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Desigualdades raciais e políticas públicas: ações afirmativas no governo Lula

Nos últimos dez anos, no que diz respeito ao tratamento da temática racial, têm ocorrido no Brasil mudanças significativas que estão produzindo um intenso debate na sociedade em geral, e no meio acadêmico em particular, acerca da pertinência da adoção de políticas de ações afirmativas. Embora o debate tenha se concentrado fortemente no sistema de cotas para as universidades públicas, a atuação do atual governo envolve ações afirmativas em outras áreas com características e escopo diferenciados. Neste texto serão analisados os principais programas e ações federais com recorte racial implantados durante o governo Lula, nas áreas de educação e saúde. A escolha dessas duas áreas levou em consideração o destaque que elas têm recebido tanto no governo como no debate público e por serem as áreas com ações mais consolidadas1.

A análise que se segue toma como ponto de partida algumas perspectivas. Em primeiro lugar, considera que as fortes desigualdades que marcam a estrutura social brasileira e que ganham contornos mais rígidos quando se inclui o recorte racial foram elementos fundamentais para que o debate sobre ações afirmativas se consolidasse e se efetivasse no Brasil. Assim, as desigualdades raciais no Brasil, no final dos anos de 1990, contribuem de forma significativa para o cenário político que se configurou nesta última década (2000-2010).

Soma-se a isso um aspecto analítico mais amplo, transnacional, ligado às demandas sociais que reconfiguraram o debate sobre cidadania, que passou a lidar com demandas mais específicas, tais como territorialização e políticas identitárias.

Em segundo lugar, considera-se que esse cenário de mudanças é fruto de um longo processo político que antecede ao atual governo; não é, portanto, agenda de um governo e sim uma agenda construída e demandada ao Estado brasileiro ao longo de pelo menos duas décadas. Entretanto, há importantes inflexões políticas e discursivas na forma como essas políticas foram construídas e estão sendo implantadas como características de atuação do governo Lula, em especial no que diz respeito à relação com os movimentos sociais.

As políticas afirmativas serão aqui analisadas como um processo em curso na sociedade brasileira e não como um projeto a ser executado. Portanto, o intuito deste texto é dialogar com as questões teóricas e empíricas que o tema mobiliza, articulando esse processo com questões sociais mais amplas discutidas no debate sociológico sobre desigualdades raciais e na reflexão sobre políticas de redistribuição e políticas de reconhecimento.

O texto apresenta três seções. Na primeira, faz-se um breve histórico da inserção da temática racial na agenda das políticas públicas federais que antecederam ao governo Lula. Na segunda seção, discutem-se as principais políticas de recorte racial nas áreas de educação e saúde. Por fim, à guisa de conclusão, o texto retoma alguns aspectos considerados relevantes para uma agenda de pesquisa sobre o tema.

A TEMÁTICA RACIAL NA AGENDA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE ÂMBITO FEDERAL As demandas por inserção da temática racial na agenda das políticas públicas de âmbito federal, bem como respostas pontuais a estas demandas, não são recentes, embora seja possível captar momentos de inflexão. Estudiosos das questões sociais e dos movimentos sociais são unânimes em apontar a Constituição de 1988 como um marco importante para as mudanças sociais ocorridas no país. No que se refere à temática racial, a nova Constituição introduziu a criminalização do racismo (que posteriormente definiu os crimes resultantes de preconceito de raça ou de cor com a lei 7716/1989), o reconhecimento ao direito de posse da terra às comunidades quilombolas e a criação da Fundação Cultural Palmares.

Tais ações podem ser interpretadas como uma resposta às reivindicações do Movimento Negro e se caracterizam por uma forma de reconhecimento. Ou seja, garantir aos grupos discriminados o reconhecimento apropriado de seu valor histórico e cultural2. No entanto, como será visto adiante, a principal justificativa de tais demandas era a existência de uma expressiva desigualdade racial no país, de caráter redistributivo, amplamente mapeada em estudos acadêmicos.

A partir da segunda metade da década de 1990 acelera-se um processo de mudanças acerca das questões raciais, marcado fortemente por uma aproximação entre o Movimento Negro e o Estado brasileiro. É a partir deste momento que as reivindicações por ações mais concretas para o enfrentamento das desigualdades raciais começam a ser cobradas. Dois acontecimentos um de âmbito nacional e outro, internacional são destacados consensualmente pelos estudiosos do tema como momentos importantes desse processo: a Marcha Zumbi de Palmares contra o Racismo, pela Cidadania e a Vida, em 1995, ano de comemoração do tricentenário da morte de Zumbi dos Palmares, e a Conferência de Durban, em 2001.

