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Estilos de implementação e resultados de políticas públicas: fiscais do trabalho e o cumprimento da lei trabalhista no Brasil

INTRODUÇÃO É fato que a maior parte da atenção pública e da energia política se concentra nos momentos e nas decisões relativas à formulação de novas políticas públicas e leis (ou na reforma destas). Muito frequentemente esses momentos são apresentados como conquistas importantes, avanços ou até soluções para alguns dos problemas que assolam o Brasil. Contudo, quando observamos mais de perto a implementação de algumas dessas políticas públicas (seja na área social, seja na segurança pública, na regulação etc.), não é incomum ficarmos frustrados com seus resultados ou constatarmos que os resultados de uma mesma política implementada, em um mesmo local (país, estado ou município), por uma mesma organização, sejam heterogêneos - isto é, os objetivos formais ou iniciais de uma política não são alcançados da mesma forma em todos os lugares. Por exemplo, o cumprimento da legislação ambiental é maior em algumas localidades do que em outras; em algumas regiões de um município, equipes do Programa Saúde da Família (PSF) produzem melhores resultados do que em outras. O que explica essa variação? Por que sistemas burocráticos não implementam políticas de modo uniforme e objetivo, assim como previsto na perspectiva weberiana? A literatura especializada aponta muitos fatores que potencialmente afetam a variação nos resultados de uma política pública (por exemplo, renda/ desenvolvimento local, organização da sociedade civil, redes sociais, competição entre elites locais/regionais etc.). No entanto, pouco se sabe sobre o efeito das decisões, práticas e comportamentos de agentes burocráticos sobre os resultados das políticas públicas. Haveria alguma relação entre estilos de implementação adotados por esses agentes e os resultados de uma política? Para abordar essa lacuna, no presente estudo é examinada a política de inspeção do trabalho no Brasil, à qual compete a implementação e/ou a verificação do cumprimento da legislação trabalhista, com o intuito de explorar se e como a variação nas práticas e nas condutas de agentes burocráticos de linha de frente explica a variação nos resultados obtidos. Para isso, além desta introdução e da conclusão, o artigo está dividido em três partes.

Primeiramente, apresenta-se uma revisão da literatura sobre implementação de políticas públicas (sua emergência e evolução como subcampo de estudos) e identifica-se uma lacuna teórico-empírica importante: a ausência de estudos que compreendam os elos causais entre variação em estilos/práticas de implementação e resultados de políticas públicas. Na segunda seção, apresenta-se a estratégia metodológica (e técnicas de análise comparativa empregadas), além de como se pretende avançar em direção ao preenchimento dessa lacuna, com base em extensa pesquisa de campo sobre a implementação da legislação trabalhista no Brasil. Na terceira parte, partindo de três padrões de resultado da intervenção dos fiscais do trabalho, ilustrados a partir de exemplos empíricos, é estabelecida a variação nos resultados da política de inspeção do trabalho. Em seguida, são apresentados os resultados da análise comparativa que visou avaliar os potenciais elos causais entre estilos de inspeção e resultados em termos do cumprimento da lei trabalhista por parte de empregadores e empregados. Por fim, na conclusão são apresentadas as principais implicações deste estudo para o campo das políticas públicas.

IMPLEMENTAÇÃO, IMPLEMENTADORES E ESTILOS DE IMPLEMENTAÇÃO: O DEBATE NA LITERATURA Há décadas pesquisadores têm se dedicado a compreender o "problema da implementação". Em parte da Europa e na América do Norte, o planejamento racional-compreensivo, triunfante nos anos 1950-1960, conduzido por tecnocracias estatais em expansão desde o período entre guerras, deparou-se com forte ceticismo a partir da década de 1970. A decepção em relação ao desempenho do Estado crescia à medida que os resultados insatisfatórios de políticas e programas se tornavam mais aparentes e recorrentes. Paralelamente às críticas ao Estado, advindas tanto da esquerda (Estado capturado e não responsivo) quanto da direita (Estado invasivo e ineficiente), ocorriam avanços no campo dos estudos organizacionais (por exemplo, a "racionalidade limitada", de Simon e March, 1958) que abriram o caminho nos anos 1970-1980 para o debate acadêmico sobre implementação de políticas públicas motivado pela seguinte questão: por que observamos tanta discrepância entre os objetivos planejados e os alcançados? O estudo de Pressman e Wildavsky (1973) sobre a Agência de Desenvolvimento Econômico de Oakland (e o fomento ao emprego de minorias) é um dos marcos fundadores do campo de estudos sobre implementação no debate norte-americano.

