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O leviatã brasileiro e a esfinge argentina: os determinantes institucionais da política tributária

Introdução Este texto aborda duas questões inter-relacionadas: os determinantes da capacidade de tributar e os fatores que influenciam a capacidade de reformar sistemas tributários. Analisam-se as trajetórias contrastantes da Argentina e Brasil, países cujos casos se prestam a uma investigação de natureza comparativa. Apesar das semelhanças em vários aspectos, os dois países apresentam níveis de taxação e resultados de políticas de reforma muito diferentes ao longo do tempo. Entre as semelhanças, ambos os países encontram- se entre as maiores economias da região, apresentam níveis relativamente altos de industrialização e trajetórias históricas associadas à substituição de importações e ao intervencionismo estatal. Entre as similitudes institucionais, observa-se que ambos possuem estruturas federativas, são amplamente descentralizados e dispõem de um presidente forte (embora haja divergências importantes quanto a este último aspecto). Ademais, contam com níveis elevados de clientelismo e corrupção ' o que pode influenciar a capacidade extrativa desses países. Contudo, os dois diferem drasticamente quanto à capacidade estatal e ao funcionamento do sistema político. O caso do Brasil é interessante pelo fato de apresentar a maior carga tributária do mundo em desenvolvimento (atualmente estimada em 37% do PIB) e, em termos comparativos, uma burocracia tributária eficiente e profissionalizada. A Argentina tem uma carga tributária muito menor e uma burocracia tributária ineficiente. Isto se torna mais surpreendente quando se leva em conta que a renda per capita é um preditor forte da carga tributária. Embora o setor público de ambos os países seja muito grande, presume-se que o fato de a renda per capita argentina ser significativamente maior (quase três vezes maior no imediato pós-guerra) deveria conduzir a um nível de tributação igualmente superior.

Ao contrário do Brasil, os presidentes argentinos ao longo dos anos não têm sido capazes de implementar reformas tributárias sustentáveis. Os dois países diferem também num ponto crucial, qual seja, o grau de legitimidade política do sistema tributário. Neste artigo, argumento que a falta de legitimidade, combinada à instabilidade e à fraca capacidade institucional, ajuda a explicar o altíssimo nível de evasão fiscal da Argentina. Para isso examino a evolução dessa capacidade ao longo do tempo e a forma como ela modelou o sistema tributário nos dois países, influenciando, ao final, a capacidade (ou incapacidade no caso argentino) de reformar o sistema. Neste artigo argumento que os níveis de estabilidade política e os mecanismos de path dependency, que estão na base de formação das instituições políticas, e do "Estado tributador" (tax state) ajudam a explicar os diferentes resultados dos dois países.

O leviatã brasileiro definitivamente "aprendeu a tributar",1 sendo possivelmente o melhor aprendiz de Kaldor ' pelo menos no que diz respeito à capacidade de extrair recursos da sociedade. Mas a grande transformação na capacidade extrativa brasileira ocorreu de uma forma não prevista por esse autor e tomou uma direção exatamente oposta a que ele vislumbrou. Os altos níveis de taxação foram obtidos mediante uma considerável expansão da tributação indireta e crescimento, embora mais modesto, dos impostos sobre a renda. Dadas as opções de reforma tributária presentes há quase duas décadas na agenda internacional de reformas ' que se baseiam num consenso sobre a necessidade de redução da tributação da renda (de pessoas físicas e jurídicas), expansão da base tributária, diminuição das alíquotas marginais mais importantes e incremento do imposto sobre valor agregado ', o crescimento atual de receitas nos países em desenvolvimento tem, em grande medida, seguido a mesma trajetória (Tanzi e Zee, 2000; Bird, 2003; Lledo, Schneider e Moore, 2003). No entanto, os resultados são muito distintos no Brasil e na Argentina.

A carga tributária do Brasil ultrapassou a média de 36% observada nos países da OECD no final dos anos de 1990. Prevendo-se que atinja 38% no final de 2005, ela é similar à apresentada pela Grã-Bretanha para aquela mesma década. Isto é, sem dúvida, surpreendente, pelo fato de o Brasil ser um país em desenvolvimento embora com renda per capita relativamente elevada e de os países com níveis similares de desenvolvimento terem uma "capacidade extrativa" bem inferior. Em comparação com a carga tributária das outras democracias federativas da América Latina ' México (13%) e Argentina (24%) ', a carga tributária total do Brasil é consideravelmente maior. Como assinalado na Figura_1, as cargas tributárias do Brasil e da Argentina passaram a divergir significativamente a partir do final da década de 1960. O que é mais significativo ainda é que a carga tributária do Brasil já no início dos anos de 1970 era o dobro daquela da Argentina. A excepcionalidade do Brasil representa per si um caso surpreendente. Todavia, a questão analiticamente mais instigante diz respeito às razões que expliquem tamanha variação nos países que se encontram aproximadamente no mesmo nível de desenvolvimento.2