A Marcha de Zumbi foi, em primeiro lugar, uma estratégia do movimento negro para deslocar o foco das atenções da data da Abolição da Escravatura, 13 de maio, para o dia 20 de novembro, em razão do Dia Nacional da Consciência Negra.

Em segundo, esse evento contou com uma forte mobilização popular, sendo estimada a participação de 30 mil pessoas na Marcha, o que propiciou um destaque incomum à temática racial no cenário público brasileiro. Por fim, este evento teve a formalização de uma proposta com a entrega do "Programa de Superação do Racismo e da Desigualdade Racial" ao então presidente Fernando Henrique Cardoso. O documento apresentava um diagnóstico da desigualdade racial e da prática do racismo, com ênfase nos temas de educação, saúde e trabalho.

Quanto às reivindicações, elas estavam divididas em tópicos que, além dos três mencionados, incluía religião, terra, violência, informação e cultura e comunicação. Segundo o documento, [...] a temática das desigualdades raciais não configura um problema dos e para os negros, mas se refere à essência da invenção democrática.

Reiteramos: a perpetuação das práticas discriminatórias é um grave e manifesto atentado ao princípio constitucional da igualdade, pedra angular da democracia. [...].

Trata-se de um esforço que deverá ter como principal escopo tornar a igualdade formal, a igualdade de todos perante a lei, em igualdade substancial: igualdade de oportunidades e tratamento3.

Neste dia foi criado, por decreto presidencial, o Grupo de Trabalho Interministerial para a Valorização da População Negra (GTI), que representou uma importante estratégia de aproximação do movimento negro com o Estado. A finalidade do GTI, composto por membros da sociedade civil ligados ao Movimento Negro e representantes dos ministérios e secretarias vinculados à presidência da República, é desenvolver políticas para a valorização da população negra4.

A criação de grupos de trabalho que visam acompanhar a formulação e a implantação dessas políticas tem sido uma prática recorrente, iniciada na gestão FHC e preservada na gestão Lula. Em geral, esses grupos agregam diferentes pastas ministeriais e participantes da sociedade civil, constituindo um espaço de interlocução. A partir de então ações mais específicas começaram a ser delineadas, envolvendo alguns ministérios e buscando formas de ampliar o escopo da questão racial no âmbito governamental.

Em 13 de maio de 1996, foi lançado o Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH I), outro importante marco nesse contexto. No documento o governo assume o compromisso de realizar estratégias de combate às desigualdades raciais por meio de políticas específicas para a população negra. As propostas foram classificadas segundo prazos de execução (curto, médio e longo). Entre aquelas consideradas de rápida implantação, constavam apoios a grupos de trabalho e a criação de conselhos; inclusão do quesito cor em todos e quaisquer sistemas de informação e registro sobre a população negra e bancos de dados públicos; estímulo à presença dos grupos étnicos que compõem a população brasileira em propagandas institucionais do governo federal; apoio às ações da iniciativa privada que realizem "discriminação positiva". Para as proposições de médio e longo prazo, destacavam-se a formulação de políticas compensatórias que promovam social e economicamente a comunidade negra, alteração do conteúdo de livros didáticos, bem como a ampliação do acesso de entidades da comunidade negra aos diferentes setores do governo5.

A "Conferência Mundial contra o Racismo, a Discriminação Racial e a Xenofobia e Formas Correlatas de Intolerância", realizada na África do Sul, em 2001, é considerada o ponto de inflexão da temática racial na agenda governamental. O Brasil teve uma participação de grande destaque tanto nas reuniões preparatórias como na própria Conferência. Embora muitos projetos já estivessem delineados e alguns deles sendo implantados, a posição oficial do Brasil na Conferência, principalmente em relação às ações afirmativas, trouxe mudanças significativas. As áreas de saúde, educação e trabalho foram os temas prioritários nas recomendações do governo brasileiro. Assim, o Brasil ratifica a Declaração de Durban, que explicita: Art.108:Reconhecemos a necessidade de se adotarem medidas especiais ou medidas positivas em favor das vítimas de racismo, discriminação racial, xenofobia e intolerância correlata com o intuito de promover sua plena integração na sociedade. As medidas para uma ação efetiva, inclusive as medidas sociais, devem visar corrigir as condições que impedem o gozo dos direitos e a introdução de medidas especiais para incentivar a participação igualitária de todos os grupos raciais, culturais, lingüísticos e religiosos em todos os setores da sociedade, colocando todos em igualdade de condições6.

