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Política externa brasileira: capital social e discurso democrático na América do Sul

Introdução Será possível falar em capital social em política externa? É bem conhecido que as pesquisas que agregaram evidências empíricas à idéia de capital social tratavam de temas de política nacional ou, no máximo, de política comparada (Almond e Verba, 1989; Putnam 1993, 1997; Locke, 2001; Fukuyama, 1995). Esses trabalhos têm ressaltado as condições nas quais é possível gerar capital social positivo e valores cívicos, além de enfatizar o estudo do processo pelo qual é possível transformar o capital social em capital político, ou seja, institucionalizar o capital social. Nessa linha, Putnam tem definido o capital social da seguinte forma: "características da organização social como confiança, normas e sistemas que contribuem para aumentar a eficiência da sociedade facilitando as ações coordenadas" (1977, p. 177). No Brasil, o conceito de capital social tem orientado um bom número de trabalhos entre os quais pode-se destacar os de Baquero (2003), Boschi (1999) e Reis (2003).

O trabalho de Locke (2001) classifica duas linhas de literatura sobre a geração de confiança entre atores: uma de natureza sociológica e outra ligada às análises racionalistas econômicas. No primeiro caso, destacam-se o trabalho de Putnam (1993), que explica a maior eficiência institucional no Norte e no Centro em comparação com o Sul da Itália, considerando o estoque de capital social expresso em comprometimento cívico e tradições cívicas mais bem desenvolvidas. O segundo grupo é composto por teóricos como North (1990), Gibbsons (2001) e Hardin (2001), que têm como fonte principal o famoso trabalho de Robert Axelrod (1984), The evolution of cooperation, cujas premissas básicas são: a confiança tem por base o auto-interesse de longo prazo, ou "interesse encapsulado", como denomina Hardin, e a expectativa positiva que decorre do cálculo de custos e benefícios entre atores maximizadores de utilidade. Nessa linha claramente racionalista, pequenos grupos de atores consideram vantajoso o estabelecimento de relações cooperativas se as interações cooperativas forem repetidas entre os atores e se a informação a respeito do comportamento passado dos atores for completa.

Para Locke, ambas as correntes apresentam três falhas básicas: 1) são estáticas, "porque assumem que padrões de associativismo e/ou de capital social ' vistos por alguns como os pré-requisitos da confiança, fixos no tempo e no espaço" (2001, p. 256); 2) a maior parte da literatura é mecanicista "por tratar os pré-requisitos da confiança ' sejam eles institucionais ou sociológicos ' como variáveis homogêneas binárias [...] ou as sociedades possuem as instituições 'certas' ou não as possuem. Ou elas possuem um estoque suficiente de capital social ou uma quantidade insuficiente dele" (Idem, p.

257); e 3) a literatura é "majoritariamente pessimista quanto às possibilidades de se criar confiança no contexto onde as condições favoráveis e/ou pré- requisitos de que eles supostamente dependem não estão dados" (Idem, p. 156).

Pensando em um contexto doméstico, Richard Locke explora a questão da possibilidade de se criar confiança e de como fazê-lo (Idem, p. 25).

Mas será possível pensar em termos de "capital social" e "geração de confiança" ao considerar ações coletivas que envolvem política externa entre Estados? Caso afirmativo, como fazê-lo? Entendemos que, ao discutir temas como a "cooperação" e a "confiança" entre atores estatais em política internacional, embora não exista uma referência explícita, as teorias das relações internacionais apresentam elementos de aproximação com a teoria do capital social.

A corrente neo-institcionalista, também baseada no trabalho de Axelrod (1984), tem na teoria da reciprocidade de Robert Keohane um de seus principais expoentes. Segundo Keohane, que partiu da mesma lógica do auto-interesse como motivação primária para a cooperação entre atores, Axelrod "demonstra que a racionalidade da cooperação depende não só dos ganhos imediatos esperados pelos jogadores, mas também do que se denomina 'sombra do futuro'" (1993a, pp. 194- 195), quer dizer, da incerteza. O dilema pelo qual os atores, nas suas relações estratégicas de cooperação, fazem a opção ou não por esta é compreendido por Axelrod num jogo seqüencial chamado de reciprocidade específica.1 A estratégia de reciprocidade específica usa a tática do "olho por olho". Isso significa que a um movimento cooperativo de um jogador A seguirá, em contrapartida, uma jogada cooperativa por parte de um jogador B; a deserção de A será seguida pela deserção de B. No entanto, a deserção pode criar incentivos para que outros atores se sintam prejudicados, o que origina uma pressão a favor da cooperação.

