BrBRHUHu0034-73291999000100002

Opinião pública e política externa do Brasil do Império a João Goulart: um balanço historiográfico

Desde que, nos anos cinqüenta, Renouvin acrescentou à história diplomática novos ingredientes para transformá-la em uma história das relações internacionais, a opinião pública vem-se tornando uma das forças profundas mais relevantes na análise das relações entre diferentes países. Entretanto, parece não ter ainda tomado força a percepção de que o tema das relações exteriores interessa tanto à opinião pública quanto esta afeta o processo decisório de políticas internacionais dos países. No Brasil, em especial, inexistem obras que destaquem a opinião como fator determinante das relações internacionais e, quando muito, alguns autores a mencionam como parte de um contexto que releva, dentre outros fatores tidos como mais importantes, a ação da diplomacia, as decisões dos homens de Estado, o papel das relações econômico-financeiras, da ação militar, da geopolítica, ou até mesmo da psicologia coletiva, que em muito se aproxima da noção de opinião pública, mas que é apenas um de seus aspectos.

Isso não quer dizer, entretanto, que não haja uma relação de influências mútuas entre a política externa brasileira e a opinião pública, mas sim que não se auferiu objetivamente, até o presente momento, a importância que uma representa para a outra.

Quando se trata de opinião pública, esbarra-se, freqüentemente, no seu próprio conceito. Na verdade, não se pretende com este estudo dissecar as várias possíveis acepções do conceito de opinião pública, mas sim estabelecer para o mesmo um enfoque histórico-teórico: opinião pública é o conjunto das correntes de pensamento expressas em um país em determinado período. Com isso, engloba a expressão de grupos definidos politicamente (como, por exemplo, o Parlamento, ou os partidos políticos), economicamente (as elites, as camadas populares) e socialmente (os movimentos sociais, dentre os quais associações, grupos religiosos, militares), naquilo em que apresentem um consenso, uma unidade em torno de posições definidas. Muito relevante na construção desse conceito é também o papel da imprensa, que tanto espelha quanto induz a formação de opiniões e tendências.

I. A opinião pública e a política externa do Império Os temas internacionais começaram a ser abordados no Brasil quando ainda não havia uma diplomacia estritamente brasileira. Com a transferência da Corte portuguesa para a colônia, em 1808, despontaram as relações com um mundo não mais restrito apenas a Portugal. Várias questões da época despertavam o interesse da população, dentre as quais pode-se citar a abertura dos portos e suas conseqüências para o comércio brasileiro, os privilégios ingleses, as pretensões de D. Carlota Joaquina ao governo do Prata. Além disso, o próprio fato de que representantes de outros países estivessem residindo no Brasil atraía a atenção de segmentos da população brasileira.

Ao final de 1810, manifestações de descontentamento ocorreram em relação ao fato de os portugueses, temendo um possível enfraquecimento e perda do poder da família Bragança, aceitarem as imposições e privilégios ingleses no Brasil.

Isso se refletia na queda do comércio interno e levantou vozes contrárias à manutenção daqueles privilégios.

Após a volta de D. João VI a Portugal, em 1821, as Cortes portuguesas tentaram o restabelecimento do regime colonial. Entretanto, brasileiros e portugueses residentes no Brasil, tementes de perder as vantagens do período em que a Corte aqui habitava, formaram uma corrente para pressionar o Príncipe Regente D.

Pedro I a descumprir as ordens de Lisboa. E, com o apoio da opinião pública, organizaram-se manifestações contra as intenções portuguesas1.

D. Pedro, de início fortemente influenciado pelos laços familiares e tradicionais com Portugal, teve aos poucos seus posicionamentos face à política externa revistos e amadurecidos em decorrência da participação cada vez maior da opinião pública nas diversas causas internacionais. Um dos mais fortes indícios dessa mudança nota-se na própria questão da independência política.

Assim que assumiu a Regência, D. Pedro, absolutamente contrário à independência, pouco ligado ao Brasil e determinado a partir assim que possível, chegara a afirmar que não gostaria de "influir mais nada no Brasil"2.

