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Presidencialismos em perspectiva comparada: Argentina, Brasil e Uruguai

Estudos recentes têm procurado mostrar a influência dos desenhos institucionais sobre a atividade política nos sistemas presidencialistas multipartidários. Uma questão de interesse são os modelos sob os quais essas democracias operam, seja para concentrar poder nas mãos do Executivo seja, contrariamente, para facilitar a participação dos partidos e da sociedade nos mecanismos decisórios.

Ao analisar as relações entre Executivo e Legislativo nos sistemas presidencialistas latino-americanos, Mainwaring e Shugart (1999) afirmam que o presidente da República pode controlar o Legislativo, desde que ao menos um dos seguintes fatores esteja presente: que o presidente mantenha o controle partidário, ou seja, que a base aliada do Legislativo se constitua em maioria, garantindo apoio às propostas governamentais; que o presidente detenha poderes legislativos constitucionalmente determinados, os quais lhe possibilitam interferir decisivamente na atividade legislativa. Estes poderes constitucionais atuam no sentido de fortalecer o presidente da República, mesmo nos casos em que inexista um sólido apoio político-partidário.

Segundo os autores, os desenhos político-institucionais na América Latina são bastante variados, mas os poderes legislativos do Executivo estão previstos na maior parte das constituições, atuando de duas formas: para garantir, de modo unilateral, a mudança do status quo legislativo; ou para impedir que a mudança legislativa seja feita, evitando que determinada legislação entre em vigor, na íntegra ou parcialmente. No primeiro caso, denominado "poderes proativos" do presidente da República, encontram-se várias prerrogativas constitucionais, como o direito exclusivo de legislar sobre determinadas matérias, o direito à iniciativa exclusiva e ' mais importante ' o direito de editar decretos de necessidade e urgência com força de lei. Ao direito de barrar a legislação, Mainwaring e Shugart (1999) denominam "poderes reativos" do presidente, destacando-se aí o direito parcial ou integral de veto.

Embora se reconheça a importância desse tipo de intervenção do Executivo para determinar o caráter da relação entre poderes, análises recentes vêm demonstrando que, constitucionalmente, também o Legislativo possui prerrogativas essenciais, sendo, também ele, dotado de poderes ' proativos e reativos. Os desenhos político-institucionais das democracias modernas possuem capacidades diferenciadas para operacionalizar mudanças nas políticas públicas.

Conforme mostra Tsebelis (1997), a estabilidade das políticas encontra-se diretamente relacionada às características dos diversos veto players contidos no sistema. Essa concepção de veto player nasceu com o constitucionalismo moderno, a partir da noção de que o equilíbrio político depende de uma bem- arquitetada construção de pesos e contrapesos institucionais, previstos na Constituição (os chamados veto players institucionais)1.

Considera-se veto player os atores, individuais e coletivos, que participam das decisões políticas, sendo requerida a sua concordância para que determinada política seja alterada. O número de vetos institucionais encontra-se definido pela Constituição, podendo ser medido pelo cálculo de atores com capacidade formal de bloquear a mudança do status quopolítico. Tsebelis destaca que o bicameralismo, o veto presidencial, a exigência das maiorias qualificadas, a regulamentação dos referendos e tantas outras regulamentações contidas nos sistemas políticos, interferem no sentido de determinar quais são os atores com capacidade de veto.

Nas democracias, o Legislativo aparece como um canal crucial de mediação entre o processo decisório governamental e as demandas pluralistas que partem da sociedade. Alguns desenhos institucionais, sejam parlamentaristas ou presidencialistas, procuram fortalecer as funções legislativas e fiscalizadoras do Legislativo. Como salienta Jorge Lanzaro (2003) em estudo comparado, os sistemas presidencialistas da América Latina organizam-se segundo uma variedade de modalidades que devem ser distinguidas. Tal como nos sistemas parlamentaristas, os presidencialismos diferenciam-se por apresentar desenhos ora de caráter pluralista, ora de tendência nitidamente majoritária.

Segundo o modelo de Lijphart (1984; 2003) sobre democracias majoritárias e consensuais, o poder concentra-se à medida que se fecha entre poucos atores, e se distribui quando o nível da negociação política se amplia, envolvendo um número maior de grupos e partidos. As decisões tendem a ser mais concentradoras à medida que se encontram mais fechadas em torno do Poder Executivo. Normas que objetivam a eficácia tendem a concentrar poder. De modo inverso, à medida que o tempo exigido para aprovação se estende com a participação de um número maior de parlamentares e segmentos da sociedade no processo, o poder tende a se equilibrar e se distribuir.