Para Keohane, [...] a virtude adicional à reciprocidade específica pode criar incentivos para que interesses, que de outra maneira seriam passivos dentro de seus países, se oponham a uma ação unilateral por parte de seus próprios governos. Em 1984, por exemplo, os granjeiros norte- americanos opuseram-se às cotas de aço se antecipando a represálias [externas] contra suas exportações agrícolas (1993a, pp. 197-198).

O autor, no entanto, não sugere que auto-interesse e percepções de interesses comuns sejam incompatíveis. Como parte da literatura institucionalista tem mostrado, ambas as motivações são compatíveis, e o problema apresenta-se nas características conformadoras da anarquia internacional, assim como nas restrições que esta impõe para a cooperação (Balwin, 1993).

Uma segunda perspectiva no âmbito da teoria das relações internacionais próxima da categoria de capital social tem sido desenvolvida pelo pensamento pós- positivista da escola construtivista, especialmente nos trabalhos de Alexander Wendt (1992, 1995). Para esse autor, as identidades, positivas ou negativas, e/ ou os interesses dos atores estatais são uma construção, e, "se repetidas com freqüência, essas operações recíprocas" geram conceitos relativamente estáveis de ajuda ' "é essa interação recíproca que define nossas identidades e interesses" (1992, p. 405). Contudo, tais identidades não são estáticas, já que podem ser construídas e desconstruídas em novos movimentos interativos.

No campo das correntes construtivistas, a "confiança" é a base para a criação do que elas denominam "comunidades pluralistas de segurança", conceito inspirado nos trabalhos de Karl Deutsch e outros (1957). O construtivismo tem definido as comunidades de segurança como "uma região transnacional composta de estados soberanos, em que as sociedades mantêm expectativas cofiáveis de mudança pacífica" (Adler e Barnet, 1998a, p. 30). É interessante ressaltar que uma "comunidade de segurança" apresenta quatro características básicas que também são parte do núcleo do conceito de "capital social": 1. Os atores compartem valores, identidades e significados.

2. A reciprocidade específica, uma característica que implica algum grau de interesse de longo prazo, assim como a geração de um senso de responsabilidade e obrigação em comum ' em outras palavras, valores, identidades e significados chegam a ser uma "condição" de segurança nacional ou internacional (Idem, 1998b).

3. A construção de confiança mútua entre estados de uma região. Tal confiança alimenta expectativas de solução de conflitos que descartam os recursos de poder baseados na força (ou do tipo power-based) ' as fronteiras dessa região não coincidem necessariamente com as fronteiras geográficas, uma vez que a criação de valores, identidades e significados comuns leva à noção de regiões cognitivas, ou seja, "o reconhecimento de que as comunidades se desenvolvem em torno de redes, interações e encontros face a face, que não dependem de habitar o mesmo espaço geográfico, reconceitualiza a idéia comum de região" (Idem). Um exemplo notável de fronteiras cognitivas é a aliança ocidental da Otan, como defendem autores como John Gerard Ruggie (1998).

4. As comunidades de segurança mesmo que baseadas na confiança entre parceiros estatais numa determinada região geograficamente contígua ou cognitiva não são incompatíveis com a realização do auto-interesse dos atores. Em outras palavras, o conceito de comunidade de segurança opera na mesma lógica descrita por Putnam (1993) para o capital social, ou seja, a partir do envolvimento de ações individuais em ações coletivas que geram redes de confiança recíproca, tendo um impacto não só na comunidade do agente, mas também para além das fronteiras da comunidade, posto que essas redes permitem a construção de virtudes cívicas ou de uma cultura cívica.

Finalmente, uma terceira perspectiva próxima à teoria do capital social tem sido pensada como uma saída de meio termo entre as análises positivistas (como as realistas) e as construtivistas. Nessa categoria destaca-se o trabalho organizado por Goldstein e Keohane, Ideas and foreign policy(1993), obra em que se pretende uma aproximação entre a conduta externa, movida pelas ou relativa às idéias, e aquela movida por interesses e poder.2 Os autores, fazendo uma autocrítica em nome do racionalismo, sobretudo do institucionalismo neoliberal e do neo-realismo, reconhecem as limitações das perspectivas teóricas racionalistas sobre o impacto das idéias nas políticas governamentais. Ao enfocar, principalmente, as variações dos constrangimentos exógenos (capacidades de poder) das unidades políticas, ponto comum a ambas às escolas, tanto o neo-realismo como o neoliberalismo cometem uma dupla falta ' por um lado, assumir que as preferências e as crenças são dadas ou que podem ser remetidas à caixa preta do interesse nacional, por outro, relegar as idéias e as crenças à qualidade de epifenômeno ou a um papel periférico, em função do interesse dos atores.

