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Análise do sistema eletrônico de compras do governo federal brasileiro sob a perspectiva da criação de valor público

1. Introdução Surgido em 2001, o sistema eletrônico de compras do Governo Federal consiste em uma ferramenta de gestão criada para aproveitar toda a potencialidade da tecnologia da informação e comunicação nas compras públicas. Essa potencialidade a ser explorada tinha como motivação principal os prováveis ganhos de eficiência e economia de recursos financeiros nas compras do Governo Federal. Devido à sua criação recente, pode-se considerar que esse sistema ainda esteja em processo de desenvolvimento, entretanto já é possível perceber alguns impactos gerados após sua implantação.

O foco do sistema eletrônico de compras públicas tende para a busca dos quesitos de eficiência e economia de recursos. Esse quadro torna-se compreensível, uma vez que os órgãos governamentais deparam, cada vez mais, com restrições orçamentárias de um lado, e aumento das demandas sociais de outro.

No entanto, tratando-se de organizações públicas, não se deve esquecer que há outros parâmetros igualmente importantes e que, às vezes, deixam de ser considerados em virtude da lógica utilitarista de mercado que domina esse ambiente. Em outras palavras, orientar a tomada de decisões do sistema sem considerar outros aspectos relevantes, como a transparência ou o próprio interesse público, pode conduzir a efeitos contrários ao que foi planejado.

Mintzberg (1996) faz um alerta de que os valores do setor privado estão invadindo toda a sociedade. A iniciativa privada, provavelmente, nunca tenha sido tão influenciadora como agora. Assim, o setor público e os outros setores deveriam ser cautelosos acerca das iniciativas em gestão que absorvem da iniciativa privada. O setor público está inserido em um contexto com diferenças significativas em relação à realidade do setor privado. Este busca, primordialmente, o lucro e a maximização da riqueza de seus acionistas. Os órgãos de governo, por sua vez, têm como norteadoras de suas atividades as diretrizes de bem-estar social e de interesse público. Bozeman (2007) coloca o conceito de valor público como um contraponto à força utilitarista do mercado.

Nesse sentido, o objetivo neste trabalho consiste em verificar se o sistema de compras públicas do Governo Federal está organizado para superar a tendência da simples busca da eficiência por meio de aprimoramentos para dar respostas eficazes ao cidadão e à sociedade pela criação de valor público.

Adotou-se para tanto uma abordagem sistêmico-complexa, pois a complexidade ajuda a questionar a fragmentação e o esfacelamento do conhecimento, em que o pensamento linear, oriundo do século XIX, colocava o desenvolvimento da especialização como supremacia da ciência, contrapondo-se ao saber generalista e globalizante (MORIN, 1977). Enfim, significa dizer que foi realizado um esforço para analisar o sistema de compras públicas como um todo, sem segmentá- lo. O presente artigo encontra-se assim estruturado: inicialmente, trata-se das peculiaridades da administração pública e do conceito de valor público. Depois, são levantadas as categorias de análise (eficiência, transparência, accountability e interesse público). No tópico seguinte apresenta-se como a pesquisa foi conduzida. Finalmente, apresentam-se os resultados e as considerações finais.

2. Administração pública e criação de valor público  Na tentativa de estabelecer uma definição para administração pública, Amato (1955, apud Jameson, 1962) afirma que, em sentido amplo, ela consiste em todo o sistema de governo, todo o conjunto de ideias, atitudes, normas, processos, instituições e outras formas de conduta humana, que determinam como se distribui e se exerce a autoridade política, e como se atende aos interesses públicos.

No Brasil, conforme documento do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) (BRASIL, 2008), podem-se verificar algumas características inerentes à natureza pública das organizações da administração pública e sua diferenciação das organizações da iniciativa privada. Esse órgão destaca que, enquanto as organizações do mercado são conduzidas pela autonomia da vontade privada, as organizações públicas são regidas pela supremacia do interesse público e pela obrigação da continuidade da prestação do serviço público. A atividade pública é financiada com recursos públicos, oriundos de contribuições compulsórias, que devem ser direcionados para a prestação de serviços públicos e a produção do bem comum. Assim, a administração pública não pode fazer acepção de pessoas. O tratamento diferenciado restringe-se apenas aos casos previstos em lei. O controle social é requisito essencial para a administração pública contemporânea em regimes democráticos, o que implica garantia de transparência de suas ações e atos, e a institucionalização de canais de participação social (BRASIL, 2008).

