar com duas dúvidas. Primeiro, é oportuno entender por que a categoria geral/secional domina as demais. O interesse dos congressistas vai nessa direção, ou há outras explicações? A segunda dúvida é entender por que alguns projetos de lei do tipo distributivo e paroquial são sancionados, outros são rejeitados e alguns, vetados. Formulando melhor o problema: é possível encontrar uma lógica da ação decisória que explique por que há políticas distributivas e paroquiais bem-sucedidas e outras não? Ao tentar responder a essas perguntas, focarei a análise sobre a tramitação dos projetos distributivos. Isso viabiliza uma resposta direta quanto ao mérito da segunda dúvida. Mesmo que não analise os projetos do tipo geral/secional, tenho a impressão de que essa escolha permite responder também à primeira dúvida.

Mostrarei que um processo decisório que acentua os custos de investimento do congressista na prática legislativa pode ser interpretado como um desestímulo a qualquer ação meramente distributiva. Demonstrando isso para as normas distributivas, acredito que o argumento possa ser expandido para qualquer outro tipo de política. Nesse sentido, o envolvimento com o processo legislativo seria, sobretudo, conseqüência direta do interesse pessoal do congressista por questões de caráter nacional ligadas a temáticas específicas como, por exemplo, os direitos civis do cidadão. A questão, portanto, está em definir o ônus real da ação legislativa para os congressistas.

Posto dessa forma, esse raciocínio questiona a teoria segundo a qual para cada tipo diferente de política temos arenas de poder com características e dinâmicas próprias (Lowi, 1964; 1972); isto é, políticas distributivas e, em particular, as paroquiais encontrariam seu ambiente ideal de formulação nas comissões, ao passo que as regulatórias e as redistributivas, pelo alto grau de conflito, estariam concentradas no plenário ou no Executivo. O caso brasileiro desmente, em parte, essa visão.

Para verificar a quantidade de projetos distributivos em que a comissão exerceu um papel de decisão ao longo de sua tramitação, considerei dois indicadores: comissão com poderes terminativos e influência da comissão no processo decisório. O primeiro indicador salienta o papel da comissão como centro decisório final. Conforme a teoria, políticas distributivas deveriam seguir uma tramitação do tipo descentralizada13. O segundo considera os casos nos quais as comissões, mesmo sem poderes conclusivos, influenciam o processo decisório.

Isso pode ocorrer, para os projetos sancionados e vetados, via a apresentação e aprovação de emendas de comissão ou de um substitutivo ao projeto ou, para os projetos rejeitados, por meio de um parecer final pela rejeição14.

Antes de apresentar os dados, um esclarecimento. Para uma configuração dos projetos distributivos mais próxima da realidade, optei por excluir das categorias microssecional/individual de impacto limitado e microssecional de impacto amplo os projetos relativos à concessão de aposentadorias e os que apresentavam características meramente regulatórias. De agora em diante a análise relativa às normas distributivas será restrita a 72 projetos sancionados, 27 vetados e 105 rejeitados.

De acordo com a Tabela_2, o peso relativo da decisão terminativa é bastante limitado no caso dos projetos sancionados e vetados. Ao mesmo tempo, observa-se que a apresentação e aprovação de emendas são ainda menos freqüentes quando os projetos tramitam sem que às comissões seja atribuído o exercício de função legislativa plena (cerca de 11%). É claro que a utilização do poder terminativo, juntamente com a intervenção da comissão, por meio da alteração do projeto via emendas, constitui sempre uma modalidade de intervenção minoritária para os projetos deliberados e aprovados no Congresso. O dado interessante e surpreendente diz respeito aos projetos rejeitados por meio do poder terminativo (39,4%) e aos que receberam parecer contrário à aprovação nas comissões e cuja rejeição foi mantida em plenário (37,5%). Dessa perspectiva, supõe-se que o papel das comissões seja mais o de expressão de um poder de veto do que o de centro decisório tipicamente voltado à determinação dos outputs legislativos do tipo distributivo15.

Com base nisso, não se pode chegar à conclusão de que as dinâmicas decisórias internas às comissões sejam caracterizadas pela falta de modalidades cooperativas de law-making. Seria um exagero enorme dizer que o que sucede com as propostas rejeitadas seja devido à absoluta falta de acordo dentro das comissões. Na espera de investigações mais aprofundadas sobre esse tema, o que ocorre salientar é que os dados apontam para o fato de que as comissões parecem agir como arenas de veto. Ou seja, é difícil pensar as comissões brasileiras como última instância decisória, onde se concentrariam as decisões distributivas, conforme o modelo americano ou o italiano, em que as comissões exercem um poder positivo.

Passarei agora a discutir as escolhas analíticas feitas para o estudo do law- making distributivo brasileiro. Devo lembrar que o problema básico a ser enfrentado é entender por que algumas propostas são bem-sucedidas e outras, não. No deslocamento da análise para a arena legislativa, decidi centralizar a investigação sobre três grupos de variáveis explicativas: as políticas, as de tramitação e as ligadas à carreira do parlamentar.

