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Nacionalização Partidária e Estratégias Eleitorais no Presidencialismo de Coalizão Este artigo pretende investigar o impacto do ciclo eleitoral presidencial e das instituições federativas sobre a nacionalização das eleições legislativas em contexto multipartidário. Mais especificamente, o objetivo é entender como a dinâmica da competição eleitoral nas eleições para o Executivo nacional e estadual atua sobre as estratégias de nacionalização ou regionalização dos partidos no território brasileiro.

O conceito de nacionalização partidária tem sido utilizado na literatura comparativa para aferir o grau em que a variação da votação dos partidos entre os diferentes distritos se aproxima ou se distancia da votação nacional.

Sistemas nacionalizados seriam aqueles em que a força eleitoral dos partidos se distribui homogeneamente entre os distritos (Jones_e_Mainwaring,_2003; Chhibber e_Kollman,_2004; Brancati,_2008; Morgenstern_et_al.,2009). Conforme a utilização consagrada na literatura, adotou-se neste artigo o termo “nacionalização partidária” com respeito às eleições para a Câmara dos Deputados, uma vez que a disputa legislativa nacional é a que indica mais claramente o efetivo nível de apoio aos partidos e sua distribuição no território.

Entre os fatores institucionais que condicionam o grau de nacionalização partidária destacam-se a eleição direta para o chefe do Executivo e o grau de descentralização dos governos. A literatura comparada argumenta que a proximidade temporal entre a eleição presidencial e as eleições legislativas resulta em uma espécie de “efeito darwiniano” sobre o sistema partidário, selecionando os partidos capazes de nacionalizar as suas votações e mobilizar uma maioria do eleitorado nacional. Dadas certas condições, a disputa presidencial assumiria formato bipartidário, de modo que partidos incapazes de lançar candidatos competitivos à Presidência acabariam obrigados a se vincular a um dos dois principais contendores para garantir a sua sobrevivência eleitoral (Golder,_2006; Hickens_e_Stoll,_2011; Shugart_e_Carey,_1992).

Este efeito, no entanto, depende do grau de centralização do governo. Isto porque, uma vez colocados em marcha processos de centralização da autoridade governamental e perda de prerrogativas e poderes dos governos subnacionais, os eleitores devem se tornar mais inclinados a buscar, por meio do voto, influir nas decisões tomadas no plano nacional de governo (Chhibber_e_Kollman,_2004).

Dentro desta lógica, partidos competitivos nas eleições estaduais mas incapazes de disputar a Presidência acabariam perdendo espaço para os partidos predominantes na arena presidencial. Os dois efeitos combinados – nacionalização dos partidos presidenciais e perda do peso relativo dos partidos incapazes de competir nacionalmente – resultariam na nacionalização agregada do sistema partidário.

Em sistemas políticos relativamente descentralizados, em que governos subnacionais influenciam na produção de políticas e na dinâmica partidária nacional, o efeito de seleção natural da competição presidencial tende a operar de forma distinta, pois os partidos não competitivos na corrida à presidência podem sobreviver disputando eleições estaduais. A questão que se coloca, portanto, é saber como diferentes partidos respondem aos incentivos à nacionalização provenientes da competição presidencial em um sistema federativo. A literatura sobre nacionalização partidária não traz uma resposta a esse tipo de indagação, dado o seu enfoque sobre os efeitos sistêmicos de fatores institucionais como o ciclo eleitoral presidencial, as regras eleitorais e o federalismo.

A proposta do artigo é, precisamente, “desagregar” o conceito de nacionalização partidária, com o desenvolvimento de um modelo tipológico de estratégias partidárias em sistemas presidencialistas com múltiplos níveis de governo. O pressuposto básico do modelo é que partidos que buscam expandir a sua base eleitoral no território enfrentam uma escolha estratégica fundamental: eles podem concentrar recursos e esforços de campanha na corrida presidencial, amarrando a sorte eleitoral dos seus candidatos nas eleições para o Legislativo e para o Executivo estadual ao desempenho do candidato presidencial; ou, alternativamente, os partidos podem concentrar seus esforços nas disputas para governador, desenvolvendo estratégias nacionais e subnacionais pouco integradas entre si.

Procura-se demonstrar com essa perspectiva analítica a ausência de homogeneidade nas respostas dos partidos frente aos mesmos incentivos à nacionalização dados pela competição eleitoral pela Presidência. Em sistemas com múltiplos níveis de governo como o brasileiro, os partidos sem condição de apresentar candidatos presidenciais viáveis têm a opção de se especializar nas disputas estaduais. Quanto maior o impacto dos partidos nas eleições para governador sobre suas votações na eleição legislativa nacional, tanto maior a possibilidade de sucesso das estratégias de ampliação da base territorial de votação por meio do lançamento de candidaturas ao governo estadual nos vários distritos.

Apesar de ainda pouco estudada pela ciência política brasileira, a dimensão da nacionalização é de grande relevância para a atual agenda de pesquisa sobre os partidos políticos e sua atuação nas arenas eleitoral e governativa do presidencialismo de coalizão. Em sistemas partidários altamente nacionalizados, as agendas de política nacional tendem a ser determinantes para as carreiras parlamentares (Jones,_2010). Dada a vinculação entre a eleição presidencial e o desempenho eleitoral dos candidatos ao Legislativo, os parlamentares têm maiores incentivos para se alinhar aos interesses e agendas do presidente em detrimento de lideranças partidárias subnacionais.

