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Diplomacia e fiasco. Repensando a participação brasileira na Liga das Nações: elementos para uma nova interpretação

No prefácio à primeira edição de Vinte anos de crise, publicada em 1939, pouco após a invasão da Polônia por Hitler, E. H. Carr escreve que a "próxima conferência de paz, se não quiser repetir o fiasco da última, terá de se preocupar com assuntos mais fundamentais do que o traçado de fronteiras"2. Por que "fiasco"? Porque, para Carr, a Primeira Guerra Mundial havia sido a expressão da exaustão da ordem liberal " econômica e política " do século XIX e o Tratado de Versalhes, produto da ilusão de que a continuidade daquela ordem seria possível. Princípios como o da autodeterminação nacional, do comércio livre e da segurança coletiva, tidos como supostamente absolutos, baseavam-se na idéia liberal de uma natural harmonia de interesses3. A diplomacia do entreguerras, incluindo-se aí notoriamente a que se passava no âmbito da Liga das Nações, viveria ainda "vinte anos de crise" para dar lugar a um novo século.

Notava ainda Carr que, com a guerra que se iniciava em 1939, tornava-se "quase inevitável e fácil atribuir a catástrofe às ambições e à arrogância de um punhado de homens, sem buscar uma explicação". No entanto, ponderava, "mesmo quando a guerra já devasta, pode haver mais importância prática numa tentativa de analisar as causas subjacentes e significativas do desastre, do que razões imediatas e pessoais"4.

A busca de "causas subjacentes e significativas" deve também ser tentada para entender um outro fiasco, também geralmente visto na perspectiva da ação de um "punhado de homens": o veto brasileiro à adesão alemã à Liga das Nações, em 1926, e a posterior retirada brasileira da organização internacional.

O conjunto dos estudos brasileiros sobre a participação do Brasil na Liga das Nações é praticamente unânime ao avaliá-la como um fiasco, resultante de motivações notoriamente domésticas. De fato, os quatro anos do mandato presidencial de Artur Bernardes coincidem com um período de forte crítica e abalo das bases de funcionamento da Primeira República, em que grandes fissuras aparecem no sistema político. É nesse momento, marcadamente autoritário, que o governo brasileiro concentrará esforços para obter um assento permanente no Conselho da Liga das Nações, fazendo, portanto, apelo à saída utilizada com freqüência por governos que fazem frente a graus acentuados de instabilidade: a busca de objetivos de política externa como artifício para apaziguar movimentos de oposição e desviar a atenção dos problemas de política interna.

O principal objetivo do presente estudo é o de demonstrar que a historiografia brasileira tem magnificado a responsabilidade brasileira nos acontecimentos de março de 1926 na Liga das Nações e que se concentra demasiadamente nas motivações do governo de Artur Bernardes, sem considerar aspectos decisivos concernentes à política internacional, notadamente a européia, e questões de ordem institucional próprias da Liga. Portanto, parece mais do que importante inserir internacionalmente a diplomacia de Bernardes, ou seja, pensá-la no contexto do fiasco da própria diplomacia internacional, dos "vinte anos de crise".

Por fim, a análise desse episódio pode contribuir para a melhor compreensão do atual momento da diplomacia brasileira junto à Organização das Nações Unidas (ONU), particularmente no que diz respeito à candidatura do Brasil a um assento permanente no Conselho de Segurança.

1. Os anos na Liga: revisitando o histórico 1.1. Os frutos da guerra (1920-1923) Dizia um representante britânico, em 1921, que o grande interesse demonstrado pelos brasileiros com relação à Liga das Nações explicava-se "provavelmente não porque têm o menor conhecimento ou interesse pelos problemas europeus atuais, mas simplesmente porque a indicação de brasileiros notáveis para postos importantes no Conselho e na Corte Permanente [de Justiça Internacional] aumenta o orgulho nacional."5 De fato, se considerações de prestígio não são negligenciáveis para motivar a participação dos países latino-americanos na Liga das Nações, sem interesses vitais a defender em seu âmbito, parece evidente que, no caso do Brasil, a busca do prestígio e a oportunidade que a Liga oferece para alcançá-lo não podem ser negligenciados. Por ter participado na Primeira Guerra Mundial junto aos Aliados, o Brasil torna-se membro fundador da Liga das Nações, iniciando- se, assim, à prática do multilateralismo político e universal, e de todas as novidades que trazia - até então, as Conferências Pan-americanas e a Conferência de Haia de 1907 haviam sido os únicos fóruns internacionais em que havia participado. Mais importante: o Brasil é também indicado para ocupar um dos quatro assentos não permanentes do Conselho da Liga no primeiro ano de funcionamento do órgão, 1920, sendo reeleito para ocupar o mesmo assento continuamente até 1925.