Esses pesquisadores elegeram para o estudo uma política que, em tese, tinha tudo para ser bem-sucedida: os recursos estavam garantidos, havia consenso entre as várias esferas de governo envolvidas e o setor privado, o desenho institucional era considerado inovador e tecnicamente viável, entre outros atributos. Contudo, o projeto não foi implementado dentro do cronograma esperado e não gerou os resultados almejados. Segundo os autores, a explicação para o fracasso da iniciativa reside em elementos mais prosaicos, que pertencem ao cotidiano da execução de políticas (em oposição a fatores externos como os mencionados anteriormente). Pressman e Wildavsky constataram que o processo de implementação de políticas públicas envolve necessariamente complexidades (critérios contraditórios, acomodação de interesses conflitantes, múltiplos atores, processos decisórios longos e tortuosos etc.) muito maiores do que o debate do período poderia supor: [...] quando dizemos que os programas falharam, damos a impressão de que estávamos surpresos. Se pensássemos desde o início que tais ações tinham de fato poucas chances de ser bem-sucedidas, o insucesso delas em realizar as metas propostas ou de gerar quaisquer resultados não demandaria nenhum tipo de explicação especial (ibidem:87; tradução do autor).

Seguindo essa mesma linha, outros autores enfatizaram o processo de implementação como uma etapa difícil e complexa da realização de políticas públicas. Bardach (1977), por exemplo, desenvolveu uma tipologia de "jogos de implementação" que enfatiza os processos e os constrangimentos institucionais que criam oportunidades para desvio de recursos, atrasos, distorção e não realização de objetivos almejados. Segundo o autor, somente a simplificação de políticas ainda na etapa de seu desenho poderia evitar os problemas da implementação: "quanto menos etapas envolver o processo de implementação, menores são as oportunidades para o desastre" (ibidem:250; tradução do autor).

Já a partir dos anos 1980, surge outra resposta ao problema da discrepância entre objetivos e resultados alcançados que enfatiza a natureza necessariamente política do processo de implementação. Pesquisadores nessa linha questionaram a percepção da implementação como um processo (policy cycle) mecânico, linear e complexo de tradução de metas em rotinas de operação. Em vez disso, argumentaram que a etapa de implementação diz respeito a questões, conflitos e decisões fundamentais sobre "quem recebe o quê?". Os estudos de Grindle e Thomas (Grindle e Thomas, 1989; Thomas e Grindle, 1990), Allison (1969), Nakamura e Smallwood (1980), e BID-IPES (2006) chamaram a atenção para como barganhas - em torno de recursos administrativos, poder e diferentes visões sobre uma política - entre gestores públicos, elites políticas e grupos interessados afetam e constantemente remodelam os objetivos e os formatos organizacionais de políticas e programas.

Finalmente, uma terceira linha de pesquisa desagregou o Estado e suas organizações para chamar a atenção para o papel desempenhado por burocratas de linha de frente (street-level bureaucrats) e a influência destes na performance e na redefinição dos objetivos de uma política pública (Lipsky, 1980; Wilson, 1968; 1989; Silbey, 1981; 1984; Silbey e Bittner, 1982; Tendler, 1997; Maynard- Moody e Musheno, 2003)1. Essa resposta ao "problema da implementação" introduziu uma mudança paradigmática, visto que chamou a atenção para o papel crucial desenvolvido por atores até então ignorados nas avaliações de políticas públicas. De acordo com essa vertente, burocratas de linha de frente gozam inevitavelmente de um alto grau de discricionariedade (em virtude da escassez de recursos, de objetivos ambíguos, de dificuldade de supervisão etc.) na tomada de decisões sobre como implementar a política2. Por consequência, não se pode compreender a implementação de políticas e o desempenho organizacional sem considerar as regras, pressões e situações vivenciadas pelos funcionários de linha de frente (professores, policiais, fiscais etc.) durante o cotidiano de seu trabalho3.

Os impactos dessa mudança de paradigma foram consideráveis. Primeiramente, em relação aos defensores do planejamento racional-compreensivo das décadas anteriores (1950-1960), essa linha de pesquisa contribuiu para a consolidação dos avanços na teoria organizacional (por exemplo, racionalidade limitada, satisficing vs. maximizing, incertezas, informação imperfeita etc.), no estudo da implementação de políticas públicas. Em segundo lugar, ao chamar a atenção para o lugar do indivíduo na burocracia (e para o burocrata de linha de frente como ator relevante no processo de realização da política pública), essa abordagem demonstrou que o Estado não é um ator unitário, mas sim fragmentado de cima a baixo, complicando os argumentos neomarxistas sobre a captura do Estado (muitas facções a serem capturadas pelos mesmos interesses). Em terceiro lugar, essa linha consolidou-se, a partir da década de 1990, em uma literatura que se dedicou a investigar a fundo a estrutura interna do Estado (Wilson, 1989; Hawkins, 1992; Tendler, 1997; Justice, 1986; Joshi, 2000; Bianchi, 2002; Maynard-Moody e Musheno, 2003; Crook e Ayee, 2006; entre outros).

