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O modelo dewelfare da Europa do Sul: reflexões sobre a utilidade do conceito

Hell has no fury like a mislabelled specimen [Peter Baldwin, 1996] Os mundos dos modelos dewelfare O facto de as políticas sociais serem cada vez mais vistas quer como parte integrante das economias políticas nacionais, quer como elementos definidores da natureza dos estados modernos, tem contribuído para tornar o estudo do estado providência particularmente popular entre os cientistas sociais.1 Assim, estudar a forma como aqueles variam de país para país tem-se revelado importante, não apenas para compreender dinâmicas mais gerais da economia política, mas, também, para desenvolver hipóteses sobre países específicos.

Deste modo, a forma como hoje concebemos os estados providência é, em larga medida, tributária de uma lógica comparativa, assente na agregação de países em torno de aspectos institucionais e constelações de outputs.

Foi neste contexto que o amplamente citado livro de Gøsta Esping-Andersen (1990) The Three Worlds of Welfare Capitalism despertou um interesse renovado em torno do estudo dos estados providência nas sociedades do capitalismo avançado. Ao abandonar a lógica das pesquisa anteriores, centradas maioritariamente ou em configurações ideais típicas ou nos níveis e tipos de despesas sociais, a abordagem de Esping-Andersen transformou os estudos comparativos sobre políticas sociais. De acordo com Francis Castles e Deborah Mitchell (1993: 100), a consequência foi que as tarefas de investigação neste campo alargaram-se de uma descrição dos factores que determinam a natureza dos diversos tipos de inputs, para um desafio triplo:

* estabelecer com precisão a natureza das ligações que operam em cada país, bem como entre áreas de políticas; * localizar as configurações amplas que providenciam o bem-estar e que caracterizam os estados providência contemporâneos; * procurar razões para que configurações particulares ocorram em países específicos.

Ainda que sujeito a uma série de críticas, que ele próprio reconheceu e procurou superar no seu livro mais recente (1999), Esping-Andersen procurou lidar com estas três dimensões a partir de uma perspectiva macro e comparativa.

Partindo dos conceitos de desmercadorização de Karl Polanyi (1944), de cidadania social de T. H. Marshall (1950), dos modelos ideais típicos de políticas sociais de Richard Titmuss (1974) e, essencialmente da codificação destes conceitos levada a cabo pela escola da power resources theory, Esping- Andersen definiu o conceito de modelo de welfare.2 Este conceito tornou-se um instrumento particularmente poderoso para a compreensão de como as políticas sociais influenciam o funcionamento do mercado de trabalho, bem como estruturas sociais mais amplas e de como neste processo uma série de factores se interligam. Assim, Esping-Andersen agrupa países em modelos através de três princípios teóricos que funcionam enquanto agregadores de indicadores: os efeitos da cidadania social na posição dos indivíduos perante o mercado de trabalho; o sistema de estratificação social que daí resulta; e a relação que se estabelece entre estado, mercado e família na provisão social. De modo a identificar e classificar os modelos de welfare, utiliza um conceito determinante: desmercadorização, entendido enquanto o grau segundo o qual aos indivíduos ou às famílias é possível manter um nível de vida socialmente aceitável, independentemente da participação no mercado (Esping-Andersen, 1990: 37). Este conceito é uma ferramenta que visa captar a capacidade dos estados providência para enfraquecer a supremacia da relação mercadorizada, resultante da participação formal dos indivíduos no mercado de trabalho. De acordo com a sua linha de argumentação, a evolução e o desenvolvimento dos estados providência são consequência das diferentes respostas a pressões com a vista à desmercadorização, e é através deste processo que é possível distinguir três modelos distintos de welfare o escandinavo ou social- democrático; o continental ou corporativo; e o anglo-saxónico ou liberal.

As características principais de cada um dos três modelos têm sido abundantemente descritas e debatidas, pelo que dado o propósito deste artigo, debruçar-me-ei apenas sobre o modelo corporativo, pois, frequentemente, os países da Europa do Sul são vistos como versões menos desenvolvidas deste.3 Contrariamente à lógica desenvolvimentista dos direitos de cidadania, tal como definida por T. H. Marshall (1950), as raízes do estado providência nos países integrantes do modelo corporativo não se encontram no processo sequencial que resulta da conquista dos direitos de cidadania civil, política e, consequentemente, social, mas, sim, na tentativa de estados autoritários conterem este mesmo processo. Nos países da Europa continental, as políticas sociais foram frequentemente utilizadas por regimes autoritários, simultaneamente, como forma de abrandar a mobilização dos movimentos operários e de aumentar a lealdade dos funcionários públicos a um estado central, muitas das vezes embrionário (note-se o caso paradigmático da Prússia no tempo de Bismarck, claramente não movido por nenhuma ambição solidária).