No dia 13 de maio de 2002, apesar de o PNDH I ainda estar com suas metas em curso, o governo federal lançou o PNDH II. Neste novo Programa, foram acrescentadas as seguintes metas: apoiar o reconhecimento, por parte do Estado brasileiro, de que a escravidão e o tráfico transatlântico de escravos constituíram violações graves e sistemáticas dos direitos humanos, que hoje seriam considerados crimes contra a humanidade; apoiar o reconhecimento, por parte do Estado brasileiro, da marginalização econômica, social e política a que foram submetidos os "afrodescendentes" em decorrência da escravidão; estudar a viabilidade da criação de fundos de reparação social destinados a financiar políticas de ação afirmativa e de promoção da igualdade de oportunidades. Nesta mesma data, por meio de decreto presidencial, o governo lança o Programa Nacional de Ações Afirmativas sob a coordenação da Secretaria de Estado dos Direitos Humanos do Ministério da Justiça, mas não institui ações mais específicas 7 .

Percebe-se o efeito de Durban ainda na gestão do governo Fernando Henrique Cardoso. Além das iniciativas listadas, neste ano de 2002 o governo federal apresentou outro conjunto de ações mais específicas com intuito de atender às demandas da Conferência. Em termos institucionais, foram criados o Conselho Nacional de Combate à Discriminação, para propor políticas públicas afirmativas, o Programa Diversidade na Universidade e o Programa Brasil Gênero e Raça, do Ministério do Trabalho. Além disso, os Ministérios da Justiça, do Desenvolvimento Agrário e das Relações Exteriores instituíram ações afirmativas em suas pastas. Embora existisse a perspectiva transversal envolvendo diversos órgãos governamentais, a temática racial, no governo FHC, encontrava-se vinculada à agenda da Secretaria dos Direitos Humanos.

Embora seja possível afirmar que no governo Fernando Henrique Cardoso já havia iniciativas federais voltadas à população negra, a análise dos documentos do período revela que a estratégia discursiva e a política deste governo foi promover o reconhecimento sem investimentos no aspecto redistributivo, embora a desigualdade racial fosse a principal justificativa para as políticas de valorização da população negra, aliás, expressão fartamente encontrada nos documentos oficiais deste período. É digno de nota o documento produzido pela Secretaria de Direitos Humanos, na ocasião do aniversário de dois anos do PNDH I, sobre os avanços do GTI, intitulado "Construindo a democracia racial"8.

Segundo Jaccoud e Beghin, que analisam a intervenção governamental na temática racial entre 1995 e 2002, este foi um momento incipiente do debate, cujas metas eram evidenciar a situação social dos negros por meio da produção de diagnósticos e implantar políticas valorativas, apresentando, portanto, uma pauta menos expressiva de políticas afirmativas9. Significava, pois, um momento de construção de uma base para uma ação política mais efetiva. As ações afirmativas que ocorreram na gestão FHC forma tímidas e posteriores a Durban. A análise de Guimarães sobre a questão racial brasileira na década de 1990 aponta que as reivindicações de caráter valorativo eram prontamente atendidas pelo Estado brasileiro, uma vez que se encaixam na matriz de nacionalidade, da valorização de símbolos negros e do sincretismo das três raças fundadoras, ou seja, sem enfrentar as desigualdades raciais na distribuição de renda e no acesso aos serviços públicos10. Como será discutido na próxima seção, no governo Lula, o termo "igualdade racial" passou a ser amplamente utilizado e, inclusive, institucionalizado com a criação da Secretaria de Promoção da Igualdade Racial. Essa inflexão discursiva teve efeitos políticos no desenho das ações governamentais e consolidou-se num cenário econômico e social de profundas desigualdades sociais.

O GOVERNO LULA E A IGUALDADE RACIAL O início do governo de Luis Inácio Lula da Silva, em 2003, marca uma mudança profunda não só na condução das políticas com perspectiva racial, reflexo das ondas de Durban, mas também na relação do Movimento Negro com o Estado. Até então, essa relação era de exterioridade, com os atores na condição de demandantes e com pouca inserção no aparato governamental. No novo governo, essa relação se transforma, e o movimento negro passa a ser um ator envolvido na formulação de políticas, ocupando cargos e como representante da sociedade civil nos espaços de controle social instituídos pelo governo Lula. Como lembra Guimarães, embora a questão racial nunca tenha tido uma forte adesão por parte do Partido dos Trabalhadores, o governo Lula representa o cume dessa mudança ao incorporar em seus quadros representantes dos movimentos negros, dando maior visibilidade às suas reivindicações, que são fortemente atreladas às ideologias negras de circulação internacional pan-africanismo, a negritude e o afrocentrismo , somadas aos elementos tradicionais da identidade afro- brasileira11.

