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Presidentes e Congresso Nacional no processo decisório da política de saúde no Brasil democrático (1985-1998)

Este artigo focaliza a dinâmica da relação Executivo-Legislativo no processo decisório da política de saúde no período entre a transição democrática (1985) e o final do primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso (1998).

Nosso objetivo é discutir, a partir de dados relativos à produção legislativa na área de saúde, a proposição de que presidentes que têm primazia no processo legislativo, porque dispõem de amplos poderes constitucionais para legislar (como poder de decreto), são "fortes". Ao contrário do que indica a literatura especializada no tema (Figueiredo, 1995; Figueiredo e Limongi, 1995, 1999; Power, 1998; Carey e Shugart, 1998), pretendemos demonstrar, primeiro, que a "força" de um Executivo que governa praticamente à margem da instituição representativa mais importante do regime democrático ' o Congresso Nacional ' é, no mínimo, questionável. Segundo, que, a exemplo daquilo que vem ocorrendo no âmbito da produção legislativa na área social (Rodrigues, 1998; Santos, 1999), a preponderância do Executivo na produção de leis na área de saúde pública é relativa, já que os parlamentares brasileiros têm recuperado, de maneira significativa, sua capacidade "legiferante" nessa arena política.

Partimos do princípio de que a "força" de que dispõem o Executivo e o Legislativo para aprovar legislação social não está condicionada, apenas, à capacidadede ambos de utilizar os dispositivos institucionais que lhes são conferidos pela Constituição para introduzir, modificar e/ou regulamentar legislação, nem ao conteúdo das propostas apresentadas. Apesar de estes constituírem fatores não desprezíveis, acreditamos que a preponderância da Presidência da República (ou do Congresso Nacional) na arena legislativa depende, sobretudo, das estratégias adotadas pelos atores envolvidos no processo de tomada de decisão para obter aprovação de proposições legislativas e dos recursos políticospor eles utilizados.

Este trabalho está dividido em três partes. A primeira apresenta uma síntese da evolução da agenda da política social no Brasil, com ênfase na área de saúde, no período 1985-98. Nesta seção, busca-se situar de que maneira a transição democrática, a crise econômica, a reforma do Estado e a revisão do federalismo brasileiro condicionaram as mudanças no papel do Estado na área de saúde pública.

A segunda parte trata de examinar a agenda decisória da política de saúde pública no Brasil, a partir de uma análise sobre a utilização dos mecanismos institucionais disponíveis para o Executivo e o Legislativo federais introduzirem legislação na área social. O objetivo desta seção é contribuir, de uma perspectiva institucional, para o esclarecimento da dinâmica entre os Poderes no processo decisório na área da saúde pública. Para tanto, examinamos o uso que presidentes e parlamentares fizeram de alguns instrumentos constitucionais fundamentais ' como medida provisória (MP), poder de veto, projeto de lei e proposta de emenda constitucional (PEC) ' durante o período estudado.

A terceira parte analisa as estratégias de negociação e os recursos políticos utilizados pelos dois Poderes para aprovar legislação no Congresso Nacional.

Procura-se aqui compreender como presidentes e parlamentares interagem, na prática, para introduzir, modificar e regulamentar legislação na área da política pública de saúde no Brasil.

Como presidentes e membros do Congresso Nacional interagem para produzir legislação que visa alterar o conteúdo da política de saúde? De quais recursos políticos o Executivo lança mão para formar coalizões e cumprir sua agenda política na área da saúde? Que instrumentos legais são utilizados com maior freqüência pelos Poderes Executivo e Legislativo para introduzir alterações na legislação sobre saúde? Qual o impacto das decisões tomadas na área das políticas de saúde sobre o funcionamento do regime democrático no Brasil? Estas são algumas das questões que nortearam a elaboração deste artigo.

A EVOLUÇÃO RECENTE DA AGENDA DA POLÍTICA SOCIAL NO BRASIL Transição Democrática, Crise Econômica e Políticas Sociais Durante o período de que nos ocupamos neste artigo (1985-98), em substituição à estratégia reformista conservadora1 consubstanciada no II Plano Nacional de Desenvolvimento implementado a partir do governo Geisel (1974-79), inaugura-se uma fase caracterizada por um projeto reformador que orienta o processo de redefinição das políticas públicas de corte social que, logo, se depara com um quadro de fragmentação institucional e paralisia decisória derivado do colapso da coalizão de poder que deu sustentação ao processo de transição.