Essas questões adquirem maior significado quando se tem em mente o contexto histórico vivido pela diplomacia e pela elite brasileira naquele momento. Fazer parte da Liga representa "uma oportunidade única para o Brasil reforçar seu status internacional, contando com o beneplácito das grandes potências"6.

Ampliar sua esfera de atuação, saindo dos parâmetros do americanismo, para lançar-se em um empreendimento extra-continental. A sua presença na Liga, portanto, representa um breve interregno universalista, que não deixa em absoluto de estar calcado na visão de um mundo anárquico no qual a diplomacia deve guiar-se pela busca do aumento dos recursos de poder7.

O Brasil estabelece, assim, com a Liga uma colaboração regular e mais expressiva do que qualquer outro país latino-americano, como apontado pela historiografia que trata especificamente da Liga das Nações e por autores clássicos, a exemplo de Martin Wight: "Após o Acordo de Paz de 1919, existiam várias potências semigrandes, cada qual querendo ser reconhecida como grande potência. (...) O Brasil, com uma população de tamanho semelhante à da Polônia, era a mais importante potência americana em Genebra, uma vez que os Estados Unidos haviam decidido não fazer parte da Liga."8 Há que se considerar, no entanto, que durante os três anos da presidência Epitácio Pessoa (1919-1922), que coincidem com os primeiros anos de funcionamento da Liga, os delegados brasileiros em Genebra agem com bastante autonomia, podendo ser creditados aos seus esforços espontâneos, e não a instruções recebidas do Rio de Janeiro, os resultados quanto ao que poderia ser de interesse brasileiro na organização internacional9. Com relação às bem- sucedidas eleições para o Conselho durante as Assembléias de 1920, 1921 e 1922, o Brasil, como os demais membros temporários do órgão, beneficia-se de circunstâncias momentâneas que têm a ver, notadamente, com a ausência de regras para a renovação desses assentos10.

O Pacto simplesmente estabelece em seu artigo 4º que os assentos temporários do Conselho devem ser "escolhidos livremente pela Assembléia e nos momentos por ela designados". Em 1921, é aprovada uma emenda ao artigo 4º do Pacto, estabelecendo a competência da Assembléia para regulamentar o processo de eleição ao Conselho. Dependendo da ratificação de todos os membros do Conselho, a emenda só entra em vigor em 1926, quando a Espanha, então único membro do Conselho que ainda não o fizera, decide ratificá-la. A resistência do governo espanhol em ratificar a emenda ao artigo 4º torna-se mecanismo de pressão para obter um assento permanente no Conselho, comprometendo a definição dessa questão essencial, ou seja, a fixação de regras para as eleições dos membros temporários do Conselho. Por longo tempo, a Espanha aposta no apoio britânico para alcançar, com exclusividade, um assento permanente no Conselho. Já o Brasil deposita o instrumento de ratificação da emenda junto ao Secretariado da Liga em julho de 192311.

Em 1922, aumenta-se de quatro para seis o número de membros temporários do Conselho e, contrariando diversas recomendações votadas em sessões anteriores, no sentido de que nas eleições dos membros temporários do Conselho fosse adotado o princípio da rotatividade e da distribuição geográfica, vota-se uma recomendação visando a conferir um mandato de três anos aos membros temporários, como forma de assegurar a continuidade de ação do Conselho. Os Estados que tivessem permanecido três anos no Conselho tornar-se-iam inelegíveis por igual período, ficando definida uma renovação anual de um terço dos membros eletivos12.

Segundo esse sistema, o Brasil deveria ser substituído no Conselho em 1923 - assim como a Espanha e a Bélgica -, o que alteraria totalmente sua situação na Liga. Esse é o contexto que coincide com o começo do mandato presidencial de Artur Bernardes (1922-1926). Com as chances de reeleição ao assento no Conselho fortemente diminuídas, o novo governo estabelece como um dos objetivos de sua política externa a obtenção de um assento permanente no Conselho da Liga13.