É importante, também, compreender o atual contexto no qual está inserida a administração pública e suas respectivas transformações. De acordo com Bresser Pereira (1997), na década de 1980, logo depois da eclosão da crise de endividamento internacional, o tema que prendeu a atenção de políticos e economistas em todo o mundo foi o ajuste estrutural ou, em termos mais analíticos, o ajuste fiscal e as reformas orientadas para o mercado. Nos anos 1990, embora o ajuste estrutural permaneça entre os principais objetivos, a ênfase deslocou-se para a reforma do Estado, particularmente para a reforma administrati- va. Para o autor, a questão central é como reconstruir o Estado, ou seja, como redefinir o novo Estado que está surgindo em um mundo globalizado (BRESSER PEREIRA, 1997).

Um dos pontos sustentados pelo autor consiste na transformação da lógica da administração pública brasileira, ou seja, de uma lógica burocrática para uma lógica gerencial. A administração pública gerencial emergiu, na segunda metade do século passado, como resposta à crise do Estado, ou seja, como modo de enfrentamento da crise fiscal, por meio de estratégias para reduzir custos e tornar mais eficiente a administração dos serviços que cabem ao Estado. Também foi um instrumento para proteger o patrimônio público contra os interesses da corrupção aberta. Mais especificamente, desde o início da década de 1970 crescia uma insatisfação, amplamente disseminada, em relação à administração pública burocrática (BRESSER PEREIRA, 1997).

Bresser Pereira (1997) cita algumas características básicas que definem a administração pública gerencial. Segundo o autor, ela é orientada para o cidadão e para a obtenção de resultados; pressupõe que os políticos e os funcionários públicos são merecedores de um grau real, ainda que limitado, de confiança; como estratégia, serve-se da descentralização e do incentivo à criatividade e à inovação; o contrato de gestão é o instrumento mediante o qual ela faz o controle sobre os órgãos descentralizados.

Os objetivos na administração pública, conforme destaca Moore (1995), parecem ser menos claros, dadas as peculiaridades da gestão e das ambiguidades presentes na criação de valor. Além disso, os valores que têm sido criados são de difícil mensuração e avaliação. O autor afirma que o objetivo do gestor público é criar valor público, assim como o objetivo da administração no setor privado é criar valor privado. Sem definir explicitamente o conceito de valor público, Moore (1995) cita o exemplo em que os gestores públicos criam valor público por meio de suas decisões, tais como defender o país de inimigos estrangeiros, manter as ruas limpas e seguras, educar as crianças, proteger os cidadãos contra desastres naturais ou humanos. É nesse ponto que o governo cria valor para a sociedade.

Avançando sobre a ideia de criação de valor público, Bozeman (2007) define o termo como aqueles valores que fornecem consenso normativo sobre: os direitos, benefícios e prerrogativas designados aos cidadãos; as obrigações dos cidadãos para com a sociedade, o Estado, e um ao outro; e os princípios nos quais os governos e as políticas deveriam ser baseados. Jorgensen e Bozeman (2007) ressaltam a importância do assunto, afirmando não existir tópico mais importante em administração pública do que o valor público. No entanto, advertem que o tópico é tão fundamental quanto de difícil gerenciabilidade. De forma semelhante a Moore, os autores afirmam que a avaliação de valores públicos é uma tarefa muito mais difícil do que sua identificação. Em uma tentativa de identificar os valores públicos, os autores realizam um estudo que lista 72 valores. Dentre eles, aparecem os conceitos de transparência, accountability, produtividade, efetividade, bem comum e interesse público.

No Brasil, a administração gerencial visou à busca da eficiência e de melhores resultados, em termos de redução dos gastos, tendo sido o paradigma desde os anos 1990. Contudo, acredita-se que a ênfase dada à economia de recursos poderá ser ponderada pela busca do valor público, expressão moderna e que consegue captar melhor a complexidade da administração pública. No próximo tópico serão tratadas, especificadamente, a questão do sistema de compras públicas e as categorias de análise que expressam a noção de valor público para a análise desse sistema.

3. Categorias de análise para um sistema de compras públicas Antes de se apresentarem as categorias de análise, é importante conceituar o sistema de compras. Hansen, Henriksen e Mahnke (2004) definem sistema de compras como sistemas de informação entre organizações que, por intermédio de seus mercados eletrônicos, permitem aos compradores e fornecedores trocar informação sobre preços e oferta de produtos rapidamente e com eficiência de custos. Gayialis, Panayiotou e Tatsiopoulos (2004) trazem definição semelhante ao afirmar que um sistema eletrônico de compras é um sistema de informação interorganizacional que possibilita às organizações a realização de melhorias significativas na eficiência de seu processo de compras. No caso do Governo Federal, nota-se que o sistema de compras está coerente não só com o conceito, mas também com o propósito da eficiência.