Neste artigo essas questões são analisadas comparando-se o arcabouço constitucional de três democracias da América do Sul ' Argentina, Brasil e Uruguai. Os três países apresentam pontos comuns em seus desenhos institucionais, mas, conforme se pretende demonstrar a seguir, há diferenças constitutivas que devem ser consideradas. Os desenhos apresentam variações significativas no modo como são estruturados.

O artigo procura, em primeiro lugar, definir os indicadores institucionais que determinam o grau de concentração e dispersão do poder nas democracias presidencialistas e, em segundo lugar, construir um índice de concentração, caracterizando as três democracias. Os aspectos abordados vêm sendo considerados pela literatura política como de grande relevância no relacionamento entre poderes. O exercício comparativo foi possível, pois já existe um número substancial de pesquisas sobre América Latina que serviu de referência2.

O texto divide-se em três partes. Na primeira, são examinadas as normas que possibilitam a participação direta da sociedade no processo legislativo. Na segunda, procura-se apresentar a legislação sobre os poderes do Legislativo, bem como o problema do veto dos atores no processo de tomada de decisões. No terceiro, entra-se no ponto central dos poderes proativos e reativos do presidente da República.

A comparação entre os três países é formulada em 12 tabelas do tipo escala de Likert, com espaço entre 0 e 1, sendo 0 considerada a situação de máxima concentração de poder e 1 de máxima desconcentração. No final é construído um índice comparativo.

MECANISMOS INSTITUCIONAIS DE PARTICIPAÇÃO DIRETA A Constituição brasileira afirma expressamente que "o poder emana do povo" (art. 1) que o exerce por meio de representantes ou diretamente. A Constituição uruguaia determina que a soberania será exercida diretamente, pelo corpo eleitoral, pela iniciativa e pelo referendo, e, indiretamente, pelo corpo de representantes (art. 82). A Argentina opta pelo sistema representativo (art.

22), mas adota mecanismos de atuação direta, como o referendo e a iniciativa legislativa (art. 39 e art. 40). Portanto, nos três países existe uma definição constitucional sobre os mecanismos de participação popular efetiva.

Entre essas formas destacam-se três: a participação da sociedade no processo legislativo, por meio das audiências públicas; a iniciativa legislativa popular e, finalmente, a decisão legislativa direta, por meio de referendos e plebiscitos. A Tabela_1 descreve como essas questões são tratadas pelas constituições dos três países, ressaltando que a regulamentação nem sempre corresponde ao uso que a sociedade faz dela3.

Além disso, é necessário considerar que as diferentes modalidades de regulamentação resultam em formas de participação potencialmente diversas. Isso foi levado em consideração na Tabela_1, que estabeleceu pesos diferenciados de acordo com a forma de participação. A seguir são explicadas as razões que justificam a utilização desses valores, procurando, assim, atenuar o grau de subjetividade da pontuação.

As audiências públicas têm possibilitado que segmentos da sociedade participem das discussões legislativas, apresentando pontos de vista que ora correspondem a visões técnicas a respeito do assunto em questão, ora têm a função de trazer sem subterfúgios os interesses específicos para dentro do debate parlamentar.

Em qualquer dos casos, trata-se de um avanço no sentido de estreitar a relação entre representantes e representados: a) Algumas legislações latino-americanas que adotam a prática das audiências públicas estabelecem que em determinada data o legislativo é aberto à sociedade, para que esta apresente queixas e sugestões. Outras abrem a participação dentro das comissões. Estas receberam pontuação mais alta na tabela porque parecem mais eficazes. É de se supor que grupos especializados que defendem questões diretamente relacionadas à discussão em pauta tenham mais capacidade de interferir nos resultados dos trabalhos do que pessoas e grupos que se apresentem em sessões parlamentares rotineiras. Brasil e Argentina adotam a norma das audiências públicas nas comissões5.

b) As audiências, contudo, não possuem caráter vinculante, ou seja, as posturas defendidas nas audiências não têm relação com as conclusões a que devam chegar os parlamentares6. Nesse sentido, embora se reconheça que elas são um estágio importante do debate público, considera-se que o peso das audiências é relativamente menor do que o das outras formas de participação.

Na iniciativa legislativa popular, a possibilidade de interferência da sociedade é maior porque, de fato, a iniciativa pode resultar em lei. Trata-se de uma forma de participação direta presente em nove democracias latino- americanas. A escala da pontuação é relativa ao grau de dificuldade em participar; quanto maior a dificuldade, menor a pontuação na escala: a) É sempre exigido um número mínimo de assinaturas, mas esse mínimo varia desde um percentual inferior a 1% dos eleitores a 25%, como no caso do Uruguai.

b) O segundo fator é a lista de temas proibitivos. Argentina (art. 39), Brasil (art. 61) e Uruguai (art. 79 e art. 82) impõem mais de quatro questões em que a iniciativa popular não pode legislar.

c) Finalmente, há o fato de que essas normas constitucionais são muito enxutas, necessitando de legislação complementar para regularizá-las. Alguns países, como o Uruguai, permanecem sem a regulamentação7.