Esse aparente paradoxo, contudo, sugere também outras questões igualmente instigantes. Os formuladores de políticas no Brasil têm reconhecido não apenas que a carga tributária do país é excessiva, mas também que o sistema tributário é altamente ineficiente, com impostos distorsivos em cascata. Os grupos de interesse mais diversos apresentam propostas, muitas das quais chegaram ao Congresso. É como se o país estivesse preso num equilíbrio ineficiente e fosse incapaz de aprovar as reformas. Na Argentina, várias tentativas de reforma também falharam. Isso aconteceu, como será discutido adiante, por causa da falta de instituições capazes de garantir o que a literatura neoinstitucionalista denomina transações políticas intertemporais, que podem desestimular o oportunismo3. No caso da Argentina, o problema parece ser o oposto da situação brasileira: a questão é como gerar receitas e combater o alto nível de evasão fiscal. De acordo com o índice composto de reformas tributárias, construído por Lora (2001) para mensurar a implementação das reformas nos anos de 1980 e 1990, o Brasil avançou rapidamente, deixando a Argentina bem para trás.4 Este índice é composto de várias dimensões e expressa o avanço do país em implementar reformas tributárias que estavam, virtualmente, na agenda de reformas dos países em todo o mundo. Elas incluem, por exemplo, redução de alíquotas marginais, ampliação da base, redução de taxação corporativa, eliminação de isenções, medidas voltadas para a elevação da produtividade dos impostos5 etc. (Lora, 2001). Ao longo da década de 1990, o índice para o Brasil está à frente do índice para Argentina em cerca de 60%. Em outras palavras, a implementação dessa agenda de reformas foi muito mais abrangente no Brasil do que na Argentina.

A primeira questão apresentada está relacionada à carga tributária e à capacidade extrativa do Estado. Como o Estado adquire capacidade para tributar? Quais fatores explicam a capacidade do Estado? Que fatores explicam a substancial diferença em capacidade extrativa entre o Brasil e a Argentina.

Para examinar essas questões, farei uma revisão da literatura a esse respeito e descreverei a evolução histórica do "Estado tributador" nos dois países, a fim de explorar a aplicabilidade dos conceitos e dos argumentos propostos pela literatura. Ao reconstituir a evolução histórica do "Estado tributador"6 nos dois países, pretendo demonstrar como as estruturas tributárias são bastante "resilientes" e que os desenvolvimentos institucionais são altamente path dependent (isto é, dependem da trajetória histórica). A influência das instituições do federalismo ' levando-se em conta a maneira como elas foram forjadas ao longo do tempo ', seu impacto sobre a instabilidade institucional, bem como as questões relativas à legitimidade das instituições políticas ajudam a explicar a maioria das crises fiscais da década de 1990 nesses países. Não se trata da idéia de que a história explica tudo, mas que as instituições são "aderentes" e têm efeitos de longa duração nos resultados econômicos e fiscais (Acemoglu et al., 2003). Em outras palavras, os episódios históricos de escolha institucional são cruciais para a compreensão dos resultados econômicos como, por exemplo, os regimes de tributação.7 A segunda questão tem a ver com a capacidade do Estado em reformar os sistemas tributários nos dois países. A reforma tributária tornou-se uma questão proeminente na agenda latino-americana no final dos anos de 1980 e na década seguinte (Mahon, 2004). As instituições multilaterais, como o FMI e o Banco Mundial, desempenharam um importante papel na promoção da convergência das agendas de reforma tributária. Na verdade, a influência das instituições internacionais remonta às famosas "missões tributárias" dos anos de 1950 e 1960.8 Ainda que seja incluída na agenda legislativa, a implementação das reformas exige, porém, que o executivo tenha a capacidade de aprovar as propostas. Diversas explicações têm sido sugeridas para os determinantes das reformas tributárias, inclusive fatores políticos e institucionais, bem como aspectos intrínsecos aos impostos, tratados como questão temática. Todavia, já se disse que no mundo em desenvolvimento, em geral, "política tributária é administração tributária" (Janster, 1990, p. 179).9 A capacidade que o Estado tem de fazer cumprir as leis tributárias e controlar a evasão fiscal é fundamental. A avaliação subjetiva dos cidadãos sobre a legitimidade do sistema tributário é também um importante elemento para a explicação do cumprimento das leis tributárias (Bird, Martinez-Vasquez e Torgler, 2004).