Contudo, visando ampliar a noção de eficiência nos sistemas de compras públicas para uma percepção de valor público, incluiram-se, por meio de um levantamento teórico, outros atributos para análise do sistema de compras do Governo Federal. Para tanto, realizou-se uma busca na literatura por tais atributos, encontrando-se as seguintes categorias: eficiência (Benjamin e Morton, 1986; Wigand, 1997; Ethiraj, GULER e SINGH, 2000), transparência (Fernandes, 2002; Santos, 2002; Speck, 2004; Hood, 2006; OECD, 2007, Meijer, 2009), accountability (Heeks, 1998; Oliveira, 2001; Northrup e Thorson, 2003; Thomas, 2003) e interesse público (Thai, 2001; Erridge, 2004; Neyrinck, 2007; OECD, 2007). Essas categorias possuem conotações diversas, mesmo quando abordadas no contexto específico da gestão pública, dado o caráter político e jurídico que os envolve. Por vezes, tais conceitos podem conter ou estar contidos um no outro; por exemplo, o conceito de interesse público pode conter noções de transparência, accountabilityou mesmo a ideia de eficiência. Para esclarecê- los, procurou-se tratá-los e conceituá-los no contexto da administração pública, com foco no sistema eletrônico de compras, objeto de estudo deste artigo. As quatro categorias de análise serão detalhadas para um sistema eletrônico de compras ligado à administração pública. Entende-se por categoria de análise os objetivos que um sistema eletrônico de compras deve alcançar para ser considerado efetivo.

Segundo Aragão (1997), o conceito de eficiência recebe várias conotações.

Partindo-se de uma visão econômica, o conceito está conexo às relações de mercado. Em termos organizacionais, vincula-se a questão ao uso adequado de recursos e ao desempenho das pessoas e da organização. No ambiente administrativo, o conceito de eficiência é colocado ainda como componente técnico e econômico da eficácia, segundo Katz e Kahn (1987). Em outras palavras, enquanto a eficiência é restrita aos aspectos internos, em termos do uso econômico de tecnologias e competências, a eficácia engloba esses elementos somados à capacidade política de lidar com os aspectos externos da organização, visando maximizar os resultados.

A categoria eficiência, quando tratada no contexto de um sistema de compras públicas, apoia-se no emprego da tecnologia da informação como instrumento para reduzir os custos das trocas econômicas. Benjamin e Morton (1986) afirmam que a tecnologia da informação possibilita novas formas de integração nas organizações, reduzindo radicalmente custos de transação e assegurando vantagens estratégicas importantes. Estudos mais recentes envolvendo a tecnologia da informação referem-se a seu impacto no comércio eletrônico.

Segundo Wigand (1997), o comércio eletrônico denota a aplicação sem rupturas da tecnologia da informação e comunicação ao longo de toda cadeia dos processos organizacionais, conduzidos eletronicamente e desenhados para atingir os objetivos organizacionais. Esses processos podem ser parciais ou completos e podem englobar transações entre empresas, ou entre empresas e consumidores.

Dentro desse contexto, a tecnologia da informação pode ser analisada como uma ferramenta que promove a eficiência de mercado. Baseados no trabalho de Malone, Yates e Benjamin (1987), Ethiraj, Guler e Singh (2000) discutem o impacto da tecnologia da informação na eficiência de mercado, a partir de três categorias conceituais: comunicação (baixo custo de comunicação), corretagem (encontro direto entre comprador e vendedor) e integração (ligação mais forte nas relações entre comprador e fornecedor).

Em relação aos efeitos da comunicação, os autores enfatizam a importância da informação no funcionamento eficiente da economia e do comportamento racional dos agentes econômicos. A informação permite aos agentes: reduzirem a incerteza dos consumidores, obterem conhecimento das possibilidades de produção e determinarem as relações entre os inputs de produção. Consequentemente, a disponibilidade e o acesso à informação são condição necessária para a eficiência do mercado.

Os efeitos da corretagem referem-se ao encontro direto de compradores e vendedores. Por exemplo, Berthon (1996, apud Ethiraj, Guler e Singh, 2000) compara a Internet com um mercado gigante onde potenciais compradores e vendedores se encontram, e é caracterizado pela abertura, informalidade e interatividade. O efeito da corretagem afeta pelo menos dois motivos de imperfeições da competitividade: o número e a natureza de ligações entre produtores e consumidores em um mercado, e a consciência da oferta de produtos alternativos.