A criação da Secretaria Especial de Promoção da Igualdade Racial (Seppir), em 21 de março de 2003, Dia Internacional pela Eliminação da Discriminação Racial, transformada em Ministério em fevereiro de 2008, é, sem dúvida, uma inflexão política e institucional no tratamento da temática racial pelo Estado12.

Segundo a lei que a regulamenta, a principal atribuição da Secretaria é formulação, coordenação e articulação de políticas e diretrizes para a promoção da igualdade racial com vistas à consolidação do tema da igualdade racial. O aspecto mais importante, em termos de atuação institucional, é a articulação com demais ministérios e suas respectivas secretarias e órgãos do poder Executivo, bem como parcerias com governos estaduais e municipais, procurando garantir a transversalidade da questão racial13. Destacam-se também as parcerias realizadas com a sociedade civil organizada e órgãos internacionais.

Como integrante da estrutura básica desta Secretaria foi criado o Conselho Nacional de Participação da Igualdade Racial (CNPIR), um órgão colegiado de caráter consultivo, cuja finalidade é propor, em âmbito nacional, políticas de promoção da igualdade racial com ênfase na população negra e em outros segmentos étnicos da população brasileira.

Algumas ações e eventos merecerem destaque por configurarem espaços de formulação de demandas com apoio do Estado. Entre elas as I e II Conferência Nacional de Promoção da Igualdade Racial convocadas por decreto e com forte mobilização da sociedade civil tanto nos eventos como nas reuniões preparatórias que ocorreram nos estados. As propostas aprovadas nesta conferência serviram de base para a constituição do Plano Nacional de Promoção da Igualdade Racial (Planapir), aprovado por Decreto em junho de 2009 e considerado um documento que oficializa demandas passíveis de serem contempladas nas ações e programas implantados pelo governo federal. Esse Plano contém doze eixos de atuação e visa "apoiar", "fomentar", "promover' e "estimular" ações para grupos específicos (populações negra, indígena, quilombola e cigana) e segmentos ainda mais específicos dentro desses grupos. O volume de documentação encontrada no decorrer desta pesquisa sinaliza o esforço de institucionalizar a questão racial por meio do recurso de programas, leis e decretos.

A análise das ações e dos programas que serão apresentados ao longo desta seção procura identificar as formas de intervenção do Estado por meio de seus objetivos. Numa tentativa de sistematização dessas ações, o primeiro grupo de políticas pode ser considerado como medidas de caráter repressivo, que se orientam contra comportamentos e condutas discriminatórias, apoiadas na lei que define o crime de racismo e conseqüentemente pune sua prática14. O segundo grupo está relacionado com as demandas por reconhecimento com intuito valorativo/identitário, cujo objetivo é garantir o reconhecimento de especificidades e a valorização da cultura negra. O terceiro será chamado de reconhecimento com intuito redistributivo; políticas que se fundamentam na existência de desigualdades raciais aplicando critérios de reconhecimento. A proposta é atuar na correção dos resultados e das oportunidades desiguais para suprir as carências socioeconômicas dos membros do grupo em questão.

Conforme vimos, o número de programas e ações em execução é extenso e envolve diversas áreas. Entre elas, destacam-se educação, saúde, mercado de trabalho e remanescentes de quilombos, esta última voltada para um grupo específico. Dado o escopo deste texto, optou-se por duas áreas que apresentam mais ações em curso e que ganharam destaque no debate sobre as políticas de recorte racial.

EDUCAÇÃO O tema da educação sempre recebeu destaque tanto na atuação da militância negra como nos estudos acadêmicos sobre desigualdades raciais devido à sua inquestionável importância na compreensão e no enfrentamento das desigualdades sociais e raciais no país. Em geral a educação é considerada e analisada como atributo individual, capital primordial no processo de realização dos indivíduos. No entanto, a compreensão das desigualdades educacionais deve tratar a educação não somente dessa perspectiva, mas também como um processo de aquisição que agrega as políticas educacionais e as características institucionais no seu modelo analítico. Em linhas gerais, é necessário observar no sistema educacional brasileiro: i) a estrutura de oportunidades e os efeitos da universalização e/ou expansão do acesso; ii) sua distribuição e produção de desigualdades (idade, "raça" e sexo); e iii) sua qualidade, marcada pela dicotomia sistema público e sistema privado, pelo rendimento dos estudantes medidos por avaliações, além de taxas de evasão e repetência. As políticas educacionais brasileiras propiciaram uma universalização tardia e sempre coadunaram com a perda de qualidade e a expansão do sistema privado. Nos último quinze anos, os indicadores educacionais têm melhorado para todas as faixas de ensino, em todos os grupos sociais, embora ainda sejam observadas desigualdades raciais, principalmente nas séries mais adiantadas.