4 Uma outra influência decisiva nas fundações deste modelo prende-se com a doutrina social do catolicismo, nomeadamente através da codificação por esta do papel da família e da comunidade na transição das sociedades feudais para as sociedades industrializadas.5 Assim, o papel desempenhado pela tradição é particularmente importante para a garantia do bem-estar, designadamente através da importância concedida a estruturas pré-industriais ao mesmo tempo distintas das forças do mercado e dos interesses das classes operárias e que se encontravam socialmente encastradas, quer na igreja, quer na família ou ainda, através da perpetuação pública de formas de solidariedade que precedem a industrialização, e daí o paralelo entre as mutualidades e os esquemas ocupacionais de seguro social (Crouch, 2001: 178). Como tal, pode mesmo afirmar-se que o objectivo central implícito às políticas sociais nos países do modelo corporativo é, não a desmercardorização e a promoção da mudança social por via da redistribuição, mas, sim, a manutenção de formas preexistentes de solidariedade, ainda que a um novo nível e procurando dar resposta aos riscos trazidos pela sociedade industrial. É neste sentido que um dos valores essenciais que rege as políticas sociais nestes países é a preservação da coesão social, sendo a intervenção pública vocacionada para a garantia da estabilidade e da segurança (Goodin e outros, 1999: 55).

Intimamente ligada a estas fundações ideológicas encontra-se uma forma particular de concessão da responsabilidade na promoção da coesão social: o princípio da subsidariedade (Kersbergen, 1995). Subsidariedade que implica esquematicamente:

* que o estado não trate de forma igual todos os indivíduos e grupos sociais mas que, numa atitude característica do corporativismo, lide com os grupos sociais de acordo com o seu status; * uma relutância da sociedade em delegar poderes no estado, sendo este visto como o último recurso para a intervenção social, e somente responsável pela intervenção quando outras instituições, de natureza intermédia, se mostram incapazes; * que os benefícios sociais para os homens adultos sejam capazes de substituir, em caso de necessidade, o nível de rendimentos familiares preexistentes (Castles, 1994: 22-3).

Para usar a distinção durkheimiana, neste modelo, o papel das solidariedades mecânicas é fundamental, ainda que o desenvolvimento das solidariedades orgânicas seja reconhecido como necessário. É neste contexto que deve ser visto o papel da família patriarcal na promoção do bem-estar, com o homem ganha-pão ligando o agregado familiar à sociedade, através da sua relação laboral, e a mulher responsável pelo bem-estar do agregado, ligada às estruturas sociais mais vastas através do trabalho do marido (Goodin e outros, 1999: 52).

A organização institucional e a estrutura de benefícios nos estados providência que compõem o modelo corporativo resultam deste contexto ideológico e social.

Como sublinha Esping-Andersen, a essência do ‘modelo corporativo' assenta numa mistura de segmentação baseada no statuscom familiarismo" (1999: 81).

Consequentemente, todas as políticas, quer de garantia de rendimentos, quer de saúde, encontram-se relacionadas directamente com o estatuto do agregado familiar no mercado de trabalho. Ainda que hoje em dia se assista a mudanças e a alguma ténue convergência por força da europeização, a lógica bismarckiana de seguro social ocupacional obrigatório é dominante e, com a excepção da assistência social, os benefícios sociais e as regulamentações que os regem são diferentes de acordo com o grupo profissional de pertença. Os esquemas de protecção social baseiam-se essencialmente em transferências monetárias, utilizando um mecanismo horizontal de distribuição, não promovendo, de forma generalizada, serviços de apoio à família. Uma outra característica deste modelo prende-se com a sua natureza dualista, i.e., os insiders encontram-se firme e efectivamente protegidos, ao mesmo tempo que os outsiders (aqueles que ou não têm uma carreira contributiva sólida ou trabalham nas margens do mercado de trabalho formal e no mercado informal) são discriminados e deixados sob a protecção de redes incipientes de assistência social.