A terceira modalidade de participação popular direta são os plebiscitos e referendos, que receberam peso mais alto na tabela. Trata-se de um tema controverso dentro da literatura política, cabendo dúvidas sobre o quanto tais mecanismos contribuiriam para a ampliação da participação popular ou, inversamente, tenderiam a fortalecer o Executivo em detrimento de uma maior distribuição do poder.

Esse debate é fundamentado em princípios divergentes: um, de inspiração rousseauniana, tende a enfatizar a importância da participação política na vida republicana; outro, eminentemente liberal, procura ressaltar a interferência indevida que essa prática pode provocar sobre o equilíbrio entre poderes.

Segundo estes, a convocação direta da sociedade tem, no mais das vezes, o objetivo de manipular a opinião pública e fortalecer o Executivo, concentrando poder: "desde seu início, há cerca de dois séculos, plebiscitos e referendos foram quase sempre um jogo de cartas marcadas, com o objetivo de legitimar decisões autoritárias, ratificar ocupações de território alheio, e assim por diante" (Lamounier, 2005:280).

Sem dúvida, ambos os argumentos devem ser levados em consideração, sobretudo na análise das novas democracias da América Latina, que mantêm um nível baixo de participação política e trazem a herança de governos plebiscitários e populistas. Trata-se de uma discussão relevante sobre o caráter da democracia, mas que escapa aos objetivos deste artigo.

Entretanto, um aspecto que merece ser lembrado é o modo como essas regras são regulamentadas, uma vez que mesmo entre países da América Latina há diferenças que provavelmente interferem no teor pretensamente mais majoritário ou mais consensual dos sistemas políticos. Por exemplo, nas constituições da Venezuela e Chile, a iniciativa do referendo cabe ao Poder Executivo, o que indica uma tendência de controle por parte do presidente da República. Mas essa é uma norma incomum, porque na maioria dos casos latino-americanos é o Legislativo quem deve determinar a realização de consultas populares e, fundamentalmente, elas ocorrem quando o Legislativo não detém uma maioria sólida para decidir sobre questões polêmicas; trata-se, portanto, de um recurso em favor das minorias.

Os detalhes da regulamentação devem ser considerados. Segundo Lijphart (2003: 260), o mecanismo do referendo é bastante utilizado para ratificar emendas constitucionais, mas, dependendo da forma como são regulamentados, podem favorecer a centralização do poder ou, contrariamente, as minorias políticas.

Referendos que exigem maiorias simples de votos populares favorecem o Executivo. Mas esse é um caso raro, pois na grande maioria dos casos o "referendo é determinado em acréscimo à aprovação legislativa por maiorias ordinárias ou extraordinárias, tornando as emendas mais difíceis de serem aprovadas e as constituições mais rígidas".

Finalmente, cabe observar que é possível restringir a amplitude dos temas passíveis de consulta popular, corrigindo-se, assim, os riscos inerentes ao mecanismo. A Constituição brasileira, por exemplo, proíbe emendas constitucionais tendentes a abolir a forma federativa do Estado; o voto direto, secreto, universal e periódico; a separação dos poderes; e os direitos e garantias individuais (art. 60, § 4º). Há muitas possibilidades de regulamentação, e a idéia contida na Tabela_1 é que o sistema se torna mais consensual à medida que transfere para a sociedade as decisões políticas.

No Uruguai, os referendos são utilizados com freqüência. Embora a política uruguaia não preveja a prática das audiências públicas, nem tenha regulamentado a iniciativa legislativa popular, na terceira modalidade, a dos referendos e plebiscitos, sua posição se inverte. Nesse país, a possibilidade de referendo apresenta uma inovação em relação ao caso mais comum, que é a solicitação pelo Legislativo (como acontece com a Argentina e Brasil8). No Uruguai, o pedido de referendo pode partir da própria população, com a apresentação de 10% de adesões de eleitores (art. 331). E tanto no Brasil quanto no Uruguai a minoria do Legislativo pode propor um plebiscito para emendar a Constituição, convocando a sociedade a decidir.

Uma segunda forma de referendo permitido pela Constituição uruguaia é o "referendo contra as leis" (art. 79). Trata-se de uma convocação partindo da própria sociedade, para que esta responda se concorda ou não com uma determinada legislação recentemente promulgada9. Cabe lembrar que a Lei nº 16.017/89, que regulamentava o artigo constitucional, exigia um percentual mínimo de 0,5% para solicitar o plebiscito. Contudo, no ano 2000 a legislação foi reformulada, aumentando a exigência para 25% dos eleitores (em até um ano depois de a legislação ter sido aprovada).