As principais políticas públicas de âmbito federal com recorte racial na educação estão organizadas tanto no eixo do reconhecimento identitário como no redistributivo (Quadro_1). Entre elas, destacam-se a Lei 10.639 (assinada pelo presidente Lula logo no início de seu mandato, alterando a Lei 9.394/1996,), que inclui no currículo oficial da Rede de Ensino a obrigatoriedade da temática "História e Cultura Afro-Brasileira", o Prouni (Programa Universidade Para Todos) e o apoio às ações afirmativas nas universidades públicas. Em termos de mudanças institucionais, destaca-se a criação da Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização e Diversidade (Secad), criada em julho de 2004, no âmbito do Ministério da Educação, responsável pela execução de diversos programas.

Na análise da documentação sobre lei e sobre a temática da educação em geral, percebe-se o esforço para implantar ações e programas com ela relacionados, dada a pressão do movimento negro em efetivá-la nas redes de ensino15.

Acredita-se que sua implementação é, depois das cotas no ensino público, o mote mais importante do movimento negro por ser considerada um marco normativo importante em termos de política de diversidade16.

As evidências de que processos discriminatórios operam no sistema de ensino, dificultando a permanência de crianças negras nos bancos escolares, fundamentam a justificativa para implementação da lei, que visa enfrentar as visões estereotipadas e preconceituosas presentes nas salas de aula e nos livros didáticos, trabalhando a um só tempo aspectos relativos ao cotidiano escolar e ao conteúdo do ensino. Segundo o parecer que valida a lei, [...] aos estabelecimentos de ensino está sendo atribuída responsabilidade de acabar com o modo falso e reduzido de tratar a contribuição dos africanos escravizados e de seus descendentes para a construção da nação brasileira; de fiscalizar para que, no seu interior, os alunos negros deixem de sofrer os primeiros e continuados atos de racismo de que são vítimas17.

O plano de impletementação considera seis eixos estruturantes: 1) fortalecimento do marco legal; 2) política de formação para gestores e profissionais de educação; 3) política de material didático e paradidático; 4) gestão democrática e mecanismos de participação social; 5) avaliação e monitoramento; e 6) condições institucionais. Boa parte das políticas de diversidade encontradas na área de educação está vinculada a essas questões.

A Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização e Diversidade tem um papel importante na consolidação dessa lei e das demais iniciativas federais em torno da temática racial, o que fica evidente pelo expressivo número de ações ali desenvolvidas. A principal forma de gestão de projetos são parcerias com diversos órgãos governamentais e não governamentais e execução de convênios por meio de editais para o desenvolvimento de projetos elaborados pelas próprias instituições participantes. Os temas prioritários abrangem educação escolar indígena, diversidade étnico-racial, de gênero e orientação sexual, com base nos quais se destaca o apoio da Secretaria aos programas educacionais para remanescentes de quilombos. Embora a lei não atue exclusivamente nos níveis de ensino fundamental e médio, observa-se um investimento prioritário nessas categorias, com políticas de reconhecimento de caráter antidiscriminatório e valorativo. O conteúdo de livros didáticos e a qualificação dos professores como apoio à implantação da lei ganham relevo entre as atividades administradas por esta Secretaria, em parceria com a Seppir.

O tema da educação superior é o que mais mobiliza o debate público sobre ações afirmativas, gerando extensa produção acadêmica não somente sobre o princípio das ações afirmativas, mas também sobre os processos de implementação das políticas de cotas nas instituições públicas de ensino superior e análises sobre os estudantes cotistas. A forte reação à política de cotas, no entanto, não teve a mesma repercussão quando o governo implementou um programa de ações afirmativas no sistema privado, responsável por cerca de 80% das matrículas no ensino superior brasileiro. O que está em jogo, portanto, não é apenas o uso do critério racial, mas o tipo de recurso mobilizado e o público afetado por essas políticas.