Se, ao longo das cinco décadas anteriores, se constituiu no Brasil um conjunto de políticas sociais que se aproxima do modelo de produtividade e desempenho industrial (Titmuss, 1974) ou conservador (Esping-Andersen, 1990) de Estado de Bem-Estar Social, durante os anos 80 e 90, a política social brasileira tornou- se alvo de um conjunto de pressões e demandas pela sua alteração provenientes tanto do processo de transição e consolidação democrática quanto dos constrangimentos originários do quadro de crise econômica que o país enfrentava (Draibe, 1995). Por um lado, observa-se uma tendência no sentido de a questão social ganhar relevância na agenda pública da transição democrática. Trata-se de um contexto em que adquirem expressão as propostas de descentralização e de maior participação da sociedade na elaboração e implementação das políticas públicas. De outro, o quadro de pronunciada crise econômica que se manifesta ao longo dos anos 80, e que repercute de maneira pronunciada nos 90, ao mesmo tempo que torna inadiável, em virtude da deterioração da situação social do país (idem), a adoção de políticas sociais de caráter compensatório, faz com que a ênfase na ação reformadora voltada para o equacionamento da questão social seja minimizada em função da necessidade de o novo regime democrático e os governos civis subseqüentes responderem aos imperativos da administração macroeconômica do país (Torre, 1987; 1993). Nesse caso, as variáveis de ajustamento econômico, ao mesmo tempo que são indutoras de ações de política social de caráter emergencial e compensatório, constituem também importantes fatores de constrangimento da ação reformadora nos anos 80 e 90.

Particularmente na década de 90, impõe-se uma nova agenda de reformas das políticas sociais. De forma análoga ao que ocorre em outros países latino- americanos, no Brasil, a perda das condições que viabilizaram historicamente a estratégia de substituição de importações fez com que a agenda pública evoluísse no sentido da discussão da reforma do Estado como pré-requisito para a implementação de um novo modelo de desenvolvimento (Pinheiro, 1995).

A contrapelo do impulso reformista da Constituição de 1988, que indicava claramente o sentido da evolução do sistema de proteção social brasileiro em direção a um modelo redistributivo-institucional (Titmuss, 1974) ou social- democrata (Esping-Andersen, 1990) de Estado de Bem-Estar Social a ser alcançado por meio de políticas de perfil universal com oferta pública estatal de serviços e bens na área social2, as características mais marcantes da evolução das intervenções públicas na área social, durante os anos 90, relacionam-se com os processos de descentralização e focalização dos programas de políticas sociais em meio a um quadro de fortes restrições fiscais, o que faz com que o padrão brasileiro de proteção social se afaste também das configurações residuais (Titmuss, 1974) ou liberais (Esping-Andersen, 1990) do Estado de Bem- Estar Social (Draibe, 1995; 1997; Draibe et alii, 1991).

Federalismo e Políticas Sociais Desde o início do processo de redemocratização brasileiro, e ainda durante os anos 90, a agenda pública nacional refletiu as demandas por descentralização fiscal e das políticas sociais. Tendo como contraponto o padrão centralizado de elaboração e implementação de políticas dos governos autoritários anteriores, a bandeira da descentralização foi associada à construção da democracia e à necessidade de maior eficiência das intervenções governamentais (Abrucio, 2001; Arretche, 1996).

Em um contexto de pronunciada fragilidade política e econômica da União, a dinâmica da evolução do sistema político e do federalismo brasileiro foi profundamente afetada pela crescente afirmação dos governadores no cenário político nacional ' como demonstraram os resultados das eleições estaduais de 1982. Em meio ao processo de transição política, a realização de eleições diretas nos municípios e estados, antes da efetuação de um pleito de caráter nacional (que só ocorrerá, por via indireta, em 1984, com a vitória de grupos de oposição em importantes estados da federação), permitirá que a estrutura do federalismo consagrada durante o ciclo de governos militares seja questionada em nome da introdução de maiores níveis de autonomia dos governos subnacionais diante do poder da União.

Na esteira da emergência e afirmação do que foi qualificado como um "federalismo estadualista" (Abrucio, 1994; Abrucio e Samuels, 1997), além de promover a criação de três novos estados (Amapá, Roraima e Tocantins), a Constituição de 1988 consagrou um novo padrão de relações intergovernamentais entre estados, municípios e União ao reconhecer os municípios e o Distrito Federal como entes federados, assegurar maior autonomia e capacidade extrativa fiscal aos estados e municípios e estabelecer um aumento das transferências constitucionais da União em favor dos governos subnacionais (Kugelmas, 2001; Kugelmas e Sola, 2000).