O grau de nacionalização dos partidos afeta o custo da governabilidade no presidencialismo de coalizão (Raile_et_al.,_2011) por dois outros motivos.

Primeiro, porque partidos desnacionalizados costumam ser menos coesos e mais propensos a mobilizar os eleitores mediante políticas públicas desenhadas para atender interesses locais (Calvo_e_Leiras,_2012). Segundo, porque a desnacionalização do sistema partidário impacta positivamente na fragmentação.

Independente da regra eleitoral utilizada, quanto maior a divergência entre os sistemas partidários nos planos distrital e nacional, tanto maior será a fragmentação total do sistema (Cox,_1999; Chhibber_e_Kollman,_2004).

O artigo analisa os dados relativos à evolução da nacionalização das eleições presidenciais, legislativas e para governador desde a primeira eleição direta para presidente em 1989. Esses indicadores são desagregados para os maiores partidos e comparados às estratégias eleitorais adotadas frente às disputas para o Executivo nacional e executivos estaduais. A nacionalização partidária foi operacionalizada por meio do índice de nacionalização partidária desenvolvido por Jones_e_Mainwaring_(2003). A análise empírica se ampara ainda em um modelo de regressão linear misto para dados em painel dos estados brasileiros no período 1994-2010. O modelo estima os impactos médios do efeito coattailsgovernatorial e presidencial sobre a votação dos maiores partidos.

INSTITUIÇÕES E NACIONALIZAÇÃO DE SISTEMAS PARTIDÁRIOS NA POLÍTICA COMPARATIVA O conceito de nacionalização partidária tem sido utilizado na literatura comparativa para aferir o grau em que a variação da votação dos partidos entre os diferentes distritos se aproxima ou se distancia da votação nacional.

Sistemas nacionalizados seriam aqueles em que a força eleitoral dos partidos se distribui homogeneamente entre os distritos. De forma análoga, um alto grau de regionalização se verificaria quando os partidos, em sua maioria, competem em poucos distritos ou concentram a sua votação em determinadas regiões ou estados do país (Jones_e_Mainwaring,_2003; Chhibber_e_Kollman,_2004; Brancati, 2008;Morgenstern_et_al.,_2009). De modo mais geral, porém, a nacionalização se relaciona às formas predominantes de organização e mobilização eleitoral dos partidos. Quando o sistema partidário é nacionalizado, os partidos têm abrangência nacional e tendem a expressar-se e agir com uma orientação nacional comum em vez de se dividirem segundo questões regionais ou subnacionais (Jones, 2010).

Em sistemas com múltiplos níveis de governo, cabe incluir a dimensão vertical da nacionalização. A questão neste caso é saber se há congruência ou não entre os sistemas partidários formados nas distintas arenas eleitorais. Há integração vertical quando as arenas eleitorais no plano estadual ou provincial são conectadas à arena federal. Assim, é de se esperar que os sistemas partidários nacionais e subnacionais sejam bastante similares e que haja relativa correspondência entre os resultados das eleições para os distintos níveis de governo (Thorlakson,_2007; Leiras,_2010; Rodden_e_Wibbels,_2011;Schakel,_2013).

Sistemas plenamente nacionalizados são aqueles em que os partidos obtêm votações bastante similares em todos os distritos (nacionalização horizontal) e, além disso, as eleições nacionais condicionam os resultados das eleições em outros níveis de governo (integração vertical). Em tal situação, as eleições subnacionais possuem pouca independência frente aos alinhamentos e clivagens políticas nacionais. Isto implica dizer que as eleições subnacionais assumem o caráter de eleições de segunda ordem, nas quais o eleitor se manifesta basicamente com respeito ao governo nacional e suas propostas – por exemplo votando favoravelmente aos copartidários do chefe do Executivo no plano regional quando estão satisfeitos com o desempenho do governo e contrariamente quando insatisfeitos (Rodden_e_Wibbels,_2011).

As pesquisas que tratam do impacto do sistema presidencial sobre a competição partidária argumentam que a eleição direta do chefe do Executivo nacional tende a promover sistemas partidários mais nacionalizados (Shugart,_1995; Leiras, 2006;Hickens_e_Stoll,_2011). A eleição direta do Executivo nacional cria fortíssimos incentivos para a maximização de votos uma vez que esta transforma o país inteiro num distrito uninominal. Nenhum sistema parlamentarista adota uma cláusula de barreira tão elevada. Em poucas palavras, independente das regras eleitorais utilizadas, os partidos que lançam candidatos à Presidência precisam conquistar os votos de uma expressiva porção do eleitorado nacional se quiserem ser bem-sucedidos (Samuels,_2002:468). Disso decorre que a capacidade de obter votações difusas no território (i.e., mais nacionalizadas) representa uma vantagem competitiva na disputa à Presidência.