O Prouni é, sem dúvida, em termos redistributivos, a política afirmativa de maior impacto. Segundo informações do MEC, "o ProUni já atendeu, desde sua criação até o processo seletivo do segundo semestre de 2009, cerca de 600 mil estudantes, sendo 70% com bolsas integrais". O programa tem como finalidade a concessão de bolsas de estudos integrais e parciais a estudantes de baixa renda em cursos de graduação e seqüenciais de formação específica de instituições privadas de educação superior. Ele apresenta uma política de cotas para os que se autodeclaram pretos, pardos ou índios e optam por ser beneficiários deste sistema no ato de inscrição. As instituições de ensino superior participantes do Prouni devem destinar um percentual de bolsas aos cotistas com base no número de cidadãos pretos, pardos e índios, por unidade da federação, segundo o último censo do IBGE, devendo o beneficiário se enquadrar nos demais critérios de seleção do programa, a saber, renda familiar per capita de três salários mínimos, ter realizado o ensino médio em escola pública e ter realizado a prova do Enem. As críticas ao programa não recaem sobre a existência de critérios raciais, e sim por ser considerado uma política que investe e transfere recursos (via isenção de impostos) ao setor privado da educação, cuja qualidade de ensino, em geral, é baixa18.

Outro programa que passou a adotar o critério racial foi o Fies (Programa de Financiamento Estudantil), cuja existência é anterior ao atual governo. Inclui o quesito cor/raça na composição do índice de classificação, aumentando as chances de os solicitantes negros conseguirem o financiamento. Da mesma forma que no Prouni, o foco incide sobre a população de baixa renda e o critério racial é aplicado após a elegibilidade do beneficiário pelo critério social.

O acesso ao ensino superior público é o tema que recebe mais destaque na mídia e vem sendo objeto de debates polêmicos. Entretanto, não há lei federal em vigência que imponha o programa de inclusão nas instituições públicas, mas sim um apoio explícito do governo às ações afirmativas, inclusive com programas de bolsas e recursos para universidades que os implementam e apoio a projetos de lei que procuram regulamentá-los. O Projeto de Lei 73/99, que institui as cotas nas instituições públicas de ensino técnico e superior curiosamente de autoria da deputada Nice Lobão do partido Democratas/MA, o qual entrou com uma representação contra as políticas de cotas nas universidades públicas19 encontra-se em tramitação. Ele foi aprovado no dia 20 de novembro de 2008 na Câmara dos Deputados, mas retornou ao Senado em virtude das mudanças inseridas durante as negociações no plenário da Câmara (composição com critérios de renda), permitindo a aprovação do projeto por acordo, em votação simbólica (sem registro individual do voto de cada parlamentar). Atualmente, o projeto está na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ) do Senado.

Não será feito aqui um aprofundamento deste debate, mas vale lembrar que as principais polêmicas sobre essa questão envolvem tanto o seu princípio (instituir políticas com recorte racial) como seu processo de execução (violação da autonomia universitária, obrigatoriedade versus incentivos, uso do sistema de cotas versus outras modalidades de inclusão). Não obstante, 91 instituições públicas de ensino superior já adotam alguma das modalidade de políticas afirmativas para ingresso nos cursos de graduação, tendo como beneficiários estudantes negros e/ou oriundos de escolas públicas. Considerando a polêmica que envolve o debate, a inexistência de obrigatoriedade legal e o fato de ter sido em 2001 a primeira vez que uma universidade adotou essa política, houve, em especial nos três últimos anos, um crescimento significativo desse processo.

As políticas de ações afirmativas, como as demais políticas encontradas na documentação analisada, tomam como base para sua implementação a extrema desigualdade racial brasileira no acesso ao ensino superior. Os argumentos favoráveis concentram-se nesse sentido, , afirmando a necessidade de um enfrentamento direto da sociedade brasileira a esse respeito, o que implica o reconhecimento de que o Brasil é um país racialmente desigual e que tal situação é fruto de discriminação e preconceito, e não de uma situação de classe social. A principal oposição refere-se à incapacidade dessas ações de atuar na estrutura de oportunidades, pois mesmo em momentos de expansão do ensino as distâncias interraciais foram mantidas, ou seja, há nichos impermeáveis às práticas universalistas e que precisam ser amparados com políticas compensatórias20.

Na academia, sobretudo nas universidades públicas, as críticas à política de cotas têm como fundamento principal o pressuposto de que instituí-las seria assumir a existência de "raças" distintas. A única maneira de enfrentar o racismo, segundo os analistas, seria minar a crença não só na idéia de "raça" como algo natural, mas também na idéia de hierarquia entre as "raças".