Em suma, essa terceira resposta ao "problema da implementação" apresenta, como contribuição definitiva, a abertura do espaço para o vislumbramento de diferentes práticas e estilos de implementação a partir do fracionamento de burocracias públicas. Entretanto, essa abordagem ainda avançou muito pouco no sentido da exploração e do estabelecimento de nexos causais entre variação nas formas ou nos estilos de implementação adotados por burocratas de linha de frente e os resultados de políticas observados4.

IMPLEMENTAÇÃO DA LEGISLAÇÃO TRABALHISTA NO BRASIL: COMPREENDENDO A VARIAÇÃO NOS RESULTADOS Com o objetivo de preencher a lacuna anterior identificada na literatura e avaliar se e como estilos de implementação afetam os resultados de uma política pública, o presente estudo debruçou-se sobre uma política pública específica, implementada por uma única organização: a inspeção do trabalho. A fiscalização do cumprimento da legislação trabalhista e das normas de segurança e saúde do trabalho no Brasil compete à Secretaria de Inspeção do Trabalho (SIT), no Ministério do Trabalho e Emprego (MTE).

A fiscalização exercida pela SIT-MTE integra, por força da Constituição de 1988, com o Ministério Público do Trabalho (MPT) e a Justiça do Trabalho, um "tripé" institucional para proteção e garantia dos direitos trabalhistas. Por um lado, o MPT e a Justiça do Trabalho, respectivamente, incitam e julgam processos judiciais reforçando ou criando novas interpretações da lei à medida que esses órgãos fortificaram suas capacidades de intervenção na produção da regulação do trabalho a partir da década de 19905. Por outro lado, cabe à inspeção do trabalho a tarefa de "polícia administrativa", por meio da fiscalização contínua de ambientes de trabalho e da autuação imediata dos infratores da lei (multas administrativas). Visando ao cumprimento de tal função no âmbito desse ambiente institucional, a SIT-MTE elabora as diretrizes nacionais de inspeção e supervisiona as atividades de aproximadamente 3.000 auditores-fiscais do trabalho distribuídos em 27 Superintendências Regionais de Trabalho e Emprego (SRTEs)6.

Esse contingente de auditores-fiscais do trabalho (AFTs) tem a missão de cobrir mais de 78 milhões de trabalhadores ocupados (em empregos formais e informais) e 2,7 milhões de empresas registradas em todos os 5.564 municípios brasileiros7. Além disso, esses AFTs lidam com a complexidade técnica envolvida na fiscalização dos 922 artigos da CLT (Consolidação das Leis do Trabalho), de 46 artigos da Constituição Federal, 79 convenções da OIT, 30 normas de saúde e segurança (que somam mais de dois mil itens), e muitos outros atos administrativos e decisões judiciais. Além das proporções e da complexidade da tarefa, os AFTs realizam a maior parte de seu trabalho inspecionando empresas em campo, geralmente mediando, sob tensão e escassez de recursos administrativos (computadores, veículos etc.), conflitos de interesses. Por todas essas razões, os fiscais do trabalho correspondem ao perfil do burocrata de linha de frente típico e, consequentemente, gozam de alto grau de discricionariedade no exercício de suas funções. Para esses agentes, é impossível cobrir o universo de empresas/trabalhadores e todos os regulamentos, e não existe uma forma única de aplicar a legislação para todo o mercado de trabalho. Assim, esses agentes inevitavelmente têm de: a) escolher que empresas ou setores vão enfocar e como vão interagir com eles; b) selecionar os problemas que merecem mais atenção e priorizá-los; c) improvisar e desenvolver abordagens e soluções específicas e adequadas aos problemas de cada setor ou caso particular.

Essa situação oferece o contexto ideal para a avaliação da existência de estilos de implementação e de seus impactos sobre o resultado de políticas.

Nesse sentido, no presente estudo foi utilizada uma metodologia que combinou pesquisa de campo com técnicas de análise comparativa. Mediante extensa pesquisa de campo (coleta de dados, documentos, participação em reuniões e 114 entrevistas com os diversos atores envolvidos entre dezembro/2006 e agosto/ 2008), foram reunidas informações sobre 24 casos nos quais fiscais do trabalho intervieram em diversas atividades econômicas e contextos sociais, sobretudo em três estados: Minas Gerais, Bahia e Pernambuco8. Desse total de entrevistas, aproximadamente 49 foram realizadas com fiscais do trabalho nos três estados e no nível central, em Brasília. Durante as entrevistas, solicitou-se aos fiscais que relatassem, com base em suas próprias experiências ou na experiência de colegas, casos envolvendo resultados positivos e casos que resultaram em impasse. A identificação dos casos foi consolidada por meio de triangulação, entrevistando-se outros 65 atores relevantes envolvidos em cada caso específico, incluindo empresários, gerentes, trabalhadores e sindicatos, associações empresariais e outros órgãos públicos (Fundacentro; MPT; bancos de desenvolvimento; entre outros).