Por fim, os efeitos da integração ocasionados pela tecnologia da informação podem diminuir os custos de transação e coordenação. Holmstrom e Tirole (1998, apud Ethiraj, Guler e Singh, 2000) afirmam que a informação, a fonte primária dos custos de transação, pode ocasionar pelo menos dois problemas de coordenação: o processamento de informação requer tempo e esforço; indivíduos com diferentes objetivos e informação podem perseguir agendas próprias, resultando em um desempenho organizacional subótimo. Assim, a informação é essencial ao problema de coordenação da organização. A difusão da tecnologia da informação que influencia padrões de comunicação, dentro e entre empresas, pode também afetar a organização da atividade produtiva, melhorando a eficiência informacional e possibilitando melhor monitoramento da interação entre os indivíduos (Ethiraj, Guler e Singh, 2000).

A segunda categoria de análise diz respeito à transparência no sistema de compras públicas. Speck (2004) considera que o principal instrumento para combater a corrupção em licitações é a existência de regulamentos que garantam máxima abertura à participação de empresas e maior visibilidade possível aos atos da administração. Oliver (2004, apud Meijer, 2009) indica que a transparência pode ser descrita por três elementos: um observador, algo disponível a ser observado e um método para a observação. Moser (2001, apud Meijer, 2009), por sua vez, define transparência como a abertura dos procedimentos não imediatamente visíveis àqueles não diretamente envolvidos a fim de demonstrar o bom trabalho de uma instituição.

Meijer (2009) explica que a transparência tem sido mencionada como uma característica fundamental da tecnologia da informação desde os primeiros debates sobre informatização na década de 1980. Uma característica das formas de transparência nos dias atuais é que elas são mediadas. Hood (2006) enfatiza que as formas atuais da transparência diferem da transparência face a face de antigamente. As novas mídias, especialmente a Internet e outros sistemas informatizados, desempenham atualmente um papel fundamental em mediar a transparên- cia governamental. A transparência mediada pelos computadores refere-se à habilidade em olhar pelas janelas da instituição por meio do uso de sistemas informatizados. Ainda, a Internet pode ser considerada um meio de comunicação interativa que permite que a informação flua em diversos sentidos (Meijer, 2009), ampliando a capacidade de transparência de um sistema.

De acordo com documento da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (Organisation for Economic Cooperation and Development - OECD), as compras públicas caracterizam-se como a atividade governamental mais vulnerável à corrupção. As compras governamentais representam uma das principais interfaces entre o setor público e privado, podendo apresentar múltiplas brechas para agentes públicos e privados desviarem recursos públicos para ganhos privados. Para a OECD, a corrupção desenvolve-se na falta de publicidade e, por isso, a transparência e a accountabilitytêm sido reconhecidas como condições-chave para promover a integridade e prevenir a corrupção nas compras públicas (OECD, 2007).

Fernandes (2002) argumenta que o uso de mecanismos eletrônicos possibilita maior transparência às transações realizadas pelo setor público. No caso dos fornecedores, a Internet permite que todos possuam o mesmo tipo de informação, diminuindo o risco de um licitante possuir informação privilegiada. Em relação à sociedade, todos podem acompanhar o processo de compras do governo, em todas as suas etapas, e verificar sua legalidade a posteriori, por meio dos registros em atas virtuais. Desse modo, a análise pública da gestão dos governos, abertas na Internet, é um poderoso elemento dissuasivo do mau gerenciamento dos fundos públicos, pela visibilidade e facilidade de reação que proporcionam.

Santos (2002) explica que a transparência somente se realiza se o usuário compreende e age em relação à publicidade. A transparência não se simplifica em colocar à disposição da sociedade as informações sobre as compras, característica da publicidade, mas colocá-las em forma compreensível para toda a sociedade. Embora não seja tarefa própria do portal de compras, dever-se-iam encontrar modos de tabular os dados e estruturar os resultados de forma clara para a sociedade, em harmonia com os resultados do controle interno e do controle externo, bem como com a assessoria econômica que cuida da aplicação da responsabilidade fiscal. De acordo com Northrup e Thorson (2003), a transparência é um meio para o cidadão garantir a accountability, ao permitir desenvolver expectativas realistas sobre o que o governo pode e não pode, e monitorar o desempenho real do governo.