1.2. Obter sucesso e a agradar a todos: a impossível fórmula para alcançar o assento permanente Afrânio de Mello Franco é escolhido por Bernardes para chefiar a delegação brasileira à Assembléia de 1923. Pouco antes de deixar o Rio de Janeiro, Mello Franco recebe de Genebra um relatório pessimista quanto às possibilidades de o Brasil ser reeleito para o Conselho naquele ano. Entre outras questões, o relatório fazia referência às dificuldades de entendimento com os países latino-americanos. Ou seja, Mello Franco parte para sua missão consciente das dificuldades que iria enfrentar14. Parte também com instruções do governo - de Bernardes e de Felix Pacheco, seu Ministro das Relações Exteriores - para buscar criar dois novos assentos permanentes no Conselho, para o Brasil e para a Espanha15.

Ao chegar em Genebra, Mello Franco faz alterações nas instruções governamentais. Sugere ao Conselho que um único assento permanente seja criado e ocupado pela Espanha até a entrada da Alemanha. O Brasil ocuparia o assento previsto para os Estados Unidos, mas vago pelo fato de o congresso norte- americano não ter ratificado o Tratado de Versalhes, do qual o Pacto da Liga era um anexo. Sendo a participação norte-americana na Liga cada vez mais remota, Mello Franco vê nesse arranjo uma forma de manter o Brasil no Conselho indefinidamente16.

Segundo o próprio Mello Franco, sua fórmula é relativamente bem recebida pelos membros do Conselho, com exceção de Robert Cecil, representante britânico, que se opõe categoricamente ao aumento do número de membros permanentes17, e do representante espanhol, Quiñonez de León, que declara que seu país jamais aceitaria guardar um lugar para a Alemanha. Mello Franco adapta, então, sua fórmula, sugerindo que a Espanha representasse no Conselho os países hispano- americanos18.

Apesar da resistência do Presidente da República e do Ministro Félix Pacheco às modificações feitas à fórmula original, que previa a criação de dois assentos permanentes para o Brasil e para a Espanha - sobretudo quanto à idéia de o Brasil substituir os Estados Unidos, que poderia ser interpretada como ato de "vassalagem à grande República"19 -, Mello Franco escreve confidencialmente a Robert Cecil, León Bourgeois, representante belga, e Hjalmar Branting, representante sueco, expondo em detalhes sua fórmula. Encontra-se, inclusive, com Cecil, em mais uma tentativa de convencê-lo: fala-lhe da decepção de seu governo com a atitude britânica, maior obstáculo às aspirações brasileiras, e sai do encontro convencido de que a posição britânica havia mudado, já que Cecil prometera examinar "com simpatia" a fórmula brasileira20.

O tempo demonstrará o excessivo otimismo de Mello Franco, pois a oposição britânica não desaparece. Pelo menos naquele ano, no entanto, e apesar das recomendações aprovadas em anos anteriores, a Assembléia, a uma única exceção, reelege os membros temporários em exercício.21 As crescentes dificuldades para a reeleição ao Conselho fazem com que o governo brasileiro - "segundo círculo diplomático do continente e um dos maiores da atualidade"22, em sua avaliação - se organize melhor para converter os governos estrangeiros à sua causa. Em março de 1924, cria uma embaixada junto à Liga.

Afrânio de Mello é nomeado embaixador e Raul Fernandes embaixador em missão especial, com a função de auxiliá-lo. No verão europeu de 1924, Raul Fernandes vai a Londres, Paris, Haia, Praga, Estocolmo e Bruxelas. Dos contatos mantidos, acaba persuadido da justeza das modificações feitas por Mello Franco na fórmula original do governo, pois percebe a resistência européia e dos latino- americanos à idéia de criar-se um assento permanente para o Brasil, e da importância de insistir-se sobre o argumento geográfico ou continental, já que existia posição geral favorável a que o Brasil ocupasse o assento dos Estados Unidos ("do continente americano")23.

Também em 1924, o governo brasileiro dá início a uma campanha no Brasil, intensificada em 1925, para divulgar seu objetivo de obter um assento permanente no Conselho da Liga, o que passa a ser divulgado nos jornais cariocas pró-governo com muita intensidade. Na época, o embaixador francês no Rio de Janeiro, Alexandre Conty, escreve a Paris repetidas vezes sobre a atenção apaixonada que o Ministro Félix Pacheco demonstra com relação ao papel brasileiro na Liga. O embaixador menciona que "assim que um representante do Brasil se manifestava em Genebra, seu gesto era informado a todos os jornais do Rio de Janeiro (...); as palavras que havia pronunciado eram, assim, reproduzidas por extenso"24.