No entanto, ao mesmo tempo, iniciava-se na opinião nacional a corrente pela independência e foi então que D. Pedro teve seus primeiros contatos com a força contra a qual, mais tarde, acreditaria não conseguir lutar. José Bonifácio liderava a campanha pela Independência com unidade e angariou a esta causa a adesão da elite por ele encabeçada. A consciência nacional foi amadurecendo e passou a defender aquele ideal, atrelado ao qual vinha a defesa da monarquia, pois a instauração de uma república representaria, na concepção da época, riscos à própria unidade do país. À medida que se tornava mais forte o envolvimento da opinião nacional com o tema da independência, mais presente ele ficava nas considerações de D. Pedro. Este chegava a atribuir à opinião tal força que cogitava descumprir as ordens de seu pai sob a alegação de que o povo o obrigava a fazê-lo, e de que a força da opinião era uma "entidade inflexível, dominadora, soberana", com poderes de enfeitiçá-lo3. Baseado em tal sentimento, D. Pedro passou a usar sua autoridade a favor do povo brasileiro e a se rebelar contra o despotismo da metrópole. Atendendo às aspirações populares, proclamou o Fico, em janeiro de 1822, em resposta ao manifesto do povo carioca, que reunira oito mil assinaturas em favor da autonomia brasileira face à coroa portuguesa. A opinião pública insurgiu-se contra a política de conquista de Portugal, o que resultou na organização da resistência nacional para a guerra de independência, contra todas as "imaginárias tentativas de ligação de qualquer gênero"4 com aquele país. Isso representou apoio a D. Pedro I, já feito imperador pela aclamação popular, e demonstrou a importância do pensamento nacional para a tomada de decisões do Príncipe Regente sobre temas internacionais.

Seguiu-se à independência a política voltada para a busca do reconhecimento da nova situação do Brasil, especialmente por Portugal, Inglaterra, países vizinhos da América e potências européias. Os negociadores do reconhecimento eram instruídos a passar uma imagem de independência irrevogável porque fundada sobre os seguintes princípios: "a vontade popular, a aclamação do soberano, os sacrifícios de gente e de fazenda experimentados"5. Deveriam também agir de acordo com a opinião pública, "de tanta influência"6 naquelas circunstâncias. O sentimento e os interesses nacionais eram, portanto, de grande relevância na busca do reconhecimento da independência brasileira.

Entretanto, o reconhecimento da Inglaterra não viria sem imposições. De início, manteve-se neutra, devido a seus interesses comerciais tanto no Brasil quanto em Portugal. Posteriormente, impôs o alto preço que o governo brasileiro deveria pagar. Além da manutenção da subserviência determinada pelo sistema dos tratados negociados por D. João VI, que cediam tantos privilégios à Inglaterra e prejudicavam sobremaneira a indústria nascente no Brasil, passou a exigir também a eliminação do tráfico de escravos, o que nem o governo nem os brasileiros aprovavam. A escravidão era percebida pelo imperador como que enraizada na organização nacional e, sendo as pressões inglesas para a abolição do tráfico de escravos tão intensamente contrárias ao sentimento nacional, acabaram por suscitar uma revolta quanto à ingerência da Inglaterra nos negócios do Império. O ressentimento demonstrado pela opinião brasileira foi tal que, segundo Manchester, "as relações amigáveis entre os dois países foram seriamente ameaçadas"7. Entretanto, apesar da revolta contra a preeminência inglesa no Brasil, a Inglaterra sentia que lhe fora concedido um poder de barganha, e continuou a pressionar o governo brasileiro sobre assuntos de seu interesse, conseguindo que D. Pedro assinasse convenções e tratados que revalidavam as concessões e privilégios anteriores. Além disso, D. Pedro concordou, em 1826, por imposição de Portugal e Inglaterra, em pagar dois milhões de libras esterlinas como parte do pagamento pelo reconhecimento, o que angariou para o imperador "as mais acres censuras"8 quanto às condições tão desfavoráveis nas quais foi negociado o reconhecimento.

No mesmo ano de 1826, foi instaurada a Assembléia Geral Legislativa brasileira, com o intuito de debater a matéria política interna e externa do país, ser um porta-voz do sentimento nacional e contribuir para o esclarecimento da opinião pública sobre os temas políticos. Representou a maior expressão da opinião nacional da época e instaurou um novo processo de elaboração e controle da política externa. O aperfeiçoamento do escopo de ação do Parlamento, que imediatamente após a Independência encontrava-se alheio ao controle da política externa (centralizada nas mãos do Executivo), aconteceu em um momento de grande ebulição devida à "compra da Independência" e decorrente da existência de focos separatistas e insurreições, como acontecia na Cisplatina, no Rio Grande do Sul, em Pernambuco e na Bahia, os quais minavam o poder absoluto do imperador, que "não ia muito além do Rio, de São Paulo e de Minas"9. O Parlamento foi, portanto, instaurado em um momento no qual a opinião nacional era, em grande parte, favorável a que se estabelecessem freios à monarquia absoluta; assim, teria surgido em decorrência da vontade geral e soube refleti-la na elaboração da política externa. Ao que tudo indica, o Parlamento caracterizou-se como grupo de pressão, além de controlador e formulador da lei10.

