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Relações internacionais do Brasil: um balanço da era Cardoso

Introdução O triunfo do capitalismo sobre o socialismo soviético em 1989 deu impulso à globalização em sua dimensão horizontal e vertical. Três fatores influíram sobre o reordenamento das relações internacionais: a ideologia neoliberal, a supremacia do mercado e a superioridade militar dos Estados Unidos. A globalização engendrou nova realidade econômica caracterizada pelo aumento do volume e da velocidade dos fluxos financeiros internacionais, pelo nivelamento comercial em termos de oferta e demanda, pela convergência de processos produtivos e, enfim, pela convergência de regulações nos Estados.

Essa tendência histórica deparou-se, entretanto, com duas outras, uma que a continha e outra que a embalava: a formação de blocos econômicos e a nova assimetria entre o centro do capitalismo e sua periferia.

Diante desse cenário internacional, a política exterior do Brasil adaptou-se de modo não simples. À primeira vista, parece haver-se perdido o rumo que por sessenta anos havia impresso racionalidade e continuidade à política exterior de um Estado que buscava obstinadamente a promoção do desenvolvimento nacional.

O Itamaraty teve dificuldades de reagir. Entre 1990 e 1995, cinco ministros ocuparam a pasta das Relações Exteriores, dois de fora da casa, a denotar instabilidade de pensamento e de estratégia externa. O processo que resultou na cassação do mandato do Presidente Fernando Collor de Melo (1990-92) em 1992 e o hiato do Governo de Itamar Franco até 1994 contribuíram para tal indefinição. A partir de 1995, com os dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e a continuidade da gestão do Chanceler Luiz Felipe Lampreia (1995-2000), pretendeu-se imprimir coerência à ação externa. Não sem reações e tropeços.

Havia no Itamaraty quem lançasse dúvidas sobre o rumo tomado. O pensamento crítico que emergiu com força durante o Governo de Itamar Franco prosseguiu nas manifestações de Rubens Ricupero, Celso Amorim, Luiz Felipe de Seixas Correa e outros embaixadores, mas ninguém o formulou de modo tão incisivo quanto o Diretor do Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais da própria casa, Embaixador Samuel Pinheiro Guimarães.

A dança dos paradigmas O pensamento político brasileiro aplicado às relações internacionais do Brasil desde 1990 não foi homogêneo, como ocorreu no seio da comunidade epistêmica argentina que assessorou o Presidente Carlos Saúl Menem, durante seus dois mandatos. Ante a instabilidade do Itamaraty na primeira metade da década, acabou por prevalecer o pensamento de Fernando Henrique Cardoso, que fora Ministro das Relações Exteriores entre outubro de 1992 e maio de 1993 e que contou depois por seis anos com Lampreia, seu fiel intérprete. A passagem por duas ocasiões pelo Itamaraty do Ministro Celso Lafer, de forte pensamento próprio, reforçou a linha de pensamento e ação de Cardoso.

Além de haver-se enfraquecido em razão da discordância interna e da prevalência de pensamento externo à casa, o processo decisório em política exterior do Itamaraty perdeu força sob outro ângulo também, na medida em que as decisões nas áreas da alfândega, das finanças externas e da abertura empresarial foram deslocadas para as autoridades econômicas, que aplicavam diretrizes monetaristas e liberais com desenvoltura e com conseqüências sobre a organização nacional.

Em virtude de tais contingências, o Brasil imprimiu desde 1990 orientações confusas, até mesmo contraditórias, à política exterior. Identificamos três linhas de força da ação externa que definimos com auxílio do conceito de paradigma: o Estado desenvolvimentista, o Estado normal e o Estado logístico. A coexistência de paradigmas, inadmissível nas ciências exatas e naturais, embora paradoxal, é possível nas ciências humanas e sociais, onde eles adquirem a função metodológica de organizar a matéria e de dar-lhe inteligibilidade orgânica mediante uma visão compreensiva dos fatos.

O Estado desenvolvimentista, de caraterísticas tradicionais, reforça o aspecto nacional e autônomo da política exterior. Trata-se do Estado empresário que arrasta a sociedade no caminho do desenvolvimento nacional mediante a superação de dependências econômicas estruturais e a autonomia de segurança. O Estado normal, invenção latino-americana dos anos noventa, foi assim denominado pelo expoente da comunidade epistêmica argentina, Domingo Cavallo, em 1991, quando era Ministro das Relações Exteriores do Governo de Menem. Aspiraram ser normais os governos latino-americanos que se instalaram em 1989-90 na Argentina, Brasil, Peru, Venezuela, México e outros países menores. A experiência de mais de uma década revela que esse paradigma envolve três parâmetros de conduta: como Estado subserviente, submete-se às coerções do centro hegemônico do capitalismo; como Estado destrutivo, dissolve e aliena o núcleo central robusto da economia nacional e transfere renda ao exterior; como Estado regressivo, reserva para a nação as funções da infância social. O terceiro é o paradigma do Estado logístico que fortalece o núcleo nacional, transferindo à sociedade responsabilidades empreendedoras e ajudando-a a operar no exterior, por modo a equilibrar os benefícios da interdependência mediante um tipo de inserção madura no mundo globalizado.

