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Escolha institucional e a difusão dos paradigmas de política: o Brasil e a segunda onda de reformas previdenciárias

INTRODUÇÃO Este artigo discute abordagens atuais sobre mudanças institucionais e inovações em um contexto mundial, fazendo referência específica a processos por meio dos quais paradigmas ou modelos de políticas são adotados por diversos países. O texto trata da questão mais ampla do papel do Estado-nação em uma economia globalizada. A idéia de que há algum tipo de convergência em termos das inovações de política ocorridas em todo o mundo é amplamente reconhecida, tendo sido documentada em grande número de estudos empíricos; não se trata, portanto, de um fenômeno novo (Collier e Messick, 1979). Todavia, tal convergência parece ser resultado da globalização e do crescente papel global desempenhado por organizações internacionais. No passado, os modelos institucionais eram o resultado típico de nações conquistadoras que impunham suas instituições a nações derrotadas, sendo o direito romano e as práticas legais e administrativas britânicas exemplos expressivos. Nos anos 80 e 90, mudanças maciças no papel dos governos conduziram a reformas do Estado no mundo inteiro, sendo estas sugeridas e implementadas em uma vasta gama de setores. Não se pode negar que essas reformas exibiram características similares como resultado, inter alia, do papel desempenhado por organizações transnacionais e multilaterais, tais como a União Européia ' UE, a Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômicos ' OCDE, o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional ' FMI. Entretanto, há uma tendência a se enfatizar a homogeneização e a se deixar de lado várias heterogeneidades nas respostas nacionais a essas influências. Tais respostas são modeladas de forma crucial pelas instituições domésticas e por fenômenos de path dependency. Este artigo examina não só os fundamentos teóricos das análises correntes sobre os processos de difusão de políticas, mas também como essas explicações têm sido aplicadas a uma área específica de política: a reforma previdenciária. Um estudo de caso da reforma previdenciária no Brasil é apresentado de forma sumarizada, como ilustração empírica dos argumentos desenvolvidos na discussão teórica.

EXPLICANDO A MUDANÇA INSTITUCIONAL E A DIFUSÃO DE POLÍTICAS As reformas de políticas públicas são vistas em diversas contribuições como relacionadas diretamente à globalização. Algumas abordagens conceitualmente menos refinadas sustentam que a globalização representa um mecanismo pelo qual a inovação institucional é determinada por uma lógica sistêmica. Tal formulação é claramente funcionalista e teleológica: as inovações institucionais e os novos paradigmas de políticas são vistos em última instância como requisitos funcionais do sistema global. O argumento prevê a convergência de políticas como o estágio máximo a que se chega por via da mudança institucional, não levando em conta trajetórias divergentes e tampouco explicitando os microfundamentos das mudanças; ademais, é tautológico no sentido de que qualquer estado do mundo deve ter uma razão funcional para vir a existir, ou seja, ele não é falsificável.

Uma outra abordagem, que considera diretamente o elo entre globalização e reforma de políticas, focaliza instituições internacionais como o Banco Mundial, o FMI e a UE. Estas instituições globais são vistas como as principais forças condutoras de mudança. Tal argumento abandona o foco funcionalista da lógica sistêmica e enfatiza o elemento de coerção associado a esses atores. Nas suas versões menos acabadas, o FMI e o Banco Mundial são vistos como instrumentos diretos dos Estados hegemônicos e dos interesses econômicos globais. Em tais análises, as instituições ou atores domésticos não são incorporados à análise ou desempenham um papel reduzido na explicação.

A influência das idéias e crenças na disseminação de paradigmas de políticas tem sido defendida em vários estudos. Por essa perspectiva, idéias, e não interesses, são cruciais para se compreender a inovação de política. Em geral, os estudos que adotam tal abordagem são de dois tipos. O primeiro integra a análise de idéias e crenças com ações concretas de atores hegemônicos fundamentais: instituições internacionais, por exemplo. As crenças, nessa abordagem, surgem como um mecanismo de dominação ideológica ' concepções neoliberais têm recentemente sido vistas como instrumentais na legitimação de mudanças institucionais desejadas. O segundo tipo acentua as idéias e crenças como variáveis independentes, as quais ajudam a explicar resultados não antecipados, como, por exemplo, a predominância de reformas de interesse público sobre interesses particularistas. Nessa perspectiva, adaptação, aprendizado e resolução de problemas são os processos-chave que embasam as mudanças institucionais, enquanto as elites burocráticas e as comunidades epistêmicas são os típicos atores que impulsionam as mudanças (Haas, 1992; Hall, 1993). Em sociedades complexas, nas quais os tipos de dominação racional- legal prevalecem, o conhecimento técnico e aqueles que o detêm (comunidades epistêmicas) cumprem um papel crucial. Estes últimos elucidam as relações de causa e efeito e apontam os resultados prováveis dos vários cursos de ação alternativos. Além disso, eles ajudam a compreender a natureza das ligações complexas entre as questões de interesse e a cadeia de causalidade, que podem resultar da inação ou da implementação de uma política pública particular. E mais: as comunidades epistêmicas ajudam a definir os interesses próprios de um Estado ou de facções existentes dentro dele, bem como a modelar políticas (Haas, 1992:15). Este argumento está normalmente associado à visão de que as burocracias desfrutam de relativa autonomia vis-à-vis os interesses sociais.

