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Aspectos institucionais da unificação das polícias no Brasil

INTRODUÇÃO Este trabalho aborda a unificação das polícias estaduais brasileiras, militares e civis. Meu enfoque não está na conveniência da unificação para o controle da criminalidade. A literatura sobre as polícias é controversa quando se trata de afirmar uma relação entre crime e prática policial (Bayley, 1994). As organizações policiais atuam em ambientes altamente institucionalizados, nos quais, mais que a eficiência, conta o fator legitimidade. Minha pergunta não é se a eventual unificação reduzirá os índices de criminalidade, mas se aumentará a legitimidade das polícias aos olhos de quem deve legitimá-las.

A existência de, no mínimo, duas polícias atuando no mesmo espaço geográfico (o âmbito das províncias e, mais tarde, dos estados federados) tem sido o nosso padrão histórico desde o Império (1822-1889)1. Partindo dessa constatação, por que as recentes e reiteradas tentativas, por parte de políticos e da sociedade civil, de unificar as atuais Polícias Militares e Civis?2 A resposta está relacionada à extensão da cidadania no Brasil (Carvalho, 2002), que acarretou (a) a ampliação qualitativa e quantitativa das fontes de legitimidade das polícias e (b) a transformação de seu papel no controle social. De um lado, a progressiva suplantação das estruturas clientelistas e a construção da democracia tornam as polícias responsabilizáveis perante um universo político mais extenso; de outro, as polícias abandonam antigas funções de controle social e concentram-se no controle da criminalidade comum, atividade para a qual a estrutura de duas polícias é vista como inadequada (Dallari, 1993; Silva Filho, 2001; Bicudo, 2000).

Entretanto, como a idéia de unificação funciona como mito institucional (vide próxima seção), terá de competir com outros mitos do ambiente institucional (Meyer e Rowan, 1991). De maneira alguma há consenso sobre a unificação entre os atores envolvidos na construção da legitimidade das polícias. Meu objetivo é apontar aspectos pertinentes a essa disputa. Para tanto, utilizarei a idéia de campo institucional (Lin, 2001). A principal conclusão será a de que, no Brasil, não se completou a institucionalização de um campo policial. As polícias responderam a demandas vindas de outros campos, notadamente o da Justiça (Polícia Civil) e o da Defesa (Polícia Militar). Dessa perspectiva, a proposta de unificação pode ser encarada como uma tentativa de transformar a natureza das demandas sobre as organizações policiais.

As referências empíricas deste artigo foram buscadas na literatura em geral sobre as polícias brasileiras, especialmente sobre as organizações de São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro. As experiências regionais são diversas, o que gera elementos de identidade e tradição bastante distintos. Minhas conclusões, portanto, têm validade restrita ao âmbito das corporações policiais desses estados. Por outro lado, as organizações policiais brasileiras sempre tiveram características comuns, em termos de regulação legal e de seus papéis no controle social. Não pretendo detalhar diferenças e semelhanças, mas propor uma abordagem da questão que ultrapasse o debate sobre a eficiência no controle do crime.

A POLÍCIA COMO ORGANIZAÇÃO INSTITUCIONALIZADA A teoria das organizações tem distinguido entre ambientes técnicos ' nos quais as organizações são recompensadas pela sua eficiência na realização de uma atividade ' e ambientes institucionais ' em que a premiação se dá pela adequação de suas práticas a regras e crenças vistas como apropriadas e legítimas (March e Olsen, 1984:21-26; Scott e Meyer, 1991)3. Uma organização pode operar em um ambiente mais ou menos técnico, mais ou menos institucional.

Há organizações altamente institucionalizadas ' como escolas, escritórios de advocacia, igrejas ' que têm maior preocupação com sua legitimidade que propriamente com a eficiência4. As polícias integram este grupo (Crank e Langworthy, 1992), uma vez que operam em ambientes que exercem grande pressão institucional e menor pressão técnica. Nas palavras de Meyer e Rowan, essas organizações "[...] são impelidas a incorporar as práticas e procedimentos definidos por conceitos ' racionalizados, prevalecentes e institucionalizados na sociedade ' do que deve ser o trabalho organizacional. As organizações que agem assim aumentam suas perspectivas de sobrevivência, independentemente da eficácia imediata das práticas e procedimentos adquiridos. Produtos, serviços, técnicas, políticas e programas institucionalizados funcionam como poderosos mitos, e muitas organizações os adotam cerimonialmente.

[...] Para manter a conformidade cerimonial, as organizações que refletem regras institucionais tendem a isolar [buffer] suas estruturas formais das incertezas das atividades técnicas" (1991: 41)5.