O primeiro paradigma, cujo protótipo na América Latina foi o Brasil, entre 1930 e 1989, elevou este país ao mais alto nível de desenvolvimento regional; o segundo, cujo protótipo foi a Argentina da era Menem, conduziu à crise de 2001- 2002, caracterizada pelo aprofundamento de dependências estruturais e pelo empobrecimento da nação; o terceiro, cujo protótipo foi o Chile, garante uma inserção internacional madura. Os países da América Latina avançaram mais ou menos esses caminhos, com maior ou menor coerência, mas apenas o Brasil percorreu os três, como um carro que houvesse desligado os faróis à noite e adentrasse pelo escuro à procura de seu destino.

A indefinição oriunda da coexistência paradigmática da política exterior brasileira desde 1990 levou à agonia do Estado desenvolvimentista, à emergência do Estado normal e ao ensaio de Estado logístico.

O desenvolvimento não desapareceu no horizonte da política exterior brasileira ao encerrar-se em 1989 o ciclo desenvolvimentista de sessenta anos. Deixou apenas de ser o elemento de sua racionalidade. A estratégia tradicional foi posta em dúvida porque se supunha que houvesse desembocado na crise do endividamento, da instabilidade monetária e da estagnação econômica dos anos oitenta, e que não resistiria diante das transformações da ordem global ao término da Guerra Fria.

Segundo o Chanceler Celso Amorim, o objetivo síntese do desenvolvimento manteve-se, contudo, presente nos esforços do Brasil durante as negociações da Rodada Uruguai do GATT, na criação do Mercosul, na proposta de criação da ALCSA (Área de Livre Comércio Sul-Americana), no fato de haver o Brasil relançado o tema do desenvolvimento sobre os foros multilaterais quando andava ofuscado pelo radicalismo neoliberal global. Itamar Franco deixou claro que o desenvolvimento prosseguia sendo "o objetivo maior da política externa". Depois dele, Cardoso também denunciou a retirada do tema do grande debate internacional, em razão da extinção do diálogo norte-sul, bem como os obstáculos erigidos posteriormente pela globalização aos esforços de desenvolvimento. A realização da Conferência de Cúpula sobre o Desenvolvimento Social (Copenhage, 1995) foi considerada uma vitória brasileira. A diplomacia brasileira requisitou uma relação entre desenvolvimento e temas globais para o desenho da ordem internacional. Não aceitou, durante a Conferência sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio de Janeiro, 1992) que as preocupações com a ecologia sacrificassem o curso do desenvolvimento, vinculou-o à fruição dos direitos humanos durante a Conferência Mundial sobre Direitos Humanos de Viena, em 1993, e, sobretudo, agiu no GATT, e depois na OMC, para alcançar uma regulamentação do sistema multilateral de comércio que evitasse resultados favoráveis apenas às nações avançadas.

A emergência do Estado normal ' subserviente, destrutivo e regressivo ' nas estratégias de relações internacionais do Brasil teve como impulso conceitual a idéia de mudança. Não se trata de uma leviandade mental, mas de uma convicção profundamente arraigada na mentalidade de dirigentes brasileiros, capaz de provocar: a) o revisionismo histórico e a condenação das estratégias internacionais do passado; b) a adoção acrítica de uma ideologia imposta pelos centros hegemônicos de poder; c) a eliminação das idéias de projeto e de interesse nacionais; d) a correção do movimento da diplomacia. Sob este paradigma, a política exterior do Brasil orientou-se por um equívoco de substância, que Fernando Henrique Cardoso expressou em artigo para a Revista Brasileira de Política Internacional em 2001: uma tríplice mudança interna ' democracia, estabilidade monetária e abertura econômica ' eram seus novos comandos. Como não se conhecem experiências em que estes comandos tenham servido a Estados maduros como vetores de política exterior, a idéia de mudança introduziu naturalmente o paradigma do Estado normal, como invenção da inteligência periférica.