A influência da eleição presidencial sobre o sistema partidário depende em boa medida da força do chamado “efeito coattails” (efeito rabo de casaca), pelo qual o presidente atua como um “puxador de votos”, beneficiando os candidatos do seu partido/coalizão ao Legislativo. Este efeito acontece basicamente por meio de dois mecanismos. Primeiro, a centralidade da eleição presidencial faz com que os candidatos ao Legislativo tenham incentivos para vincular sua campanha à campanha presidencial, com o intuito de se beneficiar das vantagens organizacionais, financeiras e da cobertura de mídia do seu candidato à Presidência (Samuels,_2002). Segundo, os eleitores muitas vezes se utilizam do partido do seu candidato presidencial preferido com um atalho informacional para ajudá-los a decidir o voto na eleição Legislativa (Golder,_2006; Samuels, 2002; Shugart,_1995).

As evidências reunidas por várias pesquisas indicam ainda que o efeito rabo de casaca será tanto mais forte quanto maior a proximidade temporal entre as eleições presidenciais e as eleições legislativas (Shugart_e_Carey,_1992; Jones,_1994; Golder,_2006; Hickens_e_Stoll,_2011). Além disso, quando o número de candidatos efetivos na eleição presidencial se aproxima de dois observam-se maiores incentivos para a coordenação de estratégias partidárias entre os diferentes distritos. Isto é, ainda que existam variações na força relativa dos candidatos à Presidência em cada distrito (por exemplo, alguns partidos ou coalizões podem ter maior penetração eleitoral em determinadas regiões do país), os partidos não devem ter muitos incentivos para apoiar terceiros candidatos quando a chance de vitória destes é reduzida. Assim, partidos e candidatos procurariam adotar uma estratégia comum em todos os distritos, alinhando-se a um dos dois blocos principais na disputa pela Presidência. Em conjunção com o efeito coattails, a coordenação de estratégias entre os distritos resultaria em um sistema mais nacionalizado (Hickens_e_Stoll,_2011).

Outro elemento-chave para entender a nacionalização ou regionalização partidárias diz respeito aos mecanismos de agregação partidária entre os distritos. Para que candidatos e partidos sejam capazes de comunicar uma orientação comum aos eleitores de diferentes distritos é preciso que haja uma coordenação de estratégias. A questão central é que a agregação partidária é mais difícil de se obter quando o voto é orientado por questões locais e os candidatos em um determinado distrito não precisam coordenar suas estratégias com candidatos nos demais. Para Chhibber_e_Kollman_(2004), o grau de centralização do governo condiciona as preferências e estratégias de eleitores e candidatos, favorecendo maior ou menor nacionalização partidária. Em termos mais específicos, a centralização da autoridade governamental e perda de prerrogativas e poderes dos governos subnacionais induzem os eleitores a buscar, por meio do voto, influenciar nas decisões tomadas no nível nacional de governo. Da mesma forma, os candidatos terão incentivos para tomar posição sobre políticas públicas de escopo nacional decididas pelo governo central (Chhibber_e_Kollman,_2004:74-78). De forma análoga, a descentralização teria como consequências o aumento de importância das eleições subnacionais e políticas públicas implementadas pelos governos estadual e local, propiciando estratégias partidárias regionalizadas (Thorlakson,_2007:73).

Igualmente importante é a vinculação entre as eleições subnacionais (governador) e as eleições legislativas nacionais. Em contextos nos quais os governos subnacionais possuem significativa autonomia política e fiscal, os partidos são descentralizados e seus diretórios regionais atuam de forma relativamente independente da organização nacional (especialmente na formação das listas partidárias e alianças eleitorais), deve-se observar o efeito rabo de casaca governatorial (gubernatorial coattails effect). Este efeito deve ser mais forte em sistemas políticos nos quais as eleições para deputado federal coincidem sempre ou quase sempre com as eleições para governador, porém não coincidem (ou o fazem apenas raramente) com as eleições para presidente (Jones, 1997; Samuels,_2003; Jones,_2010).

UM MODELO DE COMPETIÇÃO PARTIDÁRIA EM SISTEMAS PRESIDENCIALISTAS MULTINÍVEL: ENTENDENDO AS ESTRATÉGIAS PARTIDÁRIAS Este artigo propõe um modelo tipológico simples que permite exatamente definir algumas expectativas teóricas com respeito aos mecanismos causais que conectam incentivos institucionais, estratégias partidárias e a variação da nacionalização dos partidos ao longo do tempo. Argumenta-se, em particular, que a análise subsistêmica da nacionalização partidária é essencial para entender uma questão ainda pouco pesquisada e teorizada, qual seja, a conexão entre as dimensões horizontal e vertical da nacionalização em sistemas federativos.

Antes de apresentar a tipologia, uma breve nota se faz necessária sobre a relação entre nacionalização partidária e crescimento eleitoral dos partidos.