Este trabalho está organizado em três seções. A primeira revisa as literaturas sobre a taxação e a evolução dos regimes tributários e sobre os determinantes das reformas tributárias. A segunda considera a evolução da tributação na Argentina e no Brasil e investiga como as interpretações rivais examinadas contribuem para o entendimento da divergência de trajetória. A ênfase é posta nos fatores que produzem instabilidade e estabilidade institucional nos dois países. A terceira seção, por sua vez, focaliza as reformas tributárias mais recentes, explorando a hipótese de que as diferenças no funcionamento do federalismo ' ou nas instituições políticas que dão forma às relações entre o governo federal e os entes subnacionais ' explicam, em grande medida, os diferentes resultados de reforma nos dois países.

Explicando a capacidade de tributar A literatura econômica sobre sistemas tributários tem verificado uma conexão importante entre os diferentes níveis de desenvolvimento, conforme medidos pelo PIB per capita e pela carga tributária (impostos como percentagem do PIB). Isso devido a uma série de razões econômicas. Os países em desenvolvimento caracterizam-se, por apresentar uma considerável parcela da agricultura no produto nacional e no emprego, uma pequena parcela de salários na renda nacional total e uma grande parcela de atividades e ocupações informais.

Técnicas econômicas tradicionais têm sido usadas para a estimação do "esforço tributário" ou da "performance tributária". Para tanto, utiliza-se, normalmente, a estimativa da meta que se espera para o esforço tributário, considerando-se os indicadores da carga tributária (renda per capita, parcela da agricultura no produto nacional etc.). A discrepância entre a carga esperada e a carga real reflete, então, o esforço tributário.10 Essa literatura procura explicar os fatores que explicam o que países têm em comum na área da taxação.

Para os meus propósitos ' explicar a divergência importante entre Brasil e Argentina na área tributária ', é muito mais relevante explorar aqui a questão da diferença na capacidade de tributar, a despeito de características que esses países têm em comum (como industrialização etc.). A rigor, no que se refere a explicações com base em fatores econômicos a causalidade é inversa nesse caso, pois a expectativa seria de que a Argentina tivesse uma carga maior do que a brasileira.

A literatura que aborda a evolução da capacidade de tributar tem explorado esta questão com referência aos processos de formação do Estado (Lieberman, 2001b).

Grande parte dessa literatura volta-se exclusivamente para a Europa Ocidental, mas tais análises têm focalizado cada vez mais outros contextos e experiências históricas. Seguindo as contribuições seminais de Tilly (1975), Elias (1982) e Levi (1988), têm-se investigado as conexões entre os processos de formação do Estado e da taxação. A análise padrão está associada ao argumento de Tilly de que a formação do Estado seguiu uma seqüência específica: competição (guerra) entre os Estados, criação de um aparato estatal e endividamento. Segundo essa análise, os soberanos se engajam em guerras para eliminar rivais externos aos limites territoriais que pretendem controlar. Engajam-se, então, na construção do Estado, o que consiste fundamentalmente em eliminar os rivais de dentro do território. Finalmente, os soberanos dedicam-se à proteção daqueles que aceitam suas regras, extraindo recursos da população do território que pretendem controlar. Tais recursos proporcionam os meios para as três primeiras atividades. A fim de extrair os recursos, os soberanos fazem uso de expropriação tout court ou de barganhas com os atores que detêm os recursos.

North (1981) e Levi (1988) modelaram essa barganha em termos de custos de transação, argumentando que os soberanos aceitam abrir mão de seu poder discricionário por ser isto a forma mais eficiente de extrair os recursos que garantam sua sobrevivência (cf. Fauvelle-Aymar, 1999). As instituições democráticas proporcionam os compromissos críveis necessários à execução da complexa tarefa de extrair recursos. Uma mera expropriação por meio de meios coercitivos é ineficiente e instável, porque pode conduzir à defecção dos liderados (particularmente nas áreas de fronteira desses territórios onde haveria competição de "lealdades"), os quais buscariam a proteção de outros soberanos ou, alternativamente, reteriam consigo parte da receita. A dependência de receita por parte dos soberanos dá origem às instituições representativas que ajudam a criar um jogo de soma positiva entre os soberanos e os contribuintes. Essa lógica pode ser ampliada para incluir acionistas de empresas públicas, grandes contribuintes e os monarcas. Esse é o quadro de como o "Estado tributador" começou a fazer empréstimos para financiar suas atividades, transformando-se, a partir daí, em "Estado fiscal" (Moore, 2004).11 Os atuais dirigentes das nações em desenvolvimento acham mais fácil solicitar transferências internacionais do que barganhar o pagamento doméstico de impostos. Segundo Bates, [...] ao fazer comparações entre a comunidade internacional de Estados no Ocidente histórico e a era moderna, somos levados, assim, a concluir que os incentivos conducentes a uma forma de accountability política de governo parlamentarista operam hoje de maneira mais modesta. Os governos no mundo em desenvolvimento são, portanto, menos propensos a adotar políticas que promovam a prosperidade pública, em vez dos interesses privados dos seus líderes, ou a serem restringidos no uso do poder" (no prelo, p. 14).