Por seus posicionamentos nacionalistas em defesa da independência e da soberania do país, bem como pela representatividade de seus componentes, advindos de diversas camadas sociais, o Senado e a Câmara tornaram-se a força política de maior representatividade no país. Seu papel era definido como "expressão suprema da opinião pública"11 e tinha por moto principal a defesa do interesse nacional. Ao Parlamento cabia a discussão, elaboração, aceitação e controle da política externa implementada pelo Executivo12. E foi tendo em vista o interesse nacional e a percepção de que o Parlamento deveria funcionar como grupo de pressão "dando força ao governo e evidenciando ao mundo a opinião do país"13 que, entre 1826 e 1827, tomou corpo dentro do mesmo a corrente antitratados, que lhe reivindicava o direito constitucional de aprovar ou rejeitar tratados de qualquer natureza. A negação ao sistema de tratados estabeleceu um consenso entre as duas casas e, mesmo com a formação dos partidos, o sentimento generalizado era de repulsa ante aquilo que se considerava tentativa de domínio europeu sobre o Brasil, de efeitos muito negativos sobre a economia e a sociedade brasileiras.

Outra questão sobre a qual houve consenso no Parlamento, movido pelos mesmos ideais nacionalistas que impulsionaram a corrente antitratados, foi a resistência contra o estabelecimento pela Santa Sé de bispados, assembléias episcopais e benefícios eclesiásticos no Brasil. Senado e Câmara consideravam tal atitude ingerência da Igreja Romana em assuntos de direito nacional; opunham-se ao domínio que aquela desejava instituir em todo o mundo. As questões ideológicas existiam no embate entre liberalistas e protecionistas, mas a liberdade de pensamento propiciava maior fulgor nos debates sobre a política externa, tendo-se constatado que, nos temas internacionais, houve mais unidade que separação dentro do Parlamento.

Sob a mesma ótica da antidominação estrangeira era rechaçada a proposta dos Estados Unidos de implementar a navegação no Amazonas com monopólio do comércio e privilégio exclusivo por vinte e cinco anos para aquele país; alegavam os americanos que o Brasil ignorava aquela região. Consciente dos interesses yankees e, em contrapartida, do interesse nacional favorável à abertura do Amazonas em moldes menos desfavoráveis ao país14, o Parlamento foi palco de discussões calorosas entre as correntes liberal e conservadora, que se estenderam até muito tempo depois, só ficando decidido o impasse nos anos 1860, com a prevalência da corrente liberal.

Além da defesa da soberania, outros princípios foram definidos pelo Parlamento como orientadores da política externa brasileira, quais sejam: privilégio da força do direito e da razão, sendo a diplomacia o instrumento básico de resolução de problemas internacionais; não-intervenção; e, em caso de reação, o uso de represálias comerciais e da "neutralidade ativa", o que significava uma posição intermediária entre a passividade e a possível intervenção. A questão da Cisplatina foi para o Parlamento uma das provas de fogo de suas orientações e princípios. Foi uma demonstração de que Senado e Câmara estavam atentos aos clamores da sociedade na formulação da política externa.

O domínio da Banda Oriental representaria o controle de uma área estratégica por onde se escoava a produção de toda a região da Cisplatina e também dos estancieiros brasileiros do Rio Grande. Sobre ela deitavam os olhos também Estados Unidos e Grã-Bretanha. A Cisplatina separou-se do Reino de Portugal em 1825 e toda a população da Banda Oriental aderiu ao movimento, atingindo frontalmente os interesses dos estancieiros brasileiros na navegação do Rio da Prata. Isso fez com que D. Pedro I decidisse entrar em guerra contra as Províncias Unidas. Percebendo que estavam em jogo interesses brasileiros na matéria-prima que a Banda Oriental oferecia e que o domínio político da região representaria o controle sobre uma importante área estratégica, o Parlamento apoiou a guerra. Os parlamentares alegavam que a honra e a dignidade do Império, bem como as instituições do regime constitucional, deveriam ser resguardadas e, com isso, deu ao Executivo a liberdade de que necessitava para levar a guerra adiante. Entretanto, em 1827, já estava impraticável para o Brasil continuar com a guerra. Ela era impopular no Brasil, já que a opinião nacional não a apoiava; o Parlamento, ciente disso e das perdas de recursos humanos e financeiros que o Brasil contabilizava, passou a pressionar pelo fim da guerra. Em 1828, D.Pedro I outorgou a independência à Banda Oriental e autorizou a assinatura da Convenção Preliminar de Paz.