A partir da sistematização das informações coletadas, a primeira etapa da análise focou as comparações entre casos (cross-case) para determinar os padrões de resultado existentes entre os diferentes casos e contextos. O Quadro 1 apresenta a tipologia de resultados da intervenção dos auditores-fiscais do trabalho. A partir da amostra de 24 casos, foram identificados três padrões distintos de resultado.

O primeiro tipo de resultado diz respeito a situações nas quais os fiscais do trabalho falham no desempenho de sua missão de garantir o cumprimento da lei por parte das empresas. Por exemplo, em 2001, dois anos depois que a Ford iniciou as operações de sua nova montadora em Camaçari (BA), os fiscais do trabalho observaram um aumento de lesões por esforço repetitivo (LER) entre os trabalhadores locais. Contudo, apesar de estarem há mais de quatro anos atuando no caso, os fiscais não conseguiram promover muitas mudanças no modo como a montadora operava nem na redução das lesões. Da mesma forma, há muito são conhecidos os danos ambientais causados por empresas de mineração de ardósia e granito em Papagaio (MG), bem como as doenças ocupacionais causadas pela poeira lançada por empresas locais. Nos últimos cinco anos, os fiscais não tiveram sucesso na promoção do cumprimento de itens básicos do código trabalhista nas empresas (a maioria de pequeno porte) que atuam naquela área.

O segundo tipo de resultado se refere a situações nas quais os fiscais do trabalho conseguiram promover o cumprimento da lei, mas à custa da produtividade ou da competitividade das empresas. Essa categoria exemplifica a suposta incompatibilidade entre direitos trabalhistas e desempenho das empresas, porque a regularização geralmente leva ao aumento dos custos de produção. Consequentemente, as empresas encontram pouco incentivo para continuar regulares ao longo do tempo, exceto pela ameaça contínua de sanções que provavelmente não continuarão a ser aplicadas por muito tempo, dada a limitação de recursos dos reguladores. Por exemplo, desde meados da década de 1990, os fiscais do trabalho têm tido dificuldade em coibir a terceirização das atividades-fim das empresas (em contraste com as atividades-meio, ou administrativas) para cooperativas de trabalhadores, o que é considerado um desvio ilegal dos requisitos da legislação trabalhista. Em Recife, as empresas de informática têm argumentado que empregar diretamente todos os trabalhadores (especialmente os projetistas de software que recebem por produto desenvolvido) seria não somente ineficiente mas também muito custoso. Consequentemente, recorriam às cooperativas de trabalhadores como uma maneira de reduzir custos e conferir mais flexibilidade (por exemplo, carga horária) a seus projetistas. Ao proibir as empresas de lançar mão dessas cooperativas, os fiscais do trabalho conseguiram fazer com que elas cumprissem a lei. Entretanto, conforme destacaram alguns empresários, basta que o fiscal pare de inspecionar para que elas voltem ao arranjo das cooperativas de trabalhadores (ou outro arranjo semelhante para evitar os encargos trabalhistas). Como dizem os empresários, é mais barato pagar os custos das multas, caso eventualmente sejam pegos pelos fiscais, do que arcar com o custo de empregar todos os trabalhadores diretamente.

Finalmente, há um terceiro tipo de resultado, denominado "cumprimento sustentável da lei". Nesses casos, os fiscais promovem com sucesso a compatibilização das normas trabalhistas com o desenvolvimento econômico. Isto é, fazem com que as empresas cumpram a lei ao mesmo tempo que encontram soluções legais e/ou técnicas que criam incentivos positivos para que elas aprimorem suas atividades produtivas, condições de trabalho, e também para que permaneçam em conformidade com a lei. Em alguns dos casos observados mediante a pesquisa de campo, os fiscais criaram novas formas de contratação e arranjos empregatícios, bem como soluções técnicas que tornaram os processos de produção mais seguros e ao mesmo tempo mais eficientes. Essas soluções técnicas e legais, por sua vez, estimularam processos de mudança nas práticas empresariais, assim como facilitaram o encontro entre as normas legais e o desempenho das empresas. Os dois exemplos a seguir ilustram de forma sucinta esse terceiro padrão de resultado9: a) Atualmente, 70% de todos os trabalhadores rurais assalariados no Brasil são informais (alcançando até 85% na região Nordeste) (IBGE, 2005). Isso ocorre porque produtores rurais em todo o país consideram proibitivos os custos financeiros e administrativos de contratar formalmente, com registro na carteira de trabalho, por exemplo, dois mil trabalhadores safristas para colher feijão por quinze dias10.