A principal consequência desta configuração, quer no que se prende com o funcionamento do mercado de trabalho, quer no que se prende com a distribuição de rendimentos, é que, devido à supremacia do objectivo coesão social, é dada prioridade à protecção do adulto ganha-pão com uma relação laboral formal e duradoura. Deste modo, nomeadamente quando comparados com os países pertencentes quer ao modelo liberal, quer ao modelo social-democrático, estes países apresentam níveis de desemprego mais elevados, afectando essencialmente as mulheres e os jovens, combinados com taxas de emprego baixas para estes dois grupos. Ainda assim, a percentagem de famílias pobres, bem como o índice de Gini, apresentam valores não distantes dos do modelo social- democrático usualmente visto como um benchmark a este respeito.

De acordo com Esping-Andersen, o quadro geral das características principais do modelo corporativo adequa-se aos países do capitalismo avançado da Europa Continental, mas, também, aos países da Europa do Sul. Especialmente nos seus primeiros trabalhos sobre o tema, Esping-Andersen devota pouca atenção aos países da Europa do Sul, fazendo derivar as suas características daquelas encontradas nos países continentais e assumindo que aqueles são versões pouco desenvolvidas destes.6 Na verdade, como referia Francis Castles, em 1995, olhando para o output dos estudos comparados sobre o estado providência, é como se a Europa do Sul não existisse. Entretanto, a investigação centrada no estado providência destes países tem-se desenvolvido, levantando uma série de questões sobre a capacidade do modelo corporativo para compreender e explicar a diversidade dos países que, à partida, o compõem. É, hoje, claro que não só não há razão para excluir estes países dos estudos comparativos, como, também, as suas especificidades colocam em causa os próprios pressupostos em que assentam estes estudos. Como escreve Luis Flaquer, referindo-se à situação actual da Europa do Sul, os seus programas de substituição de rendimentos não são residuais, os seus estados providência estão substancialmente desenvolvidos e os dados disponíveis já não são disponibilizados de forma desadequada. Estes países podem ensinar-nos bastante sobre as relações complexas que se estabelecem entre o estado, o mercado e a família, considerados os três alicerces do edifício do bem-estar (2000: 15). No entanto, para avaliar a utilidade de tomar os países da Europa do Sul como constituindo um quarto modelo, é importante ter em consideração as críticas mais genéricas à abordagem de Esping-Andersen.

Os limites dos três mundos dewelfare Uma determinada tipologia de welfare só é válida e útil em termos relativos e tendo em consideração, quer o seu potencial heurístico, quer a sua relevância analítica (Ferrera, 1997: 23-4).7 Desta perspectiva epistemológica resulta uma série de consequências para o estudo dos modelos de welfare no âmbito da abordagem tríptica proposta por Esping-Andersen, nas quais radica a necessidade e utilidade de criar um quarto modelo.8 Consequências estas que se prendem com a capacidade de um determinado modelo reflectir a diversidade interna dos países que o compõem e com a pertinência e exaustão dos critérios utilizados para agrupar os países.

Se é verdade que a tipologia proposta por Esping-Andersen é um instrumento poderoso para promover hipóteses e compreender de forma macro as dinâmicas dos estados providência (assim como da interacção entre estes), o mercado de trabalho e os agregados familiares, esta revela, contudo, limitações ao nível da compreensão das nuances e especificidades de cada um dos países que fazem parte de um modelo. Isto é, por sublinhar as semelhanças em detrimento das diferenças, incorre o risco de prejudicar o seu próprio potencial explicativo.

Isto remete-nos, claramente, para os critérios em que se baseia a agregação de países em modelos de welfare.

Podemos distinguir dois tipos de críticas aos critérios utilizados por Esping- Andersen. Um primeiro que se prende com o carácter etnocêntrico da sua abordagem e um segundo, ainda que interligado, que tem a ver com os limites do conceito de desmercadorização.

Na verdade, na sua abordagem, a definição de estado providência, bem como da forma como este se desenvolveu, é baseada no modelo escandinavo e na perspectiva da escola de power resources. Se é verdade que esta explicação funciona genericamente no que toca aos países escandinavos, o mesmo não se aplica em relação a outros países. Esta estreiteza teórica cria problemas à compreensão do desenvolvimento de estados providência noutras regiões, limitando a compreensão das interacções que destes resultam (Boje, 1996: 17). A utilização do conceito de desmercadorização como indicador primordial para a classificação dos estados providência, assenta precisamente numa perspectiva centrada na realidade escandinava, em que o principal instrumento de garantia de bem-estar se encontra associado aos mecanismos de substituição de rendimentos, i. e., aos esquemas de segurança social. Fazer derivar o essencial da natureza de um modelo de welfare a partir da forma como os esquemas de substituição de rendimentos desmercadorizam a situação dos indivíduos relativamente ao mercado de trabalho, não só negligencia o papel de outras dimensões na garantia do bem-estar, como pode ser um obstáculo à compreensão de dinâmicas mais complexas e diversas das que derivam do papel dos mecanismos formais de segurança social.