Desistindo de fazer política internacional própria, o Brasil aplicou as duas gerações de reformas sugeridas pelo chamado Consenso de Washington. Em uma primeira fase, implementou políticas de rigidez fiscal, retirou o Estado dos investimentos produtivos, contraiu salários e benefícios do Estado do bem- estar, privatizou empresas públicas, vendeu-as às companhias estrangeiras para arrecadar dólares e pagar a dívida externa. Pôs em marcha, depois, reformas de segunda geração, buscando estrutura regulatória estável e transparência dos gastos públicos, sobretudo criando facilidades para o empreendimento estrangeiro penetrar a atividade econômica. As duas ondas de reformas exigidas da América Latina pelos Estados Unidos e pelos órgãos financeiros internacionais, Banco Mundial e FMI, denominadas de boa governabilidade, deveriam resultar em regras e instituições favoráveis à expansão das empresas privadas transnacionais na região. A subserviência do Estado normal, erigida como ideologia da mudança, engendrou graves incoerências, ao confundir democracia com imperialismo de mercado, competitividade com abertura econômica e desenvolvimento com estabilidade monetária. Completou-se com o desmonte da segurança nacional e a adesão a todos os atos de renúncia à construção de potência dissuasória.

Na vigência dessas novas condições políticas, o Estado normal encaminhou no Brasil a destruição do patrimônio e do poder nacionais. Utilizou conscientemente os mecanismos das privatizações para transferir ativos nacionais a empresas estrangeiras, abrindo desse modo nova via de transferência de renda ao exterior por meio dos lucros e aprofundando a dependência estrutural da nação. Sujeitou-se à especulação financeira internacional que também absorveu renda interna. Mais de oitenta bilhões de dólares arrecadados pelas privatizações brasileiras foram gastos em despesas de custeio, sem benefício algum para o reforço de setores estratégicos da economia nacional.

Como as empresas traziam de fora equipamentos sofisticados e não se voltavam para as exportações, apenas para o vasto mercado brasileiro, o país tornava inócua sua política de comércio exterior. A ação destrutiva do Estado normal priva, ademais, o governo de meios de poder sobre a arena internacional.

A terceira dimensão do paradigma do Estado normal é o salto para trás que imprime ao processo histórico. As atividades empresariais em mãos de nacionais tendem a reduzir-se à montagem de produtos e à execução mecânica de serviços no seio de empresas, cujas matrizes localizadas no exterior criam a tecnologia. A alienação da Embratel, o coração do sistema brasileiro de comunicações, fechou escola de aprendizagem e aplicação de conhecimentos na área. Nesse e em outros domínios, a capacitação da inteligência brasileira, que havia alcançado níveis de primeiro mundo e amplitude social em alguns setores, tende a tornar-se inútil e ociosa. Tanto assim é que o Ministro da Ciência e Tecnologia, Ronaldo Sardenberg, propôs em 2001 ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) um plano de fixação de doutores brasileiros no Brasil. Como aproveitá-los, se o Estado normal empurrava a economia de regresso aos domínios das atividades primárias, onde se manteve desde a Independência até o advento de Getúlio Vargas? A racionalidade histórica demandava, pois, ao termo do ciclo desenvolvimentista em 1989, não o paradigma do Estado normal, que impregnou as políticas públicas de Fernando Henrique Cardoso, mas outro esquema de ação, que chamamos de Estado logístico, também presente nas decisões desse homem de Estado, por feliz incoerência. O Estado logístico teve como desafios absorver, no ponto de transição, as forças nacionais geradas pelo Estado desenvolvimentista e engendrar a inserção madura no mundo unificado pelo triunfo do capitalismo.

Onde se pode perceber a ação logística do Estado brasileiro desde 1990? O caminho do Estado logístico levou o país a controlar o processo de privatização para evitar o risco de consumar a destruição do patrimônio nacional a cargo do Estado normal, como levou-o à criação de algumas grandes empresas de matriz brasileira em setores em que a competitividade sistêmica era possível, como a mineração, a siderurgia, a indústria aeronáutica e espacial.

Para tanto, a abertura haveria de ser dosada pela capacidade de adaptação do empresariado local. A diplomacia empresarial chamou as associações de empresários e de trabalhadores e as lideranças de outros segmentos da sociedade organizada para auscultar seus interesses na fixação do grau de abertura e nas opções diante da formação de blocos econômicos e das negociações entre o Mercosul e outros blocos. Lançou-se, desse modo, o conceito de América do Sul como área de fortalecimento prévio das economias regionais sob liderança brasileira. Estribada na credibilidade que o país alcançou com a consolidação da democracia, a estabilidade e a abertura econômicas, a diplomacia presidencial foi acionada com vigor nos foros multilaterais e nas relações bilaterais. Denunciou os ganhos unilaterais da interdependência que se estabeleceu entre o centro hegemônico e o Estado normal da periferia. Assim, o ensaio de Estado logístico, uma assimilação do comportamento dos grandes pelo governo brasileiro, recuperou estratégias de desenvolvimento e conferiu à política exterior funções assertivas: a) o reforço da capacidade empresarial do país; b) a aplicação da ciência e da tecnologia assimiladas; c) a abertura dos mercados do norte em contrapartida ao nacional; d) mecanismos de proteção diante de capitais especulativos; e) uma política de defesa nacional.