Esse modelo analítico é apto para descrever especialmente a condição dos Estados mais pobres no contexto africano. Os modelos do Estado predatório, no qual a atuação recíproca da violência e da resistência armada está relacionada a uma maior extração de receita, são também úteis na análise desses países (Idem). Mas as suas principais conclusões podem também esclarecer a evolução do Estado tributário desenvolvimentista em países de renda mediana, como o Brasil e a Argentina, propiciando uma perspectiva mais ampla à evolução das capacidades tributárias da América Latina.

Conforme já discutido, o Estado desenvolvimentista na América latina, particularmente durante o período do pós-guerra, foi capaz de usar outros instrumentos indiretos para a extração e a redistribuição de receitas, sem explicitamente barganhar recursos por instituições. Isto se deu com a manipulação do câmbio, o uso de imposto inflacionário e de senhoriagem e a captura de receitas pela transferência de direitos de propriedade para o Estado, por via da nacionalização, dos monopólios públicos e de outros meios semelhantes (Acemoglu et al., 2003). Embora isso não tenha sido exclusividade dos países da América Latina, o seu uso foi certamente mais intenso nessa região. Os instrumentos usados variaram ao longo do tempo. Da década de 1930 até a de 1950, a manipulação das taxas de câmbio (o uso de múltiplas taxas de câmbio e/ou de moedas supervalorizadas, por exemplo) foi instrumental (Mahon, 2000), tanto quanto o foram as empresas estatais e a isenção de impostos para indústrias e setores da economia. Ao redefinir os direitos de propriedade sobres recursos nacionais ' estabelecimento de monopólios em setores da economia ' os Estados puderam assegurar uma importante base de tributação.

Entre os anos de 1950 e 1980, a inflação foi essencial à garantia de receitas públicas. A escolha de instrumentos de taxação, portanto, é um mecanismo importante para explicar a variação nos resultados da taxação na Argentina e no Brasil. Essa escolha não mantém uma relação causal com o processo de construção de democracias representativas. Pelo contrário, nos casos brasileiro e argentino, essa escolha foi feita em marcos institucionais autoritários e ' no caos argentino ' altamente instáveis. Esse argumento será discutido em detalhes a seguir.

Explicando a capacidade de reformar Uma vez implementados, os sistemas tributários são difíceis de se alterar. As estruturas tributárias são altamente path dependent. As reformas nesse campo são tarefas complexas, sobretudo, como no caso brasileiro, se envolvem mudança constitucional. Com freqüência, nas democracias são necessárias crises (às vezes severas) para que os governos se engajem em reformas abrangentes.12 Os aspectos distributivos da reforma tributária as fazem propensas ao conflito.

Nos países federativos, a reforma tributária também coloca os interesses de algumas regiões contra os interesses ou de outras regiões ou do centro. Nas democracias, tais conflitos são mediados pelas instituições, particularmente as legislativas, e também pelo federalismo, pelas instituições eleitorais e pelo Judiciário. Nesse contexto, a questão que informa a presente discussão é saber que fatores políticos e institucionais explicam a maior capacidade do Brasil em introduzir e implementar reformas na década de 1990 em comparação com a Argentina. Isso ocorreu, como será discutido mais adiante, durante o regime militar, quando o imposto sobre valor adicionado (IVA) foi introduzido no Brasil, mas não na Argentina.

Entre os argumentos de natureza política para a explicação da capacidade tributária destacam-se as análises que enfatizam o papel de regimes políticos.

Levi (1988), por exemplo, discute a importância dos "mecanismos quasi- voluntários" na emergência da tributação moderna. A aquiescência com a taxação é tão importante quanto a coerção. Essa idéia tem sido explorada nas análises contemporâneas das reformas tributárias por vários autores (Bates, 1989). Nessa perspectiva, os regimes autoritários, por desfrutarem de menor legitimidade e menores graus de aquiescência "quase voluntária", teriam uma maior capacidade de extrair recursos da sociedade. Em contraposição, as democracias tenderiam a exibir níveis mais elevados de taxação. Cheibub (1998), no entanto, em um abrangente estudo comparativo argumenta que não há relação causal entre o tipo de regime e a capacidade extrativa dos governos.13 Como essa explicação dá conta das divergências entre Brasil e Argentina? Na realidade, estes países estiveram sob regime militar durante exatos 28 anos. Mais significativo ainda, o timing dos regimes autoritários é similar, isto é, tiveram lugar nos anos de 1930 e início da década de 1940, e nos anos de 1960 e 1970. As divergências de regime, portanto, parecem ter pouco poder explicativo nesses casos particulares.