Entretanto, em que pese o viés "estadualista" presente na evolução recente do federalismo brasileiro, a elevação dos municípios à condição de entes federados e o crescimento, em termos absolutos e em relação ao Produto Interno Bruto ' PIB, de sua receita disponível vis-à-vis os recursos fiscais em mãos dos estados e da União foram interpretados como componentes de um "federalismo municipal". Afinal, a criação desses novos municípios não favoreceu uma situação de independência destes, quanto a suas receitas, das transferências constitucionais e de convênios com os estados e com a União (Gomes e MacDowell, 2000).

De fato, um aspecto saliente da dinâmica do federalismo brasileiro nas duas últimas décadas aponta para um quadro de redistribuição vertical dos recursos fiscais da União em favor dos estados e municípios, e dos estados em favor dos municípios (Serra e Afonso, 1999). A propósito, entre 1989 e 1996, verifica-se um quadro de crescimento negativo da receita tributária disponível da União (de 61,1% para 56,4%) e de crescimento positivo das receitas disponíveis de estados (de 25% para 27%) e municípios (de 13,9% para 16,7%), ' para o ano de 1995, enquanto a arrecadação direta de estados e municípios foi da ordem de 34% da carga tributária global, depois de realizadas todas as transferências em seu favor, estes passaram a dispor de 44% da receita tributária (Afonso e Lobo, 1996).

Tudo isso em meio a um sistema federativo cujos dispositivos institucionais operam no sentido tanto da restrição do poder central quanto do poder do demos.A propósito, Stepan (1999) elabora a idéia de que em um continuumde federações democráticas mais ou menos restritivas do poder da maioria (demos constraining) e federações que mais ou menos ampliam o poder do conjunto de seus cidadãos (demos enabling), o Brasil ocupa uma posição extrema no continuum demos constraining3.

Não tendo a Constituição de 1988 promovido uma revisão da distribuição dos diferentes encargos governamentais coerente com o novo padrão de repartição dos recursos fiscais entre os entes federativos (Serra e Afonso, 1999; Abrucio, 2001; Abrucio e Samuels, 1997), e diante do agravamento da situação fiscal da União, verifica-se, durante os anos 90, que o governo central ' sob o impacto da federalização e renegociação das dívidas de estados e municípios e em meio a importantes restrições fiscais ' passa a atuar em duas frentes. Por um lado, procede à recomposição de sua base de recursos através do Fundo Social de Emergência ' FSE (depois Fundo de Estabilização Fiscal ' FEF) e do aumento da arrecadação através de contribuições sociais ' cuja receita não é partilhada com estados e municípios; por outro, procede à operacionalização de um amplo conjunto de medidas de descentralização pela oferta4, com destaque para as políticas públicas na área de saúde.

O Setor de Saúde Até meados dos anos 60, as políticas para o setor de saúde foram fortemente influenciadas por arranjos institucionais de tipo corporativista estatal conjugados com um modelo de seguro-saúde de base contributiva com importantes restrições de acesso em relação à população não-contribuinte5. Já durante o ciclo de governos militares, a unificação dos diferentes regimes de previdência social em 1966 ' com a criação do Instituto Nacional de Previdência Social ' INPS e a incorporação dos trabalhadores rurais (1971), das empregadas domésticas (1972) e dos trabalhadores autônomos (1973), entre outros segmentos sociais, ao regime previdenciário vigente ', promove um avanço decisivo em direção à universalização de determinados direitos sociais (Costa, 1996; Draibe, 1994; Draibe et alli,1991; Malloy, 1986; Salm e Coutinho, 1986; Schmitter, 1974).

Durante os anos 80, as significativas mudanças institucionais e na agenda pública relativas à área de saúde no Brasil, na direção de níveis mais abrangentes de universalização das políticas do setor, refletem as realizações dos governos autoritários anteriores no sentido da superação da institucionalidade fragmentária e excludente de um certo padrão de acesso aos bens e serviços de saúde pelas diferentes camadas da população. Nesse período, no âmbito das políticas sociais, o setor de saúde constitui-se na área de políticas públicas que conheceu as maiores mudanças, particularmente com a promulgação da Constituição de 1988. Reflexo dos deslocamentos observados no eixo analítico de problematização das políticas sociais, as mudanças no setor de saúde acompanham pari passu a dinâmica de evolução da agenda pública no Brasil nas últimas décadas.