O analista das relações internacionais do Brasil fica perplexo ante tal indefinição oriunda da coexistência dos paradigmas, porque não dispõe de apenas uma categoria conceitual ' uma teoria, dirá o politólogo ' para dar inteligibilidade orgânica aos fatos, como ocorria anteriormente com o paradigma desenvolvimentista. Enfrenta o desafio de medir o comprimento do caminho percorrido pelos governos brasileiros desde 1990, rumo à consolidação do desenvolvimento e à inserção madura no mundo da globalização ou de regresso à infância social e à dependência estrutural. Os políticos também ficaram perplexos. Em agosto de 2001, os chefes de Estado reunidos em Santiago na 15ª Cúpula do Grupo do Rio reconheceram que a América Latina havia implementado as reformas requeridas pelo centro sem que a globalização respondesse com benefícios para o desenvolvimento da região1 .

O Brasil diante das regras e estruturas da globalização Multilateralismo e temas globais Como fazia há décadas, a diplomacia brasileira manteve forte presença nos órgãos multilaterais, desde 1990. No passado, esta presença tinha por escopo substituir a ordem, desde 1990 busca-se influir sobre a definição de seus parâmetros. O multilateralismo foi eleito como meio de ação da nação desprovida de poder para realizar sua vontade. A diplomacia brasileira voltou-se para os novos temas que compunham a agenda da globalização ' aliás não eram novos mas renascidos da distorção que lhes imprimia a ordem bipolar. Com o fim da Guerra Fria, desapareceu a dicotomia entre alta e baixa política e a segurança estratégica incorporou sem distância o reordenamento econômico. A ascensão do livre comércio e do livre fluxo de capitais deprimiam a questão da segurança entre 1990 e 2001, quando o tema da governabilidade global ameaçava as soberanias nacionais. O Brasil ocupava-se então com liberalismo econômico, ecologia, direitos humanos, segurança, multilateralismo comercial e fluxos de capitais. Examinamos as três primeiras questões nesse parágrafo, as outras três a seguir.

Liberalismo econômico. Durante as administrações de Collor de Melo e Cardoso, o neoliberalismo inspirou as políticas públicas internas e externas, situando-as no âmbito do Estado normal. Inspirou, ademais, as delegações do Brasil nas negociações do GATT e da OMC acerca de propriedade intelectual, investimentos, comércio de serviços, sistemas de preferências e sistema multilateral de comércio. Ao abrir a Assembléia Geral da ONU em 1991, Melo expressou a nova filosofia do Brasil: "O ideário liberal venceu... Essa é uma observação que faço da perspectiva de um país que optou por uma plataforma liberal". Os dois presidentes retiraram do Estado o papel de "coordenação da economia" e reconheceram ' segundo Luiz Carlos Bresser Pereira, um Ministro de Estado ' "que essa coordenação cabe ao mercado". Indo além das exigências do chamado Consenso de Washington, a equipe de governo de Cardoso optou pela venda preferencial das empresas públicas às companhias estrangeiras. Obteve do Congresso uma lei de privatização para permitir que se fizesse pelos mecanismos de alienação. Os defensores mais arrojados dessa política foram os dois Ministros das Comunicações, Sérgio Motta e Luiz Carlos Mendonça de Barros, responsáveis pela maior transferência de patrimônio da periferia para o centro na era da globalização. À frente do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), Francisco Gros deu prioridade a financiamentos de empresas estrangeiras sobre as nacionais nas privatizações.

Cardoso estava convencido de que dois benefícios resultariam da abertura tanto do mercado de consumo como dos sistemas produtivo e de serviços: libertar o Estado de encargos de dívidas contraídas pelas empresas públicas e melhorar a competitividade daqueles dois sistemas. É bem verdade que a resposta da economia brasileira foi positiva na medida em que o parque industrial modernizou-se e o desempenho elevou-se. Contudo, a privatização com alienação impediu a inserção internacional do país em condições de competitividade sistêmica, que demandava a expansão para fora de empresas de matriz nacional.

Por efeito do Estado desenvolvimentista, o Brasil reunia as quatro condições para tanto ' grandes empresas, capital, tecnologia e mercado ' em nível muito superior às de pequenos Estados como Portugal e Espanha, que lograram uma inserção madura no mundo interdependente por haverem implementado políticas de padrão logístico.