Comparativamente à Argentina, Brasil e Uruguai apresentam um número maior de normas que favorecem a participação da sociedade. Obviamente, essa constatação não pretende indicar que essas sociedades sejam mais participativas, pois, para sabê-lo, seria necessário desenvolver outro tipo de pesquisa. Considerando-se que as regras exercem alguma influência, os dois países equiparam-se, embora a desconcentração brasileira seja ligeiramente mais ampla, visto que permite os três tipos de participação.

ATORES COM POSSIBILIDADE DE VETO NO PROCESSO LEGISLATIVO O segundo aspecto abordado neste artigo ' a regulamentação dos canais de representação ' recai na clássica discussão sobre a participação política de uma multiplicidade de atores e risco de paralisia decisória. Como estabelecer o equilíbrio democrático entre representação e eficácia? A seguir, serão apresentados seis indicadores que mostram como os três países enfrentaram esse dilema ao organizar a estrutura institucional do Legislativo.

Sistema Político-Eleitoral Um primeiro aspecto a ser analisado é a regulamentação do sistema político, conforme é mostrado na Tabela_2: 1. O modo como acontecem as eleições presidenciais pode influenciar na composição do Legislativo, interferindo no percentual de apoio ao presidente da República.

a) Quando as datas das eleições coincidem, cresce a possibilidade de que os partidos de apoio ao presidente recebam um número maior de votos e, conseqüentemente, um número maior de cadeiras (Mainwaring e Shugart, 1999; Colomer e Negretto, 2003). Portanto, datas coincidentes tendem a fortalecer o presidente da República. Brasil e Uruguai realizam eleições para escolha do presidente e do corpo legislativo na mesma data. Na Argentina há uma combinação parcial: para a Câmara de Deputados, as eleições acontecem a cada dois anos, com preenchimento de 50% das cadeiras em cada eleição, sendo, portanto, apenas 50% coincidentes com a eleição presidencial; para o Senado, as eleições são feitas em três etapas, de dois em dois anos, o que leva à coincidência de datas somente para 1/3 dos senadores. Na tabela, a data da eleição foi considerada como um indicador de menor impacto; todos os outros receberam peso dois.

b) Regras de maioria simples facilitam a vitória de um presidente apoiado por uma minoria. A exigência da maioria absoluta garante um apoio mais amplo ao presidente, desconcentrando poder. Brasil e Uruguai exigem maioria absoluta, prevendo a realização do segundo turno sempre que esse patamar não tenha sido alcançado. Na Argentina, vigora o sistema de maioria relativa, não ocorrendo segundo turno quando o candidato mais votado tiver obtido um mínimo de 45% dos votos.

2. A variável federalismo encontra-se relacionada ao grau de pluralismo da sociedade. Estados federativos são considerados mais consensuais porque provocam uma desconcentração do poder, que se distribui pelas esferas regionais, com o objetivo de oferecer maior autonomia a grupos sociais minoritários. São os países de grande extensão territorial e os países divididos pelo pluralismo regional, religioso, étnico e lingüístico, que costumam adotar o sistema federativo. O Uruguai é um Estado unitário; Brasil e Argentina ' dois países em que a clivagem regional exerce certo peso ' são federativos10.

3. O bicameralismo aparece como um elemento a mais de desconcentração do poder, por oferecer competência decisória às duas casas legislativas. Os países federativos são normalmente bicamerais, adotando a Câmara Alta como foro de representação das unidades territoriais11. Sistemas unicamerais são mais simples e com tendência majoritária; os sistemas bicamerais, como representam segmentos sociais diferenciados, enquadram-se dentro do modelo consensual.

Argentina e Brasil são países federativos bicamerais. Uruguai é um país unitário, porém, bicameral.

a) Para Lijphart (2003), dois elementos são determinantes para tornar os sistemas bicamerais mais homogêneos ou mais divididos. Primeiro, o grau de congruência entre as duas câmaras, entendendo-se como bicameralismo congruente os sistemas eleitorais do mesmo tipo nas duas casas, porque isso facilita a constituição de corpos parlamentares mais homogêneos. Quando os sistemas são diferentes (incongruentes), cresce a possibilidade de vetos recíprocos. Nos três casos analisados, apenas o Uruguai adota o mesmo sistema (proporcional) nas duas eleições12. Na Argentina, a Câmara de Deputados é constituída pelo sistema proporcional e o Senado, por um sistema majoritário com correção proporcional (misto)13; no Brasil, o sistema eleitoral no Senado é majoritário e na Câmara de Deputados é proporcional (Colomer e Negretto, 2003). Estes são, portanto, incongruentes.