No campo dos trabalhos empíricos que testam, na arena internacional, a geração de capital social, um dos pensadores mais marcantes do mainstreamnorte- americano das relações internacionais, John Ikenberry (2002), tem trabalhado com um argumento bem próximo dos estudos seminais de Almond e Verba (1989) ' os quais apontam que uma das fontes da perdurabilidade da hegemonia norte- americana teria ligação com o fato de os Estados Unidos terem gerado, durante os anos do pós-Guerra Fria, uma cultura cívica transnacional baseada em duas fontes. A primeira reside no fato de que seu poder tem sido mais aceitável para o restante do mundo porque seu projeto é congruente com as forças mais profundas da modernização. A sincronia entre o estabelecimento dos Estados Unidos como uma superpotência liberal e global e os imperativos mais amplos da modernização no mundo criaram um vínculo funcional entre este país e o restante do mundo. A promoção do fordismo, da força de trabalho educada, de fluxos de informação e tecnologia e de progressivos e mais especializados sistemas sociais e industriais de organização são congruentes entre o modelo oferecido pelos norte-americanos e as demandas modernizantes tanto de aliados, como não- aliados. A segunda fonte diz respeito à existência de um modelo de identidade política norte-americana baseado num nacionalismo cívico e multiculturalista, o que parece ser de grande importância. Com efeito, os Estados Unidos praticariam um nacionalismo cívico e não um nacionalismo étnico.

Numa sociedade multicultural a identidade do grupo é subordinada a regras de direitos e a um credo de obrigações políticas; em outras palavras, raça, religião, língua ou etnicidade não são relevantes para definir os direitos do cidadão nem para definir sua inclusão no sistema político norte-americano.

Assim, tal sistema rejeita a noção de cidadania ligada à idéia de que direitos e participação sejam vinculados à etnicidade. Isso suscita duas implicações importantes: 1) o modelo de nacionalismo cívico estimula a projeção dos Estados Unidos como projeto de sociedade a ser almejado, inclusive como modelo de organização no mundo pós-Estados; 2) tal modelo tende a criar uma fonte de identidade e cooperação com outros Estados ocidentais, uma vez que no senso comum haveria um favorecimento à coesão e à cooperação. Como o nacionalismo cívico está enraizado em ideais democráticos e regras de direito compartilhadas, ele fornece uma importante via de hegemonia branda. O caráter multicultural da identidade política norte-americana tende a reforçar o internacionalismo, isto é, uma visão liberal cosmopolita e pluralista, o que se traduziria na criação de uma identidade que tende a apoiar o instrumental na construção do multilateralismo internacional em bases mais pluralistas.

A visão de Ikenberry está muito próxima da de Thomas Risse(2002), segundo a qual existe uma comunidade de segurança ocidental liberal comandada pelos Estados Unidos ' base da ordem estável contemporânea e da unipolariadade norte- americana. Três características poderiam definir tal ordem: (1) identidades e valores em comum; (2) política e economia em base transnacional e interdependência cultural; e (3) governança institucionalizada.

Não pretendemos fazer uma opção exclusiva por nenhuma destas três perspectivas ' neo-institucionalismo de Keohane; construtivismo; e idéias somadas a interesses ', mas aproveitar alguns elementos que parecem eficientes para compreender e explicar os fatos analisados. O objetivo é investigar osefeitos das idéias democráticase da democratização na formação de confiançaentre países sul-americanos e o Brasil e comoessas idéias influenciaram a geração de movimentos cooperativos recíprocos e de imagens positivas do poder de vizinhos sul-americanos sobre a política externa brasileira. Sustentamos o argumento de que o discurso democrático foi condição primária para a criação de confiança ' a despeito do estoque de capital social negativo acumulado nos governos militares que precederam à redemocratização brasileira e apesar do "interesse encapsulado" implícito nas metas de política externa. Para investigar o efeito das idéias democráticas e da democratização como meio da política externa brasileira de criar confiança com vizinhos sul-americanos atentaremos para cinco categorias: (1) identidades compartilhadas; (2) auto-interesse ou interesses encapsulados; (3) idéias compartilhadas; (4) histórico de reciprocidade específica positiva; e (5) institucionalização de normas de autogovernança, como confiança, transparência e monitoramento.

Este estudo é dividido em quatro partes: na primeira seção mapeamos as condições que permitiram a formação das preferências pela agenda democrática como um meio de política externa; na segunda, estudamos as interações seqüenciais entre o Brasil e a Venezuela e o impacto de idéias democráticas e dos interesses como instrumentos de política externa para gerar capital social e confiança; na terceira, repetimos o mesmo procedimento para testar como é possível gerar capital social e confiança em matéria de segurança e desarmamento, tomando como base analítica o histórico de reciprocidades entre o Brasil e a Argentina nos últimos trinta anos; finalmente, fazemos um balanço mostrando algumas limitações para a política externa brasileira na geração de capital social positivo na América do Sul.