Nesse ínterim, o Parlamento teve outra oportunidade de se mostrar a par dos rumos que tomava a opinião nacional e ciente da necessidade de instruí-la a fim de evitar que a exaltação dos ânimos fugisse "ao controle da razão"15. Ocorreu que o Rio Grande do Sul separou-se do Brasil, constituindo-se na República do Piratini e, para tanto, colaboraram com os rebeldes forças argentinas e da Banda Oriental; violências e arbitrariedades eram impostas aos brasileiros residentes naquela região e isso despertou o consenso no Parlamento em apoiar a guerra contra Rosas e a intervenção no Prata. Não haveria uma base conceitual para qualquer doutrina intervencionista mas, em face das circunstâncias16, os parlamentares viram-se impelidos a esclarecer a opinião nacional sobre as razões de uma guerra naquela situação, ressalvando a posterior condenação a quaisquer outras intervenções. Assim foi que, quando Rosas, apoiado por Oribe na Banda Oriental, declarou a guerra, o governo imperial já se encontrava preparado para ela, tendo tido para isso o apoio da opinião nacional. Havendo o Brasil vencido a guerra, expandiu sua influência econômica e política na região do Prata.

Mais tarde, nos anos 1860, também muito relevante foi a atuação do Parlamento na guerra contra o Paraguai. Este procurava uma união com o Uruguai para ter saída mais fácil para o mar. Temendo que o Paraguai passasse a ter o controle daquele ponto estratégico, Brasil e Argentina uniram-se para derrubar o governo de Montevidéu, cuja animosidade contra o Brasil era crescente; o Paraguai, em resposta, restringiu a navegação nos rios Paraná e Paraguai, e isso foi tomado como uma provocação pela opinião pública brasileira, que passou a hostilizar aquele país. Até então, o Parlamento se considerava de certa forma alheio às decisões de política externa; alertando para a perplexidade da opinião nacional e para a falta de segurança na condução de tal política sem seu aval, insurge- se, juntamente com a população, a favor do intervencionismo, baseado no fato de Aguirre, governador do Uruguai, tentar aliança militar com o Paraguai e continuar a perseguição aos brasileiros e suas propriedades. Quando recrudesceu o sentimento de revolta e a percepção da necessidade de uma intervenção, a opinião nacional forneceu as bases para o Brasil entrar em guerra contra o Paraguai.

Ao final da guerra, tendo-a perdido o Paraguai, este recusa-se a pagar as dívidas dela advindas. A isso, o governo brasileiro reage passivamente e o Parlamento cobra atitudes, respaldado pelo sentimento popular, o que acaba por minar ainda mais o poder do Império.

Restavam as relações com a Argentina, foco de grande preocupação para o governo brasileiro e para a opinião nacional, temerosa de um conflito que, agravado, levaria a uma nova guerra, totalmente indesejada. Os temores eram fundados nos seguintes problemas: impasses causados pelo armamentismo argentino, dificuldades impostas pela Argentina para selar o tratado de paz, suas intenções territoriais sobre o Paraguai e a indefinição da fronteira com o Brasil. Tudo isso fazia com que as tensões não se amenizassem e que o Parlamento estudasse com bastante cautela o envolvimento brasileiro em qualquer questão que dissesse respeito à Argentina. Somente após estudos aprofundados das relações com a Argentina e a declaração de Cotegipe, afirmando ser remota a possibilidade de guerra, é que se arrefeceram no Parlamento e na opinião nacional os temores de guerra.

O Parlamento contribuiu para o amadurecimento da consciência pública em matéria de relações internacionais, principalmente por seu insistente acompanhamento e cobrança quanto às decisões do Executivo em favor do interesse nacional, bem como pelo seu papel esclarecedor da opinião pública, na qualidade de seu representante, sobre temas relevantes da política externa. Incumbiu-se da tarefa de analisar o envolvimento brasileiro na questão fronteiriça entre Argentina e Paraguai, defendendo a doutrina do uti possidetis que, por seu caráter social, angariou apoio da opinião pública expressa também na imprensa e acabou prevalecendo em outras questões.