A Assembléia de 1924 se realiza sem que a emenda ao artigo 4º esteja em vigor e reelege ao Conselho o Brasil e os demais cinco países membros temporários eleitos no ano anterior25. Mais uma vez os delegados brasileiros têm a satisfação de comunicar ao governo no Rio que o Brasil permanecia no Conselho, mas as preocupações quanto ao futuro acentuam-se, já que uma nova reeleição é tida como totalmente impossível26.

1.3. O problema alemão Durante a Assembléia de 1924, o governo alemão encaminha um memorando aos governos com assento no Conselho a fim de consultá-los sobre a adesão da Alemanha à Liga das Nações27. Até então, o governo francês mostrara-se inflexível com relação ao "perigo alemão", mas com a substituição de Raymond Poincaré por Aristide Briand a adesão da Alemanha tornava-se possível28. O memorando objetiva saber se o governo alemão contaria com o apoio do Conselho para aderir à Liga e em que condições a adesão se daria. A admissão acompanhada de um assento permanente no Conselho seria o reconhecimento da condição da Alemanha de grande potência e entrevê o fim de seu isolamento. De todo modo, a adesão sem a concessão do assento permanente no Conselho é vista como intolerável pela opinião pública na Alemanha, onde a Liga das Nações, por ser inseparável do Tratado de Versalhes, é conhecida como "liga dos inimigos"29.

Os governos britânico e francês respondem que tais questões deveriam ser endereçadas à Liga e não tratadas bilateralmente. Adiantam, entretanto, que não fariam objeção a que a Alemanha recebesse um assento permanente no Conselho no momento de sua adesão30. O governo brasileiro, por sua vez, afirma que o "Brasil não tem nenhuma objeção a priori à entrada da Alemanha como membro da Sociedade das Nações, [e que] ao contrário, deseja que essa entrada se concretize. Nesse sentido, em princípio, o Brasil não se opõe a que esse novo membro obtenha um lugar permanente no Conselho." E completa: "o governo do Brasil (...) acha que as questões levantadas com relação aos desejos expressos pela Alemanha são de natureza que não devem ser tratadas de governo a governo mas, de preferência, expostas e discutidas pelo conjunto dos membros da Sociedade e no seio da mesma (...)."31 A resposta utilizava-se, portanto, de termos suficientemente vagos para inspirar dúvidas sobre o apoio brasileiro às condições da adesão alemã.

Em abril de 1925, Régis de Oliveira é nomeado embaixador em Londres. No primeiro encontro oficial com Austen Chamberlain, Ministro britânico dos Negócios Estrangeiros, no dia 26 de abril, dá prioridade à questão da candidatura brasileira ao Conselho. A reação de Chamberlain não apresenta novidade: explica a Régis de Oliveira que todos os países com assento temporário no Conselho haviam apresentado a mesma solicitação e que seu "problema não era defender qualquer país, mas sim de justificar uma escolha particular face às reivindicações contraditórias e a necessidade de conservar um equilíbrio entre os membros permanentes e temporários."32 Meses mais tarde, no dia 30 de julho, o embaixador reencontra Chamberlain, entregando-lhe um longo memorando confidencial que expõe em detalhes o ponto de vista do Brasil sobre a composição do Conselho, memorando que é também enviado aos demais governos com assento no Conselho.

O memorando brasileiro lembra que o Brasil havia ratificado a emenda ao artigo 4º do Pacto, o que demostrava sua boa vontade com relação à necessidade de estabelecer-se um procedimento quanto à eleição dos membros temporários - a Espanha, outra perpétua candidata, ainda não o havia feito -, e que até então, o Brasil havia sido continuamente reeleito para um assento que o próprio Pacto havia-lhe atribuído. Afirma que "a entrada da Alemanha na Liga das Nações [...

e sua admissão] como membro do Conselho agravará o desequilíbrio, aliás, já existente, na representação dos diversos continentes nos assentos permanentes do Conselho. Com efeito, enquanto a Europa terá, a partir de então, quatro representantes permanentes no Conselho, a América não terá nenhum. E isso não ocorrerá sem dar aos Estados Unidos o forte argumento em favor de sua tese segundo o qual a Liga das Nações é um instrumento de política européia a serviço de uma aliança entre os governos das grandes potências." O Brasil não se opõe à permanência da Espanha no Conselho, mas enfatizava que se esse assento lhe fosse acordado, o número de Estados europeus permanentes no Conselho aumentaria ainda mais. Na hipótese da aplicação do sistema de rodízio e da substituição do Brasil por um outro Estado latino-americano, um novo desequilíbrio se criaria, pois, se um assento havia sido atribuído à Espanha, os países hispano-americanos seriam representados por dois Estados, enquanto o ramo lusófono não teria nenhum representante no Conselho. O memorando busca demonstrar, finalmente, que a "solução mais justa" seria de "manter o Brasil no Conselho por um outro meio que não o sufrágio universal". Entretanto, "caso se desejasse, com uma flagrante injustiça, fazer prevalecer para a América somente as objeções relativas ao aumento do número de membros permanentes no Conselho (...), dever-se-ia manter o assento reservado aos Estados Unidos pelo artigo 4º e que esse assento seja ocupado provisoriamente pelo Brasil, até que a grande República junte-se novamente à Liga das Nações."33 Em 11 de setembro de 1925, Mello Franco encontra-se com Chamberlain em Genebra.