Embora as conseqüências das ações reformadoras/descentralizadoras no campo das políticas sociais, por parte dos Executivos federais, desde os anos 80, estejam longe de constituir um quadro homogêneo, com grande variação de resultados uma vez que se trata de políticas sociais diferentes, assim como com importantes distinções entre as unidades da federação brasileira no que se refere à participação dos estados e municípios na gestão das políticas de saúde (Almeida, 1995; Arretche, 1999)6, o fato é que, em meio ao processo de transição democrática, a agenda pública na área de saúde termina por sofrer uma nova inflexão com a incorporação de novos temas associados à emergência e à afirmação de novos atores no quadro político nacional.

Nesse contexto, adquire particular relevância a agenda reformista proposta pelos diferentes atores que integravam o movimento sanitarista, cujas proposições no sentido da promoção da descentralização da gestão dos serviços de saúde serão amplamente ratificadas no âmbito da VIII Conferência Nacional de Saúde (1986).

De fato, as mais importantes inovações consubstanciadas na Constituição de 1988 são fruto do processo de interação de uma gama diversificada de atores sociais que acaba por repercutir nos trabalhos da Assembléia Nacional Constituinte em um contexto de mudanças na agenda pública nacional. Observa-se, já a partir de 1984, uma reorientação na análise do modus operandi da política social brasileira que submete à crítica seus aspectos centralizador, excludente e ineficaz, dentre outros. Nesse diapasão, a ênfase na abertura das arenas decisórias das políticas públicas à participação de atores até então excluídos das mesmas, e na descentralização das intervenções públicas na área social, constitui-se em leitmotivda ação reformadora nessa área de políticas públicas.

Com efeito, em meio a um ambiente de crítica ao padrão de intervenção estatal perpetrado na área social durante o ciclo de governos militares, e diante do momento fundacional propiciado pela elaboração de uma nova Constituição, configura-se uma importante policy window7 (Kingdon, 1993), em torno da qual diferentes atores se mobilizam no sentido de influenciar na reconfiguração do perfil das políticas de saúde.

Ao longo desse período, a criação do Sistema Único de Saúde ' SUS configura-se como a mais importante iniciativa de reforma na área social. Coroando um processo que remonta ao início dos anos 80, a constituição do SUS foi precedida pela implantação das Ações Integradas de Saúde (1984) e pela instituição do Sistema Unificado e Descentralizado de Saúde ' SUDS (1987). Exemplo de um processo de descentralização que contou com forte apoio institucional do governo central e, ao mesmo tempo, expressou um amplo conjunto de demandas vocalizadas por diferentes atores sociais, a implantação do SUS ocorre no contexto da redemocratização e de fortalecimento das bases federativas do sistema político brasileiro (Almeida, 1995; Arretche, 1998).

Após a aprovação da Lei Orgânica da Saúde ' LOS, tem início nos 90 um processo de normatização e institucionalização da orientação descentralizadora do SUS.

Por intermédio das Normas Operacionais Básicas ' NOBs, o Ministério da Saúde paulatinamente define as regras do seu funcionamento, explicitando as diferentes modalidades de habilitação de estados e municípios na gestão dos recursos do SUS (Arretche, 1998; Augusto e Costa, 2000).

Nesse período, em meio a uma severa crise fiscal em boa medida herdada dos governos anteriores, abre-se uma nova policy window, com um novo deslocamento da agenda pública nacional no sentido da discussão da reforma do Estado que envolve a redefinição de seu papel no que diz respeito à configuração das políticas sociais. Entre outros temas, assiste-se, então, à proliferação de estudos voltados para alterações do mix público-privado e a adoção de políticas seletivas e de focalização do gasto público (Melo, 1998; 1999). Ainda nessa fase, em uma nova rodada de discussões sobre as bases de financiamento das políticas de saúde e no decurso da implementação de uma série de reformas setoriais, destaca-se a desvinculação do orçamento da Previdência Social do Fundo da Seguridade Social tal qual definida pela Constituição de 1988.