Não parece razoável supor que os partidos buscam a nacionalização das suas votações como um fim por si mesmo; este objetivo só faz sentido se permitir às organizações partidárias atender a outros fins como a maximizar votos, ocupar cargos no governo e influenciar as políticas públicas. Por princípio, quando os incentivos institucionais induzem os partidos a priorizar a maximização de votos (o que certamente se aplica à disputa presidencial), há também um incentivo para nacionalizar a votação. Partidos cuja capacidade de competição efetiva se limita a poucos distritos ou regiões de um país impõem, na prática, um teto ao seu próprio crescimento eleitoral. Ademais, organizações partidárias com votações territorialmente concentradas são mais vulneráveis a mudanças no perfil dos eleitorados locais ou ao crescimento de partidos adversários nos seus redutos. Em consonância com esta argumentação, as evidências comparativas reunidas por Jones_e_Mainwaring_(2003) para os países das Américas demonstram que há forte correlação entre o grau de nacionalização e o tamanho dos partidos: partidos grandes são mais nacionalizados que partidos pequenos, via de regra.

O modelo supõe um regime presidencialista com múltiplos níveis de governo, no qual os partidos podem optar por concentrar recursos organizacionais e esforços de campanha na disputa pelo Executivo nacional ou pelos Executivos estaduais/ provinciais. Em países presidencialistas federativos, vale notar, a capacidade de apresentar regularmente candidatos competitivos à Presidência e/ou a governador costuma ter grande impacto sobre a sobrevivência eleitoral e possibilidades de expansão territorial dos partidos, inclusive nas disputas para o Legislativo nacional (Shugart_e_Carey,_1992; Jones,_1997; Samuels,_2003; Hickens_e_Stoll,_2011; Magar,_2012). Dessa forma, pode-se supor que as estratégias adotadas pelos partidos nas disputas por cargos eletivos executivos afetam o escopo territorial da votação em outras eleições, incluindo a eleição para o Legislativo nacional, e em consequência, a nacionalização do sistema partidário.

A escolha entre priorizar a disputa por cargos em um destes dois níveis, por sua vez, depende de fatores como o grau de descentralização do governo, o qual afeta o valor relativo da Presidência no que se refere às governadorias.

Fatores específicos aos partidos também influem na adoção de estratégias distintas. Entre estes, cabe destacar a capacidade das organizações partidárias de lançar ou não candidatos viáveis à Presidência.

Como já visto, uma vez que a eleição presidencial pode ter impacto expressivo sobre outras eleições (por exemplo, deputado federal, governador) através do efeito rabo de casaca e também em razão da necessidade de mobilizar um eleitorado nacional e coordenar os esforços do partido (ou coligação) entre os vários distritos, os partidos presidenciais têm fortes incentivos para “presidencializar” as suas estratégias eleitorais. Isto é, a disputa à Presidência induz os partidos a vincular as suas decisões de lançamento de candidaturas e realização de alianças eleitorais na disputa para o Legislativo nacional e também nas eleições estaduais, aos objetivos e estratégias dados pela candidatura presidencial. Em síntese, a presidencialização implica em estratégias eleitorais verticalizadas.

Se a adoção de uma estratégia de presidencializaçãofaz sentido para os partidos que são competitivos na eleição presidencial, o mesmo não é necessariamente verdade para os partidos sem candidatos viáveis. Isto porque o lançamento de uma candidatura presidencial implica o gasto de recursos valiosos, que poderiam ser alocados de modo mais eficiente em disputas eleitorais onde o partido possui maiores chances de vitória (Melo,_2010).

Caberia, portanto, distinguir dois tipos de estratégia eleitoral. A presidencialização em sentido estrito é uma estratégia de competição eleitoral que subordina todas as demais estratégias do partido ao objetivo de conquistar a Presidência e/ou participar do governo nacional. A presidencialização pode envolver tanto o lançamento de candidatura presidencial quanto o apoio a um dos candidatos presidenciais mais competitivos. Em virtude do caráter fortemente majoritário da disputa presidencial, o partido ou coalizão que deseja controlar o Executivo nacional tem incentivos para perseguir uma estratégia de nacionalização e expansão territorial da sua base de votação. No entanto, o mesmo não se aplica a um partido cuja participação na disputa presidencial tem como principal objetivo não a conquista da Presidência, mas sim a obtenção de benefícios indiretos em termos de votos em outras disputas, exposição na mídia nacional, entre outros1.

A segunda estratégia concerne uma situação virtualmente oposta à presidencialização, em que um partido com uma base eleitoral geograficamente concentrada disputa a Presidência com o objetivo primário de consolidar e manter a sua base regional. Esta estratégia, aqui denominada de presidencialização regional, é tipicamente adotada por partidos de expressão subnacional cuja votação se concentra em uma única região do país2. Seguindo Brancati_(2008), definimos o termo região com respeito às regiões políticas de um país, isto é, às províncias ou estados que compõem a Federação. Vale notar que os dois tipos de presidencialização implicam a adoção de estratégias eleitorais verticalmente integradas, na medida em que os partidos subordinam a competição para todos os cargos de níveis inferiores de governo aos objetivos e constrangimentos dados pela disputa presidencial. No entanto, há uma diferença central no que tange ao seu escopo horizontal: a presidencialização sempre implica a obtenção de uma distribuição mais homogênea do voto entre as regiões, o que não ocorre no caso da presidencialização regional.