A ênfase nos modelos cognitivos tende a obscurecer questões de poder e dominação. Enquanto o papel das idéias em setores nos quais a expertise é crucial tem sido reconhecido em um grande número de contribuições, os mecanismos por meio dos quais elas vêm a predominar em arenas de poder têm recebido muito menor atenção. Onde a incerteza sobre a causalidade é importante, crenças causais são cruciais. Sem dúvida, crenças e preferências conduzem à ação. Contudo, em questões altamente distributivas, nas quais os resultados das decisões estão claros para muitos atores, o papel das idéias é muito mais problemático. Como será discutido adiante, a literatura sobre transferência de políticas (policy transfer), paradigmas de políticas e difusão de políticas fornecem uma explicação muito mais complexa, mas apresentam alguns dos problemas das abordagens aqui indicadas. As perguntas centrais são: como tratar questões distributivas e de quem são as idéias e políticas que realmente importam.

Essas abordagens sobre mudança institucional têm em comum (com as exceções observadas) uma série de deficiências. A mais importante delas é que os governos são vistos como instrumentos de forças externas e fatores endógenos virtualmente não desempenham papel algum na explicação. Tanto os governos domésticos quanto os agentes externos (governos, organizações etc.) e as instituições são vistos como atores unitários ou monolíticos. Essa imagem de agentes externos coercivos e atores domésticos dependentes não dá conta das coalizões transnacionais que emergem da interação de atores em processos de difusão de políticas. Esse jogo de dois níveis ' entre os dois atores principais no plano internacional (organizações multilaterais e o Executivo nacional) e entre os atores internos (intra-Executivo, envolvendo, por exemplo, ministérios da área econômica e social; ou entre o Executivo nacional e o Congresso etc.) ' é crucial para se compreender tal interação (Putnam, 1993).

Outro problema importante e talvez mais fundamental em relação a essas análises é que elas não consideram as escolhas dos atores e o seu comportamento estratégico. Em muitos estudos sobre a influência de modelos cognitivos, a difusão de políticas aparece simplesmente como um problema de tornar disponível o conhecimento. Admite-se que as abordagens que enfatizam o papel de atores hegemônicos na promoção de inovações institucionais consideram de fato as escolhas racionais e o comportamento estratégico dos atores, mas isto é feito muito superficialmente mediante referência a um conjunto limitado de atores: os atores externos. A interação principal, ou seja, aquela entre os agentes internos e externos, permanece tipicamente não especificada (Ikenberry, 1990; Putnam, 1993). Uma terceira advertência contra essas abordagens (e que será analisada mais detalhadamente) é que elas não consideram como as instituições influenciam as escolhas institucionais. Os atores sociais são vistos como interagindo em um vácuo institucional: uma arena na qual o fator principal é o equilíbrio entre os seus respectivos poderes econômico e social.

A maior parte desses problemas foi bem explorada na literatura mais antiga sobre as políticas públicas e as mudanças institucionais. Os debates atuais envolvem análises que emergiram como respostas a essas críticas ou como novas manifestações de suas conclusões principais. Modelos explicativos para as questões de inovação institucional baseadas na escolha racional foram formulados particularmente como uma alternativa interpretativa às explicações funcionais (Knight, 1995; Shepsle, 1989). Todavia, muitas das conclusões dessas explicações de escolha racional relacionadas à escolha institucional apresentam o mesmo problema (Miller, 2000; Pierson, 2000a; 2000b). A economia neo- institucional e a de custos de transação têm também explorado a questão referente às falhas das explicações funcionais. Por sua vez, a sociologia neo- institucional tem oferecido uma das explicações de mudança institucional mais populares, a que se baseia na noção do isomorfismo institucional. Essas abordagens têm em comum uma preocupação com os microfundamentos.