O principal instrumento de proteção das organizações altamente institucionalizadas são os mitos institucionais. Os mitos são entendimentos sociais da realidade: prescrições racionalizadas e impessoais ' cuja aceitação está além da discricionariedade de atores individuais ' que emprestam natureza técnica a objetivos sociais, especificando de forma normativa os meios para atingir propósitos técnicos.

Três processos explicam o surgimento dos mitos (idem:47-49). Primeiro, a elaboração de redes de relações entre as variadas organizações do ambiente institucional. As transações e trocas entre elas definem estruturas, procedimentos e políticas. Na medida em que essas conexões perduram, as estruturas podem atingir status mítico (Crank e Langworthy, 1992:350). Por exemplo, universidades criam títulos cujo valor institucional é reconhecido pelo mercado de trabalho. Um exemplo para o caso das polícias é o atendimento a chamadas telefônicas. Mesmo que os estudos demonstrem que essa técnica tem pouco impacto sobre as taxas de criminalidade (Bayley, 1994:3), pessoas e organizações associam o pronto atendimento à eficiência policial.

Um segundo processo consiste na regulação legal do ambiente institucional. A criação de mandatos legais, a regulação de práticas por intermédio de leis ou regulamentos administrativos, o estabelecimento de requisitos para a prática de profissões (Meyer e Rowan, 1991:48). Quanto maior a ordem legal-racional, maior a extensão em que regras e procedimentos racionalizados se transformam em exigências institucionais. No caso dos policiais, cuja profissão é intensamente regulada, surgem mitos relacionados à formação profissional, tais como a noção de que a aplicação da lei penal é uma resposta adequada a problemas de ordem pública (Silva, 2001:73).

Finalmente, o terceiro processo é a própria reação das organizações, por meio de suas lideranças, ao ambiente institucional. As organizações não são passivas; ao contrário, lideranças, associações profissionais estão ativamente engajadas na construção e elaboração dos mitos institucionais. Aqui podemos citar a intervenção de lideranças policiais para justificar socialmente a violência como instrumento de combate ao crime (Paixão, 1985).

A IDÉIA DE CAMPO INSTITUCIONAL O que chamamos de ambiente institucional pode ser concebido em termos de uma relação entre organizações, mitos e atores relevantes denominada campo institucional (Lin, 2001; Powell e Dimaggio, 1991). O campo institucional é definido por um processo de isomorfismo entre determinadas organizações, que compartilham mitos e fontes de legitimidade, e que tenderão a adotar as mesmas "regras do jogo" devido à intensa troca de recursos (técnicos e institucionais) que estabelecem entre si6.

Importante para o processo de troca entre organizações é o que Lin (2001:191) denomina organizações institucionalizantes, que são credenciadas, dentro de um campo, a socializar seus membros. Exemplo típico são as universidades, as quais, além de ensinarem a capacidade técnica a seus estudantes, proporcionam a socialização necessária ao aprendizado dos parâmetros institucionais. As redes sociais ' compostas de pessoas e grupos que compartilham valores e normas ' também são um importante fator de geração e troca de recursos. Atores que estão fora do campo, ou que se encontram em posição periférica, podem unir esforços para adentrá-lo, incorporando mitos alternativos e/ou criando novas organizações institucionalizantes.

Powell e Dimaggio (1991) identificaram três mecanismos de isomorfismo, aos quais chamaram forças isomórficas 7: a força mimética, que consiste na imitação organizacional, ou seja, na adoção ' intencional ou não ' de uma organização preexistente como modelo para a criação de uma nova; a força coercitiva, que é o exercício direto ' formal ou informal ' de controle de uma organização sobre outra; e a força normativa, que é aquela do padrão profissional ' membros de diferentes organizações, oriundos da mesma "profissão", tendem a reivindicar os mesmos direitos e rotinas.

Pode-se falar na institucionalização de um campo quando determinados atores, pertencentes a determinadas organizações e relacionados às mesmas organizações institucionalizantes, adotam soluções organizacionais consideradas legítimas e apropriadas. As organizações passam a sofrer pressões normativas, coercitivas e miméticas, no sentido de se parecerem umas com as outras.

Certamente, a institucionalização é um processo histórico. Existem importantes variações na forma de legitimidade assumida por cada organização. Organizações diferentes nunca terão o mesmo fluxo de recursos. O fato de sofrerem pressões de um campo não as condena a respostas isomórficas (Powell, 1991). Apesar dessa complexidade, os processos de isomorfismo são empiricamente verificáveis. A própria existência dos diferentes "setores" atesta que determinadas organizações possuem a consciência de estarem envolvidas em um empreendimento comum (Powell e Dimaggio, 1991:65). Ambientes complexos criam heterogeneidades e permitem às organizações responderem às demandas estrategicamente.