b) O segundo fator crucial para definir a forma de bicameralismo, segundo Lijphart, é o grau de simetria entre as câmaras: são simétricas quando dotadas do mesmo nível de poder, e assimétricas quando uma detém mais poder que a outra. Segundo uma corrente de pesquisadores, uma forma de averiguar o nível de simetria é através dos impasses entre as duas casas. Caso sejam simétricas, a norma sobre os impasses nas votações é imparcial, não favorecendo a uma delas especificamente. Nesse caso, o poder é mais distribuído. Quando há uma hierarquia na solução de acordos, entende-se que as duas câmaras são assimétricas. Argentina e Brasil apresentam bicameralismos simétricos e o Uruguai dota a Câmara de Deputados de mais poderes, sendo considerada assimétrica14.

c) Com base nesses elementos, Lijphart (2003) cria uma tipologia simples, que utilizo na tabela a seguir: "bicameralismo forte" ocorre quando há simetria e incongruência; "bicameralismo médio" é quando há uma simetria congruente ou uma assimetria incongruente; "bicameralismo fraco" é quando se combinam assimetria e congruência. À medida que o bicameralismo for mais forte, o país será mais consensual (e vice-versa).

4. É clássica na literatura política a análise dos efeitos dos sistemas eleitorais sobre a composição do Legislativo. A noção básica é que sistemas mais desproporcionais criam "maiorias fabricadas" que reduzem, de modo artificial, o número de partidos efetivos, já que as distorções sempre favorecem os maiores partidos. Quanto mais desproporcional for o sistema, mais majoritário ele será. Em relação ao Senado tem-se que: a) O sistema eleitoral no Brasil elege senadores pelo voto majoritário, considerado dos mais desproporcionais. A Argentina adota um sistema majoritário com correção proporcional15. O tipo de sistema proporcional adotado pelo Uruguai leva a um nível alto de proporcionalidade (art. 95 e art. 96).

b) Desde o trabalho pioneiro de Rae (1967), também a magnitude do distrito tem sido apontada como significativamente responsável pelas distorções na representação. Quanto maior a magnitude, menor é o grau de distorção entre votos e cadeiras conquistadas pelos partidos. Na Argentina e Brasil, os distritos correspondem às unidades da federação, com três representantes por estado/província. Nos dois casos, trata-se, portanto, de uma magnitude baixa. O Uruguai, que não é país federativo, adota uma circunscrição única com 30 cadeiras, bastante proporcional (art. 94).

5.Para a Câmara dos Deputados (Câmara Baixa), todos os países da América Latina optam pelo sistema proporcional. Argentina e Brasil adotam os limites de circunscrição federativos (províncias e estados), oferecendo magnitudes de distrito responsáveis por considerável grau de distorção. No Uruguai, a Câmara de Representantes é constituída por meio de um distrito único nacional, com distribuição posterior aos departamentos, ou seja, utiliza um cálculo proporcionalmente muito mais exato16.

a) Cláusula de barreira, mecanismo utilizado para impedir que partidos com baixos percentuais de votos recebam cadeiras na Câmara de Deputados, é adotado apenas na Argentina, que exige dos partidos um mínimo de 3% de votos nas províncias (Alcántara Sáez, García Montero e Sánches López, 2005a).

b) Na Argentina e Uruguai, a lista partidária é previamente fechada pelos partidos, enquanto no Brasil o sistema é de lista partidária com voto individualizado. Conforme ampla literatura, o nível de controle que o partido pode exercer sobre os parlamentares varia de acordo com o sistema. O sistema de lista fechada com indicação dos candidatos feita pelos partidos, tal como é adotado pela Argentina (e pela maioria dos países latino-americanos), favorece a centralização partidária. Embora o sistema uruguaio seja de listas fechadas, contém uma variação importante: os partidos apresentam sublistas (sublemas) com candidaturas diferentes, às quais são consideradas no cômputo proporcional de votos; esse sistema aumenta o grau de interferência do eleitor na escolha17. O sistema de listas com escolha individualizada, tal como existe no Brasil, incentiva o personalismo e um nível maior de dispersão partidária (Mainwaring e Shugart, 1999; Colomer e Negretto, 2003; Ames, 2003; Mainwaring, 2002).

c) Nenhum dos três países adota o sistema de reserva de cotas.

Argentina e Brasil apresentam vários componentes de um sistema consensual: ambos são federalistas, têm um bicameralismo forte e adotam o sistema eleitoral proporcional. Contudo, a Argentina apresenta no conjunto uma tendência à concentração de poder, principalmente porque o sistema eleitoral fortalece os partidos (pelo sistema de listas fechadas), favorece os partidos maiores (pelo tamanho dos distritos) e limita o número de partidos parlamentares (pela cláusula de barreira). O sistema eleitoral brasileiro é bem mais consensual.