Discutem demoradamente sobre a questão da ampliação do Conselho. Chamberlain reitera o que já havia afirmado ao embaixador Régis de Oliveira e acrescenta que qualquer transformação na composição do Conselho poderia levantar suspeitas por parte da Alemanha no sentido de que as grandes potências visariam criar vozes incondicionais em seu favor. O delegado britânico lembra que representantes da Alemanha estariam presentes à conferência que se reuniria dentro de algumas semanas em Locarno, ocasião apropriada para decidir-se sobre o futuro do Conselho34.

Viu-se que, em 1924, o governo alemão havia anunciado sua intenção de aderir à Liga e de obter um assento permanente no Conselho, enquanto que o Brasil e a Espanha continuavam a insistir sobre suas reivindicações. As sessões da Assembléia haviam chegado apenas a soluções provisórias, com valor unicamente moral, no sentido de que fosse empregado um sistema de rotatividade e que se observassem as diversidades geográficas. Mais uma sessão acontece, a Assembléia de 1925, sem que a emenda ao Artigo 4º esteja em vigor, por falta da ratificação espanhola. A Assembléia de 1925 reelege os membros temporários do Conselho em função35.

Permanece, portanto, perigosamente, a ausência de regras para eleição dos membros temporários do Conselho, criando uma situação de grande incerteza. De fato, a "[cada] ano, a eleição do Conselho é um espetáculo pouco edificante"36 e a crise de março de 1926 estava em plena maturação.

1.4. Os (Des)Acordos de Locarno Os Acordos de Locarno assinalam a reaproximação franco-alemã, passo considerado decisivo para a segurança no continente europeu37. Em Locarno, a diplomacia alemã vê satisfeitas algumas das condições contidas no memorando de setembro de 1924. No que diz respeito ao artigo 16 do Pacto, acorda-se que "cada Estado membro da Liga deve colaborar lealmente e eficientemente para que o Pacto seja respeitado, e opor-se a todo ato de agressão, de forma compatível com sua situação militar e levando-se em conta sua posição geográfica."38 Chega-se igualmente a um acordo para que a Alemanha seja admitida na Liga na qualidade de grande potência, o que significa que teria um lugar permanente no Conselho39. Entretanto, não fica claro se essa entrada se daria com ou sem modificações na composição do Conselhoe "o problema da admissão da Alemanha [é] deixado às maquinações dos funcionários exteriores do mundo (...). Quando o Conselho e a Assembléia se reuniram [em 1926], o que aconteceu? Os diplomatas da Europa estavam jogando seu velho jogo de diplomacia secreta, comercializando entre si"40.

A opinião pública polonesa exige que a Polônia seja admitida em pé de igualdade e simultaneamente à Alemanha no Conselho: sabia-se que, com sua admissão à Liga, a Alemanha tentaria rever a questão do Corredor de Dantzig e das minorias alemãs na Polônia. Essa admissão era tida como urgente, pois, temia-se que, uma vez no Conselho, a Alemanha imporia seu veto a entrada da Polônia.

As negociações de Locarno são concluídas em 16 de outubro de 1925. Alguns dias mais tarde, Mello Franco é recebido por Briand, no Quai D'Orsay. Briand informa que o governo francês já havia notificado oficialmente sua posição no sentido de que o Conselho fosse ampliado não apenas para permitir a participação permanente da Alemanha, mas também para a permanência do Brasil, da Espanha e da Polônia. Esse aumento visava a aplicação dos Acordos de Locarno: a presença de países que não haviam participado dos acordos tornaria possível as votações no Conselho no caso em que vários membros se encontrassem impedidos de participar. Briand diz ainda que insistiria junto ao governo inglês a propósito desses pontos41.