"Constrangimentos abrem algumas possibilidades ao mesmo tempo que restringem ou negam outras [...]. A institucionalização é sempre uma questão de grau, em parte porque é um processo histórico. [...] Se reconhecermos que os ambientes institucionais são complexos e pudermos identificar as fontes de demandas conflitantes, então poderemos explicar as circunstâncias em que a institucionalização é contestada ou incompleta" (Powell, 1991:195).

Argumento neste artigo que, no Brasil, a institucionalização do campo policial não se completou. Em termos de mitos, atores relevantes e organizações institucionalizantes, as polícias tiveram de responder a demandas vindas de outros campos, notadamente o da Justiça e o da Defesa, localizadas na periferia destes, e não no centro de um campo institucional policial. A proposta de unificação pode ser encarada como uma tentativa de transformar a natureza das demandas institucionais sobre as polícias, vale dizer, de alterar seus mitos, atores relevantes e organizações institucionalizantes, na formação de um campo propriamente policial.

O CAMPO INSTITUCIONAL POLICIAL O estudo comparado da organização policial revela que as polícias modernas realizam três atividades básicas (Bayley, 1975): (a) a investigação criminal; (b) o uso da força paramilitar, nos casos considerados necessários (distúrbios civis, repressão a movimentos sociais etc.) contra membros da própria comunidade política; e (c) o patrulhamento uniformizado dos espaços públicos, com a prerrogativa de uso da força.

Um possível campo institucional policial contém as organizações que desempenham ao menos uma dessas tarefas. Monjardet (2003) relacionou essas três maneiras de utilizar a força a três tipos ideais de Polícia: a polícia de ordem, a polícia criminal e a polícia urbana. A instituição policial é uma combinação dessas três funções: "O cliente da polícia de ordem é o Estado, o da polícia criminal é o criminoso incontestável, e o da polícia urbana é o cidadão comum, o homem sem qualidades" (idem:284). A rigor, apenas a terceira atividade é marcadamente "moderna"; as outras duas, em épocas passadas, foram realizadas por organizações que se misturavam à justiça criminal e aos exércitos. Sua substituição pelas polícias, nos Estados europeus ocidentais, ocupou um período de duzentos anos, entre os séculos XVII e XIX (Bayley, 1975). Conquanto essas transformações tenham diversos motivos econômicos, sociais e políticos, cabe chamar a atenção para dois mitos institucionais surgidos nesse período, relacionados à evolução do Estado de direito: (1) a noção de que o "exército" a aplicar a força contra os próprios cidadãos de um Estado deve ser diferente daquele a ser empenhado contra não-cidadãos; e (2) a idéia de que a Justiça deve ser imparcial e não deve investigar os crimes que vai punir.

Muitos autores têm relacionado o surgimento das polícias modernas à sua utilização no controle de atividades de massa e das "classes perigosas" (Santos, 1997; Silver, 1967). Os exércitos haviam funcionado como mecanismos de emergência, alternando entre a não-intervenção e os mais drásticos procedimentos (Silver, 1967:12). Uma organização policial uniformizada, por sua vez, teria a capacidade de penetrar na sociedade, garantindo a presença permanente da autoridade estatal. Modelando-se nas Forças Armadas, a nova organização aproveitaria as soluções militarizadas na repressão a distúrbios coletivos. Ao mesmo tempo, seu caráter permanente possibilitava uma nova estratégia: o patrulhamento em pequenos grupos, a fim de prevenir a violência e identificar supostos criminosos.

Mas para que essas novas táticas tivessem sucesso, a polícia não poderia se fiar apenas em sua capacidade de coerção. Sem algum assentimento de seu público, que implicasse o desarmamento consentido deste, os custos da nova organização em muito ultrapassariam sua efetividade. A nova agência teria de buscar o reconhecimento como mecanismo legítimo de controle social. A construção de consenso interno e o desenvolvimento da polícia como instrumento de coerção são processos que caminham lado a lado. As Forças Armadas, ao contrário, não precisam da aceitação de seus destinatários (o inimigo). Ambas estão permanentemente organizadas para usar a força. A polícia, entretanto, tem que usar a força limitada, necessária, ou até agir sem usá-la, mesmo que isto signifique gastar mais tempo e recursos. Obviamente, a polícia pode ser empregada como exército, e o exército como polícia, como no caso das forças de paz das Nações Unidas. Mas por ser ideal é que a definição nos interessa: o controle da força, em uma democracia, serve como mito diferenciador entre Polícia e Forças Armadas (Costa e Medeiros, 2003).