Outro caso ilustrou a atenção do Parlamento aos clamores populares: a disputa brasileira com a França pela Guiana. A população se revoltava contra o que dizia serem pretensões imperialistas francesas e passou a boicotar produtos daquele país; com isso, pressionaram o comércio francês e conseguiram que prevalecessem os "clamores brasileiros no conflito guianense"17. Este sentimento também era nutrido pelos parlamentares, que reagiram de forma a suplantar as lutas partidárias e "unificar a nação em torno da bandeira"18.

Quanto à questão de limites com a Guiana Inglesa, era mais uma das pendências com a Inglaterra contra a qual a opinião nacional e o Parlamento, por reflexo, insurgiam-se. Havia entre os parlamentares o temor de que população brasileira considerasse uma humilhação ao Brasil caso a Inglaterra mais uma vez impusesse seus desígnios. E tantas foram as querelas em torno dessa questão que ela somente foi resolvida ao final do Império, quando se abandonou o território à ação dos habitantes da região19.

Contudo, o tema em relação ao qual o Parlamento mais nitidamente expressa a opinião pública do Império é o do tráfico de escravos. Era assunto do qual dependiam o comércio, a navegação, a agricultura, enfim, toda a vida nacional, mas que, por ser convenção imposta pela Inglaterra, atingia os brios da nação brasileira. O Parlamento, ao mesmo tempo que percebia ser aquela uma questão social que, por razões humanitárias, fazia-se necessário abolir gradativamente, estava ciente do peso das classes dominantes contrárias à supressão do tráfico.

Nenhum parlamentar ou partido atrevia-se a enfrentar o sentimento geral20. O sentimento de revolta da população brasileira era alimentado a cada vez que a Inglaterra tentava impor a eliminação do comércio de escravos e a Câmara procurava resgatar da opinião pública a força, o apoio sobre o qual o governo brasileiro pudesse resistir "por todos os meios a seu alcance"21. Logicamente, aos poucos a própria situação mundial, aliada à intervenção esclarecedora do Parlamento, incumbiu-se de alterar a opinião brasileira, e foi só então que o governo pôde implementar sua política de dissipar o contencioso com a Inglaterra e eliminar os obstáculos à imigração livre, cujo insucesso se atribuía ao fato de o Brasil "mostrar simpatia por escravos"22. É mister notar o grande peso da opinião nacional e da tradição do pensamento parlamentar23 na retenção e posterior fortalecimento da posição do governo quanto ao tráfico de escravos. Não fosse também o papel do Parlamento na qualidade de formador da opinião pública, a situação ter-se-ia configurado de maneira certamente diferente.

No que tange à imigração livre, o Parlamento e a opinião nacional deram o respaldo necessário para o governo tomar a si as rédeas do processo. Promoviam- se congressos agrícolas com o intuito de colher a opinião dos fazendeiros sobre a possibilidade de imigração chinesa, e os resultados mostravam que o consenso era favorável à imigração de uma raça não "inferior à branca", como seria o caso dos italianos ou alemães. Taunay era o maior porta-voz dessa idéia no Parlamento e representava grande parte da opinião nacional.

O tema sobre o qual menos houve consenso na Câmara e no Senado, e que levantou os mais ardentes embates entre protecionistas e liberais foi o da industrialização. De início, predominou o protecionismo, tal como se observou com a tarifa Alves Branco, uma obra concebida no Parlamento, onde se verificava que o pensamento liberal ainda não era forte. Na medida em que a indústria não correspondeu aos estímulos criados pelo protecionismo e não se criou um empresariado forte, a ansiedade por resultados imediatos foi mudando a opinião parlamentar e desenvolvendo a idéia de que, para realmente promover a industrialização do país, seria necessário um liberalismo com doses de protecionismo, o que o Parlamento não soube realizar. Na defesa da industrialização que se desenvolvia, "espíritos mais entusiastas e persistentes procuravam interessar a opinião pública e o governo numa proteção mais eficaz"24, mas outros agentes, dentre os quais o comércio importador, agiam disfarçadamente e acabaram por levar ao triunfo o pensamento liberal. Além disso, havia o dilema que, ao mesmo tempo que buscavam o incremento da industrialização, os parlamentares tinham que defender os interesses da lavoura25, assim desviando-se do eixo da busca da industrialização para o desenvolvimento. Os integrantes do Senado e da Câmara estavam a par do que se passava na sociedade, mas no afã de atrair para si a definição do interesse nacional, perdiam-se em relação a quem deveriam representar.

É interessante notar que, em matéria de política externa, o governo imperial deu muita atenção aos posicionamentos do Parlamento e da opinião nacional.