As explicações para o cumprimento das regras destacam a superioridade do self- enforcement em relação aos mecanismos de punição. O cumprimento das regras tributárias é visto como sendo determinado essencialmente pela capacidade dos Estados de demonstrar compromissos críveis no sentido de punir comportamentos não-cooperativos. O cumprimento das regras tributárias é modelado como um jogo interativo, cujo resultado se determina fundamentalmente pela probabilidade de punição efetiva do comportamento não-cooperativo. Quando os Estados se empenham em anistias tributárias em larga escala, e isto é percebido pelos atores como um incentivo para não cumprirem as regras, o cumprimento será conseqüentemente baixo. Por outro lado, é difícil assegurar o cumprimento por conta dos riscos políticos percebidos com a não efetivação das ameaças (Feld e Frey, 2002).

Esses autores argumentam que a capacidade tributária é gerada pela habilidade do Estado em gerar credibilidade e pela capacidade de garantir o retorno prometido com os impostos. A relação entre os contribuintes e as autoridades fiscais é vista como um contrato relacional que envolve lealdade. Tal contrato só pode ser mantido por meio de ações positivas, baseadas na confiança. Togler (2003), a partir de dados do World Values Survey e do Mori Institute, explora essa conexão num grande número de países latino-americanos e do Caribe.14 O autor observa que a percepção subjetiva de ser apanhado não é estatisticamente significativa para explicar a tax morale (atitudes e percepções públicas em face dos impostos), enquanto a confiança no presidente o é. Ao analisar as percepções individuais das razões para a evasão fiscal, ele observa que a carga tributária, a falta de honestidade e a corrupção são consideradas seus principais fatores. Argumenta, também, que um sistema tributário tem que ser justo na visão dos contribuintes: [...] se o contribuinte sente que está envolvido num tipo de contrato injusto, estará provavelmente menos propenso a cumprir as regras [...]. Os contribuintes ficam mais inclinados a cumprir a lei se a troca entre o imposto pago e os serviços realizados pelo governo for vista como eqüitativa (Torgler, 2003, p. 27).

Chamamos esse tipo de explicação dos impostos de argumento de legitimidade. Sua aplicabilidade nos casos brasileiro e argentino não é conclusiva. Os dados existentes revelam que os indicadores de tax morale na Argentina são equivalentes aos brasileiro (2.2 e 2.1, respectivamente, em uma escala de 1 a 3). Na avaliação do "Latinobarometro" no período entre 1990 e 1993, o indicador é melhor para Argentina do que para o Brasil, e o hiato se elevou entre 1995 e 1997. As atitudes ante o Estado e o setor público no pós-guerra nos dois países divergem significativamente, como assinalaram muitos autores (cf. Fausto e Devoto, 2004), sobretudo do pós-guerra até a década de 1980, quando o Estado brasileiro desfrutou de muito mais legitimidade na sociedade. À luz dessa literatura, a maior carga tributária nos anos de 1960 e 1970 pode ser explicada pela maior legitimidade do Estado em promover o desenvolvimento econômico. Os dados relativos ao período mais recente, entretanto, não confirmam o argumento.

A melhor tax morale na Argentina na década de 1990 pode ser explicada por fatores conjunturais como o impeachment do presidente Collor no Brasil e o regime de conversibilidade plena na Argentina. Mas o argumento é difícil de ser sustentado tendo em vista os níveis extremamente elevados de evasão e elisão tributárias comparado com o Brasil. Como a Figura_3 mostra muito claramente para o imposto de renda, a produtividade deste imposto chegou a ser 14 vezes maior do que o argentino em 1990, e pelo menos superior a duas vezes o correspondente argentino na segunda metade da década de 1990.

Menos proeminentes na literatura das reformas são as contribuições que enfatizam as características dos impostos como área temática. Os estudiosos normalmente fazem referências en passant sobre uma dessas importantes características, a aversão ao risco. Uma exceção é Ascher (1989), que enfatiza que a discussão aberta dos possíveis riscos é condição necessária para a negociação da reforma. Outra característica importante é a incerteza. Os especialistas não predizem com exatidão o impacto da reforma nos níveis de receita. Os formuladores de políticas fiscais são, todavia, tipicamente avessos ao risco. Na ausência de consenso sobre o impacto das reformas, eles preferem o statu quo à reforma. Como Tanzi e See afirmam: [...] dada a situação fiscal precária dos países em desenvolvimento, essa incerteza os exporia a sérias dificuldades fiscais em potencial.

Como conseqüência, as mudanças marginais são preferidas às grandes mudanças estruturais, ainda que essas últimas sejam claramente mais desejáveis, o que perpetua as estruturas tributárias ineficientes" (2000, p. 4).