Com relação à investigação criminal, a formação das polícias modernas coincide com o fortalecimento das liberdades individuais: o direito à ampla defesa, ao processo contraditório, entre outras, que passam a transformar a maneira como a Justiça está autorizada a atuar na punição de criminosos. Aqui, cabe ressaltar o caráter discricionário e circunstancial do uso da força pela polícia (Bittner, 2003). No "governo das leis", e não "dos homens", a discricionariedade policial realiza a mediação entre um mundo do dever ser (da lei) e um mundo do ser (dos homens).

A Justiça, quando toma conhecimento da prática de um crime, pode condenar ou absolver o réu, mas não pode deixar de processá-lo. Como seria impossível abrir um processo para cada crime que acontece de fato, a Justiça age apenas mediante provocação, delegando a tarefa de escolher quem será processado a outras agências, principalmente à polícia. Na prática, é a polícia quem decide colocar o processo penal em funcionamento. A discricionariedade policial serve para isolar a Justiça da investigação criminal, para que os tribunais possam ser "imparciais". Se o Estado de direito estiver consolidado, espera-se que os abusos cometidos pela Polícia sejam corrigidos pela própria Justiça.

Em resumo, o campo institucional policial é formado pelas organizações que exercem a "polícia de ordem", a "polícia criminal" e a "polícia urbana". As duas primeiras foram anteriormente exercidas por organizações que se misturavam à Justiça e aos exércitos. A última é marcadamente moderna e depende da inserção consensual das polícias no controle social. O desenvolvimento da democracia e a combinação dessas três funções nas mesmas organizações policiais provocaram a necessidade de consenso também com relação às polícias "de ordem" e "criminal".

Cabe atentar para o número de organizações em um dado campo policial. Na Alemanha, até 1975, cada unidade federada organizava sua(s) polícia(s), além de existirem organizações federais (Bayley, 1975:333-340). Na França e Itália, são duas as organizações nacionais, além de forças paramilitares especiais e forças das comunas ou cidades. Na Inglaterra, o número de polícias caiu de 125, em 1960, para 43, em 1974, mantendo-se esta quantidade até 1988 (McKenzie e Gallagher, 1989:7-8). Nos Estados Unidos, em 1980, havia 19.691 forças registradas no Departamento de Justiça (idem).

No Brasil, há duas polícias por estado, três polícias da União, mais uma série de Guardas Municipais. Portanto, não somos exceção em termos numéricos.

Entretanto, há uma peculiaridade. Conquanto nos países citados haja unidades paramilitares especiais, em regra cada organização realiza as três tarefas policiais. Sua diferenciação ocorre pelo critério geográfico e não funcional. A especialização se dá no interior das organizações, vale dizer, de maneira intra-organizacional ' por exemplo, nos Estados Unidos há officers patrulhando as ruas e detectives investigando crimes, mas ambos pertencem à mesma organização. No Brasil, a especialização é extra-organizacional: no mesmo espaço geográfico, uma polícia se ocupa da investigação e a outra executa as tarefas paramilitar e de patrulhamento.

A especialização extra-organizacional gera conseqüências para o campo institucional. Dificulta a troca de pessoal entre as organizações, visto que os policiais têm "profissões" diferentes (força normativa). A estrutura militar não é vista como adequada às tarefas civis, e vice-versa (força mimética)8.

Além disso, durante a maior parte de sua história, as polícias foram completamente separadas em termos de comando (força coercitiva). Apesar do contato diário entre as duas organizações policiais, há pouca troca de recursos técnicos e institucionais. As relações isomórficas são mais fortes entre as diversas Polícias Civis, entre as diversas Polícias Militares e ' o mais grave em termos do campo policial ' entre Polícia Civil e Justiça, e entre Polícia Militar e Exército. Está incompleta a conquista democrática da separação institucional Polícia-Justiça e Polícia-Exército.

Na seção seguinte, traçarei uma análise histórica das organizações policiais brasileiras, procurando identificar as forças isomórficas que atuaram em sua estruturação.

SENTIDO DA DUPLA ESTRUTURA POLICIAL BRASILEIRA Os primeiros vinte anos do Império são marcados pela constante disputa por autoridade política entre uma elite política nacional e elites locais (Carvalho, 1981; Cintra, 1974:62). O equilíbrio se deu no plano das províncias: ali seriam organizadas as eleições, a tributação e as principais forças policiais e competências judiciais (Ferreira, 1999:30). As decisões ficariam a cargo dos presidentes de província (poder central), com influência dos proprietários rurais (poderes locais), mas desde que organizados no plano provincial, o que foi possível por meio da formação das clientelas (Graham, 1997).