A accountability representa a terceira categoria de análise para um sistema de compras públicas. Oliveira (2001) afirma que o termo accountability, próprio do sistema anglo-saxão, é de difícil tradução. A ideia é a de que, para o cidadão fiscalizar os atos do Estado, duas condições são necessárias: o fornecimento de informações completas, claras e relevantes; e cidadãos conscientes e organizados em torno de suas reivindicações.

De acordo com Thomas (2003), o termo accountability pode ser empregado para atribuir um senso geral e subjetivo de responsabilidade, a manutenção de valores e padrões profissionais mesmo na ausência de escrutínio externo, uma tempestividade no atendimento a clientes específicos ou ao público em geral, e um diálogo democrático e uma participação pública na governança. O autor diferencia a accountability da transparência, explicando que esta última é um valor altamente consagrado, mas em uma interpretação estrita consiste em um meio para alcançar a accountability, e não um fim em si mesmo.

Para Heeks (1998), o surgimento de novos sistemas de informações teve uma influência importante para a accountability. Quando uma decisão é tomada, a informação sobre essa decisão e seus resultados precisa fluir para todos aqueles atingidos por esses atos. Sem tal fluxo de informação e sem o sistema de informação para carregar esse fluxo, não haverá accountability devido à inexistência do conhecimento dessa decisão. O autor afirma ser essencial para uma accountability de resultados, a informação confiável, atualizada e relevante sobre o desempenho dos serviços e programas.

A quarta categoria refere-se à questão dointeresse público. No contexto das compras públicas, Neyrinck (2007) afirma que o setor público não apenas regula o mercado, mas também participa ativamente nele como comprador. Para a autora, as decisões não deveriam ser pautadas somente pelo critério financeiro, que não é um fim em si mesmo, mas ir além de considerações puramente econômicas. Na visão dessa autora, o mais barato não é, necessariamente, o melhor. Ao mesmo tempo em que exerce seu poder de compra, os órgãos compradores deveriam agregar valor, gastando o orçamento de maneira a promover questões ambientais, sociais e humanas. A inserção de critérios sociais pode ser uma ferramenta efetiva para promover o emprego, proteger condições de trabalho ou auxiliar a sociedade a promover oportunidades igualitárias. No longo prazo, tal estratégia de compra pode compensar com a redução de gastos com benefícios sociais.

Neyrinck (2007) afirma que, até recentemente, as compras públicas e o desenvolvimento sustentável possuíam caminhos paralelos. Atualmente, muitas administrações públicas vêm adotando uma abordagem integrada a fim de promover compras públicas sustentáveis. O conceito sustentável implica uma combinação de crescimento econômico, progresso social e respeito pelo meio ambiente (NEYRINCK, 2007). Em consonância com esse argumento, documento da OECD afirma que os desafios de alcançar a sustentabilidade em uma economia global ilustram as decisões atuais das compras públicas. Em particular, uma das dificuldades para os governos consiste em monitorar a implementação do contrato pelos contratados e subcontratados e garantir que as condições ambientais e de trabalho sejam respeitadas (OECD, 2007).

Apesar disso, como observa Thai (2001), enquanto alguns países impõem políticas sociais, tais como a reserva de uma proporção das compras públicas para pequenas empresas ou cujos proprietários são mulheres, a maioria dos órgãos de governo utiliza o enorme poder de compra para estabilização econômica ou propósitos desenvolvimentistas, como a preferência por empresas nacionais ou de determinadas regiões do país. Erridge (2004) argumenta que o potencial das compras públicas para alcançar objetivos socioeconômicos tem sido restringido devido a uma maior ênfase em objetivos comerciais orientados pelo mercado, valorizando-se a economia e a eficiência em detrimento do bem-estar social e do valor público.

Percebe-se que a noção de interesse público é ainda bastante controversa. Para Childs (1967), o conceito de interesse público está vinculado à ideia de opinião pública, ou seja, o interesse público é o que a opinião pública expressar como tal. Contudo o conceito de interesse público é em geral mais abstrato e mais complexo do que parece, pois envolve aspectos políticos e jurídicos. Por exemplo, segundo Graziano (1997), o conceito de interesse público está relacionado a um espaço que pertence ao mesmo tempo ao Estado e à sociedade. Essa ideia parece superar a visão de Childs sobre o assunto. No Brasil, conforme Meirelles (2003), o interesse público é considerado um dos princípios da administração pública e está relacionado à ideia de interesse geral e à priorização do público sobre o interesse privado. Nesse sentido, é importante concordar com Bandeira de Mello (2008) quando ele chama a atenção para a necessidade de clareza do conceito, que envolve o contraste entre público e privado ao mesmo tempo em que consiste em ser mais do que um somatório de interesses individuais.