Isso ajuda a explicar o paradoxo da relativa inércia de reformas na área tributária, em que o incrementalismo prevalece, em comparação com a freqüência das mudanças em outras áreas, como a previdência social. Mudanças na taxação tendem a ser o resultado de movimentos graduais, em vez de grandes inovações de políticas. Muitas dessas mudanças podem nem ser regulamentadas em estatuto (embora existam exceções, como, por exemplo, a introdução do IVA). Esse paradoxo é descrito com propriedade por Bird para o contexto latino-americano, quando ele argumenta que "a realidade da taxação na América Latina talvez tenha mudado menos do que a nossa percepção em relação a ela" (2003, p. 10). Isto se confirma na discussão de Mahon (2004) sobre os determinantes da reforma tributária. Crises econômicas e fiscais mostram-se insignificantes como mecanismos causais de reformas. Níveis de aversão ao risco, contudo, variam significativamente entre os atores sociais e são influenciados pela história de suas interações, pelo grau de confiança entre os atores e pelas instituições políticas. Em ambientes altamente instáveis, os atores sociais aplicam uma alta taxa de desconto em relação ao futuro, não estando dispostos a abrir mão de seus interesses de curto prazo em favor de benefícios futuros maiores. O ativismo institucional de políticas (policy entrepreneurship) pode ser afetado por tais fatores na área tributária mais do que em qualquer outra área.

Entre os argumentos que enfatizam aspectos políticos estão aqueles que destacam o papel da resistência das elites. A literatura tradicional sobre reformas tributárias tem algo em comum: normalmente se detém nos obstáculos políticos à taxação, por causa principalmente de interesses agrários e das elites domésticas. A taxação da terra e da renda recebeu a maior parte da atenção nessas discussões. Para Kaldor, a tarefa da reforma tributária "é predominantemente uma questão de poder político" (1963, p. 418). Tanzi e Zee argumentam que o obstáculo à tributação direta é "primariamente político" e está diretamente relacionado à distribuição de renda. "O poder econômico, e com freqüência o político, concentra-se em geral nos primeiros decis, de forma que os contribuintes mais ricos podem evitar reformas tributárias que os afetariam de maneira negativa" (2000, p. 4). Goode (1990), Gillis (1989) e Bird (1992) também enfatizam que a resistência política das elites é um forte obstáculo, mas não exploram sistematicamente essas questões. Denominemos esse tipo de argumento "hipótese da resistência das elites". No entanto, é difícil sustentar que as elites na Argentina tenham criado mais resistência à taxação do que no Brasil. Ambos os países possuem elites agrárias poderosas, mas não é possível afirmar que seu poder se ampliou a partir da década de 1960 quando o hiato entre esses países se alargou. Provavelmente a tradição constitucionalista liberal (em geral simpática ao regime liberal agro-exportador) mais forte na Argentina contribuiu para colocar em cheque o intervencionismo neste país, mas certamente não foi determinante para as diferenças observadas entre os dois países.

Como as instituições políticas influenciam a capacidade extrativa e a capacidade de promover reformas políticas? Para os propósitos deste artigo, a literatura sobre os determinantes institucionais dos sistemas tributários é a que merece mais atenção.15 Diversas contribuições importantes mostram como os sistemas presidencialistas diferem das democracias parlamentaristas no que concerne às reformas tributárias. Steimo (1993) fornece uma explicação institucional pioneira para o paradoxo da prevalência de baixa carga tributária nos Estados Unidos e de alta carga na Suécia e no Reino Unido, ao enfatizar o papel das instituições políticas. Num sistema de autoridade política fragmentada, como nos Estados Unidos, o sistema tributário resultante é ineficiente e apresenta baixa arrecadação de receitas. Em sistemas políticos deste tipo a capacidade de os atores políticos introduzirem dispositivos particularistas é grande ' o que explica a ineficiência e baixa capacidade extrativa do sistema tributário. Em contrapartida, a concentração de autoridade política no Reino Unido facilitou a implementação de reformas abrangentes e dotadas de maior coerência, enquanto na Suécia estas são explicadas pelos padrões corporativistas de formulação de políticas, que também viabilizam a implementação de reformas. A capacidade de promover reformas tributárias reflete assim a capacidade geral de reformar e de inovar dos países com desenho majoritário (como as reformas pioneiras do Reino Unido, da Nova Zelândia e, em menor grau, do Chile).