Houve portanto, também no Brasil, adoção acrítica e ideológica do neoliberalismo, que erigiu o Estado normal latino-americano, reproduzindo no país, embora em menor escala, efeitos negativos que se generalizaram na região: aumento da transferência de renda ao exterior, inadimplência, repetidas corridas ao FMI, conversão do comércio exterior de instrumento estratégico de desenvolvimento em variável da estabilidade monetária, regressão do processo de desenvolvimento para dentro, aumento da desigualdade social, desemprego, desnacionalização e desindustrialização. E perda de poder de negociação de uma diplomacia atrofiada. As conseqüências do liberalismo sobre as economias emergentes foram resumidas por Rubens Ricupero, Secretário-Geral da X UNCTAD realizada em Bangkok em fevereiro de 2000: instabilidade estrutural, vulnerabilidade econômica, crescimento da pobreza, marginalização e insegurança. As políticas de vertente keynesiana introduzidas pelo governo de George W. Bush no segundo semestre de 2001 para relançar a economia norte- americana ameaçada por profunda recessão vinham lançar mais dúvidas sobre o acerto da abertura das economias periféricas.

Meio ambiente. A ação da diplomacia brasileira nesse terreno não permitiu que graves prejuízos ao país como aqueles advindos da gestão das relações econômicas externas se repetissem. Com efeito, era perceptível junto aos países avançados a intenção de utilizar o argumento ecológico como instrumento de pressão sobre os países em desenvolvimento para tolher-lhes riqueza e meios de ação. A estratégia brasileira envolveu iniciativas na esfera bilateral, multilateral regional e multilateral global. Obteve êxito em três sentidos: trouxe a chamada Cúpula da Terra para o Rio de Janeiro (junho de 1992), agregou na ocasião o tema do desenvolvimento ao debate sobre meio ambiente (Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento) e substituiu o confronto norte-sul pela cooperação no trato da questão. A ECO 92 assistiu ao triunfo da tese brasileira do desenvolvimento sustentável acoplado ao meio ambiente. Dela resultaram a Agenda 21, um programa de cooperação multilateral, uma Convenção-Quadro sobre Mudança do Clima, que evoluiu para o Protocolo de Kyoto de 1997, e uma Convenção sobre Diversidade Biológica que resguarda direitos brasileiros sobre a Amazônia. O Brasil ratificou as duas últimas e envolveu-se oficialmente com a Agenda 21.

A competente ação da diplomacia brasileira reverteu na década de noventa as ameaças internacionais que pesavam sobre a Amazônia, com base em estereótipos tais como pulmão da humanidade, patrimônio da humanidade, reserva ecológica e outros, difundidos por Organizações Não-Governamentais e ordens religiosas que arrancavam pronunciamentos de chefes de Estado das grandes potências. Detentor da maior biodiversidade do planeta, o Brasil já incluíra no Tratado de Cooperação Amazônica de 1978 a necessidade da pesquisa. Como não a desenvolvia, a Convenção sobre Diversidade Biológica era violada pelo patenteamento no exterior de produtos amazônicos. Essa biopirataria provocou novas iniciativas governamentais, tendo em vista preservar a soberania e os direitos reconhecidos naquela convenção multilateral. Em 1995, o Congresso aprovou a Lei sobre Biossegurança, em 1996 a Lei de Patentes, em 1997 uma Lei de Cultivares e finalmente a Lei que regula o acesso aos recursos genéticos brasileiros. Todo esse ordenamento jurídico complementou-se com o Programa Piloto para Proteção das Florestas Tropicais do Brasil, envolvendo o Brasil, o G7 (grupo das sete maiores potências capitalistas), a União Européia e o Banco Mundial no mais vasto programa de cooperação ambiental do mundo.

O conceito de desenvolvimento sustentável, uma produção da engenharia diplomática brasileira, associado a esta diversificada estratégia de ação externa, afastou aparentemente a ameaça internacional e garantiu à nação os benefícios da riqueza biológica. Os críticos da legislação brasileira entendem, contudo, que os direitos sobre a biodiversidade e os recursos genéticos não foram protegidos ao ponto de evitar que a Amazônia venha também a ser alienada por padrões de conduta do Estado normal. Por sua vez, o Governo parece seguro sobre a arena internacional. Tanto é que enfrentou os Estados Unidos na Organização Mundial da Saúde em 2001, fazendo aprovar por 191 votos (inclusive o norte-americano) a quebra de patentes de indústrias farmacêuticas quando exigem graves condições da saúde pública, como a epidemia da síndrome da imunodeficiência adquirida (AIDS).