Para o institucionalismo da escolha racional, as instituições emergem como uma resposta aos problemas dos custos de transação. As instituições (as estruturas de governança e os arranjos políticos formais, bem como a legislação econômica e social e as organizações que as corporificam) ajudam a superar não só esses problemas, mas também aqueles de credibilidade intertemporal. Muitas análises de mudança institucional ancoradas na escolha racional apresentam as mesmas deficiências das explicações funcionais (Miller, 2000). Nessas análises, instituições superiores substituem instituições inferiores por meios não claramente especificados. Algumas contribuições consideram tais instituições superiores como tendo sido propositalmente planejadas, enquanto, para outras, elas surgem em decorrência de pressões vindas particularmente das forças de mercado. Um novo equilíbrio institucional é então alcançado, o qual só será alterado por intermédio de alguma forma de choque exógeno capaz de modificar os "custos relativos" associados a arranjos institucionais distintos. Instituições eficientes perduram pelo fato de a sua existência ser endossada por atores sociais, os quais reconhecem o seu papel de reduzir custos de transação. Ao postular algum tipo de "eficiência histórica" (March e Olsen, 1989) nos processos de adoção de novas instituições, esses tipos de explicação falham em fornecer um relato convincente dos microfundamentos da mudança.

A prevalência da suboptimalidade e dos resultados Pareto-inferiores na vida institucional é o ponto de partida da sociologia neo-institucional. Ao enfatizarem a racionalidade limitada dos atores sociais, March e Olsen (idem) apontam para a inabilidade dos mesmos de anteciparem contingências sociais e eliminá-las por meio do desenho institucional. A maioria das instituições é vista como o produto de efeitos não antecipados e de comportamentos não racionais.

Uma explicação influente para a adoção maciça de estruturas institucionais foi proporcionada nesses moldes por DiMaggio e Powell (1983), que propuseram o argumento de que o isomorfismo organizacional é produto do comportamento mimético. Expostas às mesmas pressões do meio em que se encontram, as instituições tornam-se cada vez mais semelhantes umas às outras. Modelos institucionais são adotados porque os atores e as organizações tendem a copiar os modelos bem-sucedidos das instituições das quais dependem. Mudança institucional é produto de escolha, mas não de escolha maximizadora de utilidade. Em vez disso, ela é governada pela "lógica da propriedade" (appropriateness). Modelos institucionais são copiados porque aparentam ser mais legítimos, bem-sucedidos ou apropriados. Embutidos nesses processos de mudança estão "pressões coercivas" aplicadas por outras organizações das quais tais instituições são dependentes.

Um argumento intimamente ligado a este, e que tem exercido considerável influência sobre a literatura de políticas públicas, é o da transferência de políticas. Tem-se devotado particular atenção à intensidade com que "os formuladores de políticas públicas estão cientes das lições a serem extraídas e reconhecem como essas experiências têm sido utilizadas nas reformas de política" (Lodge, 2003:159; ver, também, Dolowitz e Marsh, 1996). Também em conexão com isso, uma distinção útil foi feita por Ikenberry (1990) entre processos de aprendizado social (associado ao comportamento voltado para a solução de problemas das comunidades epistêmicas e às redes transnacionais de políticas), coerção (por via de ameaças e condições impostas por atores externos) e políticas de bandwagoning (emulação ativa de outras experiências pelas burocracias). Políticas de bandwagoning constituem o comportamento mimético típico que conduz ao isomorfismo institucional. Ao especificar domínios (ou arenas) e atores para os quais esses argumentos são aplicáveis, é possível fornecer uma explicação mais complexa.

Entretanto,de quem é a experiência a ser emulada e quando um modelo de política deve ser copiado permanecem como questões-chave. Para o argumento do isomorfismo organizacional, os atores agem propositadamente: eles imitam as formas institucionais das organizações com as quais competem ou das quais dependem. O mimetismo, dessa perspectiva, é visto não como um mecanismo automático, como em muitos estudos de difusão, mas como representando uma escolha. De fato, atores domésticos em processo de difusão perseguem ativamente modelos de políticas e também usam atores externos de forma estratégica. Em muitos casos, como sustentado por Ikenberry (idem), esses atores se engajam ativamente na busca de pressões externas visto que estas ajudam as burocracias executivas a pôr em prática políticas que elas desejam. Organizações internacionais e outros atores externos fornecem informações e recursos que servem para criar ou reforçar coalizões reformistas. O que pode então aparentar ser pressões coercivas externas é, de fato, parte integral de um comportamento estratégico que não é mimetismo no sentido de imitação automática. Em outras palavras, pressões externas podem ser realmente bem-vindas e manipuladas por elites reformistas de forma a fortalecer a sua posição política doméstica.

Agentes externos desempenham um papel no "fortalecimento da mão doméstica do Estado" (idem:100).