Portanto, a racialização como antídoto para o racismo não seria a melhor saída para uma sociedade como a nossa21. Uma das sugestões de combate às desigualdades raciais no acesso à educação sem a implantação das cotas é o investimento maciço nas escolas do ensino médio, o que garantiria aos alunos de escolas públicas melhores condições de competição para inserção na universidade. Prova disso é o fato de que, nos últimos quinze anos, elementos demográficos e políticas públicas melhoraram o fluxo de estudantes no sistema de ensino, diminuindo as desigualdades de acesso e aumentando o número de formandos do ensino fundamental22. Ainda contrariamente à política de cotas, argumenta-se que a produção de uma igualdade de resultados não é a forma mais eficaz de enfrentar as desigualdades. Políticas afirmativas de acesso ao ensino superior incidem sobre uma das conseqüências da discriminação racial e da desigualdade educacional, isto é, o acesso a universidade, sem que estas, em si mesmas, sejam corrigidas23.

As políticas educacionais com recorte racial foram reivindicadas e são justificadas como toda a agenda deste governo como políticas de igualdade racial, mas com forte ênfase no reconhecimento. Nesse sentido, há um esforço maior na busca por reconhecimento identitário do por reconhecimento de status.

O ensino de história e cultura afro-brasileira e africana corrigiria o que Fraser chama de "negação do status de um determinado grupo como parceiros plenos na interação social"24. Mas na implantação dessa política, especialmente em seu conteúdo didático e de formação de professores, como, por exemplo, se abordaria a noção de diversidade? Seria preciso definir as distinções necessárias para superar a falta de reconhecimento e estabelecer os parâmetros de atendimento do Estado em relação às demandas por reconhecimento.

SAÚDE O debate sobre políticas de saúde para a população negra começa a ser consolidado a partir dos anos de 1980, sob forte atuação do movimento feminista, com as discussões acerca das especificidades raciais no âmbito da saúde, em geral, e da saúde reprodutiva, em particular. Se nos estudos acadêmicos, com autores pioneiros como Elza Berquó, Carlos Hasenbalg e Nelson do Valle Silva, houve avanços nesse sentido, no campo do ativismo foram as mulheres negras as responsáveis pela inserção dessa temática no programa da militância negra. A construção de uma agenda de direitos em saúde pelas mulheres negras contribuiu para o desenvolvimento de argumentos em defesa de ações específicas. Também foram relevantes na consolidação desse processo a V Conferência Mundial de População e Desenvolvimento (Cairo, 1994) e a IV Conferência Mundial sobre a Mulher (Beijing, 1995).

Os principais argumentos e justificativas para a consolidação de políticas e ações no âmbito da saúde para a população negra baseiam-se em três perspectivas que caracterizam momentos distintos.

Em primeiro lugar, essas demandas tratam da vulnerabilidade socioeconômica associada à vulnerabilidade de negros e mulheres e, conseqüentemente, de mulheres negras. Apesar da proposta universalista que rege o Sistema Único de Saúde, notava-se uma reprodução, na área da saúde, do racismo que estrutura a sociedade brasileira. O grande desafio para alargar e adensar a percepção das desigualdades nessa área foi a produção e o acesso a dados acerca da situação da saúde dos negros, em particular da mulher negra. Portanto, era preciso disponibilizar os dados existentes desagregados por cor e introduzir esse quesito nos principais formulários de saúde pública, particularmente naqueles referentes à mortalidade e à morbidade.

Em segundo lugar, as demandas apontam doenças que afetam mais a população negra tanto pela existência, de fato, de doenças consideradas "geneticamente determinadas", como pelas condições socioeconômicas desfavoráveis e dificuldades de acesso à saúde. Nesse quadro, são elencados: desnutrição, morte violenta, mortalidade infantil elevada, abortos sépticos, anemia ferropriva, DST/Aids, doenças do trabalho, transtornos mentais resultantes da exposição ao "racismo" e, ainda, transtornos derivados do alcoolismo e da toxicomania. A Aids, particularmente no campo da prevenção, aparece nesse contexto porque a epidemia se alastrou entre as mulheres em geral e nas camadas menos favorecidas da população, afetando, portanto, as mulheres negras. Por outro lado, as análises sobre o papel subordinado da mulher ganharam visibilidade, sobretudo no que se refere ao controle do corpo e à tomada de consciência no uso de preservativos principalmente entre jovens negras, conforme apontou a pesquisa "Comportamento sexual da população brasileira e percepções do HIV/Aids"25.