Assim, para compreender a produção do bem-estar nos países do capitalismo avançado há, não apenas, que centrar a atenção na capacidade desmercardorizadora do estado providência, mas, também, com intensidade semelhante, na forma como a acção deste interage com os dois outros alicerces desta produção: o mercado de trabalho (formal e informal) e os agregados familiares. Foi neste contexto que surgiram as críticas que salientam a importância das questões de género para compreender as políticas sociais, e de forma mais ampla a formação e a estruturação dos estados providência.9 De acordo com investigadores que têm reflectido sobre a implicação do género nas políticas sociais, as perspectivas tradicionais de investigação do estado providência não tomaram em consideração um número de formas de provisão de bem- estar. Como sublinha Jane Lewis, a relação crucial é não apenas entre trabalho assalariado e bem-estar, mas entre trabalho assalariado, trabalho não assalariado e bem-estar ( ) conceitos como desmercadorização e dependência têm um significado de género raramente reconhecido. Quando Esping-Andersen fala de desmercadorização enquanto um pré-requisito necessário à mobilização política, o trabalhador que ele tem em mente é homem e a sua mobilização pode depender tanto do trabalho feminino doméstico e não assalariado como das políticas estatais. ( ) A divisão desigual do trabalho não assalariado embacia as distinções dicotómicas entre dependente e independente, mercadorizado e desmercadorizado (1992: 160-1). Deste modo, os modelos podem variar, não apenas de acordo com a natureza da desmercardorização que promovem, mas, também, de acordo com a forma como se afastam do paradigma do homem ganha- pão.

No centro destas críticas encontra-se, em última análise, o papel da família na garantia do bem-estar e, consequentemente, na configuração dos modelos ou seja, a família não deve ser encarada como uma questão sectorial na análise da produção do bem-estar, mas, pelo contrário, enquanto uma dimensão essencial para a sua compreensão. É, aliás, neste sentido que Esping-Andersen (1999), respondendo e incorporando muitas das críticas feitas, procede a uma reanálise dos regimes de welfare, considerando de forma mais sistemática o papel da família na provisão do bem-estar e a interacção desta com o estado e o mercado.

Para tal, procede a uma reanálise de duplo sentido. Por um lado, questiona a forma usualmente não dinâmica como o papel da família é considerado no triângulo que providencia o bem-estar i. e., a incapacidade revelada pela maior parte das teorias sobre o estado providência em captar as transformações não lineares ocorridas na família, nomeadamente o modo como frequentemente estes processos de mudança se afastam do paradigma parsoniano. Por outro lado, analisa a forma como as transformações na família interagem, quer com a produção quer com o consumo de bem-estar e, mais genericamente, quais os seus efeitos nos estados providência, bem como nas transformações das sociedades pós-industriais (1999: 49-50). Tal reanálise assenta num conceito agregador o de desfamiliarização que surge assim, como um complemento do de desmercadorização e que pretende captar o nível de obrigações de bem-estar que dependem da acção da própria família (sendo um regime de welfare familiarista aquele que maior papel concede à família na provisão do bem-estar).

O que é a Europa do Sul? Os modelos de welfare são o resultado de longos processos de estruturação e de uma ampla série de factores em interacção. Para além do mais, dado o encastramento sociopolítico das políticas sociais, uma compreensão aprofundada dos aspectos específicos de cada modelo implica que se preste particular atenção aos contextos históricos em que aquelas se desenvolvem. Como sublinha Michael Shalev, os países agrupam-se nas políticas, porque se agrupam na política (cit. Pierson, 2000: 809). Deste modo, para compreendermos os aspectos comuns dos países que formam um modelo, é necessário compreendermos a forma como estes têm processos sociopolíticos comuns. Assim, considerar que os países da Europa do Sul formam um modelo de welfare depende, em larga medida, dos aspectos distintivos das sociedades da Europa do Sul por relação às restantes.