Desde o início do Império até seu fim, os governantes procuraram respaldo no sentimento nacional, tentando "fugir à crítica de agir por si só (sic)"26, especialmente no que tange às relações internacionais. O Parlamento pôde defender um ideal de interesse nacional e o levou para a elaboração da política externa, procurando estar o mais imune possível às pressões sócio-econômicas da época. Isso trouxe alguns resultados positivos, na medida em que se buscava a coerência e a definição de princípios básicos para a atuação internacional do Brasil; entretanto, por outro lado, auferiu-se ao Parlamento, formado por magistrados e elites letradas, relativa autonomia para definir aquilo que concebia como interesse nacional, o que representou freqüentemente o espelho dos sentimentos de uns poucos setores da sociedade e, portanto, uma opinião caracterizada como a de todo um país, mas restrita ao grupo que a formulava.

II. A política externa na República O rompimento com as diretrizes do Império: monarquistas contra republicanos A partir de quando se instaurou a República no Brasil, houve uma tentativa de rompimento com todos os vestígios da monarquia, principalmente no que tange à política externa. Para tanto, buscou-se melhores relações com os países vizinhos da América e com os Estados Unidos e uma desvinculação com a Europa.

Criticava-se, não apenas no Parlamento, mas na sociedade como um todo, os muitos diplomatas brasileiros que eram nascidos e criados no exterior, sem ao menos conhecer o Brasil, por vezes não falando nem o português; tampouco se aceitava a atuação da opinião monarquista brasileira, que defendia a volta da monarquia atribuindo à instauração da República o descontrole que se verificava no país. Também criticados eram os diplomatas que, afeitos ao antigo regime, contribuíam com a imprensa estrangeira ao fornecer material para artigos difamatórios ou, no mínimo, esquivavam-se de defender o país no exterior. A formação de uma imagem tão negativa do Brasil na opinião pública européia e americana resultou na diminuição dos investimentos estrangeiros no Brasil, o que detonou as mais fortes reações no seio da sociedade brasileira27. O embate entre republicanos e monarquistas teve, assim, graves repercussões na formulação e controle da política externa brasileira. Toda a situação acima descrita resultou em uma perda de rumos e diretrizes dessa mesma política no período inicial da República: nem se conseguia fugir totalmente do processo anterior, nem instaurar algo absolutamente novo. Foi na medida em que se mudou a face da política interna, com realce para o predomínio das novas elites agrárias produtoras de café, que a política externa pôde ser definida com maior clareza.

Primeiramente, procurou-se o apoio da opinião pública para romper com a "relação de ódio aos vizinhos", na tentativa de estabelecer um novo ideal pan- americano28. As relações com a Argentina e com toda a região do Prata deveriam ter, então, novas diretrizes. Tal era o empenho dos formuladores da política externa brasileira em unir os interesses nacionais e argentinos que, por vezes, pareciam interpretar incorretamente aquele ideal. Um exemplo disso foi a negociação do território das Missões por Quintino Bocaiúva, com o Tratado de Montevidéu, em 1890. Segundo este Tratado, a área em disputa deveria ser dividida, o que significava um estreitamento na região Sul do Brasil, já bastante estreita em relação ao resto do país. Foi tal a exaltação da opinião pública e do Congresso brasileiros29, alegando que ao novo governo faltavam os meios e a eficiência na resolução dos problemas internacionais, que este rejeitou o tratado e, para resolver o impasse, recorreu à arbitragem. Desta forma, se o resultado fosse desfavorável ao Brasil, poderia ser considerado parcial e, assim, a perda de território para a Argentina seria menos humilhante que por simples concessão.

Outro episódio em que se buscou eliminar os vestígios do regime monárquico foi quando da proposta de extinção pelo governo republicano da legação na Santa Sé, em 1891. Em parte, foi responsável por essa atitude o positivismo que influenciava o pensamento republicano da época, aliado ao cientificismo, contrário à religião. Entretanto, Floriano Peixoto, tomando por base a atuação de setores da opinião pública representados no Parlamento, não colocou a lei em vigor. Certamente, influíram em sua decisão as posições defendidas por congressistas como Barbosa Lima e Duarte Badaró, segundo os quais não se deveria provocar os católicos com o radicalismo republicano; era necessário resguardar os interesses da grande maioria da população católica da República, a exigir que se mantivesse um representante brasileiro junto à Santa Sé, apenas ressalvando a importância de evitar "relações de dependência ou alianças proibidas pela Constituição"30.