O amadurecimento desta perspectiva foi bastante polêmico, sobretudo entre atores dos campos da saúde e do meio acadêmico. Criticava-se a tendência de desconstruir a idéia de grupo de risco e de vulnerabilidade, e por conta disso a questão foi recolocada em pauta26.

O terceiro momento concentrou-se no enfrentamento do "racismo institucional", conceito que vem sendo utilizado em diversos países, como nos Estados Unidos (desde a década de 1960) e na Inglaterra (a partir dos anos de 1980). São considerados racismo institucional ou discriminação indireta os mecanismos discriminatórios que operam nas instituições sociais, dissimulados por meio de procedimentos corriqueiros instaurados no cotidiano organizacional e irredutíveis à prática individual27. Percebe-se um deslocamento da ênfase na especificidade da população negra para determinados conjuntos de doenças e sua maior vulnerabilidade à Aids, para uma ênfase nas questões relativas à discriminação no acesso à saúde e no atendimento. Os programas e as ações passaram a priorizar o treinamento dos agentes de saúde para lidar com os programas específicos que vão sendo criados.

Foram mobilizadas diversas instâncias para a criação de um amplo quadro de políticas fortemente articuladas, envolvendo o Ministério da Saúde, a Seppir e organizações internacionais (Quadro_2). Entre as mais recentes destacam-se o desenvolvimento, em 2003, da Política Nacional de Saúde da População Negra (Seppir/Ministério da Saúde), a constituição do Comitê Técnico de Saúde da População Negra, em 2004, e do Programa de Combate ao Racismo Institucional (PCRI), em 2005. A Política Nacional de Saúde Integral da População Negra, lançada pela Seppir, em 2007, é uma síntese deste processo: Seu propósito é garantir maior grau de eqüidade no que tange à efetivação do direito humano à saúde, em seus aspectos de promoção, prevenção, atenção, tratamento e recuperação de doenças e agravos transmissíveis e não-transmissíveis, incluindo aqueles de maior prevalência nesse segmento populacional. Ela se insere na dinâmica do SUS, por meio de estratégias de gestão solidária e participativa, que incluem: utilização do quesito cor na produção de informações epidemiológicas para a definição de prioridades e tomada de decisão; ampliação e fortalecimento do controle social; desenvolvimento de ações e estratégias de identificação, abordagem, combate e prevenção do racismo institucional no ambiente de trabalho, nos processos de formação e educação permanente de profissionais; implementação de ações afirmativas para alcançar a eqüidade em saúde e promover a igualdade racial28.

Para além dos argumentos de ordem política que discutem a adoção da noção de raça na formulação de políticas públicas, as críticas à formulação de políticas afirmativas para a população negra na área de saúde apresentam também argumentos de ordem técnica: 1) impossibilidade de vínculos entre população negra e doenças específicas (como anemia falciforme), dadas as características da população brasileira em termos de miscigenação; 2) junção das categorias "preto" e "pardo" para análise de indicadores vitais, pois eles não são convergentes como em outros aspectos sociais; 3) estigmatização produzida quando se vincula determinadas doenças à raça29.

Da mesma forma que ocorreu na educação, os argumentos que fundamentam as políticas de saúde visam à promoção da igualdade racial mediante o enfrentamento do principal mote dessas políticas depois da promulgação da Constituição de 1988: a universalização. Desde os anos de 1980, a temática da especificidade deixa de ser o principal ponto discursivo da agenda política na área de saúde pública, que passa a se concentrar cada vez mais nos efeitos da desigualdade racial no cotidiano do atendimento, o que configura uma política de reconhecimento com efeitos distributivos.

CONSIDERAÇÕES FINAIS: O DEBATE INTELECTUAL SOBRE POLÍTICAS DE AÇÕES AFIRMATIVAS A herança rural, a manutenção de privilégios de classe, o pouco investimento e/ ou o investimento tardio na educação, bem como o desigual acesso à estrutura de oportunidades, constituíram o cenário de extrema desigualdade que caracterizou por décadas a sociedade brasileira. Nos últimos quinze anos, tornou-se necessário discutir de forma mais efetiva a implantação de políticas sociais com vistas a minimizar um quadro considerado inaceitável para um país como o Brasil. Da mesma forma, o cenário em que as políticas afirmativas foram consolidadas é fruto de profundas e permanentes desigualdades raciais. O Estado brasileiro não se ateve ao problema de promoção de acesso da população negra à estrutura de oportunidades, bens e serviços no país, até mesmo no momento em que ganhou corpo o debate sobre as desigualdades raciais e os processos discriminatórios da sociedade brasileira, tanto pela militância como pela academia.