A AGENDA DECISÓRIA DA POLÍTICA DE SAÚDE PÚBLICA NO BRASIL Dado o escopo deste artigo, a análise do conteúdo da política de saúde pública que foi implementada no país e a caracterização do ambiente em que foram formuladas diversas decisões políticas entre 1985 e 1998 requerem um exame dos mecanismos institucionais passíveis de serem utilizados pelos membros do Executivo e Legislativo tendo em vista a produção legislativa. Para tanto, procede-se nesta seção a uma reconstituição dos processos decisório e de estabelecimento das regras constitucionais, leis, decretos presidenciais, normas operacionais e produção legislativa que vêm regulamentando a institucionalização do sistema de prestação de serviços de saúde. A descrição apresentada aqui se baseia nos fundamentos constitucionais da política descentralizada de saúde, no conteúdo da LOS e em alguns atos normativos editados pelo Poder Executivo8.

Arcabouço Institucional da Descentralização Desde a transição democrática, em 1985, um conjunto de leis, decretos presidenciais, normas operacionais e portarias ministeriais vem regulamentando um longo processo de institucionalização de novas regras e procedimentos no âmbito do sistema de prestação de serviços de saúde no país9. Entretanto, o marco inaugural mais importante para a redefinição das prioridades das ações estatais destinadas ao atendimento das necessidades da população na área da saúde pública, assim como para a ampliação da autonomia de gestão das autoridades públicas locais, foi a Constituição de 1988.

O texto final da Carta de 1988, no capítulo referente à saúde pública (artigos 196 a 200), reconhece a saúde como um direito social de todos os cidadãos ' garantido pelo acesso universal e igualitário às ações e serviços para promoção, proteção e prevenção de saúde ', e como um dever do Estado ' através da elaboração de políticas e programas sociais que visam à redução do risco de doenças. Contudo, o primeiro passo para a institucionalização do sistema proposto no texto constitucional de 1988 só foi dado na administração do presidente Fernando Collor de Mello (1990-92). Em 7 de agosto de 1990, Collor edita o decreto presidencial nº 99.438, que organiza e define as atribuições do Conselho Nacional de Saúde. Logo em seguida (19 de setembro de 1990), foi a vez de o Congresso Nacional aprovar a Lei Orgânica da Saúde, que ratifica as diretrizes constitucionais do sistema e amplia a responsabilidade municipal na provisão dos serviços de saúde e nas atividades de negociação, alocação de recursos e regulação de desempenho. Da aprovação da LOS (Lei nº 8.080) resultaram dois aspectos fundamentais: Em primeiro lugar, ao definir as atribuições de cada esfera de governo, no que diz respeito à gestão e às competências, além de dispor sobre a organização dos serviços e o funcionamento do SUS, a Lei nº 8.080 acabou criando mecanismos institucionais importantes que passaram a vincular, de maneira definitiva, a descentralização à municipalização. Um segundo aspecto, de outra ordem, refere- se ao conteúdo da legislação e à dinâmica do processo decisório. A Lei nº 8.080 foi aprovada com veto parcial aos artigos referentes à participação popular e ao financiamento do sistema e, apesar de o Congresso Nacional ter mantido o veto presidencial, este fato acabou gerando um impasse político entre o Executivo e o Legislativo, na medida em que questões importantes relativas ao conteúdo da legislação foram deixadas sem solução. Nesse sentido, com o intuito de facilitar a implementação do sistema em um cenário caracterizado por dificuldades tanto no relacionamento entre o Executivo e o Congresso Nacional quanto nas questões concernentes à participação popular e ao financiamento do sistema, novos arranjos institucionais foram criados.

O mais importante desses arranjos foi a aprovação da Lei Complementar nº 8.142, de 28 de dezembro de 1990, que dispõe sobre as condições e as formas de transferências de recursos e a participação da comunidade na gestão do SUS, a partir da criação de duas instâncias colegiadas: o Conselho de Saúde e a Conferência de Saúde10. Estabelecido com o objetivo de avaliar a situação da saúde no país, o Conselho de Saúde constitui, até hoje, uma instância privilegiada ' apesar de ainda mal aproveitada ' na discussão da política de saúde, na formulação de estratégias e no controle da execução do Plano Nacional de Saúde (Rodrigues, 1999). Retomaremos este ponto adiante.

A partir de 1991, as NOBs constituíram o arranjo que passou a regulamentar a descentralização do sistema de saúde. Tendo como base o texto constitucional de 1988, a LOS e a Lei Complementar nº 8.142, ao longo do período em estudo, foram editadas pelo Executivo, através do Ministério da Saúde, três NOBs: em 1991, 1993 e 1996.