Mello Franco encontra-se também com Chamberlain, que assegura que, por ocasião da entrada da Alemanha, as candidaturas do Brasil, da Espanha e da Polônia seriam examinadas42. Na realidade, no entanto, Chamberlain não havia mudado de opinião, tornando-se simplesmente menos categórico. Quando encontra Régis de Oliveira, no início de dezembro, por exemplo, Chamberlain menciona as dificuldades que estava enfrentando para decidir sobre o que melhor conviria aos interesses do Conselho em razão das reivindicações apresentadas nos últimos meses por diversos países. Afirma também não poder adiantar qual seria sua posição, já que ainda não havia recebido instruções de seu governo. Ao escrever a Ramsay, embaixador britânico no Rio de Janeiro, relatando sua entrevista com Régis de Oliveira, confessa ter sentido "sérias dificuldades para decidir sobre a ação adequada aos interesses do Conselho,e considerando as reclamações que estão aparecendo agora [grifos da autora]."43 O depósito legal dos Acordos de Locarno na Liga, em dezembro de 1925, é comemorado no Conselho com discursos de todos os seus membros. Mello Franco exprime seu desejo de "que o sistema de garantias que fundamenta os Acordos de Locarno pudesse desenvolver-se pouco a pouco e trazer, num futuro próximo, seus frutos ao mundo inteiro"44. Entretanto, é importante lembrar que, apenas três meses antes, Raul Fernandes havia pronunciado um discurso, também na Assembléia, no qual declarava que a América não se interessava pelos pactos regionais de segurança e que em sua opinião essa via que tomava a Liga não era a melhor para assegurar a paz mundial45.

Em meados de janeiro de 1926, o embaixador da Polônia em Paris anuncia a candidatura de seu país a um assento permanente no Conselho, fato que ocupará cada vez mais espaço na imprensa polonesa, partidária vigorosa da reivindicação46. Os encontros de Mello Franco com Briand e Chamberlain ao longo das semanas precedentes ao anúncio antecipavam que a candidatura polonesa seria bem acolhida pela França " que, naturalmente, favorecia a presença de um aliado seguro no Conselho " e não seria imediatamente rejeitada pela Inglaterra.

De passagem por Paris, em 28 de janeiro, Chamberlain acaba aceitando os argumentos de Briand a favor da reivindicação polonesa e promete expô-los a seu gabinete47. Na Inglaterra, a imprensa e o Parlamento opõem-se ao aumento do Conselho, com exceção do assento para a Alemanha48. Chamberlain encontra-se também com Quiñonez de Léon nessa ocasião, a quem assegura igualmente seu apoio49.

Abrindo precedentes e admitindo a entrada da Polônia no Conselho e a eventualidade de um aumento no número de assentos permanentes no Conselho, as grandes potências acabam por dar maior força às diversas reivindicações. Em vários países, a opinião pública passa a exercer pressão para que seus governos insistam em receber o mesmo tratamento dado à Polônia50. Na Alemanha, em particular, a notícia da candidatura polonesa provoca um grande ressentimento com relação a seus parceiros de Locarno. Luther, chanceler do Reich, afirma publicamente que a Alemanha deveria entrar em um Conselho com a composição existente à época dos acordos. Stresemann declara que as negociações de Locarno haviam levado a Alemanha a tomar a decisão de entrar na Liga, mas tal como ela se encontrava então, e que nada havia sido dito quanto à possibilidade de uma mudança, visto que a estabilidade presumida havia seguramente influenciado a decisão alemã51.

1.5. A possibilidade do recurso ao veto Em 8 de fevereiro de 1926, o governo alemão entrega à Liga sua solicitação oficial de admissão52. No dia 12, o Conselho reúne-se e decide convocar uma Assembléia Extraordinária para 8 de março, a fim de votar a entrada alemã53.

Do Rio de Janeiro, Félix Pacheco e o Presidente Bernardes não se conformam com a exigência alemã de entrada exclusiva no Conselho. O Ministro pergunta a Mello Franco: "até onde no caso poderemos eventualmente usar do direito de veto?"54 O representante brasileiro em Genebra não mudara de idéia com relação ao que afirmava desde 1923: continua preconizando um distanciamento da Liga, caso a solução encontrada representasse uma ofensa ao prestígio do Brasil, ou seja, se o Brasil perdesse seu assento no Conselho. Quanto à questão do veto levantada pelo Ministro, afirma não acreditar ser possível impô-lo contra a Alemanha; acredita, assim, na importância de preservar o pacto de Locarno "no qual a humanidade colocou tanta esperança"55. É verdade que as questões tratadas na Liga dizem respeito quase que exclusivamente a interesses europeus, o que, na realidade, permite ao governo brasileiro considerar seu afastamento em diversas ocasiões sem maior cautela.