Por um lado, apresenta um efeito redutor nas eleições para o Senado (devido às distorções do sistema majoritário) e favorece os partidos maiores ao adotar como magnitude dos distritos os limites estaduais. Contudo, no Brasil, o sistema de lista com escolha individual e a ausência de cláusula de barreira indicam a existência de uma estrutura eleitoral sem influência sobre os partidos19.

O Uruguai apresenta a maior tendência ao modelo consensual, com exigência de maioria absoluta nas eleições presidenciais, sistema bicameral e sistema eleitoral altamente proporcional. Mas a forma bicameral fraca (assimétrica e congruente), combinada ao voto partidário de lista fechada, fortalece o sistema. Além disso, o Uruguai é um país pequeno e bastante homogêneo, o que acarreta um nível bem menor de fragmentação partidária20.

Estrutura Interna do Poder Legislativo Um segundo aspecto que interfere na composição legislativa (se mais fragmentada, ou mais homogênea) tem sido demonstrado em estudos recentes sobre a organização interna do Legislativo. Dois aspectos parecem relevantes nesta questão: 1. Primeiro, o modo como as comissões legislativas são organizadas. Em todos os países as comissões exercem um papel importante, havendo certo consenso de que sua atuação torna o trabalho do Legislativo mais profissionalizado, mais especializado (Alcántara Sáez, García Montero e Sánches López, 2005b). No entanto, elas podem ser estruturadas de modo bastante variado, e essas diferenças afetam a distribuição interna do poder (Anastasia, Melo e Santos, 2004): a) As comissões compostas de acordo com a proporcionalidade partidária da casa legislativa tendem a apresentar um grau de diversidade muito maior do que as comissões compostas segundo outros critérios, como o princípio majoritário, a indicação do líder ou o sorteio. Havendo proporcionalidade partidária, a chance de as oposições participarem é maior. Brasil e Uruguai adotam esse sistema de escolha nas duas câmaras. Na Argentina, no Senado a escolha é partidária, mas na Câmara de Deputados é por designação do presidente. É claro que isso favorece muito o partido majoritário. Portanto, Brasil e Uruguai são mais consensuais.

b) O número de comissões em que cada parlamentar é obrigado a participar também interfere. O raciocínio, neste caso, é que o bom desempenho do trabalho está relacionado ao tempo que o parlamentar pode se dedicar ao estudo dos temas ligados à comissão. Um número muito elevado de comissões por parlamentar torna o trabalho completamente improdutivo.

c) E a coincidência ou não entre as comissões do Legislativo e os ministérios do Executivo ' se eles tratam dos mesmos assuntos ' também influencia. Quando há paralelismo entre ministérios e comissões, supõe-se que o nível de interferência do Legislativo nos assuntos do Executivo tende a crescer, aumentando o equilíbrio na relação entre poderes.

2. O segundo aspecto para avaliar o nível de fragmentação legislativa é a existência ou não do Colégio de Líderes, prerrogativa institucional que atribui às lideranças partidárias a capacidade de centralizar grande parte do processo legislativo, enfraquecendo a possibilidade de intervenção da maioria da bancada. Uma linha interpretativa iniciada por Figueiredo e Limongi (1999) afirma que o Colégio de Líderes atua de forma combinada com o presidente da República, que utiliza seus "poderes de agenda" para controlar a produção legislativa. Sendo isso verdadeiro, a centralização propiciada pelo Colégio de Líderes favoreceria o Poder Executivo21. No Brasil e no Uruguai, o Colégio de Líderes existe somente na Câmara de Deputados. Na Argentina, há esse desenho nas duas casas legislativas. Mais uma vez, a Argentina é o país mais majoritário dentre os três.

A Tabela_3 mostra as diferenças nos três países. A Argentina une vários aspectos que favorecem a alta concentração de poder no Executivo. Brasil e Uruguai caracterizam-se pela descentralização, sendo o Uruguai nitidamente mais consensual.

As Maiorias Especiais Nas democracias, normalmente as leis podem ser aprovadas ou alteradas no Legislativo com a simples maioria de votos, sendo algumas vezes exigida a maioria dos parlamentares presentes e algumas vezes um quorum mínimo. Mas em todas as constituições aparecem temas considerados mais importantes, que exigem maior consenso para aprovação. A determinação de que alguns temas exigem maiorias especiais aparece sempre, contudo, a delimitação de que assuntos são esses e de qual o percentual mínimo necessário de votos varia muito.