Desse modo, frequentemente, esses produtores recorrem a arranjos ilegais para a contratação desses trabalhadores, como os arregimentadores ou "gatos", a fim de escapar dos custos associados à contratação formal. Porém, a intervenção dos fiscais do trabalho nos pequenos e médios produtores de sementes e grãos da região de Paracatu e Unaí (MG), a partir do fim da década de 1990, demonstra que é possível aumentar o nível de formalização da mão de obra no campo sem que haja aumento significativo do custo de produção. Os fiscais do trabalho implementaram nessa região, em parceria com o MPT, o consórcio, ou condomínio, de empregadores rurais. O consórcio é uma associação formal de produtores rurais individuais em que os membros compartilham responsabilidades solidárias somente para questões trabalhistas. Assim, os consórcios permitem, por um lado, contratação formal, direitos e benefícios para os trabalhadores; por outro, compartilhamento entre os produtores-membros e consequente redução do gasto com encargos trabalhistas (por exemplo, aposentadoria, seguro-desemprego, normas de saúde e segurança do trabalho etc.). Em 2000, a implementação dos consórcios contribuiu para a formalização de 22 mil trabalhadores (Miguel, 2004). No ano seguinte, os números aumentaram para aproximadamente 65 mil trabalhadores e 3.500 produtores rurais em 103 consórcios (Zylberstajn, 2003). Atualmente, há mais de 150 consórcios em todo o país, com uma maior concentração em Minas Gerais (46 consórcios nesse estado).

b) No Brasil, ocorrem aproximadamente 410 mil acidentes de trabalho por ano, ou seja, uma média de 1.120 acidentes por dia, dos quais oito são fatais (Baumecker e Faria, 2006). No setor metal-mecânico (especialmente o segmento de autopeças), que emprega 309.400 trabalhadores no Brasil, aproximadamente 70% dos trabalhadores lidam com máquinas, tais como prensas mecânicas, para a fabricação de componentes a partir de chapas de aço. Os trabalhadores desse setor são frequentemente vítimas de acidentes graves, envolvendo laceração e amputação de dedos, mãos e braços, em virtude da obsolescência e da falta de segurança das prensas em funcionamento. Nas últimas décadas, empresas do setor vêm enfrentando intensa competição doméstica e internacional e, por isso, resistiram à adoção de equipamentos de proteção que poderiam minimizar os riscos de acidentes, em função da perda de produtividade causada por tais complementos (em alguns casos chegando a 30%). Em 1999, fiscais do trabalho de Minas Gerais atuaram nesse setor desenvolvendo e disseminando a utilização de novos kits de proteção para prensas (que incluíam novos equipamentos, além de técnicas ergonômicas e outras medidas) que minimizaram significativamente a perda de produtividade das prensas. Como resultado, até o fim de 2005, 70% das 350 empresas inspecionadas na área metropolitana de Belo Horizonte haviam adotado proteção adequada para suas prensas, incluindo a montadora Fiat, que substituiu todas as suas máquinas obsoletas por novas. Em 2003, o número de acidentes oficialmente registrados no setor de autopeças foi reduzido em 66% em comparação com 2001.

Nesta seção, foi apresentada uma tipologia dos resultados da política de inspeção do trabalho resultante da análise comparativa entre os casos da amostra. Contudo, existe alguma relação entre a variação nos resultados da política de inspeção do trabalho e os estilos de implementação adotados pelos fiscais do trabalho em cada caso? Em outras palavras, por via de que práticas e condutas os fiscais do trabalho promovem o cumprimento sustentável da lei e a compatibilização entre direitos e competitividade? Essas questões são o objeto da próxima seção.

ESTILOS DE IMPLEMENTAÇÃO E RESULTADOS DE POLÍTICA11 Na segunda etapa da análise, a comparação entre os casos (cross-case) foi complementada por uma maior atenção aos casos bem-sucedidos ("cumprimento sustentável da lei"), os quais foram objeto de uma análise de processo aprofundada (process tracing and within case comparisons)12. A combinação dessas diferentes técnicas de análise comparativa visou explorar a existência de potenciais elos causais entre estilos de implementação adotados pelos fiscais do trabalho (variável independente) e os resultados da política de inspeção em termos do cumprimento da lei trabalhista (variável dependente).

Como demonstrado a seguir, os resultados dessas análises sugerem uma associação consistente entre os resultados observados e os conjuntos específicos de práticas de inspeção implementadas pelos fiscais do trabalho.