Em sistemas com múltiplos níveis de governo, outra alternativa que se coloca para os partidos pouco competitivos na arena presidencial é concentrar esforços nas eleições estaduais. Aqui trata-se de mobilizar os eleitores disputando eleições para governador e apresentar propostas e candidatos capazes de atender às demandas específicas dos eleitorados estaduais. Há basicamente dois tipos de provincialização. A estratégia de provincialização regionalou, simplesmente, provincialização, é uma estratégia de cunho defensivo e de escopo territorial restrito, que envolve a manutenção das bases eleitorais de um partido de expressão regional. Esta estratégia difere da presidencialização regional na medida em que o partido escolhe não participar da disputa nacional (presidencial) concentrando-se no objetivo de obter bom desempenho eleitoral na eleição para governador em um determinado estado da Federação. Por sua vez, aprovincialização nacional caracteriza-se por combinar a priorização das disputas ao governo estadual e a busca pela expansão territorial do partido, por meio do lançamento de candidaturas competitivas a governador no maior número possível de estados. Quando bem-sucedida, esta estratégia pode viabilizar a eleição de expressivas bancadas na Câmara dos Deputados, desde que haja vinculação entre as eleições para governador e para deputado federal. Em tal contexto, ainda que a provincialização nacional implique baixa integração vertical das estratégias partidárias, a relativa nacionalização do partido nas eleições para governador deve resultar em nacionalização horizontal nas eleições para deputado federal. Ou seja, diferentemente da estratégia de presidencialização, a provincialização nacional envolve movimentos incongruentes nas dimensões da nacionalização horizontal e vertical.

Mesmo quando decidem participar da disputa presidencial, partidos orientados para a provincialização nacional adotam estratégias localistas, associando as candidaturas estaduais à presidencial nos estados em que for vantajoso, e evitando tal vinculação quando anteveem perdas eleitorais. O ponto a ressaltar é que a provincialização não é sinônimo de uma estratégia de não participação nas eleições presidenciais, ainda que alguns partidos possam decidir, em certos casos, abandonar a arena presidencial para se concentrar na disputa subnacional.

Por definição, as estratégias de provincialização e presidencialização são incongruentes entre si. Isto porque a presidencialização envolve a vinculação das estratégias eleitorais no plano estadual às estratégias nacionais. Esta vinculação implica custos e perda da autonomia dos diretórios estaduais do partido, pois estes últimos podem ser obrigados a não lançar candidaturas em determinados estados, apoiar um candidato presidencial pouco popular ou conhecido no estado, ou realizar alianças eleitoralmente desvantajosas para garantir a realização dos objetivos nacionais do partido. Quando a coordenação eleitoral é falha e os partidos adotam estratégias regionais incongruentes com a estratégia nacional, é menor a probabilidade dos seus candidatos se beneficiarem do desempenho eleitoral do cabeça de chapa na eleição presidencial (Hickens_e_Stoll,_2011)3. Estratégias de provincialização, mesmo quando envolvem a participação em eleições presidenciais, implicam a manutenção de uma organização altamente flexível e adaptável às circunstâncias locais, com o objetivo de maximizar a competitividade nas eleições estaduais.

A provincialização nacional é uma estratégia oposta à presidencialização regional, porque esta última estratégia implica alta integração vertical das estratégias eleitorais e baixa nacionalização horizontal. A presidencialização, por sua vez, se contrapõe frontalmente à provincialização: a primeira estratégia envolve movimentos no sentido da integração vertical das estratégias e da votação do partido, e nacionalização horizontal, enquanto a segunda se associa à baixa nacionalização horizontal e vertical. O Quadro_1 classifica cada uma das estratégias definidas nesta seção de acordo com o impacto esperado sobre as dimensões vertical e horizontal da nacionalização partidária.

Quadro 1 Uma Tipologia de Estratégias Eleitorais em Sistemas Presidenciais com Múltiplos Níveis de Governo  Nacionalização VerticaNacionalização Horizontal   Baixa Alta Alta Presidencialização regional Presidencialização Baixa Provincialização Provincialização nacional Fonte: Elaboração própria.

Como se vê no quadro, a presidencialização é a única estratégia com potencial para nacionalizar os partidos nas dimensões vertical e horizontal. Por outro lado, o modelo tipológico sugere que a existência de cargos executivos abertos à disputa eleitoral em níveis inferiores de governo permite que partidos pouco competitivos na eleição presidencial não apenas sobrevivam eleitoralmente, mas que também nacionalizem (horizontalmente) a sua votação. Isso nos leva a crer que o ciclo eleitoral presidencial não necessariamente irá produzir um efeito de seleção natural no sistema político, favorecendo a sobrevivência de partidos e estratégias de orientação nacional, conforme as hipóteses consagradas sobre o efeito rabo de casaca. Pelo contrário, em sistemas com múltiplos níveis de governo os partidos políticos têm a seu dispor um leque maior de estratégias eleitorais capazes de garantir boas votações nacionais.

Nas seções seguintes, discorro sobre os incentivos institucionais e a evolução da nacionalização partidária agregada no Brasil. Em seguida, demonstro como as estratégias dos maiores partidos no período recente podem ser entendidas com base na tipologia acima.