O quadro_1 sintetiza as categorias de análise levantadas, destacando o conceito e a importância de cada uma. Elas representam objetivos que vão ao encontro do valor público, superando a ideia de eficiência, mas não a negando, e alcançando outros valores considerados relevantes para o cidadão e a sociedade.

A abordagem de compras públicas não orientadas por valores exclusivamente econômicos ou por questões utilitaristas é uma corrente minoritária na literatura revisada. O uso do poder de compra do governo tendo como diretrizes os aspectos de interesse público parece não ser tão óbvio, até mesmo porque esse conceito requer ainda ser mais bem estudado. Para fins deste trabalho, pode-se entender a promoção do interesse público nas compras governamentais como o uso do poder de compra do governo visando ao bem-estar social, à sustentabilidade, ao incentivo a pequenas e médias empresas, à promoção de emprego, à proteção de minorias e à inclusão social. Enfim, significa utilizar as compras públicas tendo em vista a geração de valor público.

4. Estratégia de pesquisa  Com a revisão da literatura foram identificadas quatro categorias de análise associadas ao conceito de valor público: eficiência, transparência, accountability e interesse público. A estratégia adotada na pesquisa aproxima- se do estudo de caso, pois procurou-se encontrar respostas por meio da triangulação de múltiplas fontes de evidências, conduta recomendada por Yin (2001).

Para a coleta de dados sobre o sistema de compras do Governo Federal, unidade de análise em questão, utilizaram-se informações provenientes do extrator de dados utilizado na Gerência de Informações Estratégicas do MPOG. Para verificar a eficiência do sistema de compras, foi realizada uma análise da economia gerada nas compras por pregão eletrônico. As fontes primárias foram obtidas diretamente a partir de entrevistas com servidores do MPOG.

Decidiu-se por entrevistar indivíduos que conhecessem todas as fases do processo de compras, além do próprio sistema eletrônico de compras. Justifica- se a decisão pelo fato de a pesquisa abordar o sistema de compras como um todo.

Assim, tornou-se importante que os entrevistados possuíssem uma visão abrangente do objeto de pesquisa.

Assim, a escolha dos entrevistados foi realizada privilegiando aqueles servidores que possuíam uma visão mais ampla do sistema e tinham conhecimento de todas as fases do processo de compras. O grupo de entrevistados foi representado por diversas posições hierárquicas, desde servidores no nível de gerência até no nível mais operacional, especificamente: três servidores do MPOG da área responsável pelo gerenciamento do sistema eletrônico de compras; um servidor do MPOG de área relacionada ao sistema de compras, detentor de conhecimento da inter-relação entre esse sistema e os demais sistemas do Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais (SIASG); e cinco servidores públicos, no nível de usuário do sistema, que possuem conhecimento razoável de todas as fases do processo de compras.

O questionário usado nas entrevistas foi elaborado utilizando-se os conceitos do instrumento de avaliação de organizações desenvolvido pelo Núcleo Interdisciplinar de Estudos em Ges- tão da Produção e Custos (NIEPC), vinculado ao programa de pós-graduação em administração da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e registrado no Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq). O NIEPC desenvolveu essa metodologia de análise utilizando a concepção de pensamento sistêmico e complexo e aplicou-a originalmente em ambientes de manufatura (SCHULZ, 2008).

Assim, o motivo para utilização dessa metodologia consiste na intenção de analisar o sistema de compras não apenas sob uma perspectiva isolada das quatro categorias levantadas, mas também, sob uma ótica integrada. Buscou-se ir além do paradigma reducionista que divide o todo em partes e as estuda em separado.

Por sua vez, entende-se que o objeto de estudo em questão possui significativas diferenças e peculiaridades, como demonstrado na revisão da literatura sobre a administração pública. Desse modo, a ferramenta do NIEPC aplicada na pesquisa considera essas especificidades e utiliza as categorias de análise pertinentes ao tema. No entanto, a concepção original do NIEPC é mantida, ou seja, a análise sob a lógica do pensamento sistêmico e complexo.