A comparação entre casos revelou variações não apenas em termos dos resultados da política de inspeção do trabalho mas também em termos das estratégias e práticas empregadas pelos fiscais em cada caso. Foi possível identificar três padrões distintos de estilos de implementação que, em grande parte dos casos, tinham forte relação com os resultados. Dois desses estilos observados na amostra de casos de intervenção dos fiscais do trabalho correspondem a dois modelos alternativos já prescritos na vasta e consolidada literatura da sociologia jurídica. No primeiro estilo identificado, a atuação dos fiscais se assemelha com o modelo repressivo, no qual agentes da lei atuam de forma exclusivamente punitiva (multas, interdições etc.), castigando os violadores (Becker, 1968; Stigler, 1971; Ehrlich, 1972; Tullock, 1974; Reiss Junior, 1984; Polinsky e Shavell, 2000; Weil, 2005)13. O segundo estilo observado na atuação dos fiscais aproxima-se muito da abordagem pedagógica, de acordo com a qual agentes da lei deveriam atuar de forma prioritariamente educativa, orientando e auxiliando empresas a cumprirem a lei, como se fossem uma espécie de consultores (Bardach e Kagan, 1982; Ayres e Braithwaite, 1992; Hawkins, 2002; Braithwaite, 2005; Cunningham, Kagan e Thornton, 2003; Piore e Schrank, 2008)14.

Além disso, os resultados da análise comparativa indicaram uma forte associação entre esses dois estilos e os dois primeiros padrões de resultado descritos na seção anterior. Nos casos que resultaram em "não cumprimento da lei" ou "cumprimento da lei" (dois primeiros tipos), em geral observamos que os fiscais do trabalho implementaram ou apenas práticas coercitivas (sanções, multas, interdição etc.), ou apenas práticas pedagógicas (orientação, negociação, concessão de prazos etc.)15.

Contudo, foi possível observar também, em mais de um terço dos casos da amostra, que os fiscais usaram uma combinação dessas duas abordagens.

Surpreendentemente, nesses casos se descobriu que os fiscais conseguiram não somente que as empresas cumprissem a lei mas também as ajudaram a reduzir os custos de regularização ou a melhorar seus produtos para ocupar nichos de mercado de maior valor agregado, promovendo assim o "cumprimento sustentável da lei".

O Quadro_2 classifica alguns casos exemplares (já ou a serem mencionados) em termos dos estilos de implementação adotados. Na sequência, as subseções apresentam as evidências empíricas que dão suporte às associações entre estilo de implementação e resultados descritas anteriormente.

Comparações entre Casos As comparações entre casos sugerem que aqueles em que os fiscais usaram apenas estratégias coercitivas (célula 3) ou pedagógicas (célula 2) não evoluíram com tanto sucesso - em termos da promoção do cumprimento sustentável da lei - quanto os casos em que os fiscais combinaram sanções com assistência (célula 1).

Exemplos de casos em que os fiscais não puderam ou não quiseram empregar sanções contra empresas/produtores irregulares foram as intervenções na região produtora de sisal no nordeste da Bahia e nas empresas de produção de fogos de artifício de SAJ, centro-oeste da Bahia. Há muito a região do sisal é conhecida por sua alta taxa de mutilações entre os trabalhadores rurais que operam um motor de trituração primitivo (conhecido como "paraibana") que extrai a polpa da fibra do sisal. Os fiscais relutaram em empregar sanções nesse caso dada a dificuldade de se identificar claramente quem é o empregador e quem é o trabalhador em uma região habitada por pequenos produtores rurais e trabalhadores rurais pobres. Do mesmo modo, a produção de fogos de artifício em SAJ é baseada em unidades domésticas pequenas e informais, o que cria dificuldades para que os fiscais identifiquem e imponham sanções às empresas onde ocorrem explosões acidentais. Como consequência, em ambos os casos, os fiscais limitaram sua intervenção a estratégias pedagógicas (oficinas de técnicas preventivas, materiais educativos e sessões de treinamento para trabalhadores e empresários estão entre as mais comuns). Com isso, conseguiram reduções muito pequenas nas taxas de acidentes, sem promover um clima de mudança ou de melhorias significativas nas práticas empresariais e nos processos de produção.

Por sua vez, os casos nos quais os fiscais implementaram somente práticas coercitivas, sem a provisão concomitante de assistência técnica ou legal (práticas pedagógicas), também evoluíram na direção de mudanças incipientes na forma como as firmas violadoras da lei operavam. Em alguns casos, os auditores- fiscais falharam em promover qualquer melhoria em termos do cumprimento da lei por parte das empresas. Por exemplo, os fiscais do trabalho em Minas Gerais identificaram um aumento significativo da incidência de lesão por LER e de problemas de saúde mental entre os trabalhadores do setor de telemarketing na região metropolitana de Belo Horizonte. Dentre as violações das normas de segurança e saúde encontradas, destacavam-se a proibição de intervalos para repouso (os trabalhadores não podiam deixar suas estações de trabalho para ir ao banheiro fora dos poucos intervalos predeterminados) e a pressão excessiva sobre os trabalhadores para aumentar o ritmo do trabalho (com uma meta de encerrar cada ligação dentro de 30 segundos, sob pena de perder a gratificação sobre os salários). Os fiscais, nesse caso, penalizaram as empresas maiores no setor com multas pesadas, mas estas, por sua vez, deslocaram suas operações para outro estado com o objetivo de evitar a fiscalização.