INSTITUIÇÕES POLÍTICAS E NACIONALIZAÇÃO PARTIDÁRIA NO BRASIL Diversas análises produzidas nas últimas duas décadas argumentam que o mixinstitucional brasileiro – separação de poderes, federalismo “robusto” e sistema eleitoral proporcional de lista aberta – contribui para a fragilidade institucional e baixa nacionalização dos partidos políticos. Conforme observado porAmes_(2001:42), o sistema proporcional de lista aberta adotado no Brasil tende a enfraquecer a liderança nacional dos partidosvis-à-vis as lideranças estaduais. Isto porque os distritos eleitorais são os estados e a seleção dos candidatos é realizada pelos diretórios estaduais dos partidos. Outro aspecto é que o sistema de lista aberta fortalece os candidatos individuais em relação às lideranças partidárias, promovendo a personalização do processo eleitoral (Ames,_1995; Mainwaring,_1995, 1999). A relativa autonomia dos diretórios estaduais dos partidos para tomar decisões sobre as listas partidárias induz candidatos e eleitores a seguirem uma lógica localista. Para Samuels_(2003), uma das implicações do caráter descentralizado dos partidos políticos seria a predominância do efeito rabo de casaca governatorial nas eleições para a Câmara Federal.

Em que pese o diagnóstico pessimista sobre a superposição entre federalismo e sistema eleitoral proporcional de lista aberta, a realização de eleições presidenciais e legislativas coincidentes a partir de 1994 vem contribuindo para aumentar a influência do pleito presidencial sobre a eleição para a Câmara. Contrariamente à tese de Samuels_(2003), o trabalho de Soares_(2013) demonstrou que o desempenho dos grandes partidos brasileiros nas eleições legislativas nacionais é afetado positivamente tanto pela votação dos seus candidatos a governador quanto pela votação dos seus candidatos à Presidência.

Por sua vez, Pereira_e_Rennó_(2007) encontraram evidências de que presidentes com boa performance nas urnas ajudam os deputados federais candidatos à reeleição que integram a coalizão governista na Câmara.

Não obstante o peso expressivo dos gastos subnacionais no total da despesa governamental, a federação brasileira experimentou leve processo de recentralização nas últimas décadas. Desde meados dos anos 1990, o Executivo federal vem ampliando suas capacidades de arrecadação de recursos e de formulação e coordenação de políticas públicas, como parte dos esforços de estabilização econômica e ajustamento fiscal. Medidas como a renegociação das dívidas dos estados, privatização de bancos estaduais e regras mais estritas de endividamento e gasto de pessoal introduzidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) contribuíram para reduzir a capacidade de gasto e financiamento de déficits dos governadores, revertendo parcialmente a descentralização fiscal dos anos 1980. A literatura sobre federalismo vem apontando, ainda, para a conformação de um padrão de produção de políticas sociais que se caracteriza pela municipalização da implementação e, por outro lado, manutenção do controle do governo central sobre a formulação e financiamento das políticas (Souza, 2002; Almeida,_2005; Afonso,_2006; Fenwick,_2009).

Em síntese, a relativa perda de importância das arenas decisórias estaduais, concomitantemente à mudança no calendário eleitoral e redução do número de candidatos efetivos à Presidência, implicam incentivos mais fortes para a nacionalização partidária. Por outro lado, o sistema eleitoral e a influência das eleições estaduais sobre as eleições legislativas nacionais apontam na direção contrária.

As pesquisas sobre nacionalização partidária no Brasil ganharam impulso nos últimos anos, com trabalhos que tentam compreender como a institucionalização da disputa presidencial nas últimas duas décadas vem contribuindo para organizar a competição eleitoral para os cargos mais importantes em torno de poucas coalizões partidárias viáveis4. Nesta linha de análise, Cortez_(2009) argumenta que a predominância do PT e do PSDB no sistema partidário brasileiro reflete a capacidade destes dois partidos de nacionalizar as disputas estaduais, articulando estas últimas à disputa presidencial. Em outros termos, os dois principais competidores na eleição para o Executivo nacional utilizaram as eleições para governador como instrumento para a disputa eleitoral nacional.

Como as disputas estaduais em grande parte dos distritos refletiram a bipolaridade nacional, tentativas de entrar no mercado eleitoral presidencial foram sistematicamente frustradas por falta de respaldo na maioria dos estados (ibidem:108-109).

Em trabalho mais recente, Limongi_e_Cortez_(2010) demonstram como a vinculação cada vez maior entre a eleição presidencial e as eleições para governador torna improvável a sobrevivência de partidos sem uma estratégia de alianças nacional.

Os autores argumentam que o PT e o PSDB e seus aliados preferenciais nas disputas à Presidência – PSB e DEM, respectivamente – vêm ampliando rapidamente a sua participação nas disputas nos estados. O único partido com a capacidade de se contrapor à polaridade PT-PSDB é o PMDB, cuja estratégia tem sido a de privilegiar as disputas para governador. Uma vez que a bipolaridade da disputa presidencial se reproduz nos estados, com um pequeno grupo de cinco partidos – PT, PSDB, PSB, DEM e PMDB – concentrando a maior parte dos votos (84% do total nacional em 2010), concluem os autores que há visível simplificação do quadro partidário, não obstante a fragmentação na disputa à Câmara dos Deputados.