Uma primeira questão que se coloca prende-se com os critérios utilizados para definir Europa do Sul. Sendo claro que existem diversas Europas, como é que podemos distinguir entre elas? É a geografia uma ferramenta adequada? Então, os países banhados a sul pelo mediterrâneo deveriam ser considerados como sul- europeus? A consequência seria incluir a França e, tomando a geografia literalmente, excluir Portugal. No entanto, para considerarmos a Europa do Sul como um conceito agregador, é necessário olhar para a extensão dos aspectos comuns e semelhantes das estruturas sociopolíticas destas sociedades, bem como para os paralelismos nos seus processos de desenvolvimento. A Europa do Sul é uma realidade baseada em factores sociopolíticos e não geográficos.

Os candidatos mais bem posicionados para se juntaram à Espanha, Grécia, Itália e Portugal como membros da Europa do Sul seriam, por diferentes motivos, a França, Turquia e alguns dos países que formavam a ex-Jugoslávia. No entanto, ainda que estes candidatos tenham muitas características geográficas, climáticas, antropológicas e económicas semelhantes às dos quatro países usualmente aceites como sul-europeus, falta-lhes a amplitude e a intensidade das semelhanças existentes entre estes (Malefakis, 1995: 35). Por exemplo, incluir a França não é adequado, na medida em que o seu Sul mediterrâneo tem sido governado a partir de Paris e tem-se desenvolvido numa direcção formatada pela identificação com a Europa Central (Sapelli, 1995: 6).

10 A inclusão da Turquia não é adequada dado que, em termos históricos, até muito recentemente, quando se iniciou um processo de ocidentalização, a religião, a vida intelectual e as práticas económicas e políticas eram distintas (Malefakis, 1995: 35). A estes factores devemos acrescentar o facto de a Turquia não fazer parte da União Europeia, nem tal estar previsto num futuro próximo.11 Finalmente, a não inclusão dos países da ex-Jugoslávia deve- se ao facto de o desenvolvimento social, político e histórico destes países ser semelhante ao de outros países balcânicos, com particular intensidade a partir da segunda guerra mundial.

Muito sinteticamente, é possível distinguir três níveis de traços comuns entre a Espanha, Grécia, Itália e Portugal físicos, histórico-políticos e sociais que têm importantes implicações para o desenvolvimento e estruturação do modelo de welfare na Europa do Sul.12 As semelhanças entre as características físicas destes quatro países são conhecidas: clima mediterrâneo temperado, topografia montanhosa, os quatro países são penínsulas, com costas longas, mas sem rios navegáveis. Para além do mais, não têm muitos depósitos de carvão e de ferro.13 De acordo com Malefakis, é possível distinguir três consequências destas características para o desenvolvimento social destes países.

Em primeiro lugar, o padrão agrícola é trabalho intensivo e, como tal, tende a resistir à modernização, atrasando o fenómeno de êxodo rural esta é, aliás, uma das razões para a persistência de níveis comparativamente elevados de taxa de emprego agrícola, ou de bruscas subidas nas taxas de desemprego durante o processo de transição do sector agrícola para o dos serviços, sem passagem pelo sector secundário.

Em segundo lugar, a topografia destes países cria problemas de comunicação, fazendo com que a construção de vias, bem como de caminhos de ferro, seja difícil e levante problemas para o desenvolvimento do comércio interno (fenómeno particularmente gravoso depois da perda da superioridade marítima no século XVII) e fazendo com que a penetração de um estado central nas zonas periféricas dos países seja complexa (designadamente quando comparada com a capacidade da Igreja para mobilizar as populações e complementar uma série de funções administrativas do estado).

Em terceiro lugar, os recursos minerais disponíveis, nomeadamente a falta de carvão e ferro, influenciaram o desenvolvimento societal, tornando a industrialização difícil e, consequentemente, atrasando o desenvolvimento geral destas sociedades.

A geografia e o meio físico não são apenas dimensões em que as semelhanças entre os países da Europa do Sul são importantes, mas, também, importantes factores explicativos do desenvolvimento social destes países, com um impacte particular no funcionamento do mercado de trabalho.

No que toca aos aspectos histórico-políticos importa distinguir duas características: o papel da religião e a existência de regimes autoritários que estiveram no poder grande parte do século XX, mas aos quais se seguiram transições democráticas, que levaram à consolidação de democracias e posterior integração plena na União Europeia.