Também observamos resultados semelhantes nas tentativas de outros fiscais do trabalho de lidar com a alta incidência de LER na fábrica da Ford em Camaçari (BA) e com os acidentes ocupacionais e o adoecimento por silicose na mineração de pedras ornamentais (mármore, granito, ardósia etc.) nos estados de Minas Gerais e Espírito Santo. Em todas essas situações, os fiscais do trabalho lançaram mão de sanções, porém não as combinaram com nenhum tipo de assistência, orientação e apoio para a adequação das empresas à lei. Assim, em geral, essas empresas preferiram pagar as multas - ou pagar um advogado que pudesse recorrer destas ao Judiciário - a investir tempo e dinheiro na mudança de seus processos produtivos.

Em outros casos nos quais os auditores-fiscais do trabalho também limitaram suas intervenções à imposição de sanções, houve melhoria nos níveis de cumprimento da lei imediatamente após a intervenção, mas tais resultados não se sustentaram ao longo do tempo, pois a maior parte dessas firmas acabou retrocedendo à irregularidade na ausência da fiscalização.

A inspeção rural no oeste da Bahia (célula 3) é mais um exemplo dos casos em que a imposição puramente coercitiva do cumprimento da lei pelos fiscais leva à redução da competitividade ou da produtividade das empresas, tendendo portanto à insustentabilidade ao longo do tempo16. Os fiscais da SRTE da Bahia projetaram um sistema de informação sofisticado (unificando as bases de dados relevantes), por meio do qual conseguem prever os picos de demanda por trabalhadores rurais na época da colheita e planejar ações de fiscalização para apanhar o maior número possível de trabalhadores e produtores informais de uma só vez. Após a identificação das áreas de maior incidência, um grupo de fiscais é designado para "pegar pesado", aplicando todas as sanções possíveis aos produtores rurais que empregam trabalhadores informais. Nessas ocasiões, os fiscais exigem que os produtores formalizem imediatamente os trabalhadores temporários e, assim, a SRTE da Bahia ganhou o título de "campeã nacional" em número de formalizações. Entretanto, como o próprio fiscal responsável admitiu, "só conseguimos isso quando monitoramos os produtores constantemente. Todo ano os mesmos produtores tornam a empregar trabalhadores informais para a safra".

De forma semelhante, nas intervenções nos polos calçadistas de Jequié (BA) e Nova Serrana (MG), fiscais do trabalho adotaram o estilo puramente coercitivo para forçar a formalização de todos os trabalhadores da indústria. Contudo, à medida que a regularização aumentou os custos de produção, sem nenhum ganho aparente em termos de negócio, as empresas começaram a terceirizar etapas de seu processo produtivo (por exemplo, a costura de peças ou o pesponto) para antigos empregados, que passaram a trabalhar informalmente de suas residências.

Em outro caso, envolvendo produção de carvão vegetal e reflorestamento, os fiscais interpretaram que as siderúrgicas da região de Camaçari (BA) eram responsáveis pelas violações trabalhistas encontradas em seus terceirizados, pois estes operavam sob contratos exclusivos com as siderúrgicas. Assim, os auditores-fiscais aplicaram sanções para forçar o fim das terceirizações e a verticalização da produção, fazendo com que as siderúrgicas absorvessem os custos da produção de carvão vegetal sem que houvesse nenhum ganho, em termos de negócio, advindo da regularização dessas siderúrgicas e de seus terceirizados.

Em suma, recorrendo às sanções, os fiscais conseguiram temporariamente afastar as empresas da informalidade, mas a falta de qualquer forma de assessoria jurídica e/ou técnica impediu o desenvolvimento de soluções mais sustentáveis para o cumprimento da lei - tais como as descritas anteriormente -, a partir das quais empresas têm incentivos para se manterem em conformidade com a legislação.

Análise de Processo no Interior dos Casos Os contrastes entre os casos analisados indicam que a combinação entre práticas coercitivas e pedagógicas pode ter um papel significativo na explicação dos casos que resultaram em cumprimento sustentável da lei. Nesta subseção, a análise enfoca o "rastreamento de processos" no interior de quatro casos bem- sucedidos (célula 1, Quadro_2) para identificar os potenciais elos causais entre o estilo de implementação que combina práticas coercitivas e pedagógicas e o resultado "cumprimento sustentável da lei".

"A sanção é o primeiro passo de um uma boa orientação" As intervenções no cluster de produção de fogos de artifício em SAM e na região produtora de grãos de Paracatu/Unaí (consórcio de empregadores rurais), ambas em Minas Gerais, são bons exemplos daquilo que um fiscal do trabalho me disse uma vez: "A sanção é o primeiro passo de uma boa orientação".