Estudos recentes nessa linha têm dado ênfase ao impacto dos sistemas eleitorais e dos veto players16 (atores com poder de veto) sobre o padrão das receitas fiscais. Steimo e Tolbert (1998) argumentam que a representação proporcional tende a estar associada a uma maior arrecadação de receitas. Hallerberg e Basinger (1998) observaram que, nos anos de 1990, os países da OECD que tiveram muitos pontos de veto partidários ou institucionais foram menos propensos a mudar as alíquotas nominais. No contexto latino-americano, Mahon (2004) observa que, juntamente com outras variáveis não institucionais, os países cujo partido do presidente domina o Legislativo, que possui governos eleitos de forma autoritária, que adotam a representação proporcional em lista fechada e que têm sistemas eleitorais bem estabelecidos estão mais propensos às reformas. Dessa perspectiva, o Brasil deveria apresentar menos capacidade de reforma em virtude da legislação eleitoral, que incentiva o voto pessoal, e da fragmentação eleitoral. A Argentina com voto proporcional de lista fechada e sistema partidário mais coeso deveria apresentar uma maior capacidade de reforma. Os governos de coalizão no Brasil no período democrático recente contrastam com o maior peso individual do partido peronista (Partido Justicialista) e sua maior disciplina. Partidos disciplinados e coesos, segundo essa literatura, teriam maior capacidade de promover mudanças, o que Haggard e McCubbins (2001) chamam de deciseveness (maior capacidade decisória).

Uma explicação alternativa que julgo mais promissora para dar conta das diferenças nos resultados de políticas tributárias no Brasil e na Argentina foi apresentada por Cukierman, Edwards e Tabellini (1989) e Edwards e Tabellini (1991). Esses autores destacam que os governos se defrontam com um leque de opções para a extração de receita pública, que deve ser levada a cabo mediante empréstimos, receitas tributárias ou imposto inflacionário. Eles argumentam que um sistema tributário ineficiente (ou seja, que facilite a evasão fiscal e apresente altos custos de arrecadação tributária) atua como uma restrição à capacidade governamental de arrecadar receitas. Tal restrição é normalmente bem vinda para aqueles que discordam dos objetivos do governo. Mais importante ainda: o governo (ou uma maioria legislativa) pode abster-se deliberadamente de reformar o sistema tributário por temer que um aparato fiscal mais eficiente seja usado no futuro para executar programas de redistribuição ou de gastos desaprovados por ele. Isso é o que tende a acontecer em países que possuem sistemas políticos mais instáveis e polarizados, que, de acordo com esse modelo, recorrem a impostos ineficientes, como o imposto inflacionário/ senhoriagem e os impostos sobre o comércio, muito mais do que países estáveis e menos polarizados. Esse argumento parte da premissa de que as reformas tributárias são bens públicos. Dessa forma, governos fracos não têm incentivos a promover tais reformas, um vez que envolvem custos administrativos e políticos; além do que os governos subseqüentes podem se apropriar dos benefícios produzidos. Quando existe a possibilidade de perder eleições (ou, no caso de ditaduras, de serem derrubadas), os governos fracos preferem, portanto, recorrer à inflação e a outros impostos causadores de distorção, pois geram receitas no curto prazo e deixam os problemas fiscais resultantes a serem resolvidos pelos próximos governantes. Assim, têm pouco a perder, já que é provável que deixem o poder de uma forma ou de outra. O papel da polarização política na inibição das reformas tributárias tem como pressuposto o fato de que, nessas sociedades, os cidadãos não estão dispostos a mudar de partido e punir o governo que produz "políticas oportunistas", como o gasto inflacionário. Desse ponto de vista, as reformas tributárias são escolhas estratégicas dos governos. No caso de instabilidade e polarização política, tais considerações estratégicas provavelmente induzem o governo a deixar para seus sucessores um sistema tributário ineficiente (Cukierman, Edwards e Tabellini, 1989). No decorrer deste estudo tentarei explorar a maneira pela qual a instabilidade política pode atuar como um elemento depressor da capacidade extrativa dos governos, o que constitui a chave explicativa da questão que informa este artigo. A análise articulará essa explicação com as causas institucionais da instabilidade política ' aspecto negligenciado pela literatura. No caso da Argentina, a meu ver, o federalismo é uma das causas institucionais da instabilidade. A esse fator deve-se também agregar as preferências políticas polarizadas dos atores naquele país.17 O federalismo tem sido discutido em muitos trabalhos como fonte de instabilidade política e econômica, assim como são bastante utilizados nas análises as abordagens sobre a política dos custos de transação e os modelos do principal agente (Iaryczower, Saiegh e Tommasi, 1999; Filipov, Ordershook e Shvetsova, 2004). Esses autores chamam a atenção para a qualidade da estrutura geral de governança, particularmente a sua capacidade de superar problemas de ação coletiva e de common pool. Certas estruturas federativas criam incentivos para o comportamento oportunista de províncias ou estados. Elas podem produzir instabilidade política se o governo central depender de atores subnacionais para a sua sobrevivência política, e se estes últimos dependerem financeiramente do governo central. Neste caso, há forte tendência à criação de desequilíbrio fiscal. Os problemas de ação coletiva e de common pool são determinantes do comportamento fiscal nos países federativos por duas razões.