Na Tabela_4, os números das colunas representam a quantidade de artigos constitucionais que exigem algum tipo de maioria. Eles foram retirados do livro de Alcántara Sáez, García Montero e Sánches López (2005b), no estudo comparado sobre 18 países da América Latina. Com base nesses dados, a tabela estabelece pesos diferenciados de acordo com a maioria exigida: quanto mais amplas as maiorias, maior é o peso. A idéia subjacente é que, aumentando o número de votos necessários, cresce a necessidade de consenso e, portanto, maior é a dificuldade em alterar a situação. Como afirma Tsebelis (1997:100), "raramente se verifica uma exigência constitucional de maiorias qualificadas. Mas, onde quer que ela exista e sempre que isso ocorrer, tal exigência conferirá poder de veto a determinadas coalizões de atores e, portanto, aumentará a estabilidade do status quo".

Entre os países aqui analisados, vê-se que a legislação argentina impõe menos obstáculos às mudanças: são seis os casos que exigem maioria absoluta e dois os que exigem 2/3 dos presentes. Uma única vez a constituição argentina exige maioria de 2/3 do total de deputados da Câmara; trata-se exatamente da mudança constitucional (art. 30). Mais uma vez, a Constituição argentina tende ao modelo concentrador de poder.

No caso do Brasil, o número de artigos que exige maioria qualificada é maior, com sete situações determinando maioria absoluta dos membros da casa. A emenda constitucional exige maioria qualificada de 3/5 da Câmara e cinco casos estabelecem uma maioria de 2/3. Entretanto, a situação mais emblemática é a do Uruguai, que aparece como o país latino-americano que apresenta maiores empecilhos às mudanças de regra entre todos os países da América Latina. Em virtude disso, o caso uruguaio foi arbitrariamente definido como de máxima desconcentração (valor 1,0) na tabela Status de Constitucionalidade Considerando-se, como foi feito anteriormente, que a exigência de maioria qualificada dificulta a aprovação de normas, deve-se salientar que as normas constitucionais estão entre as que apresentam os maiores níveis de dificuldade, pois é normal em todos os países a exigência de ampla maioria para aprovação de emendas à Constituição. Sendo assim, quanto mais volumosas e detalhadas forem as constituições, maior é a quantidade de temas difíceis de serem modificados.

A Constituição brasileira apresenta um total de 250 artigos. No Brasil, a emenda à Constituição pode ser proposta pelo presidente da República, por 1/ 3 da Câmara dos Deputados ou Senado ou por mais de 50% das assembléias legislativas. Deve ser discutida em dois turnos nas duas casas e a aprovação exige 3/5 dos votos de cada casa, em cada votação (art. 60). Ela contém inúmeras questões tratadas em detalhes a respeito de temas sociais e econômicos. A pesquisa sistemática em seus 250 artigos mostra que 13 questões recebem tratamento minucioso.

Durante a década de 1990, várias emendas constitucionais no Brasil alteraram artigos relativos às empresas estatais e à proteção ao capital nacional, modificando o perfil nacionalista da carta de 1988. Entretanto, muitos artigos relacionados à economia permaneceram, bem como a extensa lista de direitos individuais, políticos e sociais. Isso significa que, para ocorrer qualquer mudança nesses assuntos, é necessário um consenso muito alto.

A Constituição uruguaia, com um total de 332 artigos, faz exigências ainda maiores para emendas constitucionais. Para iniciar um projeto de reforma, é necessário ou a assinatura da maioria absoluta dos membros da Assembléia Geral, ou a assinatura de 10% dos eleitores uruguaios, ou a assinatura de 2/5 da Assembléia, que solicitarão um plebiscito. A aprovação de emenda exige uma maioria de 2/3 da Assembléia (art. 331). A Constituição uruguaia igualmente apresenta inúmeros temas ' sociais, políticos e econômicos ' tratados de forma detalhada.

A característica mais nítida da Constituição uruguaia é a defesa dos organismos estatais. Direitos individuais, da família e da educação também aparecem aqui, mas o que se destaca nela é a ampla regulamentação dos serviços estatais, dos monopólios do Estado e da política industrial. Também ela passou por várias emendas constitucionais durante a década de 1990 e uma profunda reforma em 1996, mas esse caráter nacionalista permaneceu.

A Constituição argentina em vigor é fruto da reforma de 1994. Diferentemente das constituições brasileira e uruguaia, tem apenas 129 artigos e apenas três temas (sociais) tratados de forma constitucional. Para ser reformada, a emenda constitucional deve ser proposta por 2/3 do Congresso, percentual bastante alto (art. 30). Entretanto, como são poucas as questões substantivas inseridas no texto, simples maioria é suficiente para aprovar esse tipo de norma.

A Tabela_5 atribui valor máximo ao Brasil (valor 1,0) e valor mínimo à Argentina (valor 0). O Uruguai também se coloca como bastante consensual.