Em consonância com a busca do continente americano, fazia-se necessária uma aproximação com os Estados Unidos, país com o qual o Brasil sempre tivera relações amistosas. No Parlamento, defendia-se a idéia de que tal aproximação estaria de acordo com "o sentimento geral da opinião pública"31, mas não havia unanimidade nacional sobre o tema. Já se alertava, por exemplo, à época, sobre o assim chamado "perigo americano", afirmando que a dominação norte-americana seria pior que a inglesa. Essa era a idéia que defendia o livro A Ilusão Americana, publicado logo após a proclamação da República, procurando incitar o espírito público contra o imperialismo yankee32. A disparidade de manifestações se evidenciava na medida em que novos atos internacionais eram implementados.

Prevaleceu a opinião contrária ao estreitamento de relações com os Estados Unidos quando se firmou o convênio comercial conhecido como Tratado Blaine- Salvador de Mendonça, segundo o qual estabeleciam-se preferências tarifárias em ambos os países. Uma lista de produtos americanos teria tratamento alfandegário preferencial no Brasil, ao passo que o café, o couro e o açúcar brasileiros teriam vantagens alfandegárias nos Estados Unidos. Entretanto, não havia cláusula de exclusividade para o açúcar brasileiro, e quando os Estados Unidos firmaram um acordo com a Espanha, permitindo a livre entrada do açúcar antilhano no mercado americano, houve reação muito forte da opinião brasileira33, principalmente dos monarquistas. Alegava-se que outras áreas produtoras estavam tendo as mesmas vantagens que o Brasil, e que tais vantagens seriam relativas, na medida em que o café, por exemplo, desde 1873, tinha livre entrada nos Estados Unidos, alegadamente não para atender aos interesses do Brasil, mas sim, do mercado interno norte-americano. Havia, entretanto, aqueles que apoiavam o incremento das relações com os Estados Unidos, principalmente após este participar da Revolta da Armada. Este movimento, ocorrido em 1893, inicialmente, referiu-se apenas à indignação da Marinha contra a predominância do Exército republicano no governo do país, mas adquiriu, com o tempo, cunho monarquista. Devido ao fato de o Brasil estar em convulsão generalizada, com focos de tensão no Nordeste e no Sul, além de encontrar-se em péssima situação financeira instaurada depois da reforma de Rui Barbosa, Floriano Peixoto contou com as forças estrangeiras ancoradas no Rio de Janeiro, especialmente a americana, para debelar a Revolta da Armada. Com isso, foi vitorioso e fortaleceu seu governo. Tal fato não ocorreu sem condenações, especialmente daqueles que viam na intervenção americana a sujeição do Brasil ao imperialismo dos Estados Unidos, mas ao mesmo tempo reforçou a opinião daqueles que queriam uma maior aproximação. Dentre esses estavam as novas elites que defendiam o fomento da produção nacional industrial, agropecuária e extrativa34, para o que seria necessário defender mercados para os produtos brasileiros, sendo os Estados Unidos o maior deles.

Nota-se com relação à política externa do início da República que o Parlamento foi gradativamente perdendo terreno em sua formulação. Exemplo disso ocorreu quando, finda a Revolta da Armada, alguns revoltosos, dentre eles o líder Saldanha da Gama, refugiaram-se em um barco da esquadra portuguesa e, apesar das solicitações do governo brasileiro para que fossem devolvidos, rumaram para o Uruguai, de onde se embrenharam pelo sul do Brasil, reforçando as agitações daquela região. O fato de o barco português não ter atendido aos apelos do governo brasileiro e devolvido os revoltosos culminou com o rompimento de relações entre Brasil e Portugal, mas o Parlamento ficou praticamente alheio a tal fato, tendo havido pouca repercussão do mesmo nas duas casas. Outro exemplo da fraca atuação do Parlamento quanto à política internacional do Brasil no período se deu no caso das relações com a Argentina. Permaneciam as desconfianças mútuas entre os dois países, mas toda e qualquer resolução quanto a convênios e tratados era levada no nível da diplomacia, sem que se levasse em conta a opinião nacional expressa na imprensa ou no Parlamento35. Pode-se dizer que o Parlamento se tornara afeito a apoiar as decisões do Executivo e o caso mais ilustrativo disso foi o que ocorreu no Brasil face ao armamentismo argentino. A Argentina reforçava e reorganizava suas forças bélicas, o Chile armava-se para fazer frente a tais forças e o Brasil se encontrava debilitado em armamentos devido às baixas decorrentes da Revolta da Armada e das várias outras revoltas em curso no país. Com tudo isso, a imprensa brasileira temia que algum governante Argentino mais exaltado, cônscio da fragilidade bélica dos países da América do Sul, pudesse querer firmar a hegemonia argentina na região. Os presidentes Campos Sales e Roca, na tentativa de apaziguar o conflito latente, entabularam conversações que tiveram boa repercussão nos dois países. Mas a desconfiança mútua entre os povos argentino e brasileiro permanecia, e o Parlamento se tornava cada vez mais alheio à política externa.