Espanha, Itália e Portugal são países católicos, nos quais o movimento da reforma teve um impacte residual e nos quais a homogeneidade religiosa é prevalecente. Para além do mais, até recentemente, a Igreja católica e o estado encontravam-se intimamente ligados. Daqui derivam dois fenómenos: um atraso no processo de secularização e um princípio da subsidariedade na produção do bem- estar, que é particularmente intenso mesmo quando comparado com outros países corporativos. O papel da igreja católica foi sempre determinante na protecção social, particularmente nas políticas de assistência social, na concepção das políticas de família e, até certo ponto, nas políticas de saúde. Como escrevem Elisabet Almeda e Sebastià Sarasa, reportando-se ao caso espanhol, a igreja católica exerceu uma influência forte e as políticas foram desenhadas para apoiar o modelo de família patriarcal (1996: 155). De acordo com Peter Flora, no Sul católico, a igreja manteve instituições de welfare autónomas ainda no século XX, como tal impedindo o desenvolvimento de um estado providência nacional, assim como de uma ideia de provisão de bem-estar pública legítima e correspondentes obrigações de cidadania. Importantes para a socialização e controlo social da população, estas instituições católicas foram alvo de contestação por parte dos nation builders, mas com diferentes níveis de sucesso, e frequentemente tornaram-se subsidiadas pelo estado, com pouco controlo público (1986: xviii). O resultado foi que, no campo das políticas sociais, como em muitos outros, a passagem para a modernidade ocorreu sem que houvesse uma distinção clara entre os papéis dos poderes seculares e religiosos, levando a que se desenvolvesse um compromisso entre estado e igreja na partilha das funções de protecção social (Ebbinghaus e Manow, 2001: 523).14 Uma das dimensões em que os países da Europa do Sul revelam maiores semelhanças prende-se com os processos políticos. Tomando como exemplo o século XX, é possível identificar traços comuns nas trajectórias destes quatro países, distinguindo-os dos restantes países europeus, designadamente se considerarmos três períodos distintos.15 Um primeiro em que a burguesia começou a adquirir poder, através do parlamentarismo ou até mesmo de um golpe de estado; um segundo, correspondendo aos governos autoritários de extrema-direita; e um terceiro, que se iniciou com as transições para a democracia, subsequente consolidação democrática e adesão à União Europeia.

O primeiro período é caracterizado pela tomada do controlo das instituições parlamentares pela burguesia e por uma diminuição do poder político da igreja.

Sob o enquadramento de partidos políticos modernos, a burguesia começou a ganhar poder, ainda que através da exclusão sistemática da participação política das classes populares sendo particularmente significativa a ausência de coligações entre as classes médias progressistas e a classe operária. A ausência de um movimento operário organizado, a generalização do sistema de caciques, bem como o clientelismo político são características das democracias liberais daquele período. Ainda que a sociedade tenha beneficiado de uma diminuição de conflitualidade entre as elites, por força de uma cooperação entre liberais e conservadores ex.: rotativismo a verdade é que esta foi rapidamente compensada pelo aprofundamento da cooperação ilícita entre os políticos, levando a que o liberalismo se tivesse tornado mais corrupto na Europa do Sul do que em qualquer outro lugar (Malefakis, 1995: 54). À semelhança das demais instituições, aquelas ligadas às políticas sociais foram profundamente afectadas por este contexto. Se neste período ocorreram importantes tentativas para modernizar, secularizar e alargar o âmbito das políticas sociais, muitas vezes estas falharam, relativamente à debilidade das fundações sociais em que assentavam designadamente por se ter tratado de mudanças radicais, que redefiniram de forma drástica o papel da igreja e das instituições de caridade.16 Tratou-se de um período de crescimento económico, em que, através de uma crescente industrialização, ainda que com variações regionais, o capitalismo lançou os seus alicerces. No entanto, a ordem democrático-liberal não se tinha encastrado socialmente e a esfera política mantinha-se isolada da sociedade, promovendo uma distinção entre o país oficial e o país real. A nova ordem não tinha nem adquirido a devoção das populações, nem o respeito dos intelectuais, faltando-lhe por isso solidez para enfrentar as tempestades que se avizinhavam (Malefakis, 1995: 59).

O contexto para o surgimento de coligações políticas baseadas na lei e na ordem, sustentadas em alguns casos por partidos fascistas, e que limitariam as liberdades civis e políticas entretanto adquiridas, estava criado.

Consequentemente, as classes sociais e as corporações que haviam perdido influência e poder apressar-se-iam a recuperá-lo ex.: a burguesia rural, a igreja católica e alguns sectores militares. Do final dos anos 20 até a meados dos anos 70, ainda que com nuances temporais e nacionais, regimes autoritários de extrema direita tomaram o poder, limitando a tendência de secularização, de modernização económica e de estabelecimento de instituições liberal- democráticas. O corporativismo tornou-se o principal princípio organizador das sociedades, nomeadamente devido ao facto de este conceito se ter tornado essencial no pensamento social da igreja católica desde 1891, com a encíclica Rerum Novarum.