Mecanismos de Accountability Horizontal24 Uma das funções clássicas do Estado liberal é o controle recíproco entre poderes e, sendo assim, todas as constituições democráticas procuram dotar o Legislativo com alguns desses mecanismos. Os indicadores da Tabela_6 seguem a teoria de Alcántara Sáez, García Montero e Sánches López (2005b) de que o controle parlamentar é uma atividade essencialmente política que abrange várias instâncias. Uma primeira estaria situada no campo simbólico, ocorrendo a partir do momento em que os problemas governamentais passam a ser objeto de debates e informações dentro do Legislativo. Por exemplo, a publicidade própria da ação parlamentar já se apresenta como uma forma de accountability.

Entretanto, há um segundo patamar em que o Legislativo adquire poder de fato.

Isso acontece quando ele se encontra municiado de prerrogativas legais para impor sanções efetivas ao governo. A Tabela_6 procura quantificar esses dois níveis (simbólico e de fato) nos três países da América Latina. Para tanto, considera os seguintes aspectos: 1. O comparecimento ao Legislativo de ministros e altos funcionários do Executivo, com o objetivo de prestar informações, está previsto em todas as constituições da América Latina. Mas poucas, Brasil entre elas, impõem sanções pelo não-comparecimento (art. 50).

2. Uma das formas usuais de fiscalização do Legislativo é por meio da solicitação de informes. O que varia nesse caso é a existência ou não de penalidades pelo descumprimento do pedido. Dentre os 18 países da América Latina, apenas cinco estabelecem algum tipo de punição: Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia e Peru.

3. A possibilidade da Comissão Parlamentar de Inquérito ' CPI existe nos legislativos da Argentina, Brasil e Uruguai. As CPIs são elementos simbólicos importantes de controle, nas quais parlamentares, funcionários do governo e pessoas que se envolvem em situações comprometedoras para a ordem pública são questionados e confrontados.

4. Muito mais efetivo, porém, do que o questionamento é a possibilidade de acesso a contas bancárias e telefônicas dos investigados. Isso acontece quando há direito legislativo de investigação judicial, como no Brasil (art. 58, §3º).

5. Em todos os países latino-americanos, o presidente da República vai anualmente ao Congresso para informar sobre seu plano de governo e prestar contas de sua administração. Os modos como isso acontece são variados, mas um fator determinante para o controle simbólico do Legislativo é a possibilidade de os parlamentares pronunciarem-se diante da exposição do presidente. Os legislativos do Brasil, Argentina e Uruguai limitam-se a ouvir, sem direito a questionamentos.

6. A interpelação é um mecanismo em que ministros e funcionários do Poder Executivo comparecem para prestar informações e ser questionados pelos parlamentares. Em seguida há um debate em plenário e uma votação. Segundo Alcántara Sáez, García Montero e Sánches López (2005b), 14 dos 18 países adotam essa medida. Em geral, essa votação tem o efeito simbólico de dar publicidade aos acontecimentos, sem acarretar penalidades específicas. Mas em determinadas democracias a interpelação pode levar a uma moção de censura.

7. A moção de censura é um mecanismo típico dos sistemas parlamentaristas, prevista na Constituição de 13 democracias presidencialistas latino-americanas.

Contudo, na grande maioria dos casos ela tem um efeito meramente simbólico, já que o Legislativo não possui autorização de fato para destituir ministros. O Brasil não adota essa medida. Argentina (art. 101) e Uruguai (art. 147), sim.

8. Uma segunda possibilidade, bem mais rara nos sistemas presidencialistas, é que o Legislativo tenha poder legal de destituir ministros. Apenas três se encontram nessa condição: Argentina (para o chefe de gabinete, art. 101), Uruguai (art. 148) e Venezuela (art. 246).

9. Outra medida de caráter claramente parlamentarista é o Voto de Confiança, que existe nas constituições do Peru (art. 130) e do Uruguai (art. 148). No Uruguai, se os ministros forem reprovados pelo Legislativo por um percentual inferior a 2/3 da Assembléia Geral, o presidente da República tem o direito de pedir um voto de confiança. Caso este não seja dado, ele pode dissolver o Legislativo e convocar novas eleições. Se a censura for dada por um percentual superior a 2/3 da Assembléia Geral, o presidente da República é obrigado a aceitá-la.

10. O julgamento, com possibilidade de exoneração de funcionários, ministros, vice-presidente e presidente da República, é um caso extremo de controle, que demanda um processo árduo e desgastante. Mas há diferenças entre os motivos que permitem a abertura do processo. Segundo Alcántara Sáez, García Montero e Sánches López (2005b), sete motivos são considerados nas constituições. Com base nesses dados, a Tabela_6 reduziu essas possibilidades para três, creio que sem prejuízo da análise25. A primeira possibilidade de impeachment é por crime comum.