Primeiro, por causa da importância dos sistemas de partilha de impostos entre os níveis de governo nas federações. Segundo, por causa da distribuição de competências tributárias, que têm o potencial de gerar problemas de compatibilidade de incentivos (incentive compatibility). No limite, esses fatores criam problemas perenes de bail outs (socorro financeiro) a entidades subnacionais. A literatura prevê que a reforma dos sistemas tributários e fiscais depende da capacidade dos atores em assumir compromissos críveis, no sentido de absterem-se de comportamentos oportunistas. As reformas que promovem melhoria no bem-estar só podem ser implementadas na presença de uma enforcement technology ("tecnologia de fazer valer regras"). Essa tecnologia pode assumir a forma de compromissos críveis, baseados em dispositivos de autocoordenação compatíveis com os incentivos criados, ou por meio de um ator externo com credibilidade para punir comportamentos oportunistas (como veremos adiante o Brasil se aproxima desse último caso).

Assim, o argumento da instabilidade política, que se baseia na abordagem da política dos custos de transação, e o da legitimidade podem ser combinados de forma consistente, dada a ênfase comum na credibilidade, na confiança e no oportunismo. Essas concepções fornecem, portanto, uma compreensão útil da dinâmica da reforma tributária no Brasil e na Argentina sob o regime democrático.

Tributação sem representação: o desenvolvimento da capacidade de tributar Nesta seção reconstituo o processo de construção dos Estados nacionais do Brasil e da Argentina, procurando demonstrar que na Argentina a instabilidade política foi muito mais intensa do que no Brasil. O processo de state building foi marcado por uma centralização incompleta e produziu um Estado mais débil em termos de "poderes infra-estruturais" (Mann, 2002). O Estado brasileiro, em contraste, foi criado a partir de uma centralização precoce no século XIX, marcada por forte expansão de capacidades institucionais no pós-guerra em um contexto de instabilidade moderada. Na Argentina, a instabilidade cumpriu um papel determinante na evolução das estruturas tributárias e nas burocracias públicas em geral.

Como assinalado, muitas das precondições que determinam a extração com representação nos jogos de barganha descritos na literatura não estiveram presentes na maior parte da América Latina. As pressões fiscais e militares foram bem menores, e a grande preocupação nacional recaiu sobre a integração ao mercado mundial. O nível de tributação era baixo, de modo que se recorreu a empréstimos para financiar a construção de portos e ferrovias (Centeno, 1997; Mazzuca, 2001, apud Mann 2002). Com isso, a história da região não se coaduna bem com o modelo de barganha de "representação por taxação". De acordo com Centeno (1997), os casos latino-americanos apontam para a existência de três pré-requisitos críticos para a construção do Estado nacional pela via da guerra. Primeiro, os Estados devem obrigatoriamente buscar meios internos, no intuito de enfrentar os desafios financeiros da guerra ' em vez de pedir empréstimos às instituições financeiras internacionais. Segundo, devem ser adotados mecanismos administrativos adequados para administrar a explosão de receitas e gastos. Terceiro, o Estado central já deve ter soberania estabelecida sobre seu territótio e o apoio de um número suficiente de atores locais para tornar lucrativa a extração doméstica de receita. A segunda dessas precondições refere-se aos poderes de infra-estrutura do Estado ' a capacidade do Estado de implementar efetivamente as decisões no seu território (Mann, 2002). Requer, também, que os Estados possuam uma infra-estrutura que penetre universalmente em toda a sociedade civil, de onde as elites políticas possam extrair os recursos, e que forneçam serviços a todos os cidadãos. Numa comparação entre os Estados latino-americanos e europeus clássicos, Mann argumenta que: [...] os Estados modernos mais efetivos são aqueles cuja sociedade é suficientemente homogênea e igualitária para permitir o desenvolvimento de um senso comum de cidadania nacional. Isso permite que eles desenvolvam poderes de infra-estrutura efetivos para mobilizar recursos e promover o desenvolvimento. No longo prazo, esses Estados também se tornarão democráticos. Todavia, o inverso é mais claramente verdadeiro: apenas os Estados que dispõem de infra- estrutura eficiente podem se tornar democracias na íntegra. Os Estados-nação latino-americanos têm falhado consideravelmente nesse aspecto (Idem, p. 2).18 Essas conclusões são aplicáveis à Argentina e ao Brasil. Ambos os países têm sociedades desiguais, embora a desigualdade seja muito mais intensa no Brasil; ambos possuem instituições "fracas", embora sejam particularmente débeis na Argentina. Contudo, há diferenças importantes de infra-estrutura entre os dois países, os quais podem explicar por que o Brasil desenvolveu capacidades tributárias muito mais fortes.