Na estrutura clientelista, faz todo sentido a transferência de poderes oficiais a chefes políticos privados. O controle das Polícias Civis pelos "coronéis" locais serviria para a formação das clientelas. Entretanto, devido à situação de disputa entre centro e periferia, a capacidade de usar de força não poderia implicar a de insubordinação política. A força policial paramilitar subordinar- se-ia estritamente ao presidente de província, colocando-se sob os auspícios do poder central. Ao mesmo tempo, como se destinava ao combate militar propriamente dito (a repressão a rebeliões políticas), e não apenas ao controle de distúrbios civis, a polícia deveria parecer um exército9.

Tanto a Guarda Nacional quanto as organizações que originaram as Polícias Militares ' em São Paulo, o Corpo de Guarda Municipal, mais tarde Corpo Policial Permanente (Fernandes, 1974:21) ' serviram ao propósito do poder central de combater rebeliões locais, sendo o papel da Guarda minimizado a partir de 1850 (Castro, 1977). Note-se que não houve preocupação com o controle da força como mito institucional, visto serem aqueles homens preparados para o verdadeiro combate militar. Ocorreu uma "imitação" do Exército (força mimética), vale dizer, a polícia adotou soluções organizacionais militares.

Muitos comandantes das Polícias Militares eram recrutados entre os oficiais do Exército10.

A Justiça na Colônia havia sido responsabilidade primordial das Câmaras Municipais, eleitas pelos proprietários locais (Prado Junior, 2000). Após uma breve interrupção entre 1822 e 1831, os proprietários locais continuaram a eleger os juízes de paz, que tinham atribuições policiais (investigar, prender) e judiciais (formar culpa, escolher jurados). A partir de 1841, entretanto, uma reforma processual penal transfere grande parte dessas atribuições à nova figura dos delegados de Polícia. Ao contrário do juiz de paz, o delegado não era eleito por chefes locais, mas nomeado pelo poder central. Tal medida não visava, necessariamente, evitar que os senhores locais exercessem um controle social privado. Obrigava-os, entretanto, a compactuar com o poder central.

Apesar de se subordinarem a um membro do Poder Judiciário (o "chefe de Polícia"), não havia requisitos formais para a ocupação do cargo de delegado, cujos ocupantes poderiam ser recrutados entre homens abastados das localidades (Fernandes, 1974:67; Graham, 1997:87). A mistura de poderes judiciais e policiais era fundamental porque permitia a formação das clientelas11. Aqui, além da força mimética, percebe-se uma pressão coercitiva exercida pelo Poder Judiciário: a atividade policial era regulada pelo processo penal. Obviamente, a investigação criminal não surge como resultado do mito da imparcialidade da Justiça.

O patrulhamento uniformizado foi a atividade policial que mais tempo demorou a institucionalizar-se no Brasil. Isto porque a base do controle social esteve a cargo das clientelas privadas. Patrulhas uniformizadas existiram nos reduzidos ambientes urbanos. No ambiente rural, conquanto fossem permitidas, serviam menos para o policiamento e mais para a fixação da força de trabalho ociosa (Fernandes, 1974:97).

O patrulhamento cresceu no mesmo passo lento e, posteriormente, no mesmo passo largo da urbanização12. Seu controle oscilou entre as organizações militares e as civis, em uma disputa acirrada que reflete a dificuldade de institucionalização de um campo policial. Justamente a atividade policial mais singular foi historicamente a mais enfraquecida13.

A República aprofundou o processo de identificação das polícias com o campo da Defesa, de um lado, e o campo da Justiça, de outro. Na política dos governadores ' marcada pela disputa entre os partidos estaduais pelo domínio do poder central (Cintra, 1974) ', as polícias atuavam como verdadeiros exércitos.

A Força Pública de São Paulo passa a contar com uma artilharia aérea, estando empenhada em conflitos em São Paulo, Paraná, Santa Catarina, Ceará, Bahia, Goiás e Mato Grosso (Moraes, 2001:77). Contrata a Missão Francesa para receber instrução militar em 1905, doze anos antes do próprio Exército Nacional. Em 1932 (Revolução Constitucionalista), entra em guerra contra o próprio Exército.

Para vencê-la, Vargas precisou contar com a poderosa polícia de Minas Gerais (Marco Filho, 1999).