Direitos humanos. A política exterior do Brasil envolveu-se com os direitos humanos de modo distinto, em três fases: ao ensejo e logo após a Declaração Universal dos Direitos Humanos da ONU de 1948 foi assertiva na promoção desses direitos, adquirindo experiência no plano regional (Comissão Interamericana de Direitos Humanos) e global (Comissão de Direitos Humanos da ONU); a partir dos anos sessenta, em nome do constitucionalismo, mas em razão do regime autoritário, abandonou tal esforço, tomando posições defensivas e isolacionistas nos foros multilaterais; com o fim do ciclo autoritário, remediou-se e recuperou desde 1985 aquela ação assertiva original. A última fase foi preparada pelo professor da Universidade de Brasília, Antônio Augusto Cançado Trindade, renomado jurista internacional, Conselheiro Jurídico do Itamaraty e depois Presidente da Corte Interamericana de Direitos Humanos. O novo papel do Brasil na defesa e promoção universal dos direitos humanos desdobrou-se em duas dimensões, a primeira de ordem interna e a segunda externa.

Em 1992 consumou-se a adesão aos três tratados gerais de proteção, os dois da ONU e a Convenção da OEA. Conjugou-se essa iniciativa com a adesão às convenções internacionais específicas: contra a discriminação racial, da mulher, contra a tortura, sobre os direitos da criança, do refugiado. Em 1997, o Brasil reconheceu a jurisdição obrigatória da Corte Interamericana de Direitos Humanos. No mesmo ano, aprovou moderna lei sobre refugiados e entrou na rota do abrigo, particularmente para africanos. O Congresso exerceu a prerrogativa de adaptar sob todos os ângulos a lei brasileira, alinhada enfim aos avanços normativos internacionais. O Executivo criou a Secretaria de Estado de Direitos Humanos.

A conjugação dos esforços de juristas, diplomatas e legisladores produziu no Brasil uma percepção e um conceito original de direitos humanos que serviu de instrumento de ação positiva sobre o cenário internacional. Com efeito, o governo brasileiro entende que os direitos humanos ' os liberais de primeira geração e os novos direitos econômicos, sociais, civis e culturais de segunda geração ' são indivisíveis, como o ser humano, e sobrepõem-se aos particularismos religiosos ou culturais. A preocupação com os direitos humanos condiciona a ação externa do Estado e envolve a defesa da democracia e do desenvolvimento. Nesse último ponto, a criatividade política brasileira e sua expressão diplomática tiveram papel inovador na vinculação entre fruição de direitos humanos e condições de bem-estar social alcançadas com o desenvolvimento econômico. Essa tese prevaleceu nas conclusões da Conferência Mundial de Direitos Humanos (Viena, 1993), onde a delegação brasileira presidiu o comitê plenário encarregado da redação da Declaração Final. Uma lógica ilustrada da globalização, nos termos de Celso Lafer, emerge dessa Conferência, provocando a responsabilidade dos governos em outro nível. Evidenciou-se desse modo o equívoco do Departamento de Estado americano e da União Européia que acusam em seus relatórios o Terceiro Mundo e a América Latina em particular de infringir os direitos humanos.

A diplomacia de Cardoso reforçou sua credibilidade com a nova face que exibiu.

No transcurso dos cinqüenta anos da ONU, em 1995, cobrou sua função reguladora das relações internacionais mediante a criação de um corpus jurídico que não seja uma hipocrisia para as grandes potências. Cabe apenas à ONU sacrificar com legitimidade o princípio da soberania e da autodeterminação quando a defesa da paz e dos direitos humanos o requeiram. Cabe-lhe, por outro lado, reordenar o mundo para um ambiente de justiça e eqüidade social. No embalo da democracia e da promoção dos direitos humanos, a visão kantiana da paz e da justiça global contaminou portanto o discurso da diplomacia brasileira nos anos noventa, em contraste com o realismo político do comportamento das grandes potências2 .

O sacrifício da segurança nacional Embora não hesitasse em ceder as decisões na área das relações econômicas internacionais do país às autoridades econômicas, de vertente hayekiana, o Itamaraty apropriou-se nos anos noventa, com sua inspiração idealista de vertente grotiana e kantiana, da doutrina de segurança e da política de defesa, deprimindo o papel das Forças Armadas nessa área. Ao separar os dois campos estratégicos, o que nunca fizeram as grandes potências, distanciou-se do realismo e embarcou na utopia. Com efeito, segundo Robert Gilpin, a pax americana sempre forneceu a primeira razão dos investimentos americanos no exterior. Ao termo da Guerra Fria, fortes economicamente, os Estados Unidos e seus aliados autooutorgaram-se o direito de ingerência, exercido sob a auréola dos direitos humanos, porém sob a eficácia do realismo político que ausculta os próprios interesses.