Explicações neo-institucionais e racionais nem sempre utilizam argumentos do tipo "eficiência histórica". Sem dúvida, instituições já estabelecidas podem resultar de equilíbrios subótimos (Miller, 2000). Diferentemente de Pierson (2000a), acredito que há fortes fundamentos para a conciliação de abordagens da escolha racional com explicações de path dependency. Esta, de fato, é a forma como North (1990), um dos mais proeminentes estudiosos neo-institucionalistas, utiliza o conceito. Abordagens da escolha racional são particularmente úteis para a análise de interações que envolvem atores estratégicos, tais como políticos e tomadores de decisão. Ao fornecerem microfundamentos sólidos, elas têm o potencial de oferecer graus razoáveis de previsibilidade. Para os argumentos de path dependency, as instituições representam custos encobertos (sunk costs) e "fontes de resiliência". Esta linha argumentativa é contrária à noção de equilíbrio neoclássico e retornos decrescentes, mas não há nada nela que seja inconsistente com a idéia de ação estratégica e escolha racional. Ao proporcionar um modelo analítico persuasivo para a visão de que não apenas as instituições, mas também a história importa, o argumento de path dependency também fornece microfundamentos para a mudança institucional. Mas diferentemente do suposto da eficiência histórica presente em muitas análises, ele pode prever tanto convergências quanto divergências de resultados de políticas. Pierson e co-autores têm feito uso intensivo desse conceito de path dependency para explicar por que os resultados de reformas da seguridade social diferem entre países (Myles e Pierson, 2001; Pierson e Weaver, 1993), os quais se distinguem na sua habilidade de se engajar em comportamentos miméticos em função de diversos fatores, dentre os quais a sua dotação institucional, entendida como arranjos institucionais existentes, e os legados de políticas em uma área.

Para essa literatura, a natureza distributiva das instituições tende a ser ignorada (Knight, 1992). No entanto, as escolhas institucionais têm conseqüências distributivas importantes. A maioria das questões de políticas públicas mais salientes para os governos é de natureza claramente distributiva, o que reduz o apelo a abordagens que amenizam a importância do conflito político e põem ênfase exagerada em processos epistêmicos automáticos e mecanismos de deliberação. Em domínios de políticas nos quais pode ocorrer uma grande redistribuição concentrada de benefícios, a mudança institucional e a adoção de políticas dependerão da habilidade da coalizão no poder que controla o Executivo em impor perdas a grupos específicos.

A idéia de que as instituições políticas geram conseqüências distributivas e, mais importante para o ponto em foco, dão forma às escolhas políticas desempenhou um papel-chave na agenda de pesquisas da ciência política nos anos 90. Haggard e McCubbins (2001) lançaram mão da análise de Tsebelis sobre os veto players(atores ou instituições detentores do poder potencial de vetar legislação) para investigar instabilidade de políticas e mudanças. A inércia de políticas é maior onde há um maior número de veto players e onde há separação de objetivos entre esses atores. Uma elevação no número destes, ou um aumento na distância ideológica entre eles, amplia a instabilidade política, impedindo afastamentos significativos do status quo. Veto players institucionais típicos (em alguns casos, atores institucionais coletivos) são o presidente da República, o Senado e a Câmara dos Deputados. Veto players podem também ser partidários: os partidos que controlam a Casa têm o poder de vetar legislação.

A própria escolha institucional e sua efetiva implementação são, portanto, em grande parte, função das instituições políticas existentes.

Weaver e Rockman (1993) enfatizaram que os regimes presidencialistas e parlamentaristas incorporam diferentes tipos de accountability política (concentrada e difusa), os quais têm efeitos distintos sobre a habilidade do Executivo de impor sua agenda. Pierson e Weaver (1993) foram mais além na exploração dessa questão e mostram que, no caso das reformas que impõem custos concentrados, a separação de poderes torna fácil a difusão da responsabilidade pelas decisões tomadas e facilita a transferência do ônus político envolvido.

Em contraste, governos parlamentaristas são mais poderosos na aprovação de mudanças legais, mas encontram problemas por serem facilmente responsabilizados pelas decisões tomadas. Algumas contribuições teóricas feitas recentemente enfatizam os determinantes institucionais da adoção de políticas, mas em algumas análises as instituições têm sido definidas em termos muito amplos1.

Acima foram feitas diversas considerações gerais e específicas. No plano meso de análise, a discussão aponta para a necessidade de se incorporarem questões distributivas e fatores institucionais na pesquisa atual sobre mudança institucional e paradigmas de reformas, o que ajuda a explicar: (1) de quem são as políticas a serem imitadas; (2) quando isso deverá ocorrer; e, por último, (3) até que ponto há uma base institucional para a tomada, a aprovação legislativa e a implementação das decisões de políticas.

A seguir, argumenta-se que fatores domésticos são cruciais na determinação dos resultados de processos de difusão de políticas. Não há dúvida de que as idéias são importantes, mas até que ponto elas influenciam e modelam decisões concretas de políticas é determinado fundamentalmente pelas instituições políticas domésticas e por processos depath dependency. Idéias e paradigmas de políticas proporcionam um "conjunto de possibilidades" para uma escolha sobre a qual incidem constrangimentos de natureza institucional e de path dependency.