Melo_(2010) reforça o diagnóstico de Limongi_e_Cortez_(2010), ao sugerir que a disputa presidencial vem contribuindo para a estruturação do sistema partidário nacional em torno de poucas coalizões partidárias. Em particular, as decisões tomadas pelos partidos com respeito ao lançamento de candidatos e alianças nas eleições para presidente, governador e deputado federal apresentam forte interdependência, constituindo uma estrutura de jogos aninhados (nested games).

Considerando o caráter coalicional do presidencialismo brasileiro, a decisão de não lançar candidato à Presidência não implica necessariamente em abandonar a pretensão de participar do governo nacional. Os partidos podem adotar estratégias com o objetivo de ampliar o tamanho das suas bancadas na Câmara, e assim aumentar o seu potencial como possíveis parceiros da coalizão governativa. Neste sentido, na democracia brasileira os partidos políticos podem escolher entre priorizar as eleições presidenciais, as eleições para os governos estaduais ou as eleições para deputado federal.

A preponderância do PT e do PSDB nas disputas presidenciais teve como uma de suas consequências a rápida expansão e nacionalização das bases eleitorais destes dois partidos (Soares_e_Terron,_2008; Braga_e_Rodrigues-Silveira,_2011).

Neste sentido, a competição pela Presidência no sistema político brasileiro estaria atuando na direção de contrabalançar os incentivos à regionalização dos partidos dados pelo sistema federativo.

Neste artigo, apresento um diagnóstico sobre os principais partidos brasileiros que converge com a posição da literatura brasileira recente sobre o papel estruturador da competição pela Presidência em um sistema partidário altamente fragmentado. A inovação trazida está na proposta de entender a diversidade de estratégias eleitorais dos partidos frente aos incentivos contraditórios dados pelo federalismo e pelo sistema presidencialista com respeito à nacionalização.

Além disso, busca-se entender de forma sistemática como as disputas pelo Executivo estadual e nacional impactam as eleições legislativas nacionais e a nacionalização dos partidos. As análises aqui apresentadas também inovam com respeito às pesquisas anteriores, ao demonstrar que a relevância e a força do efeito “rabo de casaca” presidencial sobre a votação dos partidos na eleição para a Câmara variam de acordo com as estratégias eleitorais adotadas. Como último ponto, cumpre observar que a literatura brasileira tem dialogado pouco com a produção recente da ciência política comparativa sobre nacionalização partidária. Este artigo se propõe a preencher esta lacuna, situando o caso brasileiro frente ao debate internacional e apresentando indicadores comparativos de nacionalização partidária para o conjunto do sistema partidário e os principais partidos.

EVOLUÇÃO DA NACIONALIZAÇÃO PARTIDÁRIA NO BRASIL PÓS-1990 Esta seção apresenta evidências que comprovam uma tendência de ampliação moderada da nacionalização horizontal do sistema partidário brasileiro após 1994. Entre os vários indicadores de nacionalização partidária utilizados na literatura comparativa, optamos pela utilização do índice de nacionalização partidária (INP). O INP tem como vantagens a facilidade de cálculo e a comparabilidade entre distintos países e sistemas políticos (Jones_e Mainwaring,_2003). O INP é calculado a partir do coeficiente Gini de distribuição de votos dos partidos no território, atribuindo pesos idênticos a cada um dos distritos eleitorais. Dada uma distribuição de votos perfeitamente equitativa, isto é, supondo que o partido obteve o mesmo percentual de votos em todos os distritos, o índice de Gini será igual a zero, indicando máxima nacionalização. Por outro lado, quanto mais heterogênea a distribuição de votos, tanto maior o Gini e, portanto, menor o grau de nacionalização horizontal. Assim, o INP é calculado como 1 menos o Gini de distribuição de votos, de modo que para um Gini de zero o INP assume valor máximo (1). O cálculo do índice de nacionalização do sistema partidário (INSP), que é uma medida agregada para o conjunto dos partidos, nada mais é que uma média do INP obtido para cada partido, ponderado pela sua votação.

Seguindo o mesmo procedimento adotado em outras pesquisas, o INSP foi calculado para a distribuição da votação dos partidos brasileiros nos 27 estados da Federação, cobrindo o período de 1989 a 2010. A análise inclui as eleições para presidente, governador e deputado federal. A Tabela_1mostra a evolução da nacionalização partidária nas eleições para presidente e deputado federal a partir de 1989.

Tabela 1 INSP, Eleições Presidenciais e para Deputado Federal (1989-2010)  Ano Presidente Deputado Federal 1989/1990 0,62 0,48 1994 0,84 0,51 1998 0,86 0,61 2002 0,86 0,60 2006 0,81 0,59 2010 0,83 0,62 Fonte: Elaboração própria, a partir dos dados do Ipea (http://ipeadata.gov.br) e do TSE (http://tse.gov.br).

A tabela mostra dois momentos de mudança nos índices de nacionalização partidária. Em 1994, a nacionalização da disputa presidencial se amplia mais de 20 pontos percentuais, mantendo-se desde então em patamares elevados, em torno de 0,80. No que diz respeito à nacionalização da disputa legislativa, observa- se pequena ampliação em 1994, seguida de incremento expressivo em 1998. A partir de 2002, observa-se uma estabilização da nacionalização partidária, em patamares bem mais altos do que no início da série.