Este quadro político teve implicações claras para as políticas sociais.

Primeiro, o princípio da subsidariedade readquiriu importância, quer pela promoção e apoio das instituições de caridade e mutualidades, quer pela intensificação do papel do modelo de família patriarcal na provisão de bem- estar. Segundo, dado o papel de intermediação entre capital e trabalho que supostamente deveria ser assumido pelo estado corporativo, a actividade das corporações e organizações de trabalhadores foi extensivamente regulada resultando deste processo a institucionalização de uma miríade de esquemas ocupacionais de segurança social, com o objectivo primeiro de substituição de rendimentos.

A segunda guerra mundial mudou a face da Europa do Sul, ainda que a níveis distintos de país para país. A Itália tornou-se uma democracia, 17 a Grécia viu-se envolvida num processo de divisão interna que culminaria numa guerra civil, enquanto Espanha e Portugal mantiveram os regimes inalterados na sua essência. Ainda assim, a partir dos anos 50, o conjunto da Europa do Sul passou por um período de crescimento económico sem precedentes,18 que potencializou um conjunto de dinâmicas sociais culminantes no estabelecimento de regimes democráticos. O crescimento das classes médias, o êxodo rural e a urbanização e, em alguns dos casos, a guerra levaram a uma crescente discrepância entre o sistema político e as estruturas sociais (Giner, 1995: 16). Após cerca de 50 anos de autoritarismo, a situação de Espanha, Grécia e Portugal mudaria, abrindo o caminho não só para a democracia, mas também para uma lógica reivindicativa maximalista, resultante do adiamento da modernização societal, bem como de uma duradoura e violenta exclusão da oposição política. Consequentemente, ainda que as transições democráticas tenham sido rápidas, pacíficas e sem derramamento de sangue, o período que se seguiu foi particularmente ambicioso em termos de reivindicações.

Como refere Giulio Sapelli, na Europa do Sul, o advento da democracia política coincidiu com o advento da social-democracia a criação de estados providência é uma característica desta mudança (1995: 15). A tese de que as democracias promovem, sob a forma de redistribuição, a igualdade, tem sido avançada, pelo menos, desde o trabalho de Alexis de Tocqueville sobre a Democracia na América. Esta perspectiva, reiterada de forma particularmente enfática pelo trabalho marcante de T. H. Marshall (1950), baseia-se na noção de que a extensão de direitos políticos traz consigo o desenvolvimento da cidadania social. Ao conceder influência política a grupos sociais desprivilegiados, os sistemas tornam-se mais expostos a pressões sociais e controlo sobre conflitos distributivos, o que produz efeitos importantes na própria natureza dos estados: as democracias dão lugar a sociedades civis mais poderosas, mas, simultaneamente, a sociedades com mais recursos e mais capacidade distributiva.

O caso da Europa do Sul é paradigmático desta tendência (Maravall, 1997: 25-6).

Aliás, este é um daqueles casos em que a perspectiva da escola de power resourcesé particularmente adequada (Korpi, 1983; Shalev, 2001) considerando que o aumento da generosidade do estado providência foi função da predominância da esquerda e de uma constelação política com particular influência do movimento operário.

Na Europa do Sul as políticas sociais sofreram importantes transformações com as transições para a democracia. Não só foram estabelecidos compromissos simbólicos e políticos, como as despesas sociais aumentaram de forma significativa, direitos efectivos foram garantidos e benefícios sociais, bem como salários, cresceram de forma exponencial. Se bem que os níveis rudimentares dos benefícios pré-existentes expliquem em parte esta tendência, contudo, ela não é independente da forte mobilização político-social do período. Estas transformações não devem ser vistas como uma função da remoção das ditaduras, mas, sim, interpretadas à luz da libertação de forças reprimidas durante o antigo regime (Castles, 1995: 306). O estabelecimento de regimes democráticos permitiu a participação de novos grupos sociais no processo decisório, levando à introdução de medidas sociais que visavam a melhoria do sistema de bem-estar. Pode mesmo afirmar-se que as políticas sociais foram um elemento decisivo na procura de consenso e na legitimação dos regimes democráticos, na medida em que as reivindicações sociais, podendo ser expressas, tinham, ainda que parcialmente, de ser concretizadas de forma a legitimar e consolidar os novos regimes (Guillén, 1996: 258). De acordo com Juan Mozzicafreddo, discutindo o caso português, num período de profunda desarticulação do sistema económico, as políticas sociais funcionaram enquanto factor fulcral de integração social e a resolução equilibrada do processo revolucionário deveu-se, em parte, à configuração do estado de direito enquanto estado providência (1992: 71-6). Deste ponto de vista, os problemas associadas à consolidação democrática foram minorizados e compensados pelo desenvolvimento de políticas sociais. No entanto, nestes países, o lançamento dos alicerces de estados providência ocorreu num contexto económico recessivo, prejudicando o seu desenvolvimento e marcando geneticamente a construção das suas instituições e benefícios sendo o caso paradigmático de não concretização plena de promessas iniciais o dos sistemas nacionais de saúde, construídos à imagem dos sistemas das democracias avançadas da época, mas distantes destes na prática.