Para isso, foram desenvolvidos seis quadros com três assertivas cada, as quais contêm cenários pessimistas e otimistas. As assertivas foram elaboradas inter- relacionando-se os conceitos das categorias de análise: por exemplo, os conceitos de eficiência, quando relacionados aos conceitos de transparência, geraram assertivas com foco na base de dados e na comunicação entre compradores e fornecedores. Já os cenários foram elaborados a partir das assertivas e orientaram o entrevistado a posicionar-se dentro de uma escala tipo likert. Ao todo são 18 questões baseadas nas inter-relações das categorias de análise apresentadas anteriormente no quadro_1. Essas categorias foram combinadas em pares. Cada assertiva foi respondida em escala likert, em que a nota mais baixa (um) equivale a uma relação fraca e a nota mais alta (cinco) denota uma relação forte entre as duas categorias de análise. A análise foi conduzida por meio da comparação da percepção dos entrevistados com evidências encontradas em documentos e em dados secundários, em relação às assertivas elaboradas a partir da teoria. Também foram feitas comparações entre os achados com a ajuda dos graus atribuídos pelos entrevistados, o que permitiu encontrar discrepâncias entre as categorias.

5. Resultados Apresentam-se a seguir os principais resultados da pesquisa, as ideias e possibilidades de melhoria do sistema de compras públicas. Destaca-se que cada quadro apresenta três assertivas, cada uma com dois cenários (pessimista e otimista). Primeiramente, é apresentado, quadro a quadro, o grau médio recebido pelas assertivas, dentro dos respectivos cenários. As descobertas evidenciadas são detalhadas no texto, bem como sugestões de melhorias que emergiram das entrevistas com o pessoal do MPOG. Os entrevistados avaliaram, de acordo com sua percepção, e assinalaram um grau que melhor representasse a situação real entre as categorias de análise.

5.1. Eficiência e transparência  No quadro_2, apresenta-se a relação entre as categorias eficiência e transparência. No questionário aplicado aos servidores do MPOG, constatou-se que essas duas categorias possuem uma boa integração. A média de cada uma das três assertivas indica tal fato. Uma possível explicação pode ser o alto grau de relação entre as duas categorias. O desenvolvimento da transparência nas compras públicas, por exemplo, leva naturalmente a maior eficiência do sistema.

Esse fato é captado pela segunda e terceira assertivas do questionário. Na média, os entrevistados deram nota 4 para a terceira assertiva, que afirma que a maior visibilidade dos avisos de licitação ocasionou um aumento da concorrência entre os fornecedores. Antes do sistema eletrônico, as licitações eram divulgadas apenas em meios impressos, no Diário Oficial da União. O licitante interessado deveria, então, conseguir uma cópia do diário a fim de saber quais licitações iriam ocorrer. Atualmente, a obrigatoriedade de registrar a licitação no sistema gera automaticamente um aviso de licitação.

Isso fez com que todas as compras dos órgãos usuários do sistema sejam divulgadas na Internet. É provável que esse fato tenha contribuído para um aumento na concorrência entre os fornecedores.

A segunda assertiva, por sua vez, explora a questão da comunicação entre o governo e os fornecedores. Na percepção dos entrevistados, a melhor divulgação dos atos administrativos, decorrente das funcionalidades da tecnologia da informação, facilitou o contato entre esses dois agentes. Os atos administrativos, nesse caso, referem-se a todos os passos envolvidos na licitação, tais como: a divulgação da licitação e do edital, a sessão pública, a adjudicação, a homologação e os recursos. Além disso, o sistema possibilita aos fornecedores realizarem consultas diversas, alteração de dados cadastrais, envio de propostas de preços, envio de planilha da proposta atualizada etc.

Tudo isso se configura como uma melhora na comunicação entre o governo e os fornecedores, viabilizada pelo sistema eletrônico. Desse modo, verifica-se que a maior transparência promovida pelo sistema tem sido revertida em prol da eficiência. O inverso, no entanto, poderia não ser verdade. Isto é, poder-se-ia ter maior eficiência na comunicação de dados devido à tecnologia da informação, mas o sistema não disponibilizar a informação de maneira transparente. No caso em questão isso parece não ocorrer. O uso do potencial da tecnologia da informação para a comunicação de dados tem sido revertido em maior transparência ao processo de compras. A primeira assertiva coloca justamente esse ponto e a média 4 dos entrevistados confirma essa expectativa.

Assim, observa-se que as duas categorias de análise possuem alta integração e influenciam-se mutuamente. Os benefícios do desenvolvimento de uma categoria têm sido revertidos em prol da outra, e vice-versa.

5.2. Eficiência e accountability  Apresenta-se no quadro_3 a relação entre as categorias eficiência e accountability. Analisando-se essas categorias, percebe-se que, apesar de uma maior eficiência possibilitar um melhor controle, isso não é totalmente atingido. O efeito da eficiência sobre a accountability está restrito às questões mais simples, tais como acessar instantaneamente a base de dados e obter informações atualizadas sobre responsáveis pelos processos de compras.