A NOB 1/91 introduziu o conceito de habilitação dos municípios e estados ao SUS, mediante comprometimento com a gestão direta de serviços, e previu a formação de um fundo setorial e o funcionamento de conselhos comunitários. Dois anos após sua edição, quando a inoperância desse arranjo institucional foi detectada pelo Ministério da Saúde, o Executivo editou uma segunda NOB (1/93) que representa, esta sim, um divisor de águas importante na política de saúde dos anos 90.

A NOB 1/93 criou as Comissões Intergestores Tripartite (compostas por representantes dos governos federal, estadual e municipal) e Bipartite (com representação paritária entre estados e municípios), as regras de transferência de recursos e os mecanismos de controle e avaliação. Ademais, adotando o modelo de descentralização pactuada, a NOB 1/93 desenhou também três situações transacionais para a gestão do sistema de saúde (Incipiente, Parcial e Semiplena), que acabaram inaugurando o sistema de representação progressiva de titularidade governativa. Segundo a NOB 1/93, para alcançar uma dessas situações na gestão setorial, os governos locais deveriam atingir uma capacidade estatal associada a variáveis de responsabilização e controle externo das suas decisões.

O aumento da responsabilidade do governo local na gestão direta dos serviços de saúde serviu como mecanismo de aceleração da adesão dos municípios às novas funções propostas pelo SUS. Em 1996, dos 4.973 municípios brasileiros, 65,1% passaram a se enquadrar em uma das modalidades de gestão proposta pelo SUS; 49,4% habilitaram-se na Gestão Incipiente; 12,8%, na Gestão Parcial; 2,9%, na Gestão Semiplena (Silva et alii, 1999:40). Nesse mesmo ano, o Ministério da Saúde editou uma terceira NOB (1/96), cujo objetivo foi não só ampliar a responsabilidade dos gestores municipais e estaduais, mas também fortalecer a atenção básica e primária nas ações de saúde coletiva.

Ao reduzir as condições de habilitação a duas modalidades (Gestão Plena da Atenção Básica ' GPAB, e Gestão Plena do Sistema Municipal ' GPSM), a NOB 1/96 simplificou de maneira significativa o processo de responsabilização municipal proposto na NOB anterior (1/93). O município habilitado na GPAB passou a se responsabilizar pela atenção primária de alcance coletivo (como ações básicas de vigilância sanitária) e por alguns procedimentos individuais de caráter ambulatorial (clínica médica, ginecologia, obstetrícia, pediatria e pequenas cirurgias ambulatoriais). Neste caso, a provisão das ações de saúde pode ocorrer tanto por intermédio das unidades públicas próprias, quanto pela contratação de serviços do setor privado. Por outro lado, a habilitação na GPSM deu ao gestor local autonomia suficiente para editar normas de pagamento de serviços em seu território, tendo como referência a tabela nacional do SUS. O gestor passa então a ser responsável pela programação, controle e remuneração dos serviços produzidos localmente, independentemente do tipo de provedor (público ou privado).

Assim como ocorreu com a edição da NOB 1/93, da NOB 1/96 resultou também um incremento significativo na adesão dos municípios brasileiros à descentralização. Dados do Ministério da Saúde indicam que, até a metade de 1998, 4.664 municípios brasileiros estavam habilitados em uma das duas formas de gestão descentralizada propostas pela NOB 1/96 (GPAB ou GPSM). Em contrapartida, no mesmo período, o Ministério da Saúde já havia transferido recursos correspondentes a cerca de 30% do dispêndio federal com assistência médico-ambulatorial (Silva et alii, 1999:44). É a partir desse arcabouço institucional que ocorre a consolidação da política de descentralização da saúde no Brasil democrático (Augusto e Costa, 2000).

Produção Legislativa e Dispositivos Institucionais Da perspectiva da produção legislativa, as iniciativas do Executivo e dos membros do Congresso para introduzir propostas e/ou apresentar alterações na legislação vigente na área da política social, em geral, e da saúde pública, em particular, são condicionadas por uma série de dispositivos institucionais que estruturam o espaço de interação entre o chefe do Executivo e os parlamentares.

No texto da Constituição de 1988 e nos regimentos internos do Senado e da Câmara dos Deputados são definidos os dispositivos legais que organizam o processo legislativo.