Certamente, aí notamos a força isomórfica mimética, ou seja, a imitação da estrutura do Exército. Com o processo de profissionalização ' definição de carreiras, instrução pela Missão Francesa etc. ' vemos a força isomórfica normativa, consagrada pela expressão "militares dos estados". A partir de 1934, na tentativa de controlar o poderio bélico das forças públicas, a nova Constituição declara-as "forças auxiliares e de reserva do Exército", impondo algum controle coercitivo por parte do próprio Exército Nacional.

A reforma processual penal de 1871 retirou dos delegados as atribuições judiciais, mas manteve a Polícia Civil ligada ao processo penal, por meio do mecanismo do inquérito policial, regulado pelo Código de Processo Penal, que estabelece mecanismos coercitivos do Judiciário em relação às polícias. Também houve um processo de profissionalização: cada vez mais se exige o diploma em direito para ocupação do cargo de delegado (força normativa).

Não é a política dos governadores que explica o aprofundamento das forças isomórficas entre Polícia Civil e Justiça, mas a gradual liberalização da ordem jurídica, sem alteração significativa da ordem social. A escravidão foi abolida, o sufrágio foi ampliado, os direitos individuais legalmente reconhecidos. Não obstante, a sociedade brasileira continuou extremamente desigual. Assim, o Poder Judiciário (espaço da legalidade) passa a depender de uma agência externa para mediar a aplicação da ordem jurídica igualitária. A Polícia Civil transforma-se em um filtro cuja função é interpretar a situação real (desigual) antes que esta chegue ao Judiciário, ou mesmo impedindo que chegue (Kant de Lima, 1995). Eis a força mimética: o inquérito policial funciona como "pré-processo" penal, em que se forma a culpa sem as garantias da ordem jurídica igualitária (Oliveira, 1985).

O pertencimento das Polícias Militar e Civil aos campos da Defesa e da Justiça não implica sua subordinação aos exércitos e tribunais. Minha assertiva é apenas que ' em um ambiente em que as polícias trocam recursos institucionais com outras organizações ' as trocas privilegiaram as organizações da Defesa e da Justiça, e não as próprias polícias. As forças coercitivas que existem não são únicas nem irresistíveis.

Apenas em 1934 as Polícias Militares foram declaradas "forças auxiliares" do Exército14. Entretanto, isto não as impediu de atuar como se exércitos fossem, mesmo antes de 1934. Se assumirmos, de acordo com Costa e Medeiros (2003), que as polícias podem ser militarizadas em seis dimensões autônomas ' organização, treinamento, emprego, controle, inteligência e justiça ', veremos que apenas uma dessas dimensões (controle) envolve subordinação direta às Forças Armadas.

As demais dizem respeito a processos em que as polícias são indiretamente influenciadas por organizações militares (como os tribunais militares ou sistemas de inteligência), ou tomam as organizações militares como modelo, adotando códigos disciplinares, estratégias de emprego ou hierarquias militarizadas.

Em todo o mundo, as polícias tornaram-se militarizadas em algum grau. As polícias estadunidenses têm estatuto civil, o que não as impede de adotar a hierarquia militar como modelo (dimensão "organização"), nem de empregar unidades paramilitares (dimensão "emprego")15. A tradição brasileira é de maior militarização em todas as dimensões, mas é falsa a polarização entre aqueles que, por um viés, identificam no vínculo formal Polícia-Exército as marcas da ditadura militar (Zaverucha, 1992) e, por outro, reconhecem apenas uma estética militar remanescente nas polícias (Sapori e Souza, 2001).

De um lado, alguma vinculação formal entre Exército e Polícia existe desde 1934, não apenas como resultado de ditaduras militares, mas como uma necessidade do poder central ' civil e militar ' de controlar corporações que podem atuar, na prática, como exércitos16. O governo civil mais estável dos últimos vinte anos ' o de Fernando Henrique Cardoso ', em exposição de motivos de sua proposta de reforma das polícias (Proposta de Emenda Constitucional ' PEC 514/1997), defendeu um arranjo em que cada estado poderia "estabelecer quais os órgãos de segurança pública a serem criados". Entretanto, a emenda mantém a natureza de "força auxiliar" das polícias, caso os estados optem por corporações militares. Mais ainda, a proposta cria uma nova guarda nacional, composta por membros das polícias estaduais civis e militares17.

De outro lado, apesar de sua expressiva desmilitarização nas dimensões do treinamento e do emprego (comparando a situação atual com o passado), as polícias permanecem militarizadas quando se trata de código disciplinar, justiça, poder de veto exercido pelo Exército, e mesmo de seu emprego, como atestam as constantes "invasões" de favelas no Rio de Janeiro, o histórico das Rondas Ostensivas Tobias de Aguiar ' ROTA, em São Paulo, ou o recente episódio, em 1999, em que o então governador Itamar Franco (MG) ameaçou usar a Polícia Militar para "defender" Furnas contra a privatização.