Em ambos os casos, os fiscais responsáveis relataram que previram condições adversas em campo e perceberam que teriam de criar um clima de mudança nos locais a serem fiscalizados, além de encontrar formas de comunicar que as práticas empresariais vigentes não seriam mais toleradas. Até 1998, a produção de fogos de artifício em SAM ainda era muito artesanal e pouco profissional. A procuradora do MPT envolvida com os fiscais do trabalho na intervenção em SAM relatou: "Quando chegamos lá, observamos que em quase todas as fábricas havia imagens de santos nas paredes perto dos locais mais perigosos do processo de produção. Essas eram as medidas de proteção e segurança existentes". A fiscal responsável complementou: [Empresários e trabalhadores] estavam acostumados a uma média de seis mortes por ano. Era parte da cultura da cidade. Acreditavam que os acidentes eram lamentáveis, mas naturais. E que a produção de fogos de artifício era uma atividade necessariamente arriscada, alguém morre de vez em quando. Frequentemente compararam os riscos da atividade com as mortes no trânsito e nas estradas. Costumavam me dizer que mais pessoas morrem nas estradas do que na indústria de fogos de artifício. Nós tivemos que quebrar com essa cultura [...].

Tivemos que mostrar a eles que a taxa de acidentes era inaceitável.

Até o fim dos anos 1990, os produtores de grãos e sementes no noroeste de Minas Gerais foram poupados de inspeções por décadas, em virtude das disputas jurisdicionais internas no serviço de fiscalização (entre as SRTEs de Minas Gerais e do Distrito Federal). Na ausência de fiscalização nessa região de expansão agrícola relativamente recente, as relações trabalhistas eram tradicionalmente precárias. Quando os fiscais do trabalho chegaram, em 1998, encontraram até mesmo formas de trabalho escravo nas fazendas produtoras de grãos e sementes nos municípios de Unaí e Paracatu. Os produtores de grãos de porte médio, que representavam o poder econômico e político da região, eram abertamente contrários à formalização do trabalho rural.

Novamente, em ambos os casos (cluster de fogos de artifício e região produtora de grãos, em Minas Gerais), dadas a condição inicial de irregularidade generalizada e a fraca atuação dos sindicatos de trabalhadores locais, os fiscais: a) adotaram uma estratégia abrangente, focando todas as empresas/ produtores em seu respectivo município/região; e b) "pegaram pesado" com as empresas/produtores, lançando mão de suas prerrogativas atribuídas pela CLT e aplicando rigorosamente centenas de multas sobre as empresas/produtores, além das ameaças de ações criminais contra as empresas de fogos de artifício e a desapropriação de terras dos produtores rurais para fins de reforma agrária.

Esses choques coercitivos abrangendo todo o setor criaram uma atmosfera de incerteza e sinalizaram a necessidade de mudança, gerando discussões entre regulados e reguladores sobre o sentido de tais mudanças. Em ambos os casos, empresas/produtores rurais contestaram as ações de fiscalização, discutindo como a adoção de cada parte específica da legislação afetaria a capacidade de se manterem no mercado (exemplos nos parágrafos seguintes). Foi nesse ponto que a assistência técnica e/ou jurídica fornecida pelos fiscais teve um papel decisivo na promoção de soluções de regularização nos dois casos.

No episódio dos fogos de artifício (SAM), em consequência das interações conflituosas, os fiscais reavaliaram e flexibilizaram algumas das exigências legais, até mesmo recuando temporariamente17. Assim, conseguiram que aproximadamente 90% das empresas assinassem um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) junto ao MPT - inclusive as empresas líderes do cluster -, que incluía um cronograma de regularização envolvendo o cumprimento de um conjunto de normas básicas de saúde e segurança. Estas variavam de acordo com o porte da empresa18, e o TAC instituía penalidades ainda mais severas do que as aplicadas inicialmente no caso de descumprimento. Para algumas das exigências incluídas no documento, os fiscais foram além de simplesmente oferecer um cronograma de regularização e prestaram assistência técnica direta em parceria com um engenheiro químico da Fundacentro - instituto nacional de pesquisa em saúde e segurança ocupacional vinculado ao MTE. Um exemplo da assistência foi a assessoria e a capacitação prestadas às empresas pelos fiscais e pelo engenheiro químico para a substituição do clorato de potássio - usado tradicionalmente nos explosivos fabricados por empresas em SAM, mas proibido oficialmente em muitos outros países - pelo perclorato de potássio. O fiscal do trabalho e o técnico da Fundacentro orientaram as empresas no processo de ajuste das fórmulas e das misturas antigas para tornar os fogos de artifício de SAM mais seguros, sem perder a qualidade do produto. Nas entrevistas que fizemos com empresários, todos concordaram que a substituição do clorato de potássio pelo perclorato de potássio foi uma medida-chave para reduzir o número de acidentes sem aumentar substancialmente os custos de fabricação.