Com relação aos poderes conferidos pela Constituição de 1988 ao Executivo para introduzir e/ou modificar legislação, diversos estudos têm comprovado que Executivos com amplos poderes constitucionais de decreto são sempre muito fortes (Carey e Shugart, 1998; Mainwaring e Shugart, 1997; Figueiredo et alii,2000)11. No caso do Brasil, durante o período analisado, as prerrogativas constitucionais da Presidência da República produziram de fato um Poder Executivo preponderante, em termos legislativos, porque a possibilidade de o presidente legislar através de medida provisória12 (art. 62), combinada com o instituto do veto parcial ou total (art. 66), gerou uma situação em que, na prática, boa parte da agenda do Congresso Nacional e do conteúdo das políticas aprovadas é determinada pelo Executivo federal (Schmitt, 1995; Morgenstern, 1996)13. Ademais, os efeitos de tais dispositivos constitucionais, que asseguram a preponderância do Executivo na produção legal, são reforçados ainda por certos estatutos contidos nas normas sobre o processo legislativo que operam como regras que organizam a tramitação de proposições no âmbito do Congresso Nacional: as tramitações em regime de urgência e de urgência urgentíssima14.

Apesar da "força" do Executivo brasileiro, nos termos descritos acima, dados coletados em nossa pesquisa junto ao Serviço de Processamento de Dados do Senado Federal ' PRODASEN mostram que, no período entre 1985 e 1998, de um total de 82 MPs editadas (e reeditadas) pelo Executivo na área da saúde, apenas seis foram transformadas em lei. Assim, no que se refere à capacidade pró-ativa15 do Executivo brasileiro para introduzir legislação através de MP, a Tabela_1 deixa claro que, na área da saúde, os presidentes são "fortes" especialmente quando legislam à margemdo Congresso, já que um número razoável de iniciativas legislativas do Executivo foi implementado (temporariamente) com força de lei e deixou de ter efeito ' a partir da sua não-reedição ' sem ao menos passar pela apreciação em plenário16.

Observa-se na Tabela_1 que o total de 166 peças legislativas que o Executivo brasileiro apresentou ao Congresso na área da saúde pública inclui 15 medidas provisórias originais, 67 reedições, 78 mensagens, 5 ofícios17 e uma proposta de emenda à Constituição; 34 proposições foram aprovadas pelo Congresso.

A partir destes dados podemos inferir que os custos para o Executivo introduzir legislação através de MPs são relativamente baixos, uma vez que, ao longo do tempo, os presidentes utilizaram este expediente de maneira crescente e sistemática18, ao passo que os custos para o Congresso apreciar MPs (tanto para rejeitá-las, quanto para transformá-las em PLVs19 ou em lei) são bastante altos. A Tabela_2 demonstra este ponto.

De fato, os dados da Tabela_2 evidenciam que no Brasil, durante o período estudado, os presidentes foram capazes de legislar na área da saúde praticamente à margem do Congresso ' através da reedição de MPs ', ao passo que este foi relativamente incapaz de apreciar e lapidar o conteúdo das MPs propostas pelo Executivo.

Diversos fatores explicam o enfraquecimento do poder reativo do Congresso20 e da sua capacidade para determinar o output legislativo do sistema. O primeiro tem a ver com as dificuldades que o Congresso tem demonstrado em organizar de maneira eficiente as comissões especiais que devem ser formadas pelos membros das duas Casas para apreciar e/ou modificar cada MP que o Executivo edita. Para ilustrar este ponto, dados da Tabela_2 mostram que das 82 MPs apresentadas ao Congresso entre 1988 e 1998 pelo Executivo na área de saúde pública, apenas doze passaram pelo crivo do Poder Legislativo. Destas, seis foram aprovadas sem modificação, uma foi aprovada com modificação, duas foram transformadas em PLVs, mas não foram aprovadas, e três foram revogadas. Todo o restante, as setenta MPs editadas/reeditadas com força de lei, simplesmente, perdeu eficácia.

Além das dificuldades que o Congresso enfrenta para organizar comissões especiais, sua capacidade reativa foi bastante limitada pelo trâmite do recurso mais freqüentemente utilizado pelos congressistas, as proposições de leis ordinárias, que envolve um processo deliberativo muito mais lento do que aquele observado quando do envio pelo Executivo de mensagens ou de MPs. Dados extraídos do PRODASEN sobre a produção legislativa na área da saúde entre 1985 e 1998 mostram que a tramitação das proposições aduzidas pelo Legislativo demora, em média, quatro vezes mais tempo para ser aprovada do que aquelas propostas pelo Executivo.