Ao integrar atores sociais e políticos e aprimorar o conhecimento existente de paradigmas de políticas, a globalização pode estender ou reduzir a gama de opções disponíveis. A escolha política e institucional deveria ser vista como incluindo capacidade administrativa, mas também habilidade política de iniciar, aprovar e implementar políticas. Áreas temáticas também importam. Processos de path dependency são inerentes a cada política setorial na medida em que são causados por legados específicos de políticas. Áreas temáticas também importam de diferentes maneiras: a aversão ao risco varia de acordo com a área temática e, conseqüentemente, a velocidade de transferência de paradigma de política. Em áreas como de políticas previdenciária ou tributária (Melo, 2000), nas quais a aversão ao risco é alta porque os efeitos das decisões políticas são incertos e as apostas também são altas, defensores de políticas específicas podem preferir uma mudança incremental em vez de radical.

REFORMA PREVIDENCIÁRIA E DIFUSÃO DE POLÍTICAS Esta seção examina a recente onda de reformas da previdência social como uma ilustração empírica dos argumentos teóricos desenvolvidos na seção precedente.

Discuto aqui as políticas de reformas previdenciárias como um problema de escolha institucional por conta dos efeitos de longo prazo da legislação setorial nessa área, em oposição à natureza específica e de curto prazo das decisões de políticas em outras áreas. A reforma da previdência tem sido examinada como um exemplo expressivo da difusão maciça de políticas. Os argumentos de path dependencyprevêem diferentes trajetórias nacionais, de acordo com os legados de políticas de países individuais ou de grupos de países. A heterogeneidade resulta das escolhas de políticas feitas no passado.

Em contraste, a literatura da difusão destaca as similaridades resultantes quer do papel desempenhado por atores externos e comportamento mimético, quer da proliferação de paradigmas de políticas em comunidades epistêmicas. A literatura que destaca os determinantes políticos das reformas de políticas prevê divergências de políticas de acordo com os arranjos institucionais encontrados em cada país. Na parte restante desta seção, é apresentado um breve resumo da chamada segunda onda de reformas. Os objetivos das reformas, a evolução das mudanças que têm lugar na agenda de reformas e os debates políticos subjacentes são brevemente esquematizados. No final discuto essa experiência tendo como pano de fundo o quadro analítico apresentado na primeira seção do artigo, sendo os diferentes argumentos examinados de forma sumária.

A Onda de Reformas e a Mudança no Debate sobre as Políticas Nos anos 90, um grande número de países embarcou em processos de reforma previdenciária. Em países da OCDE, a onda de reformas envolveu a Austrália, a França, a Holanda, a Alemanha, o Reino Unido, a Dinamarca, a Itália, a Suécia e muitos outros. Na América Latina, as reformas foram implementadas em dez países, incluindo Argentina, México, Uruguai, Peru, El Salvador, Colômbia e Bolívia. Essas reformas foram associadas à transformação generalizada das previdências públicas de um regime de repartição (pay-as-you-go) de benefícios definidos para um regime integral ou parcialmente capitalizado de contribuições definidas.

A evolução da segunda onda de reformas previdenciárias (a primeira onda ocorreu nas décadas iniciais do século XX) seguiu uma trajetória de difusão iniciada em 1981 com a experiência chilena. Os anos 80 correspondem ao primeiro estágio da difusão internacional do novo paradigma. Os principais atores institucionais foram, e continuam a ser, o Banco Mundial e o FMI, além de outras instituições que desempenharam um papel de menor importância: a OCDE, a Organização Internacional do Trabalho ' OIT e a Comissão Econômica para a América Latina ' CEPAL, da ONU. O segundo e mais importante estágio começou no início dos anos 90. Foi nesse contexto que o modelo chileno deixou de ser defendido como o sistema ideal e o modelo de três pilares veio a substituí-lo. Um evento-chave foi o relatório anual do Banco Mundial para o ano de 1994 dedicado à questão da reforma previdenciária. O Relatório, intitulado Averting the Old Age Crisis,tornou-se presumivelmente a mais importante fonte individual de influência nos círculos de política pública. Tal mudança do Banco Mundial foi decorrência de outras mudanças que o tornaram o ator principal de um grande número de políticas na área social nos países do Leste Europeu e nos países em desenvolvimento (Melo e Costa, 1994).

O Banco Mundial foi instrumental na promoção da agenda de reformas por via das suas operações de empréstimos e, mais importante ainda, por promover a formação de uma rede transnacional de especialistas em economia da previdência social.