A realização da Assembléia Extraordinária torna-se iminente sem que questões fundamentais tenham sido resolvidas. Notícias chegam ao Brasil, principalmente sobre a tomada de posições da Grã-Bretanha e da França, alimentando um certo otimismo. Na Grã-Bretanha, apesar de uma moção ser aprovada pela Câmara dos Comuns, em 22 de fevereiro, solicitando ao governo que se oponha à ampliação do Conselho e que apenas aceite a entrada da Alemanha, Chamberlain continua a se mostrar reticente. No dia 23, em discurso feito em Birmingham, declara não ter o governo determinado sua linha de conduta56. Além disso, Mello Franco informa a Félix Pacheco que havia recebido por intermediário do embaixador Régis de Oliveira uma mensagem confidencial de Chamberlain assegurando que a Grã- Bretanha não havia feito nenhuma promessa particular nem manifestado qualquer oposição específica sobre os assentos do Conselho57. A França, por sua vez, não muda de posição: Briand continua a demonstrar seu apoio à candidatura brasileira58.

Quanto aos demais governos presentes no Conselho, suas posições apresentam-se basicamente da seguinte maneira: o Japão, em princípio, é contra a ampliação do Conselho. Considerando os acordos de Locarno uma questão sobretudo européia, diz-se, entretanto, pronto a colaborar para sua entrada em vigor e disposto a estudar as demais candidaturas59. A Itália está disposta a apoiar o pedido da Polônia e não se mostra contra a reivindicação do Brasil60. A Tchecoslováquia é partidária da reivindicação polonesa e aceita que se acordem assentos permanentes à Espanha e ao Brasil. A Bélgica é favorável à candidatura polonesa, deseja a prorrogação de seu assento temporário ou um assento permanente (dependendo do que fosse acordado à Espanha e ao Brasil), mas, sobretudo, está pronta a negociar61. A Espanha aceita as candidaturas polonesa e brasileira à condição de ver sua própria solicitação atendida62. O Uruguai, que participa do Conselho desde 1922, quer ter seu mandato renovado, o que torna sua posição incerta, ainda que o governo uruguaio comunique ao governo brasileiro sua simpatia pela candidatura do Brasil63.

Além dessas reivindicações, a China também apresenta sua candidatura a um assento permanente em 4 de março. A Suécia, por seu turno, persiste em não aceitar a criação de assentos permanentes que não o destinado à Alemanha.

Se, de um lado, parece evidente que o Ministro Félix Pacheco e o Presidente da República dão muita importância à questão da Liga e que estão bastante preocupados, não é menos verdadeiro que o Itamaraty, no "sono letárgico que o caracteriza"64, concretamente, ocupa-se muito pouco do problema. As tarefas difíceis são deixadas quase que exclusivamente aos diplomatas brasileiros no exterior, o que certamente contribui para que Pacheco e Bernardes tenham uma visão extremamente superficial dos acontecimentos, sendo movidos pelo sentimento de orgulho nacional e pelas repercussões que o assunto poderia ter no país. Nesse sentido, apesar da insistência de Mello Franco sobre a não utilização do veto contra a Alemanha, o Presidente da República lhe escreve afirmando estar persuadido de que os brasileiros seriam "ludibriados" caso não insistissem em sua entrada no Conselho como membro permanente juntamente com a Alemanha. E continua: "o Brasil não foi ouvido sobre [o] Tratado de Locarno nem sobre [os] compromissos dele oriundos, estando livre portanto para votar como lhe parecer. (...). Em suma: a questão para o Brasil cifra-se em vencer ou não perder."65 [grifo da autora] Face ao impasse, Arthur Bernardes e Félix Pacheco transmitem a Mello Franco no dia 7 de março a decisão de que, na ausência de fato novo, o Brasil utilizaria definitivamente seu direito de veto contra a admissão da Alemanha66.

Nos dias 7, 10 e 12 de março, os signatários dos acordos de Locarno se reúnem para tentar encontrar um meio de assegurar o êxito à Assembléia Extraordinária.

O principal tema de discussões é a entrada concomitante da Alemanha e da Polônia no Conselho.