No que diz respeito à nacionalização da disputa presidencial ocorreu expressiva ampliação entre 1989 e 1998. Uma provável explicação para a evolução da nacionalização do sistema partidário presidencial está na diminuição do número de candidatos efetivos a partir de 1994. Desde aquele ano, a disputa vem adquirindo um caráter marcadamente bipolar, com a entrada ocasional de terceiros candidatos relevantes (a exemplo de Garotinho em 2002). O Gráfico_1 apresenta a evolução da fragmentação eleitoral das eleições presidenciais desde 1989: Gráfico 1 Número Efetivo de Partidos, Eleições Presidenciais (1989-2010)  AS ESTRATÉGIAS DOS PARTIDOS BRASILEIROS FRENTE AOS INCENTIVOS INSTITUCIONAIS A análise realizada nesta seção inclui os partidos que obtiveram percentual mínimo de votos (4%) nas três últimas eleições para a Câmara Federal (2002, 2006 e 2010). Com a aplicação dos critérios, foram selecionados oito partidos: PMDB, PSDB, DEM, PT, PSB, PP, PDT e PTB. Pelo menos desde 1998, estas oito legendas figuraram sempre entre as maiores em termos de votos para a Câmara Federal, concentrando um percentual da votação total que variou entre 73% (2010) e 82% (2002). Em resumo, são estes os partidos mais relevantes do ponto de vista eleitoral e sobre os quais concentramos nossa análise.

A Tabela_2 mostra a participação de cada um dos partidos selecionados nas eleições presidenciais realizadas desde 1989.

Tabela 2 Participação em Eleições Presidenciais, Partidos Selecionados (1989- 2010)  Partido Apresentou Candidato Coligou-se a Outro Partido Total PSDB 6 0 6 PT 6 0 6 PDT 3 2 5 PSB 1 4 5 PFL/DEM 1 4 5 PTB 1 4 5 PMDB 2 2 4 PP 2 1 3 Fonte: Elaboração própria com base nos dados do TSE (http://tse.gov.br).

Conforme a Tabela_2, PT e PSDB são os únicos partidos a participar de todas as eleições presidenciais desde 1989 com candidato próprio. Quando se considera o total de participações (candidaturas + coligações), PMDB e PP são os partidos que menos estiveram presentes na disputa presidencial. Por sua vez, PSB e DEM se destacam no total de vezes em que apoiaram o PT e o PSDB respectivamente.

Todas as participações em coligações destes dois partidos envolveram alinhamento a um dos principais competidores na disputa presidencial (quatro vezes). PTB e PDT vêm logo em seguida em número de apoios ao PSDB e ao PT: o PTB apoiou candidatos do primeiro partido em três ocasiões e o PDT apoiou os do PT em duas eleições. Por fim, o PMDB se aliou ao PSDB em 2002 e ao PT em 2010, enquanto o PP apoiou o PSDB em 1998.

Resta saber em que medida a decisão de se aliar a um dos dois principais partidos na arena presidencial implicou ou não a subordinação das estratégias na eleição estadual (governador) à estratégia nacional. No presidencialismo de coalizão brasileiro, a coordenação de estratégias entre diferentes partidos de uma mesma coligação envolve a troca de apoios e a postulação/retirada estratégica de candidaturas nos vários distritos. Assim, partidos que coordenam a sua estratégia com o partido do candidato presidencial ao qual concederam apoio devem apresentar, nas disputas a governador, baixo número de confrontos diretos com o cabeça de chapa da coligação nacional e elevado número de apoios ao cabeça de chapa nos estados em que este lançou candidato (Cortez,_2009).

Desenvolvi uma série de indicadores para avaliar em que medida os partidos aliados na corrida presidencial coordenam suas estratégias eleitorais no nível estadual. Para cada eleição, calculei o percentual de vezes em que: a) cada partido aliado apoiou o cabeça de chapa na eleição presidencial e vice-versa, na eleição para governador; b) o partido aliado e o cabeça de chapa competiram um contra o outro na eleição estadual5. Em seguida, os percentuais de (a) e (b) foram subtraídos para obtenção de uma estatística resumo de coordenação eleitoral (um valor de 100 indicaria coordenação perfeita e -100 total incongruência das estratégias eleitorais). Considerei apenas as eleições realizadas a partir de 1994, por entender que os incentivos à coordenação eleitoral se tornaram mais fortes com a realização de eleições coincidentes (governador e presidente).

Tabela 3 Coordenação Eleitoral entre os Partidos Integrantes de Coligações Presidenciais nas Eleições para Governador, Partidos Selecionados (1994-2010)  Partido Aliado (cabeça de (A) Partidos Apoiaram (B) Partidos (A)-(B) chapa) um ao Outro (%) Competiram um Contra o Outro (%) PSB (PT) 62,85 13 49,9 DEM (PSDB) 59,20 14 44,9 PDT (PPS/PT) 44,21 15 29,2 PTB (PPS/PSDB) 42,11 22,5 19,6 PP (PSDB) 48,03 40 8,0 PMDB (PSDB/PT) 33,33 60 -26,7 Fonte: Cortez (2009); TSE (http://tse.gov.br).