A formação da preferência pela agenda democrática No Brasil ainda são muito escassos trabalhos na área de política internacional que mapeiem relações causais entre conduta externa dos estados e democracia como ferramenta de política externa. De acordo com a bibliografia existente (cf. Soares de Lima, 2000; Santiso, 2002; Villa, 2003; Câmara, 1998), o conjunto de estudos tem se dirigido à análise de variáveis importantes, como as cláusulas democráticas no sistema interamericano e as determinantes domésticas e sistêmicas que orientam a promoção da democracia por parte da política externa brasileira. Por isso, nosso objetivo primeiro é apresentar algumas idéias referentes a processos de causalidade sobre a formação das preferências democráticas como recurso de política externa.

Partimos do pressuposto de que a formação da agenda democrática para a América do Sul ' como uma preferência softque enfraquecia outras possibilidades baseadas prioritariamente em política de poder ' foi condição para a geração de capital social positivo no Brasil e em seus vizinhos sul-americanos. Mas, como se formou essa preferência pela democracia como instrumento de política externa regional? Os trabalhos de Goldstein e Keohane (1993), Peter Haas (1992) e Adler (1992), sustentam que, em contextos internacionais de incerteza, idéias são poderosos mapas que guiam a procura por novas formas de inserção internacional e adequação às novas condições emergentes, assim como podem induzir ao estabelecimento de novos padrões de comportamento e relacionamento entre Estados.

No sistema de polaridades definidas da Guerra Fria [...] do ângulo do pensamento institucional, os argumentos sobre a presença institucional do Brasil tinham como ponto de partida necessário o sistema internacional que determinava escolhas claras, à medida que estava estruturado num conflito global: ou adotávamos a posição de um dos lados, ou alguma forma de neutralidade (Fonseca, 1998, p. 285).

Como reconhece um agente formulador da política externa brasileira, ao se enfraquecer esse sistema de polaridades definidas, algumas idéias passaram a ser um instrumento para esclarecer novas escolhas num contexto incerto e duplo "de riscos e possibilidades" (Amorim, 1994a). Em outras palavras, idéias surgiam como uma resposta da política externa brasileira às mudanças nas condições sistêmicas. Na perspectiva epistemológica, a introdução da variável sistêmica e seu impacto na conduta e nas escolhas de política externa configurariam aquilo que sugere o pensamento neo-realista e o institucionalismo neoliberal (Balwin, 1993; Grieco, 1993; Keohane, 1993b). Contudo, as idéias aparecem não tanto como uma variável dependente da estrutura, mas sim como uma expectativa endógena aos atores.

A formulação do road mapdemocrático foi apresentada, então, como uma prioridade para setores vinculados à arena externa brasileira: "é absolutamente necessário ter um mapa das forças profundas que modelam a transição e que se revelam, ora explicitamente ora implicitamente, a cada negociação específica, a cada encontro bilateral, a cada reunião multilateral" (Lafer e Fonseca, 1994, p.

50). Com base nesse tipo de preocupação, que revelava incertezas sobre qual o caminho a seguir, um problema relevante para as agências formuladoras de política externa no Brasil passou a ser a formação da preferência dentro do leque de idéias disponíveis:3 "para compreender a formação das preferências, precisamos compreender quais idéias estão disponíveis" (Goldstein e Keohane, 1993, p.13).

É necessário compreender, também, quais as condições em que operam as idéias disponíveis. A identificação desse leque de idéias para os formuladores de política externa brasileira foi facilitada por três condições sistêmicas.

A primeira reside no fato de que o fim da Guerra Fria, fortemente marcado pela polarização ideológica, reduziu significativamente as opções valorativas disponíveis. A hipótese de alguns pensadores norte-americanos ' que tiveram em Francis Fukuyama um mentor intelectual destacado ' sobre a universalização da forma institucional de democracia representativa euro-americana parecia, em princípio, irrefutável. A política também havia se globalizado via o valor da democracia ocidental liberal. Isto é, num mundo polarizado ideologicamente, como aquele do período da Guerra Fria, valia a definição de Carl Schmitt (1992) de que a relação básica da política é a dicotomia amigo-inimigo. Contudo, na perspectiva analítica, com a globalização unidimensional da política na base da crença no valor universal da democracia ocidental, um dos campos da metáfora política de Schmitt (o inimigo) tende a desaparecer.