Na reunião de 7, Stressemann e Luther, Ministro das Relações Exteriores e Chanceler da Alemanha, insistem sobre o fato de que só haviam tomado conhecimento do que se passava oficialmente na Liga das Nações e não do que acontecia nos meios mais restritos. Ou seja, "a Alemanha entraria sozinha no Conselho.(...) Toda [a política do governo] baseia-se nessa tese única (...)."67 Briand e Chamberlain negam ter prometido a entrada exclusiva da Alemanha, insistindo sobre seus compromissos com certas nações que haviam solicitado sua admissão como membros permanentes no Conselho: fala-se principalmente da Polônia e da Espanha e, ainda que raramente, algumas menções são feitas ao Brasil68.

No dia 10 de março, o Conselho da Liga reúne-se na residência de Eric Drummond.

A Suécia continua a se mostrar firmemente contrária ao aumento do Conselho. A Espanha e o Brasil mantêm-se igualmente firmes em suas antigas reivindicações.

Mello Franco lembra que o Brasil não estava ligado aos acordos de Locarno e, pela primeira vez, ameaça claramente vetar a entrada da Alemanha. O Uruguai não manifesta sua posição69.

No dia 7 de março, Félix Pacheco havia dado instruções expressas a Mello Franco para utilizar o veto se nada de novo acontecesse. No mesmo dia, Mello Franco havia se encontrado com o Ministro das Relações Exteriores espanhol, que parecia mais aberto à idéia de promover uma ação comum com o Brasil visando à concretização de suas respectivas reivindicações. Yanguas mencionara que seu país resistiria em concordar com a admissão da Alemanha até o último momento, deixando entrever que poderia recorrer ao veto, sem utilizá-lo realmente no final.

Na reunião locarnista da manhã do dia 12 de março, a idéia de criar uma comissão especial para estudar a questão da reorganização do Conselho é levantada. Propõe-se aos representantes alemães uma fórmula segundo a qual seria criado um assento permanente para a Alemanha e um temporário para a Polônia70. Os representantes alemães solicitam tempo para estudar a proposta71.

À tarde, Clausel, enviado por Briand, entra em contato com Mello Franco, solicitando seu apoio à fórmula encontrada pelos locarnistas. Mello Franco responde que deve consultar seu governo, mas adianta que o acordo lhe parece impossível, visto que a fórmula proposta acentuava ainda mais o desequilíbrio entre a América e a Europa no Conselho e visava a "colocar a Liga no quadro de Locarno, quando Locarno é que deveria ser colocado no quadro da Liga"72.

À noite, tem-se a resposta dos representantes alemães à solução que lhes havia sido proposta: Berlim não aceita o compromisso relativo ao assento não permanente para a Polônia. A realidade é que a opinião pública alemã é contra essa negociação e que o governo alemão poderia cair caso desse a ela seu acordo.

No dia 13 de março, uma nova solução é examinada: um membro temporário do Conselho poderia renunciar em favor da Polônia. A Suécia, querendo contribuir para a concretização dessa solução e disposta a mostrar-se desinteressada, comunica que deixaria o Conselho, cedendo seu lugar à Polônia73.

No dia seguinte, Stresemann propõe um novo compromisso, em um artigo publicado nos jornais de Genebra. Insiste sobre a exclusividade da entrada alemã no Conselho e sobre o adiamento da questão da reorganização do órgão para o mês de setembro. Afirma que, uma vez membro da Liga e membro permanente do Conselho, a Alemanha não colocaria obstáculos às decisões relativas à designação de novos membros do Conselho."74 A proposta sueca, feita na véspera, não é sequer mencionada. Ou seja, os representantes alemães, que em suas declarações oficiais afirmam nada ter contra a presença polonesa no Conselho, encontram-se em situação desconfortável, uma vez que não podem responder publicamente à oferta sueca. Em encontros confidenciais, entretanto, Stresemann e Luther informam que tal sugestão não poderia tampouco ser admitida, pois a composição política do Conselho seria assim modificada de maneira inaceitável para a Alemanha: um governo neutro seria substituído por outro ligado à pequena entente, aliança composta pela Iugoslávia, Tchecoslováquia e Romênia. Os representantes alemães propõem, então, que a Tchecoslováquia fosse também substituída no Conselho por um governo neutro75.

Na reunião do Conselho de 15 de março, a Tchecoslováquia anuncia que estaria pronta a renunciar a seu assento ao mesmo tempo que a Suécia para que a Alemanha pudesse dar, finalmente, seu consentimento. A magnanimidade do governo tchecoslovaco não se mostra, no entanto, suficiente para que se saia do impasse: Mello Franco declara que o Brasil mantém seu veto à admissão da Alemanha se não obtivesse também um assento permanente.