Ele cumpriu papel decisivo ao estabelecer vínculos entre a agenda de desenvolvimento e a administração fiscal da seguridade social. O impacto do Relatório deu-se em dois níveis. Primeiro, ao criticar sistemas previdenciários de repartição, considerando-os frágeis do ponto de vista fiscal, ele ajudou a inserir a questão na agenda macroeconômica. O modelo de repartição é visto no Relatório como um mecanismo de constrangimento fraco, vulnerável ao "populismo econômico". Em segundo lugar, ele fornece um quadro geral para as reformas baseado no modelo dos três pilares: um programa gerenciado pelo setor público e financiado com recolhimento de tributos, destinado a assegurar uma rede de segurança (que pode ser uma garantia mínima de pensão ou um benefício universal ou baseado em means tests (testes de meios)); um sistema obrigatório gerenciado pelo setor privado, capitalizado de forma integral e baseado em contribuições definidas; e um subsistema voluntário gerenciado pelo setor privado, capitalizado de forma integral e destinado a suplementar a renda oriunda do segundo pilar.

Três críticas foram feitas aos sistemas de financiamento do tipo de repartição: (1) ele poderia gerar uma "dívida implícita" (o valor presente do fluxo de futuras pensões) de grande magnitude; (2) em razão de a variável de ajuste do sistema ser a taxa de contribuição, há uma tendência embutida para o crescimento das alíquotas de contribuição, gerando informalidade nos mercados de trabalho; e (3) sistemas de repartição de benefícios definidos são passíveis de manipulação política porque os trabalhadores atuais tendem a pagar por benefícios futuros definidos politicamente. Ademais, esses sistemas foram criticados por conterem incentivos perversos à aposentadoria precoce e por não contribuírem para elevar o nível de poupança da economia.

O terceiro estágio do mecanismo de difusão teve início no final dos anos 90. O consenso em torno dos sistemas de capitalização desapareceu. Muitos especialistas e instituições começaram a questionar a visão negativa anterior a respeito dos sistemas de repartição. No final da década, tornou-se evidente que apenas um número limitado de países (a maior parte deles da América Latina) havia adotado o sistema de três pilares. Em muitos outros, particularmente na área da OCDE, os reformadores optaram por outras alternativas. A crítica mais expressiva veio do então economista-chefe do Banco Mundial, Joseph Stiglitz, com importante impacto nas comunidades epistêmicas setoriais. Em 1999, o Banco Mundial promoveu um seminário no qual os dissensos vieram à tona. Quando "Repensando a Reforma Previdenciária: Dez Mitos dos Sistemas de Seguridade Social", escrito por Peter Orszag e Joseph Stiglitz (2001), além de outros estudos na mesma linha, entraram em circulação, o consenso simbolicamente acabou. As análises devastadoras de Stiglitz ajudaram a legitimar as visões discordantes expressas por vários especialistas em políticas públicas e macroeconomistas em relação à nova ortodoxia (Mesa-Lago, 1996). Esses autores argumentaram que Averting the Old Age Crisis (World Bank, 1994) ajudou a destruir mitos unicamente para substituí-los por outros. Um dos argumentos mais vigorosos é que os sistemas de capitalização não produzem uma melhor performance macroeconômica em comparação aos de repartição: eles não geram ceteris paribus taxas nacionais de poupança mais altas2. Além disso, eles desafiaram a visão de que os sistemas de capitalização são menos propícios à manipulação política do que os de repartição.

Ao final da década de 90, um grande número de países havia aprovado reformas que alteravam seus regimes previdenciários de maneira significativa. Muitos dos regimes reformados recentemente são sistemas multipilares, porém os regimes que sofreram reformas se enquadram em um dos três tipos, havendo extensas variações de cada um deles (James, 2000). O primeiro tipo é o modelo latino-americano implantado de forma pioneira pelo Chile em 1981 e seguido por Argentina, Peru, Colômbia, México, Uruguai e Bolívia e El Salvador nos anos 90. Ele também exerce influência fora da América Latina: Hungria e Cazaquistão adotaram-no (idem) e ele tem sido alvo de discussão nos EUA já há algum tempo. Nesse modelo, há livre competição entre os fundos privados de pensão por cada trabalhador.

Note-se que na América Latina houve importantes variações. Mesa-Lago (2001) distingue três subtipos ou "modelos": os modelos "substitutivo", "paralelo" e "misto". O modelo substitutivo foi implementado no Chile, México, Bolívia e El Salvador. Nele, o regime de repartição do setor público é deixado de lado e substituído por um regime obrigatoriamente de capitalização gerenciado pelo setor privado. No modelo paralelo, adotado no Peru e na Colômbia, o sistema público não é substituído e os dois sistemas competem entre si. No modelo misto, o sistema público de repartição não é abandonado e sim integrado a um sistema privado (no qual instituições públicas também competem), dando origem a um sistema previdenciário complementar. O sistema público oferece uma pensão básica. Adotado na Argentina, no Uruguai e, recentemente, na Costa Rica, sua implementação difere de país para país ao serem aplicadas diferentes regras na transição para o novo sistema. No Uruguai, os jovens (indivíduos com menos de 40 anos) deverão aderir ao novo sistema misto, ao passo que os mais velhos podem escolher o anterior; enquanto na Argentina eles podem optar por mudar do sistema público para o novo sistema misto, mas não podem retornar para o anterior (Mesa-Lago, 1996; 2001).