Tampouco pretendo afirmar a subordinação das Polícias Civis ao Poder Judiciário. As organizações policiais em todo o mundo integram sistemas de justiça criminal, mais ou menos articulados, que envolvem atores independentes, como juízes, policiais e promotores. As polícias atuam nesses sistemas por meio de padrões de "cooperação antagonística", que revelam instâncias de conflito e rivalidade interorganizacional (Paixão, 1982:64).

Se atuar como agência do sistema criminal é uma função comum a muitas polícias, no caso das Polícias Civis brasileiras, é a própria razão de ser da organização. Ao mesmo tempo, configura uma tarefa proibida às Polícias Militares. Os policiais militares, ao patrulharem as ruas, atuam na definição discricionária de quando se deve ou não acionar a lei penal. Mas encerram sua participação ao entregarem supostos criminosos à autoridade policial civil.

Segundo pesquisa realizada pelo Instituto de Estudos Econômicos, Sociais e Políticos de São Paulo ' IDESP com delegados de Polícia de nove unidades da federação, a principal característica de um bom delegado é a "capacidade de preparar inquéritos bem circunstanciados", seguida pelo "saber jurídico" (Sadek, 2003:18)18. Pesquisa coordenada por Minayo e Souza (2003:163-181) ' com policiais civis fluminenses de todos os níveis hierárquicos e funcionais ' ressalta a imagem dos policiais como profissionais de investigação. Essa investigação, entretanto, acontece no âmbito do inquérito, cujos procedimentos são regulados pelo mesmo Código de Processo Penal que define o trabalho do juiz e do promotor19.

Sem dúvida, não se deve confundir a atividade da polícia judiciária com a rotina prática do distrito policial. O produto final do trabalho policial é a classificação formal de indivíduos em artigos das leis criminais. A investigação, entretanto, busca menos a apuração do crime e mais a identificação, na "clientela marginal" da organização, de possíveis autores dos crimes. Para tanto, a polícia utiliza estoques de conhecimento anteriores ao inquérito, especialmente tipificações organizacionais que articulam ação criminosa e atores típicos (Paixão, 1982:74-75).

Mas a disjunção entre atividades formais e práticas não torna sem importância o fato de que a estrutura das Polícias Civis é análoga à do Poder Judiciário. "É através da crença de que atividades práticas derivam e são controladas pelo desenho racional da estrutura que as organizações adquirem legitimidade junto ao ambiente externo" (idem:66). Dissemos acima que, no ambiente institucional, a regulação de práticas por meio de leis, o estabelecimento de requisitos para a prática de profissões, aumentam a extensão em que procedimentos racionalizados se transformam em requisitos institucionais. Realizar o inquérito, mesmo que de forma diferente daquela prescrita na lei, torna-se a principal função de uma organização que precisa se legitimar, perante os atores relevantes, para garantir sua sobrevivência. Por sua vez, o inquérito não é orientado para a administração de conflitos, mas para a "inexorável punição dos transgressores" (Kant de Lima, 2003:252). Segurança pública e aplicação da lei penal confundem-se.

A Caminho da Unificação? As palavras de Jorge da Silva, acadêmico e coronel da Polícia Militar do Rio de Janeiro, são auto-explicativas na definição dos mitos institucionais das duas corporações policiais: "Conduzida a atividade policial por operadores do direito, prevalece a visão segundo a qual os problemas do crime e da ordem pública se resolvem com a lei penal. Conduzida a atividade por militares, sobretudo do Exército, os problemas se resolveriam com a força. Na ótica penal, falar de segurança pública consiste normalmente em falar de crime e de criminoso [...]. Esta perspectiva tem dificuldade de enxergar o crime no atacado, como um fenômeno sociopolítico e histórico, e sequer olha para aquelas questões da ordem pública que nada tenham a ver com crime. [...] Se a violência campeia, seria porque faltam leis mais duras; seria porque 'a polícia prende e a justiça solta'; seria por causa da burocracia dos inquéritos; da falta de pessoal e recursos materiais nas delegacias [...]. A avaliação da polícia em geral relaciona-se à quantidade de inquéritos realizados e de infratores levados aos tribunais, pouco importando as ações de prevenção, os crimes que não tenham caído nas malhas do sistema, perdidos na imensidão das 'cifras obscuras'; e os crimes que podem vir a ocorrer.