Esse é o máximo de informação que o sistema oferece em relação aos processos de accountability. Em certo sentido, esse nível mais básico já pode ser considerado um avanço comparando-se com a situação anterior ao sistema eletrônico.

A primeira assertiva desse grupo tenta captar essa percepção dos entrevistados ao afirmar que o acesso completo e instantâneo à base de dados tem auxiliado no controle dos processos licitatórios. A média 3,75 mostra uma concordância com a assertiva, já denotando uma leve melhora na accountability decorrente de uma maior eficiência do sistema. No entanto, ainda não se tem dentro do sistema um mecanismo automático que identifique possíveis operações suspeitas de irregularidades. A partir de critérios, como valor extremamente alto em relação a determinado objeto ou uso de códigos de materiais/serviços em discordância com a descrição do objeto, seria possível criar regras de filtros das operações suspeitas. Isso seria útil para bloquear essas transações ou, pelo menos, listar essas compras para posterior avaliação pelos órgãos de controle.

A segunda assertiva aborda justamente esse aspecto e sua nota média, 1,75, identifica um caso de relação fraca entre as categorias eficiência e accountability. Dado que essa automatização no sistema é factível, considera-se que se tem aqui uma oportunidade a ser explorada no desenvolvimento do sistema.

Outro ponto a ser desenvolvido no sistema refere-se a um mecanismo de mineração de dados (datamining) que possibilitaria varrer toda a base de dados em busca de compras irregulares. Um mecanismo de datamining consiste em um software que tenta extrair padrões e modelos de um banco de dados. É comumente utilizado, dentre outras atividades, para a detecção de fraudes. Isso aumentaria o controle sobre as compras públicas, uma vez que a análise não seria restrita a apenas uma amostra, como é feito normalmente.

A terceira assertiva, que tenta capturar essa ideia, mostra que esse é um ponto a ser explorado dentro do sistema. Sua nota média, 2,75, indica uma provável subutilização das potencialidades da tecnologia da informação que, com o avanço na capacidade de processamento de hardware e software, possibilita realizar a auditoria em toda a base de dados. Assim, analisando-se as categorias eficiência e accountability,percebe-se que o sistema auxiliou em um estágio inicial de controle a partir de mecanismos básicos. No entanto, dado o potencial da tecnologia da informação disponível, soluções mais sofisticadas poderiam ser implantadas.

5.3. Eficiência e interesse público No quadro_4 apresenta-se a relação entre as categorias eficiência e interesse público, em que se nota que a melhora na comunicação e na acessibilidade do sistema ficou concentrada nas iniciativas para promover a participação de pequenas e mé­dias empresas nas compras governamentais. Desse modo, houve um impacto conjunto da legislação, que impôs critérios de preferência por esses tipos de empresas, e da tecnologia da informação, que diminuiu os custos de transação para participação nos processos licitatórios. Assim, pode-se dizer que, nesse caso específico, a eficiência do sistema eletrônico de compras conseguiu ser revertida para promover uma questão de interesse público.

O sistema de compras, por sua vez, guarda uma enorme base de dados que se referem, principalmente, ao comprador, ao objeto licitado, à data e à localização da compra. Esses dados poderiam ser trabalhados a fim de obter-se informações úteis para a formação de estratégias visando a ações de interesse público. Poder-se-ia citar, por exemplo, a identificação dos órgãos federais que mais compram determinados bens ou serviços ou agrupar essa demanda e direcioná-la para fornecedores de determinadas regiões menos desenvolvidas. A ideia seria utilizar o poder de compra do Governo Federal para promover localidades mais necessitadas, mesmo que isso significasse maior gasto orçamentário. De acordo com os entrevistados, porém, os dados presentes no sistema não têm sido utilizados para criar políticas públicas nesse sentido.

A análise conjunta das categorias eficiência e interesse público mostram que os benefícios da primeira categoria influenciam a segunda apenas na questão das pequenas e microempresas. A eficiência introduzida pelo uso da tecnologia da informação não é capaz de criar, por si só, benefícios positivos em todas as questões de interesse público. Obviamente, algumas externalidades positivas podem estender-se, por exemplo, a regiões mais distantes sem a necessidade de uma intervenção ou ações adicionais do governo. Esse é o caso da provável economia nas compras públicas em regiões menos desenvolvidas e/ou mais distantes dos grandes centros urbanos, após a utilização do sistema eletrônico.