O segundo tipo é o chamado modelo OCDE no qual sindicatos e empregadores devem escolher os administradores dos seus investimentos. Isto é exemplificado com os casos do Reino Unido, Dinamarca, Austrália e Suíça (Brooks e James, 1999; James, 2000). O terceiro tipo é o sistema de capitalização virtual (ou notional regimes) de benefícios definidos, desenvolvido nos países que tiveram grandes sistemas de repartição e enfrentaram o chamado "problema da transição". Este surge em virtude dos requisitos de financiamento de sistemas existentes quando os trabalhadores mudam do velho para o novo sistema. Os países que tiveram regimes de repartição pequenos e financiados com receitas gerais não tiveram que lidar com a questão da transição. Em contraste, os países com grandes sistemas, financiados com impostos incidentes na folha de pagamento, tiveram que encontrar alternativas para financiar os custos do estoque de pensões (como, por exemplo, em muitos países, as receitas dos programas de privatização), o que significava que o Tesouro teria que pagar pensões até que o último contribuinte do sistema antigo morresse. Isto ocorre porque, quando o novo sistema é introduzido, as contribuições existentes são interrompidas e os trabalhadores começam a contribuir para o novo sistema. O valor presente das promessas de pensão (a dívida previdenciária implícita ' conhecida em inglês pela sigla IPD ' que é devida aos pensionistas atuais) é função direta do estoque de pensões, o que, por sua vez, é função do nível de cobertura, da idade da população e da generosidade dos seus benefícios3.

A capitalização virtual ou de regime de contas virtuais de benefícios definidos foi originariamente desenvolvido na Suécia e implementado com adaptações em diversos países, incluindo Itália, França, China e Brasil. A lógica desse sistema é essencialmente de repartição, mas ele introduz o que vem sendo denominado na literatura especializada de contas virtuais ou nocionais, que são usadas para calcular benefícios de acordo com o montante das contribuições capitalizadas durante a vida laboral (mais juros), assim como outras variáveis demográficas.

Há amplas variações nos modelos adotados, resultado de diversas respostas nacionais ao sistema multipilar defendido pelo Banco Mundial. Desenvolvimentos importantes na agenda de reforma aconteceram no final dos anos 90. Primeiro, a idéia de um modelo único associado ao sistema previdenciário chileno e ao sistema multipilar defendido pelo Banco Mundial foi gradualmente cedendo espaço à noção de que havia três modelos de políticas. Não há um modelo estrutural único de reforma previdenciária. Em segundo lugar, e em estreita ligação com o que se acabou de dizer, os custos de transição e os obstáculos políticos às reformas do tipo de repartição pareciam insuperáveis em muitos países, sendo que o gradualismo passou a ser visto como a melhor maneira de se levar a cabo as reformas. Terceiro, as críticas direcionadas ao tipo de repartição perderam sua validade cognitiva e os sistemas mistos implementados passaram a ser vistos como alternativas atraentes. Sistemas capitalizados só deverão ser recomendados se uma série de pré-requisitos for cumprida.

EXPLICANDO DIFUSÃO EM REFORMA PREVIDENCIÁRIA: IDÉIAS, INSTITUIÇÕES E PATH DEPENDENCY Está claro que na difusão de reformas previdenciárias muitos dos fatores causais discutidos anteriormente desempenharam prima facie um papel importante.

De fato, a existência de um ator externo na difusão de reformas é muito clara.

O Banco Mundial foi instrumental na divulgação de um paradigma de políticas: o modelo multipilar (Deacon, 1997; Madrid, 2000; Orenstein, 2003); ele foi também fundamental na disseminação da reforma chilena como um caso paradigmático. Na América Latina, a CEPAL foi um ator relevante, juntamente com o Banco Interamericano de Desenvolvimento ' BID. O papel do Banco Mundial é igualmente visível no padrão espacial de reformas que Orenstein (2003) denominou "política de atenção global". A ausência de agendas de reforma na Ásia e na África pode ser explicada pelo foco exclusivo das instituições multilaterais no Leste Europeu e na América Latina (idem). Brooks e James (1999) também encontraram evidências de que variáveis associadas à literatura de difusão e inovação (proximidade cultural, lingüística e geográfica com os países que tomaram tal iniciativa) desempenham um papel essencial na explicação de como as idéias de reformas se difundem entre os países.