Na ótica militar, falar de 'ordem pública' é, curiosamente, falar de desordem pública, de combate, de guerra, contra inimigos abstratos que, no atacado, estariam à espreita em lugares suspeitos e determinados [...]. Considerando o crime como uma patologia intolerável e os conflitos de interesses [...] como 'desarrumação' da 'ordem' [...], o modelo militar tem a pretensão de 'vencer' os criminosos [...], de erradicar o crime, de 'acabar' com a 'desordem'.

[...] Com preocupação com os criminosos em abstrato, portanto, imagina-se que se a violência campeia é porque os efetivos são insuficientes; porque a polícia judiciária fica nas delegacias [...]; porque a polícia está menos armada que os bandidos; porque faltam motivação e 'garra' aos policiais. Curiosamente, a avaliação do desempenho da polícia é feita como se alguém quisesse demonstrar a sua incompetência. [Q]uanto maior o número (e o tamanho) de 'cercos', 'incursões', 'operações', 'ocupações' e blitze, tanto melhor. Nem pensar em séries históricas das taxas de criminalidade e de vitimização.

[N]a prática, esta visão penalista-militarista da segurança pública consolidou-se entre nós. É com este modelo duplamente enviesado na cabeça que os policiais (e o poder político também) operam" (2001:73- 75).

Duas características desse texto chamam a atenção: a certeza da ineficiência dos mitos institucionais preponderantes e a impotência do ator individual, membro de uma das organizações, diante da realidade institucional. Não basta a demonstração da ineficiência das práticas, pois os mitos estão institucionalizados na cabeça dos policiais (organização) e do poder político (ator relevante).

Mas, então, de onde viria a idéia de unificação? Afirmei acima que a formação das polícias modernas respondeu a necessidades de controle social. A nova organização era, ao mesmo tempo, repressora ' na medida em que exercia o monopólio da violência física legítima ' e protetora ' uma vez que existia para garantir um consenso social. Santos (1997) chamou essa ambivalência entre o exercício da coação física e a promoção do consenso de "dilema entre a arma e a flor". Na democracia, as três funções policiais experimentam esse dilema.

A história brasileira foi marcada pelo predomínio das Polícias "de ordem" e "de criminalidade", sem que se aplicasse a essas funções os mitos institucionais característicos da democracia e do Estado de direito. A segunda metade do século XX marcou o desenvolvimento de uma polícia "urbana" de patrulhamento, especialmente a partir da década de 60, quando os currículos das polícias uniformizadas passam a incluir menos disciplinas "militares" e mais disciplinas "civis" (Sapori e Souza, 2001). As polícias passam a sofrer pressões no sentido de redesenhar o seu papel. Suas funções eleitorais já estavam mais ou menos enterradas desde a Revolução de 1930. Ao mesmo tempo, se a federação brasileira não atingiu propriamente um equilíbrio, tornou-se suficientemente estável a ponto de dispensar (ou diminuir) os exércitos estaduais. Desapareceram os movimentos armados característicos da formação política brasileira.

Entretanto, o contexto não democrático tornava difícil traduzir essa expressiva "desmilitarização" em termos da construção de um consenso sobre o papel das polícias, cuja resposta continuava privilegiando a "arma" em vez da "flor". A Constituição "cidadã" de 1988 marca o momento a partir do qual a sociedade brasileira passa a reivindicar também a "flor". A "arma" possui menos destinatários específicos ("classes perigosas", grupos políticos). Seu "cliente" é a população como um todo. A polícia é vista como serviço público essencial20.

Além dos controles da Justiça (comum e militar) e do Exército, as polícias passam a ser controladas pelo Ministério Público, instituição que representa toda a sociedade na supervisão de serviços públicos. Alguns estados criam outras agências de controle externo, como as ouvidorias de Polícia. No rastro do crescimento da criminalidade, acadêmicos, movimentos sociais, políticos e as próprias lideranças policiais discutem a questão da segurança pública como nunca haviam feito antes (Soares, 2000; Kant de Lima et alii, 2000). A discussão se dá tendo como pano de fundo o paradigma do Estado democrático de direito (Cerqueira, 1996).

A crescente base de legitimidade das polícias exige uma atuação cada vez mais embasada no princípio da igualdade perante a lei. As polícias passam a responder não apenas à burocracia central e a poderes privados locais, mas ao conjunto da comunidade política. Ao mesmo tempo, precisam reagir ao aumento da criminalidade. A grande distância organizacional entre as duas polícias passa a ser vista como fator de ineficiência na realização dessa tarefa (Dallari, 1993; Silva Filho, 2001).