Mesmo com a crítica a esse tipo de pensamento ' desconfiava-se que fosse uma justificativa ideológica para preparar a ação do hegemonno pós-Guerra Fria (cf.

Amorim, 1994b, pp. 133-134) ' não houve dúvida de que a variação dos constraints valorativos sistêmicos (mudança de duas alternativas doutrinárias para uma só) agiram como uma baliza cognitiva, na medida em que fornecia aos decision makers internos parâmetros para sondar qual era o grau de manobra disponível para uma potência média como o Brasil, caso tentasse uma ação menos padronizada internacionalmente do ponto de vista ideológico. A evidência dos fatos levou, assim, em início dos anos de 1990, a que o discurso diplomático constatasse "o amplo consenso em torno da superioridade da democracia representativa" (Amorim, 1994a, p. 24, grifos nossos).

A segunda condição diz respeito à preferência pela democracia como instrumento de política externa, que também foi influenciada por processos estruturais operados no sistema interamericano desde a segunda metade dos anos de 1980 e, principalmente, pela geração de um sistema normativo de cláusulas democráticas na Organização dos Estados Americanos (OEA).4 Nessa direção, alguns estudos vêm apontando o surgimento, no sistema interamericano, de um regime internacional democrático que guia as expectativas e cria incentivos de cooperação para os atores (Goldberg, 2001) e de um conceito de defesa coletiva da democracia (Farer, 1996). A institucionalização dessas duas noções teóricas iniciou-se em meados da década de 1980, quando o Protocolo de Cartagena das Índias introduziu, como novos objetivos da OEA, a promoção e a consolidação da democracia no continente, respeitando o princípio da não-intervenção. Um passo firme foi dado em 1991, no chamado Compromisso de Santiago do Chile, que produziu a Declaração de Defesa Coletiva da Democracia e a Resolução 1080 ou "cláusula democrática" ' mecanismos normativos que prevêem a suspensão do sistema interamericano em países onde exista quebra da ordem constitucional e institucional democrática. A resolução 1080 foi aplicada durante a década de 1990 no caso de quatro Estados membros: Haiti (1991), Peru (1992), República Dominicana (1994) e Paraguai (1996), havendo ainda um pedido de aplicação no caso das eleições peruanas de 2000, no regime de Alberto Fujimori. Passo mais decisivo ainda foi a aprovação da Carta Democrática pelos países do continente, em setembro de 2001.

Além disso, os países sul-americanos haviam reafirmado o "compromisso democrático" nas duas experiências integracionistas da região. No caso dos países do Mercosul, o sistema de cláusulas democráticas foi formalizado pelo Protocolo de Ushuaia, de julho de 1998, e no caso da Comunidade Andina (CAN), pelo Protocolo Adicional ao Acordo de Cartagena sobre "O Compromisso da Comunidade Andina com a Democracia".5 A terceira e última condição sistêmica refere-se à aceitação normativa da idéia de democracia como "valor universal dominante" que ajudou a estabelecer entre as elites brasileiras o consenso em torno dos vínculos causais entre identidade democrática, poder regional e desenvolvimento.6 Essa percepção é consistente com a hipótese de que as relações causais entre idéias e fatos "derivam sua autoridade do consenso de elites reconhecidas" (Goldstein e Keohane, 1993). Tal mapa cognitivo foi percebido (e reconhecido) pelas elites brasileiras em coerência com a tradição de autonomia do país (qualquer que for o qualificativo aplicado a essa autonomia) e politicamente mais viável que aquele explicitado durante os anos do governo Collor de Mello (o chamado paradigma modernização pela dependência), que supunha uma volta ao paradigma americanista e um certo grau de alienação da soberania nacional (cf. Soares de Lima, 1994).

Dessa maneira, a sustentação da democracia como mapa do caminho já aparecia, em início dos anos de 1990, fortemente ligada à crença de que era muito importante reconhecer a "interdependência complexa" entre idéias e interesses. Essa interdependência sugeria uma releitura da hipótese dos "3D" do embaixador Araújo Castro ' idéia formulada em meados dos anos de 1960, em que a missão das Nações Unidas, e do Brasil nesta organização, passava pela realização de três metas: desarmamento, desenvolvimento e descolonização. Nas palavras de formuladores de política externa contemporânea, a atualização da tese dos "3D" enfatiza os conceitos de democracia, desenvolvimento e desarmamento, "com seus desdobramentos nas áreas de Direitos Humanos, Meio Ambiente e da Segurança Internacional" (Amorim, 1994a, p. 21). Foram essas idéias e valores que forneceram aos formuladores de política externa as coordenadas regulatórias do mapa para a inserção do Brasil no mundo das polaridades indefinidas que se abria com o fim da Guerra Fria.