Quanto ao primeiro grupo, uma primeira consideração é a de que o desempenho legislativo do congressista pode ser mais bem entendido ressaltando-se as condições nas quais se institucionaliza a formação de gabinetes de coalizão (Abranches, 1988; Amorim Neto, 2000; Amorim Neto e Tafner, 1999). Ao apoiar um presidente, os partidos da coalizão passam a ter acesso a uma série de vantagens específicas, como negociar a distribuição de cargos públicos (ministérios, secretarias e cargos de escalões inferiores), pressionar para a liberação de créditos, ter privilégio nas emendas de MPs e em processos de concessão de rádio e TV. Segundo esse ponto de vista, os termos da relação entre o presidente da República e o Congresso também mudam, de modo que, em vez de prefigurar uma cooperação impulsionada pelo fato de cada um perseguir os seus objetivos específicos, eles se expressam na forma, típica dos regimes parlamentaristas, da relação entre Executivo (primeiro-ministro e ministros de gabinete) e partidos de maioria, isto é, uma competição entre partidos (King, 1976; Andeweg, 1992) e dentro das coalizões de governo (Lijphart, 1968; Pappalardo, 1978). Sendo assim, é possível supor que o projeto cujo proponente é da área do governo tenha mais chances de chegar a ser aprovado e sancionado.

Chamarei esta variável de APOIO, e ela será operacionalizada a partir da presença ou não do partido do proponente da lei na coalizão que apóia o governo durante a tramitação do projeto. Foi adotada uma classificação que separa oposição e governo. A primeira refere-se ao partido do proponente quando este não ocupa cargos ministeriais no momento da apreciação final do projeto, enquanto a segunda sinaliza pela situação contrária16. A ênfase na ocupação de cargos ministeriais parte do pressuposto de que pode ser maior a influência sobre o processo decisório para quem ingressa formalmente no governo17.

Vale notar que o mesmo raciocínio pode ser aplicado para o momento da apreciação do projeto nas comissões. Se o relator da comissão é de um partido da mesma área do proponente do projeto (governo-governo e oposição-oposição), é de se esperar que o parecer venha a ser favorável. A variável RELATOR, mensurada considerando o partido do relator no momento em que o parecer final por ele apresentado é votado na comissão, procura capturar a influência desse fator.

Um segundo aspecto que vale destacar diz respeito ao papel exercido pelas lideranças durante o processo decisório. Os líderes, por meio do Colégio dos Líderes, têm de fato uma influência enorme sobre a organização dos trabalhos legislativos do plenário, por intermédio do instituto da tramitação urgente, da elaboração da agenda, conjuntamente com o presidente da Mesa, e da possibilidade de apresentar requerimentos, pedidos de destaque e emendas (Figueiredo e Limongi, 1996). Assim, é plausível pensar que a utilização do instrumento do pedido de urgência ou da urgência urgentíssima sobre um projeto sinaliza um envolvimento direto dos líderes com a proposta em discussão, tornando mais provável sua apreciação e aprovação em plenário. A terceira variável, que chamarei de LIDERANÇA, é operacionalizada de forma dicotômica, diferenciando-se entre a intervenção ou não dos líderes durante a tramitação do projeto.

No segundo grupo entram as variáveis relativas à tramitação do projeto.

Considerarei o tempo de tramitação (variável TEMPO), o parecer técnico expresso pela comissão (variável PARECER) e a sede da decisão final (variável CASA).

Argumento que um tempo de tramitação elevado e um parecer de comissão contrário podem afetar negativamente o curso de um projeto. O problema é saber se a mesma capacidade de intervir no processo decisório atribuída constitucionalmente às duas Casas pode influenciar o êxito do law-making distributivo. Nesse sentido, a questão passa a ser: qual das duas instâncias representativas desempenha um papel crucial para a aprovação dos projetos distributivos? Especificamente, a probabilidade de um projeto ser aprovado pode estar relacionada, por exemplo, com a atuação legislativa do Senado, pouco propenso à deliberação das propostas distributivas.

No último grupo considero as variáveis ligadas à experiência política do parlamentar, como o número de mandatos (variável CARREIRA) e se ele está no cargo durante a apreciação final do projeto (variável CARGO). Propor um projeto de lei não representa um custo para o congressista, senão o de definir o seu conteúdo e apresentá-lo. Os custos aumentam quando o objetivo específico torna- se a sua aprovação. Nesse sentido, a experiência parlamentar (ou seniority) e a presença do proponente no momento da decisão final podem ajudar a explicar por que há projetos vetados, rejeitados e sancionados.

A Lógica do Law-making: O que os Dados Apontam Gostaria de discutir, em primeiro lugar, o que dizem os dados relativos à tramitação dos projetos. Na Tabela_3, observa-se que a maioria das normas distributivas é apresentada e deliberada em legislaturas diferentes. Do que podemos extrair duas considerações relevantes: que o congressista interessado na aprovação de projetos distributivos tem de arcar com um elevado custo de investimento na arena legislativa, dada a longa tramitação dos projetos. Um parlamentar pode se dar ao luxo de apresentar inúmeros projetos, mas ele é consciente de que grande parte das suas propostas não terá nenhum efeito, e a maioria delas nunca será discutida. Portanto, ao tentar aprovar um projeto, qualquer congressista deve levar em conta que as chances de o mesmo ser apreciado e aprovado naquela legislatura são iguais às de que ele seja transformado em lei em outra legislatura (cerca de 50%). Como os propósitos do tipo distributivo se encontram, em tese, na lógica da conexão eleitoral, deve- se considerar que, para o caso brasileiro, o fator tempo atua como um desestímulo à adoção da prática legislativa ordinária como estratégia para garantir a reeleição. Do ponto de vista estatístico, a distribuição das observações não é aleatória, já que o teste do Qui-quadrado mostra baixa probabilidade para essa hipótese (p < 0,01).