Um outro fator que pode ter debilitado a capacidade legislativa do Congresso se refere ao poder reativo do Executivo21 para redesenhar a legislação que o Congresso aprova, através do veto total ou parcial. Dados fornecidos pelo PRODASEN mostram, por exemplo, que, das 55 proposições aprovadas pelo Congresso na área e período em tela, 32 sofreram algum tipo de veto presidencial (onze vetos totais e 21 parciais). Das onze peças legislativas que sofreram veto total, três tiveram origem no Executivo e oito, no Legislativo. O Congresso conseguiu derrubar dois vetos totais das proposições que tiveram início no Legislativo e nenhum veto total das proposições provenientes do Executivo. Isto significa que, das onze proposições que o Congresso aprovou e que sofreram veto total, nove nunca foram transformadas em lei.

Com relação às 21 peças legislativas que sofreram veto parcial, doze tiveram origem no Executivo e nove no Legislativo. Seguindo o padrão anterior, nenhum veto parcial em peça legislativa introduzida pela Presidência foi derrubado, enquanto um veto parcial (sobre peça com origem no Legislativo) foi derrubado (Tabela_3).

Outra explicação para o sucesso dos presidentes em conseguir aprovar um número maior de proposições do que o Congresso na área da saúde remete à natureza diversa da atividade legislativa deste último vis-à-vis a da Presidência, que constitui um corolário da literatura da escolha racional. Segundo este, enquanto o Poder Executivo como uma instância institucional propõe leis que tendem a implementar políticas de efeito "mais geral" ' uma vez que as proposições legislativas introduzidas pelos presidentes contemplam "questões nacionais" ', no caso do Legislativo, o poder de alvitrar projetos de lei no Congresso é individual ' na medida em que os parlamentares são movidos pelo interesse próprio de reeleição (Mayhew, 1974). De maneira que o grande número de projetos propostos no Congresso Nacional pelos legisladores e o baixo índice de aprovação destes pelo plenário do Congresso vão ao encontro da tese de Mayhew (idem) de que os congressistas estão interessados em apresentar o maior número possível de proposições, mas não em fazer o devido esforço para que estas sejam efetivamente aprovadas.

Sobre este tema, Nelson Jobim, ministro da Justiça na administração Fernando Henrique Cardoso, observou: "A verdade é que os deputados oferecem projetos de lei que, muitas vezes, não visam aprovação. Estes projetos visam apenas impressionar o eleitorado do congressista que o apresenta. O projeto é apresentado apenas para ser enviado ao município do parlamentar.

Estes são os chamados projetos de categorias regionais22. Como são apresentados aos montes no Congresso Nacional, projetos deste tipo acabam entulhando o processo legislativo"23.

Os dados da Tabela_4 comprovam esta tese mostrando que, apesar de os presidentes brasileiros terem introduzido, no intervalo pesquisado, apenas 15% das proposições na área da saúde no Congresso, eles foram responsáveis por 62% das leis que o Legislativo aprovou no período. Dos 976 projetos de lei introduzidos por parlamentares na área de saúde, apenas 21 foram transformados em lei24, perfazendo um total de 38% das proposições que o Congresso aprovou.

Uma última explicação possível sobre a dificuldade dos parlamentares para aprovarem seus próprios projetos reside na simultaneidade dos processos de seleção e de apreciação de proposições com origem no Legislativo. Se, no caso do Executivo, a negociação é feita antes de as proposições legislativas irem a plenário ' assim como a seleção daquelas que deverão contar com maior empenho dos congressistas para efeito de aprovação ', no caso das proposições dos congressistas, a trajetória de negociação/seleção de uma peça legislativa é feita em um único processo (Figueiredo e Limongi, 1999:55). Isto significa que as proposições iniciadas pelo Legislativo, ao contrário do que acontece no Executivo, são fruto de um processo decisório descentralizado. Nesse caso, apenas a seleção das proposições iniciadas por parlamentares é tarefa coletiva.

Sobre este ponto, Novaes (1994:139) foi pioneiro ao sugerir que, quando uma proposta do Executivo recebe tramitação de urgência, é porque foi alcançado algum tipo de acordo entre lideranças. Presidentes apresentam um projeto de lei após terem discutido seu conteúdo com os líderes partidários e presidentes de comissão (Figueiredo e Limongi, 1999), enquanto os projetos encetados pelos parlamentares devem passar por todo o trâmite seletivo do processo legislativo.