Esses três fatores sistêmicos forneceram uma explicação eficiente das motivações agregadas em torno da idéia de democracia como meio de ação política externa e dos cursos de ação a serem desenvolvidos. Serviram também como argumentos explicativos da escolha feita. A política externa é uma das dimensões políticas nas quais é preciso, com mais freqüência, explicar as razões da escolha.

De fato, pela sua própria natureza, a política externa se sustenta, talvez mais do que outras políticas de Estado, em procedimentos explicativos já que vive também de atitudes simbólicas que buscam exprimir ideologicamente a globalidade dos interesses nacionais (Fonseca, 1998, p. 267).

Assim, a idéia de que existiam certos constraints valorativos universais que agiam como marcos regulatórios de um novo mainstreamde relações internacionais serviu como metodologia explicativa da prioridade dada ao curso de ação em face da "globalidade dos interesses nacionais".

Qual é a influência do tipo de ação que privilegia idéias democráticas ' no sentido de atingir outras metas, tais como confiança em relação a seus vizinhos ' e imagem positiva regional? A atuação da política externa gera imagens ambíguas quanto às motivações brasileiras regionais, porque algumas identidades negativas do passado continuam a prevalecer. No entanto, o marco democrático em que se sustenta a ação política externa tem operado como um importante instrumento para desconstruir o estoque de capital social negativo preexistente até a chegada dos governos democráticos em meados da década de 1980. Mapeadas as condições nas quais deu-se a formação das preferências por uma agenda democrática como meio de política, resta saber como foi operacionalizado o discurso democrático na geração de capital, confiança e melhoria da imagem entre vizinhos sul-americanos. Os casos das relações diplomáticas com a Venezuela e com a Argentina (neste último em torno de políticas de segurança e desarmamento) servirão para ilustrar adequadamente essa questão.

Relações Brasil-Venezuela: das imagens negativas à cooperação estratégica O caso da Venezuela é significativo, por várias razões, para mostrar como se pode construir capital social positivo entre atores estatais onde ele não existe. O Brasil comparte com a Venezuela, fronteiras da ordem de 2.199km.

Alguns autores (Cervo, 2002; Visentini, 1995; Ramos, 1995) defendem que talvez a relação bilateral mais sólida que o Brasil mantém hoje com seus vizinhos sul- americanos seja com esse país. Porém, durante os governos militares a Venezuela, como de resto quase todos os vizinhos sul-americanos, abrigavam identidades negativas sobre o Brasil. Lembremos que a literatura geopolítica e militar de intelectuais como Couto e Silva (1967), Terezinha de Castro (1976) e Correa Rocha (1965), assim como "O desastrado discurso feito por Richard Nixon em 1971 na Venezuela, afirmando que para onde o Brasil se inclinasse o resto do continente faria o mesmo" (Shiguenoli, 1999, p. 85) haviam feito estragos na imagem e na percepção que uma boa parte dos países sul-americanos tinham do Brasil, atribuindo-se ao Itamarati motivações subimperialistas e expansionistas baseadas em política de poder. No caso da Venezuela, um destes autores (Correa Rocha, 1965) chegou a conceber a hipótese pela qual o Brasil teria fixado sua fronteira norte pelo Mar Caribe, objetivo para o qual o autor propõe uma divisão pela metade das Guianas com a Venezuela. Na verdade esse tipo de proposta em vez de agradar a Venezuela alimentava mais temores do que confiança nas elites deste país.

Além das desconfianças geopolíticas existiam também causas políticas. Não é de hoje que os governos venezuelanos tentam usar o petróleo como recurso para alimentar uma pretensa liderança regional em áreas da América Latina, como nos países andinos, na América Central e no Caribe. Essa pretensão era já muito marcante durante o primeiro governo do social-democrata Carlos Andrés Pérez (1974-1979), período em que os preços do petróleo atingiram altas cotações mundiais. O chamado "milagre brasileiro", junto com a política pragmática externa do governo Geisel de diversificar relações comerciais e políticas independentemente da natureza ideológica dos países, também era motivo de desconfiança por parte das elites venezuelanas, que anteviam disputas com o Brasil pela liderança nessas regiões. Finalmente, entre as motivações políticas, ao contrário do projeto de autonomia política do governo brasileiro diante dos Estados Unidos (ou autonomia pela distancia, como se denominou o paradigma que orientou a política externa brasileira desde inícios dos anos de 1970 até finais da década seguinte), a política externa venezuelana, durante quase todo o século XX, sempre definiu como estratégica a parceria política com os Estados Unidos.