A política exterior do Brasil desqualificou a força como meio de ação em favor da persuasão. O país abandonou a tendência iniciada nos anos 1970 em termos políticos com a transição da segurança coletiva para a nacional e em termos industriais com a produção de meios de defesa e dissuasão. Reforçou seu pacifismo, firmando os pactos internacionais de desarmamento. Ou seja, aplicou a mesma visão multilateralista no trato das questões econômico-comerciais e de segurança. O mundo após a Guerra Fria passou, todavia, do sistema bipolar para um sistema econômico multipolar e outro estratégico unipolar. O trato multilateralista convinha somente ao primeiro. Por isso, com o tempo, foi necessário temperar o idealismo kantiano da diplomacia brasileira, o que se fez de duas formas: elaborou-se em 1996 um documento político para nortear as decisões na área e buscou-se a união da América do Sul, tendo em vista precaver-se ante possível nocividade da hegemonia dos Estados Unidos.

As medidas de confiança mútua estabelecidas entre Brasil e Argentina desde os anos oitenta converteram-se em variável essencial da política brasileira de segurança. No país vizinho, as decisões também se deslocaram da área militar para a Chancelaria que afinou a princípio seu entendimento com a Chancelaria brasileira. Mais tarde, porém, a visão argentina revolveu antigos antagonismos, o que também contribuiu para a correção da política brasileira. Quando os programas nacionais dos dois países dominaram o ciclo completo da tecnologia nuclear, percebeu-se a necessidade de travar a corrida armamentista e de superar o dilema de ter ou não ter a bomba. Ambiente propício foi criado pelo Acordo Tripartite de 1979 que eliminou o contencioso acerca do aproveitamento dos rios. Em 1980, firmou-se o primeiro acordo de cooperação nuclear. Em 1985, já com os civis no poder, criou-se um grupo de trabalho conjunto, presidido pelos chanceleres, que deu origem a vários instrumentos. O processo de integração iniciado com a Ata de 1986 abrigou timidamente a cooperação nuclear.

Mas o Tratado de Assunção que criou o Mercosul em 1991 animou a cooperação na área da segurança, particularmente a nuclear. Nesse mesmo ano, instituiu-se um sistema de fiscalização mútua, previu-se a entrada em vigor do Tratado de Tlatelolco e instituiu-se um sistema sui generis de salvaguardas com participação da Agência Internacional de Energia Atômica. Em 1994, entrou em vigência o Tratado de Tlatelolco para os principais países da região. Novos atos consolidaram a confiança mútua, até a criação em 2001 de uma agência bilateral para utilização pacífica da energia nuclear.

Na segunda metade dos anos noventa, esse ambiente propício à construção da zona de paz no Cone Sul da América foi perturbado pela obstrução argentina à pretensão brasileira de ocupar um posto como membro permanente no Conselho de Segurança e por sua insistência em integrar a OTAN com explícita intenção de secundar a ação dos Estados Unidos na América do Sul. Repugnava à diplomacia brasileira aquela subserviência, como também as propostas norte-americanas de criar instituições regionais de segurança e de confinar as Forças Armadas dos países da América do Sul no combate ao narcotráfico. Desconfiou, por isso, do Plano Colômbia de assistência militar norte-americano ao combate às drogas e empenhou-se vivamente para chegar à solução diplomática do conflito de fronteira entre Equador e Peru.

Por decisões de política exterior, o governo brasileiro movimentou-se na esfera da segurança global. Imbuído do idealismo kantiano, agiu com determinação nos foros de negociação no sentido de regular o sistema multilateral de segurança.

Renunciou à construção da potência e ao exercício da força como instrumento da política ao aderir aos pactos de erradicação de armas químicas e biológicas de destruição massiva, ao Regime de Controle de Tecnologia de Mísseis e ao Tratado de Não-Proliferação Nuclear. Participou de inúmeras operações de paz sob a égide da ONU. Lançou em 1994 sua candidatura a membro permanente do Conselho de Segurança, mas depois abriu mão dessa pretensão, em favor de uma reforma que desse ao Conselho representatividade e legitimidade. Lamentou a perda gradativa de poder desse Conselho em favor de decisões unilaterais dos Estados Unidos, que a elas subordinavam a OTAN.

Com suas iniciativas pacifistas logrou, portanto, o governo brasileiro influir sobre o desarme do Cone Sul e a construção de uma zona de paz e cooperação na América do Sul. Animado com isso, desmontou o sistema nacional de segurança e renunciou ao realismo da ação na arena internacional. Malogrou quanto às expectativas de fixar um ordenamento regulatório multilateral para a segurança do mundo. Essas ambivalências entre realismo e idealismo permeiam o documento com que a Presidência da República fixou em 1996 a Política de Defesa Nacional.