A interacção das características das sociedades da Europa do Sul aqui brevemente apresentadas é, em larga medida, responsável pelo desenvolvimento do seu tecido social. Na verdade, considerando o desenvolvimento recente destes países, é possível distinguir duas grandes tendências, nas quais se podem subsumir as restantes: um amplo processo de modernização e a consolidação de regimes democráticos (Malefakis, 1995). Estes processos ocorreram mais tarde do que nos seus congéneres da Europa do Norte e, designadamente por se tratar de uma tendência tardia, não tiveram uma natureza hegemónica capaz de substituir totalmente as estruturas pré-existentes. Como sublinha Edward Malefakis, reportando-se às diferenças destas sociedades, quer com as da Europa de Leste, quer com as da Europa do Centro e Norte, é possível falar-se de um museu em que todas as tendências sociais, económicas e políticas que existiram na Europa podem ser encontradas em alguma esquina, porque as velhas tendências não foram suficientemente fortes para excluírem as novas, nem as novas suficientemente fortes para vencer as velhas (1995: 41). O resultado deste processo foi o crescimento de sociedades semelhantes às dos países industrializados, mas ligadas a uma estrutura reprodutiva típica dos países periféricos e caracterizada por uma marcada heterogeneidade social (Sapelli, 1995: 15). É, aliás, também, neste sentido, que Fernando Luís Machado e António Firmino da Costa, referindo-se ao que chamaram de processos de uma modernidade inacabada, sublinham que depois de 30 anos de rápida transformação, hoje, a face da estrutura social portuguesa é um cruzamento singular de traços.

Enquanto alguns a identificam claramente com o padrão dos países europeus de modernidade avançada, outros marcam, de forma vincada, a distância a esse padrão ( ). (Revelando) marcas de modernidade que coexistem com outras que, pelo contrário, se pode dizer resultarem, no renovado sentido do conceito, de importantes défices de modernização (1998: 17) Assim, aceitando que um trajecto particular de desenvolvimento socioeconómico é responsável pela especificidade de um determinado modelo de welfare e que a diversidade entre estes deve ser entendida enquanto resultado de diferentes timings na criação das instituições fundamentais de welfare (Flora, 1986: xvii), para compreender as características distintivas da produção do bem-estar nesta região, importa dedicar especial atenção aos aspectos desenvolvimentistas, adoptando uma narrativa histórica (Rhodes, 1997: 7; Andreotti e outros, 2001: 43). Na verdade, todos os ingredientes do caminho seguido pela Europa do Sul para a modernização, oferecem uma base explicativa para os traços distintivos das suas políticas sociais (Ferrera, 1996: 30).

Como tal, a análise do sistema de bem-estar nestes países deve centrar-se não apenas nos seus outputs e características organizacionais e institucionais, mas simultaneamente nas peculiaridades, tradições e valores que sustêm o sistema. A medida em que os países da Europa do Sul se afastam do modelo corporativista depende da forma como as características do último se encastram socialmente em tradições resistentes, muitas das vezes pré-industriais.

Um modelo dewelfareda Europa do Sul É possível distinguir duas abordagens relativamente à natureza do modelo de welfare da Europa do Sul. Uma primeira que tende a considerar estes países como versões pouco desenvolvidas do modelo corporativo (cf. Castles, 1995; Katrougalos, 1996; Esping-Andersen, 1999). Uma segunda que defende que há um conjunto de características que dificultam uma incorporação linear destes países naquele modelo (cf. Leibfried, 1992; Ferrera, 1996; Rhodes, 1997; Naldini, 1999; Flaquer, 2000; Andreotti e outros, 2001).