Como foi possível transformar relações de desconfiança em relações de confiança em que pese esse enfoque acumulado de capital social negativo na época da redemocratização? A reconstrução do processo histórico de reciprocidade específica positiva permitirá compreender como isso foi possível. Naquele quadro de desconfianças e imagens negativas, o Brasil tentou uma primeira ação cooperativa com a Venezuela ao apoiar a política petrolífera de preços altos, que reforçava o discurso da diplomacia venezuelana de valorizar as matérias- primas do Terceiro Mundo. Em compensação, a esse primeiro movimento cooperativo a Venezuela acertou com o Brasil convênios de cooperação em abril de 1978 nos ramos do petróleo, da petroquímica, da mineração e da siderurgia e, nesse mesmo ano, aceitou que a existência de acordos regionais como o Pacto Andino, de natureza econômica, não eram incompatíveis com acordos de cunho político sobre a administração de recursos naturais, criando-se, assim, condições para a assinatura do Tratado de Cooperação Amazônica, de iniciativa brasileira.

O jogo seqüencial de ações cooperativas e de reciprocidade manteve-se nos anos de 1980, respondendo o Brasil positivamente a uma velha proposta venezuelana, qual seja, a criação de uma multinacional latino-americana do petróleo, a Petrolatina. Também não é de hoje que a diplomacia venezuelana sustenta esse objetivo.7 O Brasil assinou em Caracas, em 1981, em conjunto com a Venezuela e o México, um protocolo para dar início a essa idéia. Embora o projeto da Petrolatina permanecesse engavetado nos cofres das chancelarias desses países até ser resgatado pela administração Chávez, o gesto diplomático brasileiro foi um importante passo para começar a mudar a identidade negativa do Brasil subimperialista perante seu vizinho venezuelano. Em outras palavras, as ações de reciprocidade específica nesta primeira fase fizeram-se na base da tolerância e do estímulo de interesses regionais, especialmente do apoio do Brasil a projetos regionais venezuelanos baseados no seu poderio petrolífero.

Também esse tipo de reciprocidade reforçava, no plano dos atores sociais, os empresários, já que a aproximação entre ambos os países procurava criar condições para o desenvolvimento de projetos empresariais destinados a "robustecer o núcleo central das economias nacionais" (Cervo, 2001, p. 9).

Com a redemocratização brasileira iniciada no governo de José Sarney, uma nova idéia toma corpo, a de que a inserção mundial competitiva só seria possível por meio da integração regional sul-americana. Isso supunha que os países sul- americanos deixassem de pensar em seus modelos de desenvolvimento como passíveis de serem atingidos na visão nacional-desenvolvimentista, de "voltados para dentro", para coordenar ações coletivas e cooperativas regionais. Um mapeamento do discurso diplomático de decision makers de política externa desde o governo Sarney permite conferir uma constante: a percepção da América do Sul como prioridade da política externa brasileira (cf. Cardoso, 1993, p. 6; Amorim, 1994a, p. 16; Lafer, 2001b, p. 2; Silva, 2003, ou nas palavras de Lafer, a percepção de uma "força profunda da política externa brasileira" (2001b, p. 2). A construção desse significado permitiu que alguns autores afirmassem que ao longo de sua história o Brasil foi desenvolvendo a dupla identidade de país em desenvolvimentoe país sul-americano."Mas a verdade é que foi preciso que essa dupla identidade, hoje tão óbvia, fosse sendo construída no discurso e na auto-imagem dos brasileiros ao longo do século XX" (Lamazier, 2001, p. 51). Assim, no discurso da política externa brasileira contemporânea, sobretudo com a defecção da tão próxima política externa mexicana, hoje em dia, do Nafta e dos Estados Unidos, houve um esforço sistemático dos governos brasileiros, desde Itamar Franco, "em redefinir a cooperação regional em termos de América do Sul antes que [em termos] de uma identidade Latino-americana " (Hurrel, 1998, p. 257).

A partir do governo Sarney, passa-se a explorar fortemente o caminho integracionista sul-americano, tendo sido definida a Venezuela pela fronteira norte e a Argentina pela fronteira sul como as duas relações estratégicas a serem cultivadas para atingir esse objetivo. Instâncias de comportamento confiável começaram a ser seladas quando o presidente Sarney conseguiu promover a idéia entre seus pares venezuelanos de que o pathwayintegracionista era o melhor caminho para atingir três objetivos: desenvolvimento nacional, defesa da democracia e inserção competitiva internacional. Ainda durante o governo Sarney, o governo brasileiro assinou, em 1996, os Protocolos de Cooperação com a Argentina de Raul Alfonsin (1984-1988), e, com a Venezuela, durante o governo do social-democrata Jaime Lusinchi (1984-1988), o Protocolo de Caracas, em 1987, a partir dos quais se pretendia fazer deslanchar os processos integracionistas na América do Sul.