Esta resultou ambígua quanto à competência de sua execução por diplomatas, instituições civis e militares, quanto a seus meios de dissuasão e defesa e quanto aos fins a que pode servir. Contudo, nessa longa transição do Estado desenvolvimentista para outro paradigma, consumada a consolidação da democracia e percebidos os limites da utopia kantiana, a questão da segurança foi retomada como uma responsabilidade permanente e intrínseca da política exterior. A guerra contra o terrorismo desfechada pelos Estados Unidos após os atentados de 11 de setembro em Nova York e Washington revelou a imprudência, também no Brasil, de se relegar a segurança nacional a segundo plano3 .

O comércio exterior: a reversão da tendência histórica A abertura do mercado brasileiro nos anos noventa criou um desafio novo para o comércio exterior. A abertura destinava-se, pela lógica política, a forçar a modernização do sistema produtivo e a elevar sua competitividade externa. Visto que os fluxos do comércio não confirmavam tal fato, o governo passou a negociar em múltiplas frentes, visando com seus esforços alcançar do GATT-OMC um sistema multilateral com regras transparentes, fixas e justas e dos blocos regionais idênticos dispositivos. Incumbido dessas negociações, o Itamaraty não estava preparado para associar a sociedade e estimulá-la a fazer negócios externos, como ocorreu com a diplomacia empresarial no México e no Chile. Uma timidez sistêmica nacional, associada a fraquezas políticas e operacionais, reverteu a tendência histórica do comércio exterior brasileiro de gerar superávits. Nas mãos das autoridades econômicas, o comércio exterior deixou de ser instrumento estratégico de desenvolvimento e converteu-se em variável dependente da estabilidade monetária.

Certos equívocos dos economistas acompanham essa mudança a partir de 1990: o primeiro corresponde à convicção de que o protecionismo do mercado interno emperra o crescimento econômico; o segundo, à convicção de que o comércio exterior perdera a função de gerar saldos, podendo desempenhar a inusitada função de contenção da inflação; um terceiro dizia respeito à expectativa de que as potências avançadas cederiam aos diplomatas pela negociação aquele sistema multilateral, transitando do realismo que lhes permitia abusar ao idealismo kantiano brasileiro. Esses erros de cálculo tiveram alto custo.

Entre 1988 e 1993, o governo brasileiro reduziu a tarifa média de 52% para 14% e eliminou todas as medidas não tarifárias. O Plano Real de estabilidade monetária de 1994 introduziu a sobrevalorização cambial. Em 1995, o comércio exterior reverteu a tendência para saldos negativos. O apoio público à liberalização arrefeceu, a tarifa média elevou-se desde 1996 e a moeda iniciou a desvalorização em 1999. A balança de comércio exterior registrou o superávit de 85,9 bilhões de dólares entre 1980-89. Entre 1990-94, o superávit atingiu 60,4 bilhões, mas entre 1995-2000, o déficit somou 24,3 bilhões. O saldo negativo aparece em 1995 e se repete nos seis primeiros anos do governo de Cardoso. Em termos absolutos, o comércio exterior avolumou-se nos noventa, passando de 52,1 bilhões de dólares em 1990 para 110,9 no ano de 2000.

O déficit do comércio contribuiu para a deterioração das contas externas. A conta de serviços, onde pesa sobretudo a renda do capital, registrou uma elevação do déficit anual médio de 13,6 bilhões de dólares durante a década de oitenta para 18,3 entre 1990-98. Além de transferir renda para o exterior através da remessa de enormes lucros realizados internamente, as novas empresas que operavam os serviços no Brasil em conseqüência de privatizações com alienação importavam equipamentos e componentes de suas matrizes; introduziram, pois, dupla variável de desequilíbrio das contas externas. A pauta das exportações brasileiras, por outro lado, tampouco registrou qualquer melhoria de qualidade com as inovações da abertura econômica. As séries históricas do Banco Central do Brasil indicam que ela se compunha, em 1989, de 71,1% de produtos industrializados (54,3% de manufaturados e 16,8% de semimanufaturados) e 27,1% de primários; em 1997, os industrializados somavam 70,9% (com 54,9% de manufaturados e 15,8% de semimanufaturados) e os primários 27,1%. Quando os aviões da EMBRAER tornaram-se o primeiro item das exportações, a partir de 1999, essas estatísticas sofreram modificações. Quanto às importações, a pauta modificou-se em razão da abertura, passando os bens de consumo de 5,7% em 1980 para 18,2% em 1997.

O comércio exterior enfrentou dificuldades conjunturais. No âmbito das negociações globais, em primeiro lugar. O governo brasileiro cedeu no GATT à pressão dos países avançados, reconhecendo o comércio dos serviços e da propriedade intelectual, aderiu aos TRIPs (Aspectos de Propriedade Intelectual Relacionados com o Comércio) em 1993 e aprovou a Lei de patentes em 1996.