Em segundo lugar, o papel desempenhado pelos especialistas se mostrou especialmente relevante. Uma comunidade epistêmica passou a existir durante esse processo, sendo acompanhada de uma mudança cognitiva e disciplinar importante: especialistas em seguridade social que estiveram associados no passado a profissões legais e atuariais em diversos países eram predominantemente macroeconomistas e especialistas em economia da seguridade social (ver Papadopulos, 2001)4. As críticas que formularam contra o sistema de repartição se tornaram praticamente unânimes durante mais de uma década nos círculos técnicos e de políticas públicas, proporcionando com isso legitimidade para as propostas de reforma. O papel cumprido pelo Banco Mundial combinou dois fatores identificados na discussão: ele foi tanto um ator externo, promovendo ativamente um modelo multipilar por intermédio de suas operações de empréstimos, quanto um ponto focal para as discussões de políticas tecnicamente informadas por meio dos relatórios dos seus especialistas. Foi também peça- chave em um tipo de "aliança tríplice de reformas" que se originou entre agências externas, funcionários de Estado e outros atores domésticos ligados às reformas. Embora o Banco Mundial seja bastante influente, ele falhou em muitos casos ao tentar "trazer o cavalo para a água" (Nunberg, 1999). Mecanismos de indução transnacional são efetivos só até o ponto em que tais constrangimentos externos reduzam os obstáculos e impedimentos domésticos às políticas. Ou seja, sua efetividade depende da capacidade das elites internas em mobilizar estrategicamente compromissos externos para alcançar seus objetivos. Os Estados buscam ativamente esses compromissos externos, conforme sugerido por Ikenberry (1990).

Também o mimetismo institucional foi um processo essencial na disseminação do novo modelo. Muitos países reformistas, particularmente na América Latina, rivalizaram com a história de sucesso dos seus vizinhos. No passado, conforme afirmam Collier e Messick (1979), muitos países em desenvolvimento foram "adaptadores" ou mesmo "inovadores". Como esses autores sugerem, esses países adotaram, por via de um comportamento mimético, as inovações da seguridade social européia em tempo anterior ao previsto pelas teorias que enfatizavam o papel dos pré-requisitos sociais e econômicos na difusão das instituições de seguridade social.

Os processos de aprendizado de políticas destacados na literatura de difusão também desempenharam um papel na evolução dos modelos de políticas previdenciárias. Nesse caso, o mecanismo de aprendizado cumpriu o papel oposto: ele ajudou a deslegitimar modelos hegemônicos. As críticas à proposta dos três pilares no final dos anos 90 propiciaram validar outras opções, inclusive as dos não reformistas. Além disso, a disseminação das informações pela OIT e por especialistas individuais (tais como Mesa-Lago e Stiglitz) sobre os problemas associados aos sistemas privatizados na América Latina recentemente (tais como taxas de cobertura declinantes, atrasos crescentes no recolhimento de contribuições, altos custos administrativos e desempenho precário de portfólios de fundos) exerceu importante papel no debate setorial da política (Melo, 2002a).

A literatura sobre a difusão de políticas e mimetismo institucional tem contribuído para explicar o ritmo e o padrão espacial da difusão das idéias, mas não consegue dar conta do fato de que os estudos de reformas nunca foram de fato convertidos em propostas legislativas em diversos países. A discussão nos círculos de especialistas e na mídia é determinada, presumivelmente, pela dinâmica das comunidades epistêmicas e das redes de políticas. A introdução de fato e a aprovação legislativa de reformas demandam muito mais do que isso: requerem a avaliação das crenças causais, a mobilização de apoio político e a tomada efetiva de decisões no âmbito do Executivo. Mais importante ainda, a literatura da difusão falha ao não dar conta da variabilidade dos modelos e resultados das reformas previdenciárias.

A escolha de políticas depende não apenas do conhecimento das opções de políticas existentes, mas também das escolhas já feitas e das instituições estabelecidas no passado (legados de políticas). Como já discutido intensamente (Green-Pedersen e Lindbom, 2002; Myles e Pierson, 2001; Palier e Bonoli, 1999), as reformas previdenciárias são processos de path dependency. As opções correntes são determinadas em grande medida por escolhas anteriores relativas aos planos de benefícios e mecanismos de financiamento. Sistemas de repartição, em particular aqueles que introduziram no passado esquemas que articulam benefícios a contribuições efetivas, são muito difíceis de serem reformados quando atingem a maturidade por razões econômicas e políticas. Eles enfrentam o problema da transição ou do pagamento em duplicidade ao mudarem para regimes de capitalização. Ademais, encontram a resistência de grupos que tentam bloquear as reformas. A probabilidade de adoção de reformas é portanto inversamente proporcional à maturidade do sistema.