O reforço normativo que serviu como mapa cognitivo da estratégia brasileira de aproximação com vizinhos como Argentina e Venezuela foi o argumento de formuladores de política externa dos anos de 1990, segundo o qual o Brasil estava politicamente amadurecido para evoluir das "clássicas fronteiras [para] modernas fronteiras de cooperação" (Lafer, 2001b, p. 2).8 Destaca-se no conceito de "fronteiras de cooperação" primeiramente a mudança nas formas de produção e representação do significado do espaço brasileiro como algo não só instrumental, mas também substantivo em face dos interesses regionais de integração regional. Em segundo, o conceito é consistente com a crença nos [...] investimentos no soft power da credibilidade realizados pelo país no correr da década de 90, ao tratar de maneira construtiva ' pela participação e não pela distância ' os "temas globais" que se inseriram, em novos termos, na agenda internacional pós-guerra fria (Lafer, 2001b. p. 2).

O mais importante a destacar é que nesta fase se consegue desconstruir a primeira das identidades negativas que mais criavam obstáculos para uma ação cooperativa entre a Venezuela e o Brasil, a saber, a de que o Brasil seria um país com motivações subimperialistas. "A imagem de um Brasil expansionista, hegemônico e dominador modificou-se drasticamente e as expectativas positivas afloraram" (Cervo, 2001 p. 9).

Porém, ainda restava desconstruir mais duas imagens: primeiro, a de que a liderança venezuelana no processo de integração regional andino era incompatível com a liderança regional integracionista sul-americana promovida pelo Brasil; e, segundo, a idéia de que as metas de política externa venezuelana eram mais compatíveis com uma política de aliança estratégica com os Estados Unidos do que com o Brasil, que ocupava um lugar periférico no olhar das elites venezuelanas. Esses dois objetivos foram trabalhados intensamente durante toda a década de 1990 pela política externa brasileira, desde o segundo governo do democrata-cristão Rafael Caldera e na administração Hugo Chávez.

Observemos, então, como se deu esse processo diplomático.

Durante a administração de Itamar Franco no Brasil e de Rafael Caldera na Venezuela firmaram-se algumas das bases que compatibilizariam o projeto brasileiro de integração sul-americana com o projeto de integração sub-regional andino e de desenvolvimento nacional venezuelano. Esse projeto tinha por base três eixos de ação: desenvolver ações de integração fronteiriça e energética; desenvolver os fluxos bilaterais de comércio; e finalmente, investimento entre ambos os países, com proveito para os setores empresariais e criação de uma zona de livre comércio sul-americana.

O primeiro eixo ' integração de fronteiras ' teve início com o reforço de políticas de povoamento em estados como Amazonas e Roraima, do lado brasileiro, e estados como Amazonas, Delta Amacuro e Bolívar, do lado venezuelano. Em ambos os lados das fronteiras comuns, os dois países desenvolveram políticas recíprocas e complementares. À iniciativa brasileira do Programa Calha Norte, a Venezuela responderia, em meados dos anos de 1990, com o programa Prodesur.

Ambos tinham objetivos em comum, tais como a melhoria da qualidade de vida das populações locais, a proteção do meio ambiente e o desenvolvimento da potencialidade econômica das regiões fronteiriças. Um empreendimento cooperativo de grande envergadura na integração física foi realizado no segundo mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso. Ainda, foi reinaugurada a rodovia BR-174, cujo trecho Manaus-Santa Helena de Uairén (primeira cidade fronteiriça venezuelana), liga o Brasil a Caracas. A Venezuela já havia feito sua parte inaugurando a BV-8, pela qual se fornece energia elétrica a Boa Vista, advinda das usinas do Rio Caroní venezuelano. Os interesses do Brasil neste mecanismo de integração física são evidentes: inserção de produtos no mercado venezuelano e de escoamento de produtos brasileiros pelos portos caribenhos da Venezuela, como La Guaira e Puerto Cabello, localizados ao norte deste país. De outra parte, desenvolveu-se uma política de integração energética bastante assertiva nas relações entre a Venezuela e o Brasil. As estatais de eletricidade ' Eletrobras do Brasil e Edelca da Venezuela ' vêm aproveitando o fato de a Venezuela ter algumas de suas principais usinas hidrelétricas instaladas na região sul ' na fronteira com o Brasil ' para, desta maneira, poder abastecer de energia os estados brasileiros dessa região, como Roraima, Amazonas e Amapá.