Os parlamentares não mais a decidiam, apenas algumas poucas vezes a questionavam, como faziam aqueles que se insurgiam quanto à sua desvinculação com o Congresso. Muitas outras vezes, apenas apoiavam as decisões do Executivo reforçadas pela "política dos governadores"36.

Outra importante questão do período inicial da República foi a imigração.

Fazia-se necessário incrementá-la para satisfazer às demandas da economia agrícola brasileira. O governo, aliado aos plantadores de café, agiu em favor da regulamentação daquela que seria a única alternativa de mão-de-obra para a lavoura cafeeira. Os parlamentares limitavam-se a legislar sobre a supressão ou manutenção de legações que satisfizessem aos interesses das elites agrárias, sem, contudo, discutir a essência, a formulação e o controle da política externa. Na verdade, o interesse nacional passou a ser confundido no Parlamento com os interesses do café37. Portanto, pode-se dizer que quem passou a representar a opinião pública no período imediatamente posterior à proclamação da República foram as elites detentoras do poder, tendo elas influído decisivamente na política externa.

Momento de participação decisiva da opinião pública foi o da ocupação das ilhas de Trindade e Martim Vaz pela Inglaterra (1895/1896). Situação e oposição uniram-se no Congresso contra a referida ocupação, considerada como uma afronta à nação. A Inglaterra propôs que se procedesse ao arbitramento, mas o governo brasileiro foi contrário, e alegou estar agindo "consoante a opinião pública"38. A solução da disputa, mediada por Portugal, foi favorável ao Brasil, de modo a satisfazer os anseios da população.

Outra questão que ameaçou a integridade territorial brasileira e sobre a qual se manifestou a opinião nacional foi a do estabelecimento da empresa norte- americana Bolivian Syndicate em território sem limites definidos na região do Acre, alvo de controvérsias entre Bolívia, Peru e Brasil. O governo brasileiro declarava o Acre boliviano, não podendo, assim, interferir nos negócios internos de outro país; mas, ao mesmo tempo, atuava em Washington e na Europa tentando anular o contrato entre a Bolívia e a empresa americana, pois para tornar viável o empreendimento, seria necessária a livre navegação pelos rios da Amazônia, que fariam sua ligação com o oceano Atlântico. Acreditava a opinião brasileira que a região amazônica estaria sendo alvo da cobiça internacional. O Parlamento, por sua vez, deu tratamento mais emocional à questão39, mostrando-se mais sensível em relação à opinião pública que o Executivo. O problema só foi solucionado quando Rio Branco atraiu a decisão para a alçada da diplomacia, após declarar o Acre área oficialmente litigiosa (baseado em interpretação do tratado de 1867), no que agiu de acordo com a maior parte da opinião nacional manifesta no Congresso e na imprensa40.

Decidiu-se a questão com o Tratado de Petrópolis que, apesar de ter sido combatido por alguns setores da sociedade, foi "brilhantemente defendido na tribuna parlamentar como na imprensa"41 e rapidamente considerado um dos maiores legados do Barão.

Em busca de amizades pragmáticas e de prestígio internacional A diplomacia brasileira teve a percepção de que seria necessário um maior realismo em sua atuação, tendência essa que se reforçou com base nas ameaças sofridas à soberania do Brasil nos casos da invasão da ilha de Trindade e das negociações bolivianas com o Bolivian Syndicate. Rio Branco foi quem melhor expressou essa nova tendência da diplomacia, dando a ela um caráter pragmático e personalista; paradoxalmente a seu estilo prático e pessoal de agir, o Chanceler devotou grande atenção à opinião pública no esforço de "representar na política externa da nação as aspirações da maioria dos brasileiros"42, o que o tornou popular e admirado. Sentia-se responsável "apenas perante o presidente e a opinião pública"43, mas em sua relação mais direta com as correntes do pensamento nacional expressas na imprensa, selou a queda de prestígio do Parlamento como espelho das aspirações nacionais na elaboração e controle da política externa.